滅火救援中消防官兵安全撤離權的思考

張亦飛，唐雪梅

（中國人民武裝警察部隊學院 研究生部，河北 廊坊065000）

近年來,消防官兵犧牲事件頻發(fā)，一個重要的因素是法律沒有賦予消防官兵安全撤離權，使得消防官兵在應當撤離的情況下不敢撤離。李佑標教授認為，滅火救援安全撤離是指公安機關消防機構的火場指揮員享有的，當火場出現(xiàn)爆炸、倒塌、中毒等無法控制或者排除且威脅參戰(zhàn)人員生命安全的重大險情時，將參戰(zhàn)人員撤離到安全地帶的行為。[1]學者李敏認為，安全撤離權是在滅火及應急救援戰(zhàn)斗中,當一些無法控制或無法排除的危險發(fā)生,且嚴重威脅到參與滅火及應急救援消防人員的生命安全時,現(xiàn)場指揮員享有的將參與滅火及應急救援消防人員轉(zhuǎn)移到安全地帶的權力[2]。由上述兩位學者的定義可知，行使安全撤離權應該滿足兩個條件：一是必須發(fā)生了無法控制或排除且嚴重威脅救援人員生命安全的重大險情，二是主體為現(xiàn)場指揮員。

滅火救援中行使安全撤離權的依據(jù)是《公安消防部隊執(zhí)勤條令（試行）》第 82條的規(guī)定：在滅火戰(zhàn)斗中，必須尊重科學、注意安全，當火場發(fā)生緊急情況，危及作戰(zhàn)人員生命和消防車安全的情況下，應當先將作戰(zhàn)人員和車輛轉(zhuǎn)移到安全地帶。但是《公安消防部隊執(zhí)勤條令（試行）》只是一般性規(guī)范文件，效力層級較低，顯然不能作為安全撤離權的法律依據(jù)。那么消防官兵在現(xiàn)行法律規(guī)定下是否享有安全撤離權？是否應當享有安全撤離權？如果應當享有，該如何對其進行規(guī)制？本文將對上述問題進行論證分析。

一、法律沒有賦予消防官兵安全撤離權

李敏認為滅火及應急救援行為是一種職業(yè)性很強的行政救助行為。[2]安全撤離權是公安機關消防機構的法定職權。雖然我國目前法律中并沒有對滅火及應急救援中公安消防人員安全撤離的權力作出明文規(guī)定,而只是在《公安消防部隊執(zhí)勤條令》等行政規(guī)定中有所涉及，但從現(xiàn)存的其他法律文本中可以推定,安全撤離權是公安消防機構的法定職權。筆者同意滅火及應急救援行為是一種職業(yè)性很強的行政救助行為這一觀點，但是不認為目前安全撤離權是消防官兵的法定職權。

（一）我國憲法、法律、法規(guī)中沒有關于安全撤離權的規(guī)定

在行政合法性原則中，首先應該明確的是“法”的范圍。有學者認為可以對“法”做最廣義的理解：“法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章，既包括實體法也包括程序法。

在我國，行政主體擁有行政職權通常有兩條途徑：一是由憲法、法律和法規(guī)設定；二是由權力機關依憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定授予。目前，在《國務院關于進一步加強消防工作的意見》、《公安消防部隊執(zhí)勤條令（試行）》、《公安消防部隊搶險救援勤務規(guī)程》中，對消防部隊安全救援問題有所規(guī)定。但即使將行政合法性原則中的“法”做廣義理解，涵蓋憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章，《公安消防部隊執(zhí)勤條令（試行）》也不屬于“法”的范疇。其只是一般規(guī)范性文件，連部門規(guī)章都不是，效力層級較低，根本無權設定或授予消防官兵安全撤離權。

（二）公法禁止類推

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，深入推進依法行政，加快建設法治政府。行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為。公法學理論一般認為，類推制度只能適用于私法領域,在公法領域，基于對法的安定性價值的強調(diào)，類推適用是被禁止的。行政法作為公法的重要組成部分，基于“依法行政”的要求，類推制度也應該是被排除適用的。成文法因其自身局限，其外延與內(nèi)涵均存在缺陷，可以通過有權法律解釋予以彌補，但不能通過類推擴充其應有之義。

李敏認為從現(xiàn)存的其他法律文本中可以推定,安全撤離權是公安消防機構的法定職權。[2]公法是禁止類推的，私法領域即使可以類推，也要對其進行嚴格的限制。禁止類推的應有之意是法不允許即禁止，凡是未經(jīng)法律明確授權的職權都不是合法的職權。既然憲法、法律和法規(guī)沒有賦予消防官兵安全撤離權，則不能通過其他法律文本推定消防官兵享有安全撤離權。

