盧馨 方睿孜

【摘 要】 預(yù)算公開(kāi)制度自2008年起進(jìn)入公眾視野，其熱度從未退卻。文章主要結(jié)合當(dāng)今形勢(shì)政策及預(yù)算公開(kāi)在我國(guó)的重視程度，簡(jiǎn)述了預(yù)算公開(kāi)的理論基礎(chǔ)，并概括總結(jié)了我國(guó)2013年預(yù)算公開(kāi)工作的進(jìn)展及總體評(píng)價(jià)。同時(shí)，通過(guò)手工搜集各級(jí)政府部門(mén)2013年預(yù)算公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)，從中央部門(mén)預(yù)算表科目類(lèi)別匯總情況、中央部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開(kāi)的說(shuō)明情況、各省財(cái)政廳同廣東省財(cái)政廳“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開(kāi)的對(duì)比分析情況三個(gè)方面切入，說(shuō)明了我國(guó)預(yù)算公開(kāi)中存在的問(wèn)題。最后就如何完善預(yù)算公開(kāi)制度提出了實(shí)質(zhì)性建議。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算公開(kāi); 部門(mén)預(yù)算; “三公經(jīng)費(fèi)”

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.3 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1004-5937（2015）07-0088-05

2008年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》拉開(kāi)了我國(guó)預(yù)算公開(kāi)的序幕，到2014年，已走過(guò)6個(gè)年頭的預(yù)算公開(kāi)依然牢牢占據(jù)著公眾的視線(xiàn)，在改革之路上具有十分重要的地位。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）指出要深化財(cái)稅體制改革，其中明確提到改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度。2014年3月5日，李克強(qiáng)總理向第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議所作的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要“抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲。實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。各級(jí)政府預(yù)算和決算都要向社會(huì)公開(kāi)，部門(mén)預(yù)算要逐步公開(kāi)到基本支出和項(xiàng)目支出，所有財(cái)政撥款的‘三公經(jīng)費(fèi)’都要公開(kāi)，打造陽(yáng)光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督”。

為什么預(yù)算公開(kāi)的受重視程度如此之高呢？

一、預(yù)算公開(kāi)的理論基礎(chǔ)

國(guó)家預(yù)算是國(guó)家的基本財(cái)政收支計(jì)劃。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政存在和發(fā)展的主要依據(jù)是生產(chǎn)公共產(chǎn)品，滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。自薩繆爾森明確提出公共產(chǎn)品概念以來(lái)，公共產(chǎn)品理論成了解釋稅收存在必要性的重要理論。在現(xiàn)代社會(huì)，無(wú)論是社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家，稅收都是財(cái)政收入最重要的形式，所占比重一般不低于90%，而國(guó)家財(cái)政支出主要是稅收的使用過(guò)程。依據(jù)李嘉圖的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)及稅賦原理》，稅收可以通過(guò)改變國(guó)民的收入投向，變個(gè)人所得為政府收入，同時(shí)通過(guò)財(cái)政支出引導(dǎo)資源配置。隨著政府職能的增加，公共財(cái)政支出的范圍在不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出占GDP比重不斷增高，公民對(duì)財(cái)政信息的公共需求同時(shí)也在不斷增加。

西方財(cái)政政治學(xué)中的一個(gè)基本概念是：當(dāng)一個(gè)國(guó)家的財(cái)政收入主要是通過(guò)稅收獲得時(shí)，整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)就會(huì)發(fā)生變化，為了維護(hù)和保持納稅人的納稅意愿和征稅的合法性，國(guó)家不能再關(guān)著門(mén)花錢(qián)，必須要公開(kāi)錢(qián)袋子，返還納稅人的知情權(quán)和參與權(quán)。依據(jù)國(guó)家契約論，國(guó)民將部分權(quán)利讓渡給國(guó)家是為了獲得國(guó)家的保護(hù)，因此國(guó)家的義務(wù)就是滿(mǎn)足國(guó)民的要求，我國(guó)取之于民用之于民也是這個(gè)宗旨。國(guó)家只是國(guó)民財(cái)產(chǎn)的托管人，國(guó)民將自己的部分財(cái)產(chǎn)交給國(guó)家并表示無(wú)償?shù)馁?zèng)予，國(guó)民仍然是財(cái)產(chǎn)的所有者，當(dāng)然享有財(cái)產(chǎn)使用的監(jiān)督權(quán)，納稅人享有監(jiān)督權(quán)不但有其理論依據(jù)而且有其必要性。以亞當(dāng)斯密的“廉價(jià)政府”理論為代表的早期古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派就提出國(guó)家預(yù)算應(yīng)遵循公開(kāi)性原則。

