行政問責制度“真的”能順利實施嗎

吳新平，黃軍喜

（石河子大學，新疆石河子832000）

摘要：推行行政問責制度，強化對政府和官員的權(quán)力監(jiān)督，成為行政改革的重要內(nèi)容，其實行標志著我國政府治理理念的轉(zhuǎn)變，是責任型政府的必走之路。在努力構(gòu)建責任型政府的今天，分析行政問責這一制度本身的缺陷和實現(xiàn)面臨的困境，對于我國進一步深化行政體制改革具有重要意義。

關(guān)鍵詞：責任型政府；行政問責制度；權(quán)力

問責制原本是西方政黨政治的產(chǎn)物，在經(jīng)歷了長期的發(fā)展和完善后，逐漸形成了一套完整的運行機制和成熟的運行模式。其中對行政主體的行政行為有效監(jiān)督和制約，在很大程度上推進了文明社會的進程，也促進了責任政黨、政府的形成。在當今的中國，在我們大力向責任型政府轉(zhuǎn)變的過程中，推行行政問責制度無論對民主政治還是社會進步以及重塑執(zhí)政黨、政府形象都有著積極重要的作用。

一、行政問責的概念及必要性

“責任”作為一種基本價值理念和價值取向，在法律學、行政學、社會學等多個學科和多種領(lǐng)域被廣泛提及也深受重視。尤其在行政學中，目前學界從不同角度、不同方面對行政責任進行概念界定，其中廣泛認可和接受的行政學上的概念是指：“行政責任是行政機關(guān)及其公務(wù)員因其公權(quán)地位和公職身份而對授權(quán)者、法律規(guī)范和社會價值等負有的政治、法律和道義責任?！盵1]

行政學中這樣一種對責任的界定和規(guī)范，實質(zhì)是公共行政中的一個本質(zhì)要素，因此，我們可以理解行政責任是行政權(quán)力的責任。[1]在當今這個社會治理多元化、公眾利益多樣化的社會，公民對政府的要求和期望越來越高，對政府及其公職人員的責任歸屬和責任意識也逐漸開始受到關(guān)注。阿克頓勛爵也說過：“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗?！盵2]孟德斯鳩也認為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵3]所以建立這樣一種使行政權(quán)力與行政責任相對等的制度，不僅可以促使行政權(quán)力的合法正當使用，使其更好地為‘民’所用，同時也可以防止因權(quán)力濫用而帶來的諸如腐敗等各種危害。同時，行政問責制度也有利于深化政治體制改革，有利于建立新的行政文化，優(yōu)化公務(wù)員隊伍建設(shè)等。

二、行政問責制度存在的缺陷

（一）異體問責制度與同體問責“地位”不同

2004年5月，重慶市通過并出臺了《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，堪稱我國第一部以“法定化”的政府規(guī)章形式出臺的官員問責制法規(guī)?！稌盒修k法》第六條中規(guī)定“市長發(fā)現(xiàn)市政府部門行政首長可以根據(jù)以下幾種情況啟動問責程序”一是，公民、法人和其他組織向市人民政府提出的有關(guān)證據(jù)材料的舉報、控告；二是新聞媒體曝光的材料；三是人大代表、政協(xié)委員提出的問責建議；四是司法機關(guān)或仲裁機構(gòu)提出的問責建議。[4]自該《暫行辦法》實施以來，已有10年的歷程，然而在10年的時間里，真正按照該《暫行辦法》進行行政問責的事件和案例少之又少。這不得不讓我想到，在行政問責中異體問責制的實施所應(yīng)起到的作用和效果。

