淺析以《預(yù)算法》為契機(jī)尋求發(fā)展給付行政制度的機(jī)遇

周燕

（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院，安徽淮北235000）

摘要：給付行政是近幾十年來(lái)頻繁出現(xiàn)的名詞，有著悠久歷史的中國(guó)對(duì)給付行政的恍惚不定態(tài)度，使給付行政在中國(guó)一直是理論上概念上的范疇。同時(shí)，實(shí)踐層面中的給付行政的種種弊端使其艱難前行，而《預(yù)算法》的頒布與實(shí)施將會(huì)給其以立法形式的保障，給予給付行政制度的發(fā)展一種可與不可求之機(jī)。

關(guān)鍵詞：給付行政；弊端；修正；預(yù)算法

一、給付行政的概念解析

（一）給付行政與行政給付概念之辨析

給付行政是一個(gè)可行的并可長(zhǎng)期有效存在的制度形式，與行政給付不同。德國(guó)法學(xué)家福斯多夫首次提出給付行政概念：“給付行政是指為共同體成員提供或者改善生活條件，通過(guò)給付直接或者間接地協(xié)助或者追求利益的行為。另外，還包括以間接方式建設(shè)公共設(shè)施，提供服務(wù)或者與行政機(jī)關(guān)合作的機(jī)會(huì)共同執(zhí)行行政任務(wù)等?！雹俣覈?guó)行政法學(xué)領(lǐng)軍人物羅豪才教授在其《行政法學(xué)》著作中，對(duì)給付行政定義為“行政給付又稱行政物質(zhì)幫助，它是指行政機(jī)關(guān)對(duì)公民在年老、疾病或喪失勞動(dòng)能力等情況或其他特殊情況下，依照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為”。②在此，我們可以明顯的區(qū)分給付行政與行政給付的不同。給付行政是靜態(tài)的概念，側(cè)重于國(guó)家基于責(zé)任而給予公民的一種生存照顧，行政給付是動(dòng)態(tài)的具體行政行為，傾向于在法律法規(guī)的規(guī)定之下賦予公民的一種物質(zhì)幫助權(quán)利。在我國(guó)，行政給付是給付行的具體行政行為是得到默認(rèn)且無(wú)可厚非的，給付行政必然依賴具體行政給付行為而得以貫徹和落實(shí)。

（二）我國(guó)對(duì)于給付行政概念之模糊態(tài)度

我國(guó)對(duì)給付行政的概念理解不一而終，沒(méi)有統(tǒng)一的定性。但多數(shù)局限于物質(zhì)幫助層面，同時(shí)我國(guó)現(xiàn)行憲法第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)力。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@就使給付行政難以突破物資幫助層次而深入精神層面的范疇。但，究其行政權(quán)力的來(lái)源是公民對(duì)自身權(quán)力的讓渡，集中在少數(shù)人手中的權(quán)力是廣大人民權(quán)力讓渡出來(lái)并代表最廣大人民而行使。故而，政府是人民的政府，政府有責(zé)任為普通大眾謀求更深遠(yuǎn)的利益，繼而可看出當(dāng)前的給付行政理念比較逼仄，尚有很大的挖掘空間。

然，僅僅是局限在物質(zhì)幫助層面的給付行政，也由于其自身范圍的模糊，實(shí)際層面的忽視，使其并沒(méi)有隨著理念的發(fā)展而日益蓬勃。目前對(duì)待給付行政范圍的界定莫衷一是，社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是最起碼的限定，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民利益訴求的增多，公共服務(wù)的擴(kuò)大，需要更多的認(rèn)定和規(guī)制。比如與公民生活密切相關(guān)的科教文衛(wèi)、貸款輔助、公共事業(yè)的扶助等不斷沖擊著固有的給付行政范圍。而政府職能轉(zhuǎn)變卻是悄然與緩慢的，難以一次性的將所有為公民提供有益幫助的公共服務(wù)納入給付行政范圍，也沒(méi)有相關(guān)對(duì)應(yīng)措施保障其有序穩(wěn)定的發(fā)展，這就容易觸發(fā)人們對(duì)給付行政的公共性的懷疑，使政府的權(quán)威性和公信力受到挑戰(zhàn)。