中國(guó)現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型背景及資本主義列強(qiáng)的外力作用下，以“后發(fā)外生型”的方式進(jìn)行的。這種“后發(fā)外生”的方式正說(shuō)明了我國(guó)政府預(yù)算民主性的先天缺乏，但隨著我國(guó)社會(huì)民主與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，預(yù)算民主性在逐步提高。一方面，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的更加完善，納稅人意識(shí)逐漸覺(jué)醒，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算資金的籌措使用等愈加關(guān)注;另一方面，近年來(lái)，稅收在國(guó)家財(cái)政收入中的比重不斷提高，稅收收入占GDP比重也在不斷提高。但我國(guó)2010年的稅收收入占GDP比例為19.5%，低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均值7%左右，從數(shù)據(jù)而言，我國(guó)稅收占GDP比重較低。美國(guó)財(cái)經(jīng)雜志《福布斯》發(fā)布的2011年度“稅收痛苦指數(shù)”認(rèn)為，我國(guó)的宏觀(guān)稅收負(fù)擔(dān)排名全球第二;世界銀行與普華永道聯(lián)合發(fā)布的2007版《經(jīng)營(yíng)》報(bào)告也認(rèn)為“中國(guó)總稅率高達(dá)77%”。這種數(shù)據(jù)上的“低水平”同公眾切身感受“高痛苦”之間的強(qiáng)烈矛盾沖突，使得人民群眾的利益訴求更加直接，對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)的要求也更加強(qiáng)烈。

為適應(yīng)這一形勢(shì)，政府改革工作不斷強(qiáng)調(diào)預(yù)算公開(kāi)的重要性和急迫性，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)的帷幕已拉起。那么，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)工作推行至今應(yīng)如何評(píng)價(jià)呢？

二、2013年預(yù)算公開(kāi)的進(jìn)展

客觀(guān)地評(píng)價(jià)我國(guó)預(yù)算公開(kāi)情況首先必須肯定各項(xiàng)預(yù)算公開(kāi)工作取得的積極進(jìn)展。其中，主動(dòng)接受全國(guó)人大和審計(jì)署監(jiān)督、報(bào)送全國(guó)人大審議預(yù)算的部門(mén)數(shù)量不斷增加，2013年達(dá)到99個(gè)。報(bào)送全國(guó)人大審議預(yù)算的部門(mén)數(shù)量不斷細(xì)化，內(nèi)容更加清晰。財(cái)政部對(duì)我國(guó)2013年預(yù)算公開(kāi)有關(guān)情況從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了披露。

（一）2013年中央部門(mén)預(yù)算公開(kāi)情況

2013年4月18日，中央部門(mén)公開(kāi)了2013年部門(mén)預(yù)算5張表格（收支預(yù)算總表、收入預(yù)算表、支出預(yù)算表、財(cái)政撥款支出預(yù)算表、政府性基金預(yù)算收支表）及文字說(shuō)明。公開(kāi)的內(nèi)容細(xì)化到款級(jí)科目，其中教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障支出細(xì)化公開(kāi)到項(xiàng)級(jí)科目。中央部門(mén)隨同部門(mén)決算公開(kāi)了本部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”2013年預(yù)算總額和分享數(shù)額，并對(duì)增減變化的原因進(jìn)行了說(shuō)明。

與2012年相比，2013年中央部門(mén)預(yù)算公開(kāi)的主要特點(diǎn)是：（1）時(shí)間更加集中。部門(mén)預(yù)算集中到4月18日一天內(nèi)公開(kāi)。（2）內(nèi)容更加豐富。增加了政府性基金收入和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余情況，能夠更加全面地反映政府性基金預(yù)算收支結(jié)余情況。（3）數(shù)據(jù)更加細(xì)化。公開(kāi)到項(xiàng)級(jí)科目的支出在上一年的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障支出五個(gè)類(lèi)級(jí)科目的基礎(chǔ)上增加了科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒兩個(gè)類(lèi)級(jí)科目。（4）“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)方式進(jìn)一步完善。“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算由2012年7月份隨部門(mén)決算公開(kāi)改為2013年4月份隨部門(mén)預(yù)算公開(kāi)。（5）輿論反映較好。各大主流媒體、商業(yè)報(bào)紙以及主要門(mén)戶(hù)網(wǎng)站均給予了大量的正面報(bào)道和評(píng)價(jià)。