所謂異體問責制是指，按照行政問責主體內(nèi)涵劃分，問責包括同體問責和異體問責。異體問責是指執(zhí)政黨系統(tǒng)或者行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責之外的問責。異體問責的內(nèi)容則主要是五大涉憲主體之間的問責，其中包括人大代表對政府的問責、民主黨派對執(zhí)政黨的問責、民主黨派隊政府的問責、新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責、法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責。[5]在對政府官員和行政機關(guān)進行行政問責中，異體問責是最有效、最應(yīng)該提倡的問責制度。因為異體問責“脫離”了執(zhí)政黨和政府內(nèi)部系統(tǒng)“約束”，避免了在問責過程中出現(xiàn)的諸如“內(nèi)部解決”等問題，是比較完善和成熟的追求政治責任的方式。但在實踐操作過程中，由于受到諸多方面的影響，異體問責的實施并不順利，效果并不理想，也并不總是代表廣泛的公共價值。這與同體問責的方式、效果相比，相差太遠。這一點從重慶市《暫行辦法》實施10年來的具體實踐不難看出。

（二）決策者與執(zhí)行者權(quán)責不明確

美國行政學者狄馬克所言：“防止權(quán)力濫用所必須倚賴的原則，說出來仍是一個老生常談：假如主權(quán)者要想有效地掌握控制，則對于機構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時課以相等的責任。”[6]而目前，我國的行政決策是行政部門的決策，涉及對公共事務(wù)的管理。決策的主體是具有權(quán)力的個人或組織。與具體實施決策的行政人員之間沒有清晰的權(quán)力—責任界定，當要進行行政問責時，一般追究行政執(zhí)行者的責任，而很少或幾乎不追究行政決策者的責任。其次，如今我國也沒有相應(yīng)的法律制度或規(guī)范來約束行政決策者，更沒有明文規(guī)定決策失誤應(yīng)承擔的責任。這就造成了行者決策主體與行政執(zhí)行者權(quán)力和責任的不對等，帶來了行政決策權(quán)的“濫用”與行政執(zhí)行者的“無奈”。

（三）個人責任與集體責任界定不清

諾貝爾經(jīng)濟學獲得者哈耶克曾說：“為有效起見，責任必須是個人責任。在一個自由的社會里，不可能有某種一個組織成員的集體責任，除非他通過協(xié)調(diào)行動已經(jīng)使每個人都各自責任……每個人都有的財產(chǎn)實際是無主財產(chǎn)，那么每個人都

承擔的責任就是無人責任?！盵7]在一個只有個體存在的環(huán)境中，個人對自己所做的一切承擔責任，只有這樣個人在再次行動時行為才會更加謹慎，受到節(jié)制。在一個組織當中，這個道理同樣適用。在一個組織中，責任只有具體落實到每個人身上，才能真正保證權(quán)力和責任的對等和統(tǒng)一?，F(xiàn)實中，既有個人責任制，也有不同類型的集體責任制。在集體責任制中大多人都強調(diào)集體決策的一致性，強調(diào)一致性的同時忽視了集體決策的責任歸屬以及集體決策是否值得我們信賴的問題。[8]如果集體決策的權(quán)力分到每個人身上，并明確集體當中每個人的具體責任，那么集體責任就是集體中每個人都應(yīng)擔負的責任。之所以這樣是因為，只有當責任被細分到具體個人時，責任主體具有了確定性，有了承擔者。倘若，在一個組織中存在著至高無上不可分割的權(quán)力，那么與該權(quán)力相對應(yīng)的責任也無法具體到集體中的成員。這種組織的決策一般都有“集體”作出，而責任也必然落在“集體”身上。一旦追究責任時只有“集體”責任，其他的人都沒有責任，誰也不為行政行為，行政后果負責。而“集體”是什么？“集體責任”是什么？目前尚未能給出明確定義。因此，當個人責任和集體責任的界定不清楚時，受害的只有公共利益，來買單的必定是那些毫不知情的公眾們。

