王紅英，黃開祥

（湖北省大冶市人民檢察院，湖北 大冶 435100）

檢察建議作為檢察機關(guān)的一種工作方式和訴訟外的法律監(jiān)督方式，在我國檢察實踐中早已存在，并一直發(fā)揮著獨特的作用。本文研究的檢察建議，是指檢察機關(guān)依照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，對民事訴訟中違反實體法和程序法的行為提出建議，以敦促改正的監(jiān)督手段。訴訟中的檢察建議與訴訟外的檢察建議在法理基礎(chǔ)及工作原理上不同，而現(xiàn)行《民事訴訟法》對訴訟中的檢察建議功能定位模糊，不論是在操作程序上還是在法律效力上均未作出應(yīng)有的規(guī)定，導(dǎo)致其獨特的訴訟監(jiān)督功能未能有效發(fā)揮，故有必要以民事訴訟為特定場域，對民事訴訟檢察建議進行深入研究。

一、民事訴訟檢察建議的訴訟化演進

檢察建議最早是立法者參照蘇聯(lián)經(jīng)驗，在上世紀五十年代由《人民檢察院組織法》確立，并作為檢察機關(guān)“一般監(jiān)督工作”的方法加以運用的。[1]在此后的幾十年里，檢察建議一直都未進入訴訟領(lǐng)域。

為切實加強民事訴訟法律監(jiān)督，豐富監(jiān)督手段，2001年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》首次將檢察建議規(guī)定為訴訟監(jiān)督方式之一，第47條規(guī)定了檢察建議的適用條件，第49條規(guī)定了檢察建議書的樣本。2009年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》也作了類似規(guī)定。但是，上述規(guī)定僅限于檢察機關(guān)內(nèi)部辦案時參照，對法院沒有制約作用。檢察機關(guān)依此發(fā)出的檢察建議不能得到有效回復(fù)，其監(jiān)督作用十分有限。經(jīng)過幾年的會商，最高人民檢察院與最高人民法院于2011年聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，將檢察建議作為與抗訴并列的方式，用于民事審判行為、法官徇私舞弊、枉法裁判等行為的法律監(jiān)督，并較為詳細地規(guī)定了具體操作程序。以上述司法解釋為依據(jù)，檢察建議在司法實踐中的運用也隨之發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國各級檢察機關(guān)制發(fā)再審檢察建議共計12913件，約為2002年的4倍[2]。這些檢察建議在檢察機關(guān)糾正法院在審判和執(zhí)行中的錯誤、履行檢察監(jiān)督職能、維護司法公正等方面發(fā)揮了重要作用。

基于實踐經(jīng)驗的不斷積累，同時也為了進一步豐富訴訟監(jiān)督的手段，2012年修訂的《民事訴訟法》以法律形式首次確立了檢察機關(guān)的檢察建議權(quán)，將檢察建議制度引入民事訴訟檢察監(jiān)督體系內(nèi)，明確規(guī)定了再審檢察建議和再審程序之外的一般檢察建議這兩種類型，并對各自的適用范圍、相互之間的關(guān)系作了原則規(guī)定。

然而，檢察建議原本并不是一項訴訟制度，《民事訴訟法》雖然作出了原則性規(guī)定，但其在訴訟中的功能定位模糊，程序規(guī)則尚有缺失，法律效力不清。實務(wù)中，法院與檢察院對于檢察建議的適用也難以形成統(tǒng)一見解，在一定程度上影響了其運行效果。為此，有必要在民事訴訟法的框架內(nèi)進一步進行民事檢察建議的訴訟化建設(shè)。

二、民事訴訟檢察建議的功能定位

檢察建議的權(quán)力基礎(chǔ)與功能來自檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。在民事訴訟中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為抗訴。但是，按照現(xiàn)行《民事訴訟法》和有關(guān)司法解釋的規(guī)定，抗訴只適用于對已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判文書的監(jiān)督，在程序設(shè)計上由上級檢察機關(guān)對下級法院提起，其監(jiān)督的法律后果是啟動再審程序?？乖V具有直接、有效監(jiān)督的特點，也具有局限性。而將檢察建議引入民事訴訟，正是為了克服抗訴的局限性，實現(xiàn)功能互補，從而更加全面和有效地實現(xiàn)法律監(jiān)督。相對于民事訴訟中的抗訴，檢察建議具有下列功能：

