消費(fèi)者參與食品安全社會(huì)共治的邏輯詮釋

趙 謙，周健華

（西南大學(xué) 法學(xué)院，重慶400716）

當(dāng)前我國食品安全統(tǒng)一監(jiān)管體制已初具規(guī)模、食品安全形勢總體穩(wěn)中趨好，但我國“食品安全問題中的深層次矛盾”[1]并未根本解決，“新的食品安全事件仍然頻發(fā)”[2]?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第50條規(guī)定：“完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)”；“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理”。在事實(shí)上指明了我國將在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域推進(jìn)共同治理的基本立場。此點(diǎn)與2009年以來《食品安全法》的實(shí)施、修訂狀況和2013年國家食品藥品監(jiān)督管理總局的“大部制”整合方向也是一致的。故而全國人大于2014年7月公開征求意見的《食品安全法（修訂草案）》第3條明確提出了“食品安全社會(huì)共治原則”，強(qiáng)調(diào)在維護(hù)既有監(jiān)管權(quán)威的基礎(chǔ)上，通過食品安全監(jiān)管部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)等相關(guān)非政府公共組織、消費(fèi)者和食品生產(chǎn)、銷售相關(guān)行業(yè)組織等多方主體的參與、互動(dòng)與反饋而實(shí)現(xiàn)我國食品安全共同治理，可堪稱解決我國食品安全問題中深層次矛盾的重要舉措。

食品安全社會(huì)共治原則的提出與近年來學(xué)界相關(guān)研究有著千絲萬縷的聯(lián)系。食品安全社會(huì)共治即意味著應(yīng)完善“政府、生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者和媒體、第三方認(rèn)證和檢測機(jī)構(gòu)、科學(xué)研究界”[3]參與的“多中心合作治理”[4]、政府主導(dǎo)下的“整體性治理”[5]、“企業(yè)社會(huì)責(zé)任”[6]的自我規(guī)制、“行業(yè)協(xié)會(huì)”[7]的協(xié)同治理、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中的“專家治理”[8]，可采用“網(wǎng)絡(luò)化”[9]、“區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈”[10]、“法律與道德雙重規(guī)制”[11]、“區(qū)域合作”[12]、“聲譽(yù)機(jī)制”[13]等方式來具體實(shí)現(xiàn)，同時(shí)兼顧實(shí)現(xiàn)治理的“社會(huì)成本”[14]。這種界定雖然較全面地涵蓋了食品安全的監(jiān)管主體、責(zé)任主體、權(quán)利人和相關(guān)人范疇，但對消費(fèi)者這一主要食品安全權(quán)利人參與食品安全社會(huì)共治的內(nèi)在邏輯缺乏科學(xué)論證。消費(fèi)者參與不應(yīng)僅是抽象的概念邏輯臆造，更應(yīng)是對食品安全監(jiān)管困境探究、試錯(cuò)之后的現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新存在。事實(shí)上，食品安全社會(huì)共治作為一種通過社會(huì)多方力量來共同保障食品安全的公共治理活動(dòng)，兼具社會(huì)性和保障性兩大屬性，這兩類屬性共同決定了消費(fèi)者參與是食品安全社會(huì)共治的應(yīng)有之義。

一、“社會(huì)性”決定食品安全社會(huì)共治需要消費(fèi)者參與

（一）“社會(huì)性”屬性與消費(fèi)者參與之契合

食品安全社會(huì)共治的社會(huì)性即意味著共同保障食品安全的社會(huì)多方力量實(shí)現(xiàn)主體廣泛化、決策民主化、運(yùn)作透明化。社會(huì)性是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的革命性因素，以促進(jìn)食品安全從單純政府監(jiān)管到社會(huì)共治的變革。