（三）緊急避險不能作為安全撤離權的法律依據(jù)

緊急避險是指為了國家、公共利益、本人或者他人的人身、財產(chǎn)和其他權利免受正發(fā)生的危險，不得已而采取的損害另一較小合法權益的行為。從表面上看，緊急避險可以作為安全撤離權的法律依據(jù)。深入分析，可以發(fā)現(xiàn)安全撤離權并不符合緊急避險的構成要件。首先，在我國相關行政法文本中，沒有關于緊急避險的規(guī)定。緊急避險僅僅在刑法、民法相關文本中有所規(guī)定；其次，即使引用刑法文本中關于緊急避險的條文到行政法，也不適用公安消防部隊。我國《刑法》規(guī)定：緊急避險，不適用在職務上、業(yè)務上負有特定責任的人。消防官兵就是在職務上、業(yè)務上具有特定責任的人。其在發(fā)生危險之際，負有同正在發(fā)生的危險作斗爭的特定義務，應當積極地履行自己的職責，采取各種有效的措施，防止危險給合法權益造成損害或者造成更大的損害。[3]

二、對《消防法》第四十五條第一款的解讀

《中華人民共和國消防法》第四十五條第一款規(guī)定：公安機關消防機構統(tǒng)一組織和指揮火災現(xiàn)場撲救，應當優(yōu)先保障遇險人員的生命安全。筆者認為這一規(guī)定有以下兩層含義。

（一）當遇險人員的生命安全和財產(chǎn)安全同時受到威脅時，公安機關消防機構應當首先保障遇險人員的生命安全

行政法中的比例原則是指行政職權的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對行政相對人侵害最小的方式進行，要遵循妥當性原則、必要性原則和均衡原則。

當消防官兵行使滅火救援這一行政救助行為時，肯定會面臨先救與后救的選擇。無論在理論界還是實踐中，對于生命權和財產(chǎn)權的衡量，一致觀點是人的生命權高于財產(chǎn)權。因此，當遇險人員的生命權與公共或者個人財產(chǎn)權發(fā)生沖突時，消防官兵在滅火救援中應當首先保障遇險人員的生命權。

（二）當遇險人員的生命安全和消防官兵的生命安全同時受到威脅時，應當首先保障遇險人員的生命安全

“特別權力關系”理論認為，相對于普通國民與國家之間的關系，軍人、公務員等擔任國家公職的國民與國家直接的關系是一種“特別權力關系”。這種關系的特殊之處在于國家對公務員等有支配權，公務員等對國家有著特殊的忠誠和服從的義務。根據(jù)“特別權力關系”理論，在特別權力關系中，不適用基本權利，行政機關基于機關自身的需要就可以隨時使用內(nèi)部的行政規(guī)則來限制公務員等的基本權利。公務員等不得以基本權利對抗行政機關的內(nèi)部規(guī)則。但是，在限定基本權利時，必須基于法律或者法律的授權。《消防法》這一條款的規(guī)定，正是“特殊權力關系”的體現(xiàn)。國家通過法律對消防官兵的生命權予以了限制：當遇險人員的生命權和消防官兵的生命權發(fā)生沖突時，消防官兵身為現(xiàn)役軍人和人民警察，負有救助遇險人員的義務，應當優(yōu)先保障遇險人員的生命安全，而不是優(yōu)先顧及自身的安全。

我國人民警察的宣誓誓詞：我志愿成為一名中華人民共和國人民警察。我保證忠于中國共產(chǎn)黨，忠于祖國，忠于人民，忠于法律；服從命令，聽從指揮；嚴守紀律，保守秘密；秉公執(zhí)法，清正廉潔；恪盡職守，不怕犧牲；全心全意為人民服務。我愿獻身于崇高的人民公安事業(yè)，為實現(xiàn)自己的誓言而努力奮斗。我國軍人的入伍誓詞：服從中國共產(chǎn)黨的領導，全心全意為人民服務，服從命令，嚴守紀律，英勇頑強，不怕犧牲，苦練殺敵本領，時刻準備戰(zhàn)斗，絕不叛離軍隊，誓死保衛(wèi)祖國。其中都提到了不怕犧牲。根據(jù)“契約自由”原則，我國公民在入伍或者入警宣誓的那一刻，已然與國家達成了一項契約：在某些特定情況下，為了國家和人民的利益，愿意犧牲自己的生命。當發(fā)生重大險情，需要消防官兵救助，尤其是公民生命權受到威脅時（這符合特定的情況），消防官兵應當義不容辭，不顧自己的生命安全去實施救助。