（一）擴大監(jiān)督范圍，豐富監(jiān)督手段

抗訴僅限于對生效裁判的監(jiān)督，重點是民事審判行為，而檢察建議的范圍更廣。根據(jù)《民事訴訟法》關(guān)于審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序的規(guī)定，檢察建議的適用范圍包括三種情形：（1）地方各級檢察機關(guān)對同級法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級法院提出再審的檢察建議，并報上級檢察機關(guān)備案；同級法院審查后認為應(yīng)當(dāng)再審的，可啟動再審程序；若法院接到檢察建議后未啟動再審程序，該檢察機關(guān)也可以提請上級檢察機關(guān)向法院提出抗訴。（2）各級檢察機關(guān)對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級法院提出檢察建議。法院認為檢察建議有事實依據(jù)和法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)糾正違法行為，改進審判工作。（3）執(zhí)行監(jiān)督。根據(jù)《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，各級檢察機關(guān)有權(quán)對法院民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，依法糾正違法、不當(dāng)?shù)拿袷聢?zhí)行行為，排除民事執(zhí)行活動中的障礙，保障民事執(zhí)行的法律效果，而執(zhí)行監(jiān)督的方式主要是檢察建議。

（二）實行同級監(jiān)督，合理配置資源

《民事訴訟法》對抗訴程序的規(guī)定較為原則，不夠細致、具體。抗訴周期長，程序多。如果對當(dāng)事人的申訴處理不及時，就容易造成上訪，增加社會的不穩(wěn)定因素。基于審級管轄的制約，抗訴案件大多集中在上級檢察機關(guān)，而大量基層檢察機關(guān)則因不能抗訴而難以行使憲法和法律賦予的法律監(jiān)督權(quán)。檢察建議可適用于同級監(jiān)督，有利于充分發(fā)揮基層檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。同級法院接受檢察建議并及時糾錯，既達到了法律監(jiān)督的目的，又免去了上級檢察院提起抗訴的諸多程序，有利于合理利用司法資源。

（三）監(jiān)督手段謙抑，平衡檢法關(guān)系

權(quán)力謙抑原則在現(xiàn)代法治理念中有兩大內(nèi)涵：一是就公民權(quán)利而言的國家公權(quán)力的謙抑，二是指一種權(quán)力主體行使職權(quán)時對其他權(quán)力主體職權(quán)的謙抑。具體到民事檢察監(jiān)督上，謙抑原則表現(xiàn)為：凡是依靠當(dāng)事人行使訴權(quán)就能達到制衡審判權(quán)行使的領(lǐng)域，檢察監(jiān)督就不貿(mào)然介入；凡是法院主動糾錯就能達到監(jiān)督目的的，能用檢察建議解決的就不用抗訴。在抗訴和檢察建議兩種監(jiān)督手段中，檢察建議顯然更能體現(xiàn)謙抑原則。

以再審檢察建議為例，提出再審檢察建議不受抗訴審級的限制。檢察機關(guān)認為同級或下級法院所作的生效裁判確有錯誤，就可以提出再審檢察建議。法院接到檢察建議后，可采取依職權(quán)提起再審的方式改正錯誤。這樣，檢察機關(guān)履行了法律監(jiān)督職責(zé)，而法院又通過內(nèi)部監(jiān)督程序?qū)崿F(xiàn)了自我糾錯，既維護了司法公正，也緩和了法檢兩家的對抗性。其他類型的民事檢察建議，如針對特別程序、執(zhí)行程序不能提出抗訴的情況，用檢察建議進行監(jiān)督，使法律監(jiān)督既無需劍拔弩張，又收到了實效。這是檢察建議獨到的功能。

三、民事訴訟檢察建議的程序配置

對于檢察建議功能的實現(xiàn)，合理配置程序規(guī)則至關(guān)重要?！睹袷略V訟法》沒有對檢察建議的程序作出規(guī)定，但根據(jù)最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》），總結(jié)檢察實踐中運用檢察建議的經(jīng)驗，筆者建議按照下列程序操作：