1.社會(huì)性的基本內(nèi)涵

社會(huì)性皆根源于“社會(huì)”這個(gè)概念的特質(zhì)——“安寧狀態(tài)下相對分離的權(quán)力主體基于統(tǒng)一體的意志和精神所實(shí)現(xiàn)之結(jié)合”[15]。這種相互制約之分離個(gè)體的消極態(tài)度推動(dòng)了既有監(jiān)管權(quán)威的自我匡正和社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變。社會(huì)性也與當(dāng)今社會(huì)治理的大趨勢相吻合，公民參與是實(shí)現(xiàn)社會(huì)性的必然路徑?！鞍殡S著由開放的公共管理與廣泛的公眾參與整合而成的公共治理模式的興起，國家管理模式陷入難以自拔的困境之中”[16]。當(dāng)前的社會(huì)治理模式應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從國家管理模式向公共治理模式的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變與社會(huì)性所蘊(yùn)含的主體廣泛化、決策民主化、運(yùn)作透明化不謀而合。欲實(shí)現(xiàn)該轉(zhuǎn)變需立足于公民參與公共治理，實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽光下的運(yùn)行。在社會(huì)治理范疇下，需要公民參與助推其社會(huì)性的實(shí)現(xiàn)；在食品安全社會(huì)共治范疇下，則需要消費(fèi)者參與助推其社會(huì)性的實(shí)現(xiàn)。

2.消費(fèi)者參與作為理想類型對社會(huì)性的彰顯

消費(fèi)者參與可作為一種“理想類型”[17]，以有效彰顯食品安全社會(huì)共治的社會(huì)性屬性。傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管在國家管理模式下主要表現(xiàn)為政府職能部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營的干預(yù)。但是當(dāng)單向的政府干預(yù)遇到權(quán)力尋租、地方保護(hù)、官商勾結(jié)、管制失靈等種種問題時(shí)，公權(quán)力主體就不得不將食品安全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N公共治理的監(jiān)管對象。公權(quán)力主體向社會(huì)尋求解決這些問題的過程既是食品安全社會(huì)共治的語義內(nèi)涵，也是社會(huì)性的形成過程。公權(quán)力主體柔化監(jiān)管者形象并實(shí)現(xiàn)相關(guān)法律“回應(yīng)型法轉(zhuǎn)向”[16]的最終目的在于拓寬參與主體以建立多方主體聯(lián)動(dòng)解決機(jī)制，而消費(fèi)者作為“食品安全風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者”[3]能否切實(shí)有效參與就成了食品安全社會(huì)共治的關(guān)鍵。故而食品安全社會(huì)共治中的消費(fèi)者參與并非脫離生活的概念創(chuàng)制和邏輯推演，而是食品安全監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型必然的訴諸對象和期待可能，這亦是其成為理想類型的依據(jù)。在該理想類型中，社會(huì)性可謂食品安全社會(huì)共治的有序內(nèi)部結(jié)構(gòu)、消費(fèi)者參與則恰如有序內(nèi)部結(jié)構(gòu)下的必然狀態(tài)，最終社會(huì)性結(jié)構(gòu)決定了消費(fèi)者參與狀態(tài)，消費(fèi)者參與狀態(tài)又會(huì)影響社會(huì)性結(jié)構(gòu)。

（二）消費(fèi)者參與助推食品安全社會(huì)共治“社會(huì)性”的實(shí)現(xiàn)

食品安全社會(huì)共治的社會(huì)性屬性契合于消費(fèi)者參與，并不意味著其憑籍抽象的概念邏輯臆造就能當(dāng)然地實(shí)現(xiàn)。唯有建立健全與社會(huì)性屬性相關(guān)聯(lián)之消費(fèi)者參與的制度設(shè)計(jì)、正義衡平手段，方能現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新地助推食品安全社會(huì)共治的社會(huì)性由應(yīng)然轉(zhuǎn)進(jìn)為實(shí)然。

1.完善消費(fèi)者參與相關(guān)制度設(shè)計(jì)