（四）事前問責與事后問責重視程度不同

行政問責萌發(fā)于對重大事故的責任追究，行政案件也多以重大事件、事故的發(fā)生為契機，經(jīng)由新聞媒體公布于眾，而引發(fā)相應(yīng)的問責?？v觀我國諸多地區(qū)的《行政問責辦法》和《行政問責條例》不難發(fā)現(xiàn)，對于事后的問責是各個地區(qū)的行政問責的共性。而對于事前的行政問責沒有提及，這一點從我國行政問責制度出臺實施的事件中就可以看出。直至目前，事前的行政問責仍然十分薄弱。究其原因是由于長期以來，我們思想觀念所致，我們總習慣和屈服于事后找問題、追責任，而忽視事前的責任界定和劃分以及責任意識的教育，以至于造成“亡羊補牢”式“事后問責”的“病態(tài)”行政責任追究。

三、行政問責制度實現(xiàn)的困境

實行公共問責是對公共權(quán)力的監(jiān)督和約束，以求更好地為公眾服務(wù)，最大限量保障和實現(xiàn)公共利益，以其使行政人員樹立和強化責任意識，以更高和更嚴格的標準要求自己，將責任行政與構(gòu)建責任型政府緊密結(jié)合起來。然而，目前我國的行政問責制度在實踐中遇到了一些問題，主要來說有以下幾個方面。

（一）問責主體缺位，問責效果有限

公共權(quán)力的來源是公民賦予的，因此政府應(yīng)該對公眾負責，自覺接受公民的監(jiān)督。公民也有權(quán)利對行政機關(guān)及其工作人員進行問責。然而由于政府與公眾掌握的信息不對稱，致使許多問題和行為公民無法‘問’責，也就使得公眾缺乏向政府問責的理念。

除公眾之外，人民代表大會最為國家最高權(quán)力機關(guān)有依據(jù)法律對行政機關(guān)、政府部門特定問題的調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)及罷免權(quán)。然而現(xiàn)有的問責制度規(guī)定的問責，主要是各級黨委、人民政府、紀檢監(jiān)察機關(guān)、人事部門或被責成的上級部門，[9]代表人民意志的人民代表大會這樣一個權(quán)力機關(guān)在行政問責中所起的作用非常有限，幾乎如同虛設(shè)，更不用說監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)的行使了。至于系統(tǒng)之外的其他問責主體對行政機關(guān)及其公務(wù)人員進行的異體問責就更加薄弱了。眾多官員的行政問責還僅僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，主要是一種“行政問責”還遠遠沒有達到各種監(jiān)督問責主體所期望的效果，更談不上更高要求的“政治問責”了。

（二）問責程序不完善，實踐面臨困難

規(guī)范，系統(tǒng)的問責程序是問責制度順利實現(xiàn)的保證，也是體現(xiàn)公平的重要途徑。行政問責制度要達到其最根本目的，公開、公平、公正，嚴格依照程序是必走之路。當前，我國的行政問責程序存有諸多方面的缺陷，面臨很大困難。比如在行政問責中公眾對事件的知情權(quán)，行政問責的最終結(jié)果等，這些本該讓公眾知曉的東西卻沒有達到預(yù)期的目的。所以，當某些官員被問責卻安然無恙，再次復(fù)出或者異地升遷時，公眾存有很大疑惑。

其次，還有一個涉及行政問責本質(zhì)的問題，這個問題與被行政問責的官員有密切聯(lián)系。那就是被問責的官員自身的權(quán)利和權(quán)力如何保障問題。說是權(quán)利，是指被問責官員在被問責過程中，其自身的抗辯權(quán)、申訴權(quán)以及其他一些權(quán)利能否得到保障？[10]倘若受到不公，又該如何維護自身的合法權(quán)益？說權(quán)力，是說官員被問責之后，其是否就沒有機會再回原職位繼續(xù)工作了？是否有“將功補過”的機會？行政問責的本質(zhì)和初衷是為了監(jiān)督和約束官員更好為人民服務(wù)的，是一種負激勵，而不是一種單純的懲罰性制度。因此，在行政問責具體實踐中要認識到此問題的本質(zhì)所在，完善問責程序，完善行政救濟，才能保證該制度的公平公正，順利發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