（一）申請與受理

對于當(dāng)事人再審檢察建議申請，由檢察機關(guān)控告申訴部門統(tǒng)一受理，并進行形式審查。第一，對監(jiān)督申請的主體資格進行審查，即申請人應(yīng)當(dāng)是生效法律文書中的當(dāng)事人。第二，對監(jiān)督申請的內(nèi)容和條件進行審查，包括三個方面：一是申請檢察建議的事項符合《民事訴訟法》關(guān)于再審對象的規(guī)定，即屬于發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書；二是申請人應(yīng)當(dāng)提交申請書、相關(guān)證據(jù)材料、本人身份證明等；三是當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)符合關(guān)于前置程序的法律規(guī)定，即依照《民事訴訟法》的規(guī)定，已經(jīng)先向法院申請再審，但是未被法院受理或者被駁回。

對于當(dāng)事人一般檢察建議的申請，原則上由檢察機關(guān)控告申訴部門統(tǒng)一受理。如果是檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的案件線索，受理部門應(yīng)當(dāng)為案件管理部門，受理流程為：檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索后，到案件管理部門進行登記，由案件管理部門經(jīng)分管檢察長審批后，移送民事行政檢察部門進行審查。

（二）案件審查

首先，對監(jiān)督申請書的審查分為兩個部分：第一，對申請內(nèi)容的審查。監(jiān)督申請是申請監(jiān)督者具體訴求的直接表現(xiàn)，也即申請監(jiān)督者要求檢察機關(guān)監(jiān)督的對象。應(yīng)當(dāng)重點審查雙方當(dāng)事人爭議的焦點以及對法院判決、裁定不服的原因、理由、事實和證據(jù)等。第二，對案件性質(zhì)的初步審查。在一般檢察建議中，當(dāng)事人有時憑感覺對審判人員和執(zhí)行人員進行舉報、控告，申請書中羅列大量現(xiàn)象而并沒有證據(jù)。這就要求主辦檢察官進行認真研判，依照事實和法律分析案件本質(zhì)。

其次，對新證據(jù)的審查。新證據(jù)的審查為再審檢察建議中的特有環(huán)節(jié)。當(dāng)事人申請再審檢察監(jiān)督，往往會提供新的證據(jù)以證實其理由。對新證據(jù)的審查應(yīng)當(dāng)嚴格按照《民事訴訟法》規(guī)定的標準進行，即新證據(jù)是該案件審理結(jié)束后新發(fā)現(xiàn)或者新取得的證據(jù)，如獲得了新的鑒定、勘驗結(jié)果，并證明了原生效法律文書認定的事實錯誤。

最后，對審判卷宗的審查。審判卷宗記錄著審理案件的全部證據(jù)材料和各個訴訟環(huán)節(jié)，直接、真實地反映了該案的審理情況。應(yīng)重點審查法院認定事實、適用法律有無錯誤，有無違反訴訟程序可能導(dǎo)致案件判決錯誤的情形，還應(yīng)仔細查閱開庭筆錄和合議庭合議記錄。庭審筆錄是整個庭審活動的真實反映，是雙方當(dāng)事人舉證、質(zhì)證和辯論的載體；合議庭筆錄則記錄了合議庭成員對該案件的討論意見，反映了審判人員對事實和法律適用的看法。

（三）調(diào)查核實

《民事訴訟法》第210條賦予檢察機關(guān)在民事監(jiān)督活動中的調(diào)查權(quán)，該權(quán)力在檢察機關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)時起著重要的保障作用。在審查當(dāng)事人提出的檢察建議申請時，其陳述的事實是否有證據(jù)證明以及提供的證據(jù)是否真實，往往有賴于調(diào)查權(quán)的運用。實踐中，當(dāng)事人主張生效裁判錯誤，往往會出現(xiàn)雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)不一致甚至相互矛盾的情況。檢察機關(guān)有必要依法調(diào)查核實。在一些非訟執(zhí)行案件中，調(diào)查核實權(quán)的運用也發(fā)揮了發(fā)現(xiàn)和證明違法執(zhí)行行為的重要作用，取得了較好的效果。