可逐步完善消費(fèi)者參與的“制度化、組織化和連續(xù)性”[18]。消費(fèi)者參與作為一種制度設(shè)計(jì)，建立健全各類相關(guān)配套制度對實(shí)現(xiàn)食品安全保障主體廣泛化具有直接作用。主體廣泛化是實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治社會(huì)性的核心要件。唯有擴(kuò)展參與主體方能實(shí)現(xiàn)食品安全治理問題的社會(huì)化轉(zhuǎn)向，進(jìn)而在該問題上更多地尋求各類社會(huì)主體的重視與協(xié)助。但是，主體廣泛化并不能當(dāng)然地推進(jìn)食品安全決策的民主化和運(yùn)作的透明化，也不能必然地實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治的社會(huì)性屬性。除此以外，還有賴于參與中的組織持續(xù)與效率優(yōu)化。換言之，要通過一系列有利于民主化決策、透明化運(yùn)作的經(jīng)營、管控措施而保障食品安全社會(huì)共治中消費(fèi)者的參與實(shí)效。具體措施諸如對消費(fèi)者參與能動(dòng)性的掌控、對“參與成本的控制”[19]、對“多元主體與利益關(guān)系的協(xié)調(diào)”[20]、對“食品安全公益訴訟的嘗試”[21]、構(gòu)建“食品安全參與的網(wǎng)絡(luò)治理模式”[20]等。

2.強(qiáng)化消費(fèi)者參與相關(guān)正義衡平手段

可逐步強(qiáng)化對消費(fèi)者法益的救濟(jì)與保護(hù)以實(shí)現(xiàn)正義衡平。消費(fèi)者參與作為一種正義衡平手段，更多地滲透在對處于弱勢地位消費(fèi)者之法益的救濟(jì)與保護(hù)。“日益頻發(fā)的食品安全事件給人們的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全帶來很大隱患”[22]，通過消費(fèi)者對食品安全社會(huì)共治的積極參與，在主動(dòng)維護(hù)自身合法權(quán)益的同時(shí)，也能有效監(jiān)督相關(guān)權(quán)力主體和生產(chǎn)經(jīng)營主體的政府管制行為與市場行為，而成為一種衡平手段。且該衡平手段因其具有的正當(dāng)性基礎(chǔ)和利益最大化效應(yīng)，必將得到社會(huì)公眾的普遍擁護(hù)與推廣。但消費(fèi)者參與欲成為一種正義衡平手段而達(dá)致所預(yù)設(shè)的社會(huì)性目標(biāo)，尚需相關(guān)制度措施的配套支撐，諸如食品安全公益訴訟法定化、全國性食品安全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)構(gòu)建、“食品安全信息公開機(jī)制”[23]等。故而，相關(guān)預(yù)設(shè)制度的法定化與法律的制度實(shí)現(xiàn)是達(dá)致消費(fèi)者有效參與的兩個(gè)重要步驟，也是消費(fèi)者參與成為一種正義衡平手段的必要過程。

二、“保障性”決定消費(fèi)者需要參與食品安全社會(huì)共治

（一）“保障性”屬性與消費(fèi)者參與之契合

食品安全社會(huì)共治的保障性屬性即意味著食品安全社會(huì)秩序作為一個(gè)整體對該秩序中各類個(gè)體的幫助、保護(hù)與包容。保障性屬性是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的目標(biāo)性因素，以實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管從宏觀秩序建構(gòu)向微觀利益滿足的轉(zhuǎn)向。

1.保障性的基本內(nèi)涵

保障性在共同體理論中往往被演繹為共同體的出發(fā)點(diǎn)，即“人的意志的完善與統(tǒng)一”[15]。任何優(yōu)良共同體都是以扶助、保護(hù)和包容其成員為出發(fā)點(diǎn)而建立的，換言之，個(gè)體利益的保障性必須通過優(yōu)良的組織抑或共同體而實(shí)現(xiàn)。一個(gè)建構(gòu)良好的共同體對于成員利益的保障優(yōu)于社會(huì)理論中孤立的個(gè)人對自己利益的捍衛(wèi)，任何共同體成員只有參與到一個(gè)優(yōu)良的共同體中才能找到自己的存在感和價(jià)值滿足感。正如滕尼斯所言：“無論如何，我們想象，統(tǒng)一和結(jié)合還是維護(hù)著，而且保持著力量和傾向，在主要中心和它派生出來的中心的關(guān)系中表示自己是現(xiàn)實(shí)的存在和整體?！盵15]保障性的形成要經(jīng)過三個(gè)步驟：第一，個(gè)體寓于整體中組建共同體；第二，共同體形成和創(chuàng)造出價(jià)值；第三，共同體將這種價(jià)值進(jìn)行分配和分享，造福于共同體成員。共同體成員微觀利益滿足的保障性雖主要體現(xiàn)于第三個(gè)步驟，但前兩個(gè)步驟之共同體的組建和價(jià)值的創(chuàng)造卻是實(shí)現(xiàn)宏觀秩序建構(gòu)之保障性基石。

