食品監(jiān)管瀆職罪主體之探討

袁琴武

（曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院，云南曲靖655011）

食品監(jiān)管瀆職罪主體之探討

袁琴武

（曲靖師范學(xué)院政法學(xué)院，云南曲靖655011）

食品監(jiān)管瀆職罪的主體是特殊主體，即指負(fù)責(zé)對(duì)食品安全行使監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。在司法實(shí)踐中，正確界定適用食品監(jiān)管瀆職罪的主體要件，需要準(zhǔn)確理解本罪主體的特征。鑒于司法過(guò)程中食品監(jiān)管瀆職罪主體確定難，應(yīng)當(dāng)厘清食品監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化食品監(jiān)管瀆職罪與食品安全監(jiān)管體系的耦合度。

食品監(jiān)管瀆職罪；主體；特征；對(duì)策

犯罪行為的主體，是指刑法規(guī)定的實(shí)施犯罪行為的主體。[1]關(guān)于食品監(jiān)管瀆職罪，根據(jù)我國(guó)《刑法》第四百零八條之一的描述，其行為主體應(yīng)當(dāng)是特殊主體，即負(fù)責(zé)對(duì)食品安全行使監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督管理人員。但在司法實(shí)踐中對(duì)其準(zhǔn)確理解和具體適用依然顯得困難。

一、食品監(jiān)管瀆職罪主體的理解和適用

理解和適用食品監(jiān)管瀆職罪的主體要件應(yīng)當(dāng)明確，食品監(jiān)管瀆職罪增設(shè)以來(lái)并無(wú)相關(guān)司法解釋專門(mén)對(duì)其主體作具體界定。因此，對(duì)于“負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的分析應(yīng)當(dāng)對(duì)比全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的《〈刑法〉第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋》對(duì)于瀆職罪主體的解釋。理由有二：首先，在食品監(jiān)管瀆職罪沒(méi)有增設(shè)之前，食品監(jiān)管瀆職行為就是按照《刑法》第九章的其他瀆職罪名定罪處罰，因此增設(shè)以后所規(guī)制的主體應(yīng)當(dāng)和原來(lái)保持一致。其次，從法條的罪狀描述來(lái)看，第九章中的犯罪主體都描述為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，區(qū)別只是在于他們的具體職責(zé)不同，所以食品監(jiān)管瀆職罪的主體范圍可以對(duì)比法律文件對(duì)其他罪名中主體范圍的解釋。因此，食品監(jiān)管瀆職罪的主體應(yīng)當(dāng)具有以下幾個(gè)特征：

（一）食品監(jiān)管瀆職罪主體是特殊的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員

同濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪以所有的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”作為其構(gòu)成主體是有明顯不同，并不是所有的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”都能成為食品監(jiān)管瀆職罪主體，只有其中“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)”的那一部分特殊國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員才能構(gòu)成。[2]因此，食品監(jiān)管瀆職罪主體是特殊的“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”，是具有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。

（二）食品監(jiān)管瀆職罪主體依法對(duì)食品安全負(fù)有監(jiān)管職責(zé)

監(jiān)管，包括監(jiān)督和管理，這是一個(gè)行使國(guó)家公權(quán)力的過(guò)程。這一特點(diǎn)將本罪的主體同一些具有食品安全監(jiān)督義務(wù)的機(jī)構(gòu)和組織區(qū)分開(kāi)來(lái)，實(shí)踐中，消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及行業(yè)協(xié)會(huì)都具有對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督的義務(wù)，但是，他們的監(jiān)督義務(wù)并不來(lái)自于國(guó)家的授權(quán)，沒(méi)有公權(quán)性。因此消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等不是食品監(jiān)管瀆職罪的主體。另外，此處的監(jiān)管職責(zé)只是直接責(zé)任，同違法責(zé)任不同，食品監(jiān)管瀆職的刑事責(zé)任是對(duì)食品監(jiān)管者瀆職行為最嚴(yán)厲的責(zé)任形式。《食品安全法》在追究食品監(jiān)管者行政責(zé)任時(shí)對(duì)于監(jiān)管者的要求是直接負(fù)責(zé)的人員和其他直接責(zé)任人員。根據(jù)刑法舉輕以明重的原則，食品監(jiān)管瀆職罪中所要求的主體應(yīng)當(dāng)是直接負(fù)責(zé)的人員和其他直接責(zé)任人員。[3]