二、給付行政在我國(guó)的運(yùn)行可能性及其弊端

（一）給付行政在我國(guó)運(yùn)行之可能性

給付行政與中國(guó)最相近似的名詞是“民生”，人們對(duì)待“民生”的理解易于對(duì)給付行政的遐想。因?yàn)榻o付行政是一個(gè)舶來(lái)品，是由德國(guó)國(guó)學(xué)者福斯多夫提出，后傳入日本，再由臺(tái)灣學(xué)者引入，上世紀(jì)七八十年代開(kāi)始進(jìn)入大陸。自此，我國(guó)對(duì)待給付行政的態(tài)度也隨著社會(huì)的發(fā)展由懷疑試探而逐漸謙和回應(yīng)。“民生”一詞最早出現(xiàn)在《左傳·宣公十二年》，所謂“民生在勤，勤則不匱?！边@里的“民”，就是百姓的意思。而《辭海》中對(duì)于“民生”的解釋是“人民的生計(jì)”，老百姓的生活來(lái)源問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)中，民生和民主、民權(quán)相互倚重，而民生之本，也由原來(lái)的生產(chǎn)、生活資料，上升為生活形態(tài)、文化模式、市民精神等既有物質(zhì)需求也有精神特征的整體樣態(tài)。“民生”一直是政策性的概念，每一屆每一年都會(huì)有關(guān)于“民生”工程的建設(shè)，人們更加理解和首肯“民生”問(wèn)題，而模糊給付行政的概念。從給付行政傳入中國(guó)以來(lái)到逐漸滲入行政法學(xué)研究領(lǐng)域，究其本質(zhì)而言，是對(duì)百姓的授益性行政行為，“生存照顧”是給付行政之根本，促進(jìn)與發(fā)展是其追求。故而可以看出，中國(guó)本土的“民生”政策與給付行政有著妙不可言的內(nèi)在聯(lián)系，這奠定了給付行政在中國(guó)扎根發(fā)展的良好政治基礎(chǔ)。但是，給付行政是一種制度性概念，強(qiáng)于一時(shí)一地的“民生”政策，其存在與發(fā)展受到更好的保障，更易于在法律范圍內(nèi)確保公民的基本權(quán)利。

與此同時(shí)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民的生活水平的提高，政府對(duì)于其生存照顧理念已經(jīng)無(wú)法滿足人民對(duì)自身利益的訴求。政府也意識(shí)到這一點(diǎn)，在慢慢優(yōu)化著服務(wù)職能，但卻總有晚一步的感覺(jué)。一方面中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)和蓬勃擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)體需要更多的規(guī)范以便長(zhǎng)足發(fā)展，進(jìn)而迫切需要政府職能的演變?nèi)セ貞?yīng)市場(chǎng)需求；另一方面苦于職能轉(zhuǎn)變遲緩的壓力，讓政府處于進(jìn)退兩難的尬尷境地，

這就為給付行政制度的建立于完善就提供有利的契機(jī)。

（二）給付行政之弊端顯現(xiàn)

然而，給付行政并不因有眾望所歸就能夠呼之欲出的。其弊端時(shí)時(shí)戳痛“躍躍欲試”的行政主體，從而舉步維艱，蹣跚前進(jìn)。究竟是何短處使給付行政如此步履艱難？在搜索眾多提到給付行政的弊端中無(wú)不指出資金的短缺使其“羞澀難行”，德國(guó)柏林大學(xué)財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)者瓦格納于1882年提出“公共支出不斷增長(zhǎng)法則”認(rèn)為：一國(guó)政府的財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在著正相關(guān)的函數(shù)，即隨著國(guó)家職能的不斷擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，公共支出應(yīng)不斷增加。而我國(guó)的政府的財(cái)政預(yù)算更多的是注入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)管理支出，落實(shí)到公共服務(wù)的建設(shè)和完善是少之又少。究其原因有：（1）政府的資金有限。在運(yùn)用有限的資金時(shí)，政府更愿意投入到顯而易見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，從而彰顯政府的功績(jī)，而公共服務(wù)建設(shè)和完善需要長(zhǎng)效的資金注入和維護(hù)，這種“吃力不討好”的差事很難讓政府挑起；（2）政府預(yù)算機(jī)制的傾斜力度不夠。在首選經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)，就占用了大量資金，所剩無(wú)幾的資金難以承擔(dān)起完備的公共服務(wù)建設(shè)。故給付行政制度即使一而再再而三“孱弱”的存在著，也無(wú)法發(fā)揮其真正魅力，讓人們感受到政府的溫暖。

我國(guó)目前行政給付的資金來(lái)源比較單一，稅收占大部分比例，一旦社會(huì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動(dòng)，稅收就受到影響，從而動(dòng)搖政府資金的根基。同時(shí)，在行政主體執(zhí)行階段也由于欠缺程序的規(guī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制，使資金流失嚴(yán)重，到不了給付行政的對(duì)象手中，使給付行政處于名不符其實(shí)，紙上談兵的窘態(tài)。

然而這一切并不就讓給付行政望而卻步，《預(yù)算法修正案》的通過(guò)，讓我們看到了給付行政制度的完善指日可待。

三、給付行政的理性修正

（一）《預(yù)算法修正案》之資金傾斜

經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委四次審議的《預(yù)算法修正草案》在2014 年8月31日落下帷幕，最終不負(fù)眾望的通過(guò)并于2015年1 月1日起實(shí)施。此次《預(yù)算法修正案》的通過(guò)可謂是普天同慶的喜事，用法律的形式標(biāo)榜出法治國(guó)家對(duì)待預(yù)算的應(yīng)有立場(chǎng)，真正體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)法治而作出的巨大努力。我國(guó)自1995年施行《預(yù)算法》起，就有著諸多問(wèn)題，隨之而來(lái)的修正案的提出更是體現(xiàn)了對(duì)預(yù)算的關(guān)注與修改的迫切，集聚眾多人才的付出，經(jīng)過(guò)近十年的努力，最終通過(guò)。盡管此次修正案不是完美的終結(jié)但是對(duì)于給付行政的發(fā)展來(lái)說(shuō)確是莫大的助推劑。