2.消費(fèi)者參與作為現(xiàn)實(shí)需求對保障性的反應(yīng)

消費(fèi)者參與可作為一種反應(yīng)保障性的現(xiàn)實(shí)需求，從而決定消費(fèi)者需要參與食品安全共治活動(dòng)?；趩栴}頻發(fā)的食品安全社會(huì)秩序現(xiàn)狀，消費(fèi)者獲得各種食品安全保障即是最為現(xiàn)實(shí)的保障性需求?！疤热羧嗣翊蟊娨约皠趧?dòng)者聽任商業(yè)和資本主義為所欲為，在人民大眾自我實(shí)現(xiàn)的范圍內(nèi)，人民大眾就不再是人民大眾了。”[15]消費(fèi)者將食品安全保障的獲得完全寄望于政府管制或者生產(chǎn)經(jīng)營者的自我約束皆系被動(dòng)之舉，而很有可能成為受害者或犧牲品。唯有提供充分參與空間、參與可能的食品安全監(jiān)管共同體方能更好地滿足消費(fèi)者的這種現(xiàn)實(shí)需求?！肮餐w意味著的并不是一種我們可以獲得和享受的世界，而是一種我們將熱切希望棲息、希望重新?lián)碛械氖澜?。”[24]消費(fèi)者通過積極主動(dòng)地參與既改變了食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的組織形態(tài)和存在方式，也為其自身開創(chuàng)了一個(gè)相對自足、自在而自為的消費(fèi)、生活載體。當(dāng)然，構(gòu)建該食品安全監(jiān)管共同體是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，但消費(fèi)者與食品安全監(jiān)管部門、相關(guān)非政府公共組織、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等共同體成員對食品安全社會(huì)共治的積極參與，卻是啟動(dòng)該工程以達(dá)致宏觀、微觀保障性的第一步。

（二）消費(fèi)者參與助推食品安全社會(huì)共治“保障性”的實(shí)現(xiàn)

同前文的社會(huì)性一樣，食品安全社會(huì)共治的保障性屬性契合于消費(fèi)者參與，并不意味著其憑籍抽象的概念邏輯臆造就能當(dāng)然地實(shí)現(xiàn)。盲目參與、“無序參與”[25]和“多數(shù)人暴政”[26]就是反例，不但不能達(dá)致保障性，反而會(huì)破壞既定制度和已有秩序。唯有建立健全與保障性屬性相關(guān)聯(lián)之消費(fèi)者參與的可行途徑，方能現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新地助推食品安全社會(huì)共治的保障性由應(yīng)然轉(zhuǎn)進(jìn)為實(shí)然。

1.強(qiáng)化消費(fèi)者對食品安全科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)擬定過程的參與

相關(guān)立法應(yīng)該賦予消費(fèi)者參與食品安全科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)擬定的選擇權(quán)與知情權(quán)。政府與企業(yè)在制定相關(guān)食品安全科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該主動(dòng)邀請消費(fèi)者參與，類似“農(nóng)夫山泉公司發(fā)起的消費(fèi)者測水活動(dòng)”[27]應(yīng)予以制度化推廣。通過消費(fèi)者對食品安全科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)擬定過程的積極參與，可以制衡食品安全領(lǐng)域的“科學(xué)主義”[28]霸權(quán)?？茖W(xué)知識和標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)生容易屈就于資金、權(quán)力所表征的外在社會(huì)因素，往往誘發(fā)脫離公眾視線之科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的蛻變與扭曲，如“PX毒性爭議問題”[29]。唯有消費(fèi)者更為公開、透明、積極、主動(dòng)地參與，方能更好地防范圍繞食品安全科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的各種誤信與謠言。當(dāng)然，為消費(fèi)者認(rèn)可并接受的食品安全科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)也能為食品安全檢測提供更可靠、更人性化、更負(fù)責(zé)任的規(guī)則保障。