（二）2013年地方預(yù)算公開(kāi)情況

在積極推進(jìn)中央預(yù)算公開(kāi)工作的同時(shí)，財(cái)政部加大了對(duì)地方財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的指導(dǎo)力度。2013年，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市，以下簡(jiǎn)稱(chēng)省）公開(kāi)了省級(jí)財(cái)政總預(yù)算和省級(jí)預(yù)算單位部門(mén)預(yù)算。

三、我國(guó)預(yù)算公開(kāi)現(xiàn)狀的總體評(píng)價(jià)

我國(guó)預(yù)算公開(kāi)起步較晚，在肯定其取得進(jìn)步的同時(shí)，還應(yīng)意識(shí)到我國(guó)與世界預(yù)算公開(kāi)水平之間的差距。預(yù)算公開(kāi)指數(shù)是國(guó)際預(yù)算項(xiàng)目合作組織發(fā)布的用以描述相關(guān)國(guó)家政府預(yù)算透明度的指標(biāo)，滿(mǎn)分為100分，已連續(xù)發(fā)布了2006、2008、2010、2012年四年的預(yù)算公開(kāi)指數(shù)，除2006年以外，我國(guó)政府預(yù)算公開(kāi)狀況也被納入到評(píng)價(jià)體系之中。本文對(duì)2008、2010、2012年三年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行查閱后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)得分情況不容樂(lè)觀(guān)，與預(yù)算公開(kāi)指數(shù)得分最高的國(guó)家相比差距很大，具體得分如表1。

從表1可以看到，我國(guó)預(yù)算公開(kāi)水平同最高得分國(guó)家之間存在明顯差異，同時(shí)與全球平均水平相比也差距較大。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《2013年中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》中，在對(duì)我國(guó)省級(jí)政府部門(mén)預(yù)算透明度進(jìn)行評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)中央部門(mén)預(yù)算透明度較低，中央部委間預(yù)算透明度存在差異，中央部委間預(yù)算透明度趨同現(xiàn)象明顯，不同預(yù)算信息的公開(kāi)程度存在明顯差異;省級(jí)政府部門(mén)預(yù)算透明度較低，省際、區(qū)際間得分存在較大差異，不同部門(mén)之間預(yù)算透明度存在較大差異，支出的經(jīng)濟(jì)分類(lèi)信息是省級(jí)政府部門(mén)預(yù)算信息公開(kāi)中缺失最為嚴(yán)重的。

四、2013年預(yù)算公開(kāi)的不足

筆者逐一登錄各級(jí)政府部門(mén)的官方網(wǎng)站，通過(guò)各部門(mén)公布的2013年預(yù)算報(bào)告，手工收集各項(xiàng)數(shù)據(jù)，主要從三個(gè)方面對(duì)2013年我國(guó)預(yù)算公開(kāi)中存在的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明。

（一）預(yù)算編制科目不夠細(xì)化

許多學(xué)者曾指出，我國(guó)預(yù)算表的科目不夠細(xì)致、過(guò)于籠統(tǒng)，公開(kāi)的預(yù)算讓人看不懂，難以了解政府的錢(qián)到底用在了什么地方。2013年4月18日，超過(guò)80家中央部門(mén)同時(shí)公布了本部門(mén)2013年預(yù)算報(bào)告，本文對(duì)每個(gè)部門(mén)預(yù)算報(bào)告里的收入預(yù)算表、支出預(yù)算表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表中出現(xiàn)的各級(jí)科目進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì)后，以收入預(yù)算表為例進(jìn)行具體說(shuō)明。

預(yù)算科目分為類(lèi)、款、項(xiàng)、目四級(jí)，圖1是收入預(yù)算表的科目匯總對(duì)比情況。淺色柱狀表示預(yù)算表中的款級(jí)科目數(shù)量，深色柱狀表示款級(jí)科目中涉及到項(xiàng)級(jí)科目的款級(jí)科目數(shù)量。目前，中央部門(mén)公布的預(yù)算表已經(jīng)涉及到項(xiàng)級(jí)科目，但是圖1顯示，絕大多數(shù)部門(mén)預(yù)算表中淺色柱狀和深色柱狀的高度明顯不一致，這表明并不是所有的款級(jí)科目都已深入到項(xiàng)級(jí)科目，而且，不同部門(mén)的公布深入程度之間也存在著差距，這從淺色柱狀和深色柱狀的高度差異可以看出。支出預(yù)算表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表的統(tǒng)計(jì)情況也呈現(xiàn)出相同的趨勢(shì)。整體說(shuō)來(lái)，不管是預(yù)算工作量大還是工作量相對(duì)較小的部門(mén)，其預(yù)算表的詳細(xì)程度都不能夠令人滿(mǎn)意，公眾能從預(yù)算表中獲取到多少信息令人質(zhì)疑。