《預(yù)算法修正案》第五條第一款規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！边@一款直接將社?；鸺{入預(yù)算之內(nèi)，從而保障了給付行政能正常有效運(yùn)行，在立法上的確立和支持，減小甚至消除了資金短缺的困擾，也可看出國(guó)家對(duì)給付行政的強(qiáng)有力推動(dòng)。第十一條第一款規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算?！贝藯l項(xiàng)確立了社保資金的來(lái)源與用途，不再?gòu)钠渌A(yù)算款里去預(yù)留或者擠出，給社保基金一個(gè)更加有保障的方式來(lái)落實(shí)給付行政。穩(wěn)定了資金來(lái)源渠道，就為給付行政的實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)的后盾。第十一條第二款規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，做到收支平衡?！边@款體現(xiàn)了預(yù)算法修正案的理性規(guī)制，使社保基金即使在“有法可依”的情況下也要合理適當(dāng)?shù)倪\(yùn)行，體現(xiàn)有禮有節(jié)的推行社?；鸬牧夹赃\(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）《預(yù)算法修正案》之政府規(guī)制

《預(yù)算法修正案》第三十六條第二款規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列?！边@一條款的規(guī)定可看出國(guó)家對(duì)于地方政府“錢袋子”規(guī)范收緊和嚴(yán)厲規(guī)制。讓各級(jí)政府資金運(yùn)轉(zhuǎn)透明化、公開(kāi)化，使隱性收支無(wú)處遁形，有利于人民的監(jiān)督。同時(shí)，第三十一條第二款規(guī)定“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間編制預(yù)算草案”，表明各級(jí)政府有權(quán)管理自己的資金，不再承受上級(jí)政府財(cái)政壓力，也能規(guī)范自身的資金運(yùn)行，放權(quán)到地方，讓其更加明朗清晰的運(yùn)用資金。曾幾何時(shí)，地方政府財(cái)政困難，一方面由于自身資金分配不合理，導(dǎo)致“寅吃卯糧”的狀況層出不窮，另一方面是由于上級(jí)政府的加壓，使其必須擠讓一部分資金用來(lái)“打理”上下級(jí)關(guān)系，以方便行政，而第三十條明確規(guī)定“上級(jí)政府不得在預(yù)算之外調(diào)用下級(jí)政府預(yù)算資金。下級(jí)政府不得擠占或者截留屬于上級(jí)政府預(yù)算的資金?！贝朔l不僅規(guī)范了各級(jí)政府資金運(yùn)行情況，也暗含性的規(guī)范了上下級(jí)政府之間的“金錢”關(guān)系，使其各有各“錢袋”，各有各用法，不再交叉重復(fù)繁雜的羅列，管好各自的“錢袋子”。也從側(cè)面廓清給付行政制度中的資金短缺困境，保障其“有錢可用，有錢必用”。

（三）《預(yù)算法修正案》之執(zhí)行規(guī)范

《預(yù)算法修正案》第五十三條第一款“各級(jí)預(yù)算由本級(jí)政府組織執(zhí)行，具體工作有本級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)。”政府成為預(yù)算的執(zhí)行主體，意味著政府可以按照自身實(shí)際情況運(yùn)用資金，廣袤的地域使中國(guó)無(wú)法擺脫地區(qū)差距，故而不統(tǒng)一的政府預(yù)算執(zhí)行有利于均衡貧富差距，但政府卻不能恣意的執(zhí)行預(yù)算，“對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”框定了政府執(zhí)行預(yù)算的后果責(zé)任制，使其必須合法有效的運(yùn)用資金。殊不知，給付行政在執(zhí)行階段會(huì)被隱沒(méi)掉很多，權(quán)利的濫用和滋生也會(huì)在此階段應(yīng)運(yùn)而生，但此法條的規(guī)制，讓行政主體承當(dāng)起執(zhí)行后果，迫使政府逐漸成為一有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)可信賴的主體。

給付行政在我國(guó)理論界研究頗多，對(duì)德日的借鑒也有幾十年了，而在實(shí)踐中一直緩慢前進(jìn)，不敢真正的全面推行，此次《預(yù)算法修正案》的通過(guò)在立法層面保障了給付行政制度完備落實(shí)，激發(fā)地方政府加大對(duì)給付行政的傾入，以體現(xiàn)對(duì)最廣大人民利益的呵護(hù)。

注釋：

①漢斯·J.沃爾夫，等：《行政法》，商務(wù)印書(shū)館，2007年版。

②羅豪才：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社，2000年版。

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