三、對安全撤離權的規(guī)制

由以上分析可知，法律沒有賦予消防官兵安全撤離權，但是并不等于消防官兵不應該享有安全撤離權。在特定的情況下，公安機關消防機構也有中止滅火救援的職權和職責。這種職權和職責是國家公權力的體現(xiàn)。[4]鑒于滅火救援中消防官兵犧牲的人數(shù)逐年上升，應當賦予消防官兵安全撤離權。法律應該設定相應的保護性免責條款，完善權利救濟途徑。

賦予消防官兵安全撤離權的同時，必須對行使主體、行使條件以及法律后果進行嚴格的規(guī)制，否則會導致安全撤離權濫用、滅火救援流于形式。消防官兵在執(zhí)行滅火救援任務的過程中，既要用法律來保衛(wèi)公民、法人和組織的生命、健康和財產(chǎn)安全，同時也要用法律來保護自己的安全。

（一）對行使主體的規(guī)制

在進入火場救援之前，應當由現(xiàn)場指揮員行使安全撤離權，現(xiàn)場指揮員通常由消防中隊值班班長擔任。值班班長大多在消防部隊服役多年，有著豐富的滅火救援經(jīng)驗，能夠作出比消防戰(zhàn)士更加準確的判斷；不在現(xiàn)場的上級領導通常不能準確把握火場的情況，難以做出正確的判斷。所以，應當由現(xiàn)場指揮員行使安全撤離權。

在進入火場救援之后，應當由進入火場的消防官兵行使安全撤離權。因為一旦進入火場，可能會發(fā)生很多意料不到的突發(fā)情形，導致在火場外的判斷錯誤。此時，如果發(fā)生了應當撤離的情形，又無法與火場外指揮員取得聯(lián)系，可由進入火場的消防官兵自行決定撤離。

（二）對行使條件的規(guī)制

對安全撤離權的行使條件必須進行嚴格的限制。如果不設定嚴格的行使條件，肯定會造成安全撤離權的濫用，使滅火救援流于形式，國家和人民群眾的財產(chǎn)安全無法得到保障。那么在什么情況下放棄救援，犧牲公共和個人財產(chǎn)才具有正當性呢？筆者認為，安全撤離權的行使條件只能是當火場出現(xiàn)無法控制或者無法排除，嚴重威脅參戰(zhàn)人員生命安全的重大險情并且沒有遇險人員在火場。

如上所述，公安機關消防機構負有法定的滅火救援義務。如果火場還有遇險人員時，無論險情如何重大，救援人員也不能撤離并放棄救援，因為此時衡量消防官兵的生命權和遇險人員的生命權，應當優(yōu)先考慮遇險人員的生命權。在兩個生命權發(fā)生沖突時，負有法定義務的消防官兵的基本權利受到了法律的限制，必須予以讓步。

（三）對法律責任的規(guī)制

十八屆四中全會提出全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責任和責任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預。

對法律責任的規(guī)制包括兩個方面：首先，在不符合安全撤離的情況下，消防官兵撤離并且放棄救援，造成了生命財產(chǎn)損失的，應當負相應的責任（包括法律責任和其他責任。下同），如果消防官兵沒有撤離并且繼續(xù)實施救援，則不應該承擔任何責任；其次，在出現(xiàn)了應當撤離的情況下，現(xiàn)場指揮員沒有下達安全撤離的命令，造成救援人員傷亡的，應當負相應責任，如果現(xiàn)場指揮員下達了安全撤離的命令，則不應該承擔任何責任。

對法律責任的規(guī)制，是消防官兵是否敢于及時行使安全撤離權的關鍵。在滅火救援中，現(xiàn)場指揮員決定是否撤離，往往考慮更多的是事后追責，社會輿論等，恰恰這種責任又不歸法律調(diào)整（可以稱其為其他責任）。同時，在這種情況下，不在現(xiàn)場的上級領導會由于種種考慮下達與現(xiàn)場指揮員判斷相異的命令，此時現(xiàn)場指揮員如果不執(zhí)行該命令，事后必將會面臨非難，這種非難會讓現(xiàn)場指揮員有所顧忌。對法律責任制的規(guī)制可以避免或者減少這些因素對現(xiàn)場指揮員判斷的影響。

[1]李佑標.在滅火救援中確立安全撤離權的法學思考[J].安徽商貿(mào)職業(yè)技術學院學報,2008(4):45-49.

[2]李敏.滅火及應急救援中安全撤離問題的法理分析[A].2011中國消防協(xié)會科學技術年會論文集[C].2011:766-769.

[3]蘇慧漁.刑法學（修訂版）[M].北京:中國政法大學出版社,1997:192．

[4]李佑標.滅火救援涉法問題釋解與應用[M].北京:中國人民公安大學出版社,2009:146.