（四）制作審查終結(jié)報告

案件審查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查的過程和結(jié)果制作終結(jié)報告。該報告應(yīng)當(dāng)反映整個案件的受案過程、認定事實、適用法律等裁判情況以及檢察機關(guān)的審查意見。對于再審檢察建議，終結(jié)報告應(yīng)全面反映案件情況，特別是生效裁判存在的錯誤，在此基礎(chǔ)上陳述提出再審檢察建議的理由和依據(jù)。對于一般檢察建議，終結(jié)報告應(yīng)提出監(jiān)督事項（如違法的執(zhí)行行為）存在的錯誤以及糾正的意見和依據(jù)。

（五）作出決定

再審檢察建議的處理一般有四種情形：中止審查、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請決定和提出再審檢察建議?！侗O(jiān)督規(guī)則》對此分別作出了規(guī)定。作出上述決定后，都應(yīng)當(dāng)制作相應(yīng)的法律文書并送達當(dāng)事人。

一般檢察建議根據(jù)其監(jiān)督的內(nèi)容不同，應(yīng)當(dāng)分為糾正錯誤式檢察建議、改進工作式檢察建議和處分式檢察建議。例如，針對法院錯誤的查封、扣押或執(zhí)行行為，向法院發(fā)出糾正違法的檢察建議；辦理案件中發(fā)現(xiàn)法院超審限的問題，可向法院發(fā)出改進工作方式的檢察建議；發(fā)現(xiàn)執(zhí)行人員與被執(zhí)行人私自會面，收受被執(zhí)行人員賄賂的問題，向法院發(fā)出對執(zhí)行人員進行黨紀政紀處分的檢察建議。

（六）案件移送法院

依據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第88條的規(guī)定，再審檢察建議決定作出后，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)將再審檢察建議書連同案件卷宗移送同級法院，并制作決定提出再審檢察建議的通知書，向當(dāng)事人發(fā)送。一般檢察建議的移送時間可以參照此規(guī)定。

（七）跟進監(jiān)督

檢察建議移送法院后，法院不回復(fù)的，如果是再審檢察建議，只要符合抗訴條件，移送的檢察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)提請上一級檢察機關(guān)抗訴。再審案件開庭時，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)派員出庭，監(jiān)督再審法庭的審判活動。在一般檢察建議中，法院未在規(guī)定時間內(nèi)回復(fù)，對存在問題未進行整改的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定向法院發(fā)出糾正違法通知書，要求法院糾正，并對相關(guān)責(zé)任人員進行處分。

四、民事訴訟檢察建議的法律效力

盡管《民事訴訟法》確立了檢察建議這種監(jiān)督方式，但檢察建議的效力仍面臨諸多爭議，影響了監(jiān)督效果。據(jù)統(tǒng)計，某省檢察機關(guān)一月至十一月共提出再審檢察建議201件，而法院采納再審檢察建議的為75件，采納率為37.3%。有學(xué)者認為，檢察建議畢竟只是“建議”。既然是建議，法院可采納可不采納，因而檢察建議這種監(jiān)督方式往往流于形式，缺乏強制力、約束力。

關(guān)于民事檢察建議的性質(zhì)，理論界尚未達成共識，主要有三種觀點[3]：（1）權(quán)力說。持這種學(xué)說的學(xué)者認為，民事檢察建議是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的一種重要形式，屬于檢察權(quán)的重要組成部分，而檢察權(quán)具有公權(quán)力的屬性。[4][5]該說又被稱為法律監(jiān)督說。[6]（2）非權(quán)力說。該說認為，民事檢察建議不具有權(quán)力的屬性，而僅僅是人民檢察院提供的一種服務(wù)，是以非權(quán)力的形式實現(xiàn)檢察監(jiān)督的目的的。此種學(xué)說也被稱為服務(wù)職能說。[7]（3）二分說。二分說將民事檢察建議一分為二，認為其既具有法律監(jiān)督性質(zhì)，又具有服務(wù)性質(zhì)。履行法律監(jiān)督職能的部分具有公權(quán)力的性質(zhì)，履行服務(wù)職能的部分則僅具有服務(wù)性，沒有公權(quán)要素。此種學(xué)說又被稱為雙重屬性說。[8]