（三）問責制度缺乏法制保障

行政問責制中的問責不在于“人”，而在于制度。一項制度可以規(guī)范社會中人們的行為，引導促使社會向良好的方面發(fā)展。行政問責制度的實施就在于規(guī)范政府和公務(wù)員的行為，使其實現(xiàn)公眾更大的價值預(yù)期或維護公共利益。但任何一項制度的設(shè)計都有其自身的缺陷,即便行政問責在我國取得了一定的成績，可行政問責制尚未形成一套完整成熟的機制體制，在一些行政問責過程中難免出現(xiàn)人為因素，在問責方式、程度、結(jié)果方面不可避免產(chǎn)生不太一致的結(jié)果，有可能對被問責對象帶來不公正。針對引咎辭職官員的規(guī)定、審查也同樣存有漏洞，這給行政問責帶來了很大的困難。因此，加快問責制度的法制保障非常必要而且亟需建設(shè)和完善。

（四）行政文化影響行政問責

行政倫理學家?guī)扃暾J為，在公共組織中，保持負責任的行為有兩種方法：內(nèi)部控制和外部控制。要完善行政問責制，監(jiān)督促使官員履行相應(yīng)的行政責任，也應(yīng)該從內(nèi)外兩個方面來實現(xiàn)。[10]這里所說的內(nèi)部控制就是要加強對政府官員的行政倫理教育和道德教育。

“官本位”思想在人們心中根深蒂固，在我國有著其生存的土壤和環(huán)境。長期來，許多政府官員受這種思想觀念的影響，責任意識淡薄，沒有形成基本的行政倫理規(guī)范，導致公眾對政府及官員的公信力和信任度一再下降，改變，革新舊有的行政文化已迫在眉睫。建設(shè)新型的文化，改變行政行為的態(tài)度、信仰、感情和價值觀，改變行政意識、行政原則、行政價值等，將一些價值理念內(nèi)化到每位官員心中，無疑是為行政問責制的順利實施掃清觀念障礙。

（五）政務(wù)信息不透明

公共參與是民主政治的基礎(chǔ)，也是民主政治的一個基本要素。[11]公民的參與如果不能給行政機關(guān)和官員的行為帶來一定影響，那么公共利益的實現(xiàn)就會受到損害。對于政府官員而言，政務(wù)信息公開是保障公民知情權(quán)的必然要求，也是實現(xiàn)行政問責的基礎(chǔ)。由于社會公眾與政府相比所獲取信息的渠道、方式和信息量極其有限，如果政務(wù)信息再不公開透明，那么公眾的行政監(jiān)督就無從入手，行政監(jiān)督權(quán)就無法實現(xiàn)，行政問責就是“高高在上”的“圣物”。所以，政務(wù)公開，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對我國推進行政問責制度建設(shè)至關(guān)重要。

四、行政問責制度帶來的思考和啟示

權(quán)力和責任一直來就是不可分離的一對“孿生兄弟”。作為公共意志代表的政府和行政官員，其權(quán)利和義務(wù)更值得我們關(guān)心和關(guān)注。脫離了責任，政府或官員的權(quán)力就得不到有效監(jiān)督，權(quán)力的邊界就會無限擴大，公共利益就無法有效實現(xiàn)；同時離開了權(quán)力，政府或官員就“心有余而力不足”。因此，權(quán)力和責任相對等是公共行政的最佳狀態(tài)和價值追求。然而任何一項制度的設(shè)計都要基于“人”和“環(huán)境”而考慮，在我們這個歷來重視人際關(guān)系和缺乏制度理念的社會，如何在本著遵循公平、法制、民主的價值理念下避免這方面所潛在的威脅，如何讓行政問責制度在這片獨有文化的土地上實現(xiàn)其根本的目的是我們不得不面對和思考的問題，也是行政問責制度能夠順利實施的關(guān)鍵所在。

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