83個(gè)中央部門(mén)目前還沒(méi)有一家預(yù)算報(bào)告公布到目級(jí)科目。對(duì)于那些本身涉及款、項(xiàng)級(jí)科目較多，工作量繁重的部門(mén)（淺色柱狀較高）公布到目級(jí)科目確實(shí)存在難度，但是那些款級(jí)科目較少、預(yù)算工作量相比而言較小的部門(mén)是否可以率先進(jìn)行嘗試呢？的確，改革不可能一蹴而就，但是，改革的突破卻可以漸漸累積，相信公眾想看到的是更具誠(chéng)意的預(yù)算報(bào)告。

總之，從83個(gè)中央部門(mén)公開(kāi)的部門(mén)預(yù)算表中，還不能夠詳細(xì)了解各項(xiàng)支出的具體用途，在肯定預(yù)算公開(kāi)工作進(jìn)步的基礎(chǔ)上，還是希望預(yù)算科目進(jìn)一步細(xì)化，預(yù)算編報(bào)工作進(jìn)一步完善。

（二）中央部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”解釋不力

83個(gè)中央部門(mén)在2013年4月18日同一天還公布了本部門(mén)2013年的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算情況。在中央頒布“八項(xiàng)規(guī)定”要求厲行節(jié)約、嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”的情況下，各部門(mén)2013年預(yù)算數(shù)普遍低于2012年預(yù)算數(shù)。本文將各部門(mén)2013年預(yù)算數(shù)同2012年預(yù)算執(zhí)行數(shù)進(jìn)行對(duì)比后發(fā)現(xiàn)除了中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委無(wú)法取得2012年預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)、全國(guó)總工會(huì)不存在“三公經(jīng)費(fèi)”支出外，余下的81個(gè)部門(mén)中（如圖2所示）：“三公經(jīng)費(fèi)”2013年預(yù)算數(shù)大于2012年預(yù)算執(zhí)行數(shù)的部門(mén)有59個(gè)，占比73%;預(yù)算減少部門(mén)數(shù)為12個(gè)，占比15%;預(yù)算持平部門(mén)數(shù)為10個(gè)，占比12%。

2013年預(yù)算數(shù)同2012年預(yù)算執(zhí)行數(shù)相比有所增加的部門(mén)占大多數(shù)。本文對(duì)這59個(gè)部門(mén)按照增加額大小進(jìn)行排序，并加入未披露2012年執(zhí)行數(shù)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委，逐一翻看了增加額在100萬(wàn)元以上的以及未披露2012年執(zhí)行數(shù)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委的2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開(kāi)報(bào)告，以確定這些部門(mén)是否就預(yù)算增加情況進(jìn)行了解釋說(shuō)明。進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)情況如表2。

中央部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算報(bào)告公布了三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額，并在預(yù)算表下方配以部分文字說(shuō)明。在查閱2013年部門(mén)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算報(bào)告的過(guò)程中，筆者對(duì)是否能夠了解預(yù)算增加的原因進(jìn)行了人為判斷，大致分為報(bào)告中有解釋和無(wú)解釋兩類(lèi)，當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程帶有很大的主觀(guān)因素。增加額在100萬(wàn)元以上的部門(mén)數(shù)為40個(gè)，加上未披露2012年執(zhí)行數(shù)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)工委，共有41個(gè)部門(mén)。其中22個(gè)部門(mén)對(duì)預(yù)算增加緣由進(jìn)行了說(shuō)明，占比54%，還有19個(gè)部門(mén)并未對(duì)預(yù)算增加緣由進(jìn)行說(shuō)明，占比46%。

2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算數(shù)同2012年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算執(zhí)行數(shù)相比增加額超過(guò)100萬(wàn)元的部門(mén)中，近一半的中央部門(mén)未在預(yù)算公開(kāi)報(bào)告中披露增加緣由，并且在歸類(lèi)為有解釋的部門(mén)報(bào)告中，解釋說(shuō)明大多比較粗略，甚至解釋話(huà)語(yǔ)一帶而過(guò)。這樣的預(yù)算公開(kāi)報(bào)告給公眾看到的只是表面數(shù)字而已，而數(shù)字背后的各種活動(dòng)以及原因難以被公眾所知。