筆者認為，民事檢察建議的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)堅持權(quán)力說，即檢察建議具有公權(quán)力性質(zhì)。民事訴訟法是公法，檢察建議進入民事訴訟程序，成為一種法定的監(jiān)督方式，應(yīng)當(dāng)被賦予一定的法律效力。這種效力是一種程序上的強制力。否則，其訴訟監(jiān)督的功能就無法發(fā)揮，檢察建議入法就沒有意義。

基于對檢察建議應(yīng)有的法律效力的認識，應(yīng)當(dāng)從程序上進一步規(guī)范檢察建議的提出，特別是檢察建議提出后如何與法院銜接、法院如何答復(fù)、啟動再審程序后檢察機關(guān)是否派員出庭、檢察建議的救濟方式等，具體內(nèi)容包括：

首先，檢察建議權(quán)由承辦案件的檢察官以檢察機關(guān)的名義統(tǒng)一行使，以檢察機關(guān)的名義制作法律文書。監(jiān)督的對象是生效法律文書、民事執(zhí)行以及審判監(jiān)督程序之外的其他程序中審判人員的違法行為。

其次，建立檢察建議的接受與回復(fù)的程序規(guī)則。基于程序上的強制力，法院負有認真審查、及時答復(fù)并詳細說明的義務(wù)。最高人民法院《關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》第419條規(guī)定，法院收到再審檢察建議后，應(yīng)當(dāng)組成合議庭，在三個月內(nèi)進行審查。發(fā)現(xiàn)生效裁判確有錯誤的，依法再審，決定不予再審的，應(yīng)當(dāng)書面回復(fù)檢察院。該解釋對其他檢察建議的受理與回復(fù)程序未作規(guī)定。筆者認為，應(yīng)當(dāng)比照再審檢察建議的規(guī)則適用。

再次，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對檢察建議的采納情況進行跟蹤。通過跟蹤，檢察機關(guān)可以了解所發(fā)出的檢察建議是否被法院采納以及采納的情況；如果沒有被采納，則應(yīng)當(dāng)了解沒有采納的原因。如果發(fā)現(xiàn)檢察建議的內(nèi)容有誤，應(yīng)當(dāng)及時糾正。

最后，檢察建議權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)有一定的救濟渠道。為防止再審檢察建議的濫用，最高人民法院《關(guān)于適用<民事訴訟法>的解釋》規(guī)定，再審檢察建議需要經(jīng)過檢察委員會研究決定后才能提出。其他類型的檢察建議雖無此要求，但也應(yīng)當(dāng)嚴格審查，慎重作出決定。如果檢察建議有錯誤或者不當(dāng)，《監(jiān)督規(guī)則》第114條規(guī)定：檢察機關(guān)向法院提出監(jiān)督意見后，發(fā)現(xiàn)監(jiān)督意見確有錯誤或者有其他情形確需撤回的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察長批準或者檢察委員會決定撤回。如果法院對檢察機關(guān)提出的檢察建議有不同意見，可向發(fā)出檢察建議的檢察機關(guān)提出，該檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)將處理結(jié)果書面回復(fù)該法院。法院對回復(fù)意見有異議的，可通過上一級法院向上一級檢察機關(guān)反映。上一級檢察機關(guān)認為法院的意見正確的，應(yīng)當(dāng)要求下級檢察機關(guān)及時糾正。

[1]王桂五.中華人民共和國檢察制度研究[M].北京:法律出版社,19 91:514.

[2]郭慶,劉建新.民事再審檢察建議在實踐中的完善路徑分析[J].中國檢察官,2015(1)

[3]李潤生,史飚.民事檢察建議制度新探——以新《民事訴訟法》為視角[J].湖南社會科學(xué),2014(1).

[4]李學(xué)林.檢察建議在司法實踐中的困境與出路[J].中國檢察官,2006(6):38.

[5]孫謙.檢察理論研究綜述[M].北京:中國檢察出版社,1990:352.

[6]張新.對完善檢察建議立法的實證思考[J].河北法學(xué),2010(11).

[7]楊書文.檢察建議基本問題研究[J].人民檢察,2005(9上):18.

[8]萬毅.一個尚未完成的機關(guān)——底限爭議視野下的檢察制度[M].北京:中國檢察出版社,2008:164.