2.強(qiáng)化消費(fèi)者對食品安全社會(huì)監(jiān)督制度的參與

應(yīng)充分發(fā)揮消費(fèi)者團(tuán)體和社區(qū)組織的作用，通過設(shè)立食品安全協(xié)管員、信息員等公眾監(jiān)督崗位，逐步完善食品安全社會(huì)化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)鼓勵(lì)消費(fèi)者參與食品安全“全程監(jiān)控制度”[30]，政府和公益組織可以組織消費(fèi)者進(jìn)行食品安全“從農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)控調(diào)研。還應(yīng)逐步建立健全食品安全投訴熱線、食品安全檢舉公眾平臺(tái)、食品安全事件輿情收集系統(tǒng)等媒介工具，確保消費(fèi)者與政府監(jiān)管主體之間的信息暢通，并輔以合理的公眾輿論監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制。在提高食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法成本的同時(shí)，逐步形成正確、有序的食品安全認(rèn)知輿論環(huán)境，更多地推動(dòng)食品安全監(jiān)管責(zé)任主體提升社會(huì)責(zé)任意識而實(shí)現(xiàn)有效的自我約束。

3.推進(jìn)消費(fèi)者對食品安全糾紛救濟(jì)的參與

應(yīng)基于方便消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)糾紛訴求的立場，嘗試構(gòu)建復(fù)合型食品安全糾紛救濟(jì)機(jī)制?？梢哉{(diào)解、仲裁、訴訟相結(jié)合為糾紛救濟(jì)基準(zhǔn)導(dǎo)向，以普通民事訴訟與公益訴訟相配合為糾紛救濟(jì)終極途徑，以12315維權(quán)熱線與社區(qū)法律服務(wù)相補(bǔ)充為糾紛救濟(jì)輔助手段。同時(shí)，也應(yīng)開創(chuàng)各種新型糾紛救濟(jì)渠道，為消費(fèi)者實(shí)現(xiàn)參與提供必要空間。如各級食品安全監(jiān)管職能部門可設(shè)置本轄區(qū)內(nèi)食品安全社會(huì)熱點(diǎn)跟蹤機(jī)制，對新聞報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)熱帖、QQ、微信、微博等媒體傳遞出的食品安全事件資訊及時(shí)跟蹤并適度干預(yù)，同時(shí)向消費(fèi)者迅捷反饋相關(guān)處置信息。此外，還應(yīng)建立健全“企業(yè)自律”[31]與協(xié)商機(jī)制。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)完善新聞發(fā)布制度與產(chǎn)品召回制度，以方便消費(fèi)者參與監(jiān)督和接受賠償。還應(yīng)完善產(chǎn)品質(zhì)量事件的協(xié)商機(jī)制，以及時(shí)與被侵權(quán)的消費(fèi)者及家屬協(xié)商處理并達(dá)成賠償協(xié)議，從而降低消費(fèi)者維權(quán)成本。

4.推進(jìn)消費(fèi)者對食品安全危機(jī)處理過程的參與

應(yīng)建立食品安全全民“快速預(yù)警制度”[30]。這是一種涉及政府緊急應(yīng)對、企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)處理、消費(fèi)者全民參與維權(quán)、媒體跟蹤報(bào)道的食品安全危機(jī)應(yīng)對演習(xí)機(jī)制，需要對各主體的演習(xí)結(jié)果進(jìn)行反饋和評估，發(fā)現(xiàn)紕漏并及時(shí)修正。應(yīng)構(gòu)建一整套政府主導(dǎo)、消費(fèi)者廣泛參與的食品安全“可追溯制度”[30]，查明食品安全問題出在哪個(gè)環(huán)節(jié)，以追責(zé)真正的責(zé)任主體。此外，還應(yīng)強(qiáng)化消費(fèi)者的食品安全信息對稱，完善食品安全信息平臺(tái)，嚴(yán)懲封鎖食品安全事件資訊的行為?！隘偱２∥C(jī)的一個(gè)重要的教訓(xùn)就是公民沒有及早地參與”[28]，消費(fèi)者參與食品安全危機(jī)處理或許會(huì)增加政府處置相應(yīng)問題的成本與壓力，但更有助于提升政府食品安全危機(jī)處置的績效與公信力。

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