總之，在“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算控制壓縮的大趨勢(shì)下，可以發(fā)現(xiàn)73%的中央部門(mén)2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算數(shù)大于2012年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算執(zhí)行數(shù)，而在增加額大于100萬(wàn)元的部門(mén)中，46%的部門(mén)沒(méi)有公開(kāi)數(shù)額增加原因與用途，即使有所解釋的部門(mén)其解釋力度也不大，說(shuō)服力不夠。“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算只是整個(gè)預(yù)算公開(kāi)的一角，窺一葉而知秋，我們離預(yù)算公開(kāi)的完善和徹底還有很大的距離。

（三）省際之間公開(kāi)水平差距較大

我國(guó)預(yù)算公開(kāi)制度首先從中央開(kāi)始，然后逐步推行至地方。上文提到過(guò)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《2013年中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》中指出，我國(guó)省級(jí)政府部門(mén)預(yù)算透明度較低，省際、區(qū)際間預(yù)算公開(kāi)存在較大差異，本文依舊以2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開(kāi)作為切入點(diǎn)，探討地方部門(mén)的預(yù)算公開(kāi)情況。

廣東省在預(yù)算公開(kāi)方面一直走在全國(guó)的前列，筆者將廣東省財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表同其他21個(gè)?。ú话ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表進(jìn)行了比較。在列舉對(duì)比分析結(jié)果之前，首先展示廣東省財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表的范式（圖3）。

圖3顯示，廣東省財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表的編制十分詳細(xì)，與一般只有“三公經(jīng)費(fèi)”的三項(xiàng)總額相比，廣東省財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表公開(kāi)到了項(xiàng)級(jí)科目，并且在表后還有文字解釋以說(shuō)明具體用途，令公眾能夠了解廣東省財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”的去向。從筆者目前手工搜集的數(shù)據(jù)來(lái)看，廣東省財(cái)政廳“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算公開(kāi)程度在我國(guó)同級(jí)政府部門(mén)中最為詳細(xì)。

表3顯示的是本文對(duì)其他21個(gè)省（不包括自治區(qū)、直轄市）的財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算報(bào)告進(jìn)行查閱后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。將廣東省財(cái)政廳“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表格式定義為詳細(xì)格式，將僅公布三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)總額、未編制到具體科目的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表定義為簡(jiǎn)略格式。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，首先，有16個(gè)省的財(cái)政廳已公布本部門(mén)2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算，尚有5個(gè)省的財(cái)政廳未公布有關(guān)預(yù)算，而已公布的16個(gè)省財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表全部采用的是簡(jiǎn)略格式，即公布的僅是三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的總額，對(duì)于數(shù)據(jù)是怎樣計(jì)算得來(lái)的則毫無(wú)披露。其次，在已公布的16個(gè)省的財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算報(bào)告中，只有7個(gè)省的財(cái)政廳對(duì)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行了具體說(shuō)明，余下的9個(gè)省公開(kāi)的報(bào)告中均無(wú)具體說(shuō)明。最后，對(duì)無(wú)具體說(shuō)明的9個(gè)省的財(cái)政廳2013年“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算表進(jìn)一步分類(lèi)后發(fā)現(xiàn)，有5個(gè)省的報(bào)告中沒(méi)有任何文字說(shuō)明。試問(wèn)，這樣的“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算除了數(shù)字公眾還能知道什么？

誠(chéng)如前文所言，“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算只是預(yù)算公開(kāi)的一個(gè)方面，但僅從這一個(gè)方面就發(fā)現(xiàn)省際之間預(yù)算公開(kāi)的差距十分大，各省在預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中應(yīng)該向廣東省學(xué)習(xí)。同時(shí)，這也反映出我國(guó)預(yù)算公開(kāi)制度在向地方推進(jìn)的過(guò)程中存在著良莠不齊的現(xiàn)象，并且地方預(yù)算公開(kāi)的程度和力度還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

綜上所述，我國(guó)的預(yù)算公開(kāi)尚不夠徹底，從中央政府到地方各級(jí)政府依舊存在許多問(wèn)題，有待進(jìn)一步完善。正如習(xí)近平主席關(guān)于《決定》的說(shuō)明所言，改革是由問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中得以深化。我們必須正視改革中存在的問(wèn)題，加快預(yù)算公開(kāi)步伐。

五、改進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的實(shí)質(zhì)性措施

（一）提高預(yù)算公開(kāi)的法律地位

現(xiàn)實(shí)生活中，公眾向有關(guān)政府機(jī)構(gòu)詢(xún)問(wèn)預(yù)算公開(kāi)的信息時(shí)，常常會(huì)被官方以“涉及國(guó)家機(jī)密，不允許透露”為由拒絕。這是因?yàn)槲覈?guó)的《政府信息公開(kāi)條例》目前是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，從法律位階來(lái)說(shuō)，我國(guó)《保密法》要優(yōu)于《政府信息公開(kāi)條例》，因此在實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)公民就信息公開(kāi)向政府提出知情訴求時(shí)受到《保密法》的阻隔。所以，應(yīng)提高《政府信息公開(kāi)條例》的法律地位。

（二）進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》及其實(shí)施細(xì)則，使預(yù)算公開(kāi)法制化，政府預(yù)算依法公開(kāi)

雖然我國(guó)2014年8月31日修改了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》并于2015年1月1日起施行，但還應(yīng)進(jìn)一步修訂，從法律層面上明確預(yù)算公開(kāi)的主體、范圍、內(nèi)容、詳細(xì)程度，公開(kāi)的形式與步驟、相關(guān)主體的責(zé)任以及其他基本要求，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或釋義，避免各方在對(duì)條例的把握和理解上出現(xiàn)歧義。通過(guò)《預(yù)算法》完善政府預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行，為增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度提供有力的制度保障。比如，各政府部門(mén)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的理解不一致，因此，哪些開(kāi)支應(yīng)該列為“三公經(jīng)費(fèi)”、記入行政經(jīng)費(fèi)，立法應(yīng)該明確。

明確預(yù)算公開(kāi)的具體層級(jí)和內(nèi)容，一切政府收入支出都必須列入預(yù)算。取消所有“預(yù)算外”收支，避免大量的非稅收入以各種名目游離于預(yù)算案之外，逃脫出人大的監(jiān)管視域。如果不能做到涵蓋全部的財(cái)政收入和支出，《預(yù)算法》也必須明確預(yù)算收支和預(yù)算外收支的范圍，如此才能達(dá)到預(yù)算監(jiān)督的目的，清晰呈現(xiàn)出政府開(kāi)支賬單。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步明確《預(yù)算法》的法律責(zé)任，明確對(duì)違反《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定的懲罰責(zé)任條款，以增強(qiáng)《預(yù)算法》的可問(wèn)責(zé)性。

（三）進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制

政府預(yù)算會(huì)計(jì)科目一般分為類(lèi)、款、項(xiàng)、目四級(jí)，目前我國(guó)政府部門(mén)預(yù)算公開(kāi)涉及到了項(xiàng)級(jí)科目，但并不是所有的會(huì)計(jì)科目都已細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，所以應(yīng)該在肯定預(yù)算公開(kāi)工作進(jìn)步的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)會(huì)計(jì)科目的細(xì)化。對(duì)于一些預(yù)算本身類(lèi)款級(jí)科目較少、預(yù)算編制工作量相對(duì)較小的部門(mén)，試點(diǎn)推行將預(yù)算編制細(xì)化到目級(jí)科目，使預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容更加詳細(xì)，便于公民更好地了解各項(xiàng)資金的來(lái)龍去脈。

報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審議的預(yù)算草案，應(yīng)做到細(xì)化預(yù)算編制，完善政府收支分類(lèi)科目設(shè)置，公共預(yù)算支出按照其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出、基本建設(shè)支出和其他支出。這樣才能有利于人大代表看懂政府的預(yù)算報(bào)告，并參與監(jiān)督。

（四）積極推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)力度

以重大民生支出作為預(yù)算全過(guò)程公開(kāi)的突破口，全面公開(kāi)預(yù)算安排的“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性住房等財(cái)政支出的分配依據(jù)、預(yù)算安排情況、預(yù)算執(zhí)行情況。不僅要公開(kāi)預(yù)算編制信息，還要逐步更多地公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行、審議、變更、決算、績(jī)效、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行預(yù)測(cè)等信息。

（五）預(yù)算公開(kāi)形式多樣化

依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》中預(yù)算公開(kāi)的方式，可以通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等公開(kāi)預(yù)算信息，也可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所和設(shè)施，甚至在檔案館、公共圖書(shū)館公開(kāi)政府信息，這樣便于公眾知曉，方便接受更多的社會(huì)監(jiān)督。

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