（三）食品監(jiān)管瀆職罪主體不限于《食品安全法》中所列監(jiān)管主體

《食品安全法》中對(duì)食品監(jiān)管瀆職違法的國(guó)家機(jī)關(guān)的界定是：縣級(jí)以上工商行政管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)中依照有關(guān)法律規(guī)定對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的國(guó)家行政部門(mén)人員。但是，同刑事司法中所遇到的食品監(jiān)管瀆職的主體相比，這一界定很大程度上縮小了本罪的行為主體范圍，有悖于本罪的立法原意。理由如下：首先，從主體的橫向范圍來(lái)看，除這一界定列出的這些部門(mén)之外仍然有很多具有一些食品安全監(jiān)管職責(zé)的部門(mén)（如縣級(jí)以上地方人民政府等），如若只將縣級(jí)以上工商行政管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)中的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員定為本罪主體，則其他部門(mén)中的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在履行食品安全監(jiān)管職責(zé)時(shí)的瀆職行為就不能依照本罪定罪量刑，這違背了刑法的平等原則和罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。其次，從主體的縱向范圍來(lái)看，這一界定排除了縣級(jí)以下的負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管人員，這直接導(dǎo)致了如鄉(xiāng)級(jí)政府中負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管人員的瀆職行為只能按照玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪處罰，不符合刑法的基本原則。[4]另外，《關(guān)于〈刑法〉第九章瀆職罪主體解釋》中解釋的瀆職犯罪主體還包括：受國(guó)家機(jī)關(guān)委托而代替國(guó)家機(jī)關(guān)履行監(jiān)督管理職責(zé)的組織中從事公務(wù)的人員；不具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。因此，受肩負(fù)食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)委托并代理該國(guó)家機(jī)關(guān)行使食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的組織中行使食品安全監(jiān)管職權(quán)的人員和雖然沒(méi)有列入國(guó)家食品安全工作人員編制但在肩負(fù)食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)中履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的人員也應(yīng)當(dāng)是食品監(jiān)管瀆職罪的主體。

（四）食品監(jiān)管瀆職罪的主體是工作人員

從食品監(jiān)管瀆職罪的罪狀表述可以看出，食品監(jiān)管瀆職罪主體是肩負(fù)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的單位犯罪。因此，本罪的主體只能是負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的具體的個(gè)人，肩負(fù)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)不能以單位的形式作為本罪的主體。食品安全事故出現(xiàn)以后，要確定監(jiān)管瀆職犯罪的主體必須確定監(jiān)管機(jī)關(guān)后再確定機(jī)關(guān)的具體責(zé)任人員，這一特點(diǎn)也就對(duì)食品安全監(jiān)管的職權(quán)分工提出了要求。在例外情況下，職責(zé)機(jī)關(guān)具有食品監(jiān)管瀆職行為并出現(xiàn)四百零八條之一規(guī)定的犯罪結(jié)果，而此時(shí)在機(jī)關(guān)內(nèi)部并未明確到個(gè)人的職責(zé)分工時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職罪主體的空白。

綜上所述，食品監(jiān)管瀆職罪的主體具體應(yīng)當(dāng)包括：經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，代表國(guó)家行使食品安全監(jiān)督管理職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)中的工作人員；受肩負(fù)食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)委托并代理該國(guó)家機(jī)關(guān)行使食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的組織中行使食品安全監(jiān)管職權(quán)的人員；雖然沒(méi)有列入國(guó)家食品安全工作人員編制但在肩負(fù)食品安全監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)中履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的人員。以上人員都能夠成為食品監(jiān)管瀆職罪的行為主體，因此，本罪法條表述中的負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員可以表述為：負(fù)有食品安全直接監(jiān)督管理職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)管者和受負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家行使食品安全監(jiān)督管理職權(quán)的直接責(zé)任人員。

二、食品監(jiān)管瀆職罪主體確定難之思考

由于我國(guó)食品安全的監(jiān)管在不同的食品經(jīng)營(yíng)階段監(jiān)管的部門(mén)不同，不同種類的食品之間的監(jiān)管部門(mén)也不盡相同。當(dāng)出現(xiàn)食品安全事故時(shí)，難以確定是哪個(gè)部門(mén)的監(jiān)管階段出現(xiàn)問(wèn)題。另外一方面，食品安全事故的出現(xiàn)常常距離食品監(jiān)管階段較長(zhǎng)的時(shí)間，這一潛伏時(shí)段也進(jìn)一步加大的了食品監(jiān)管瀆職主體的確定。因此，整合食品安全監(jiān)管體系同食品監(jiān)管瀆職罪主體之間的關(guān)系，并厘清食品安全監(jiān)管的具體職責(zé)具有客觀必要性。

（一）明確食品安全監(jiān)管具體職責(zé)分工

我國(guó)食品安全監(jiān)管模式為分食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)階段負(fù)責(zé)為主，分食品種類負(fù)責(zé)為輔。在這一模式之下整個(gè)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程依然存在食品安全監(jiān)管多個(gè)部門(mén)監(jiān)管重合、監(jiān)管空白或監(jiān)管職責(zé)模糊等問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)司法實(shí)踐中食品監(jiān)管瀆職罪主體的明確確定，必須進(jìn)行食品安全監(jiān)管體制改革，應(yīng)該完善行政部門(mén)監(jiān)管職責(zé)的分工。首先，必須保證食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)每一階段都有確定的監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管，避免食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過(guò)程某一階段監(jiān)管空白，讓生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者有機(jī)可乘。其次，在監(jiān)管職責(zé)上，各部門(mén)應(yīng)有明確分工，對(duì)一個(gè)階段的監(jiān)管只能由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，盡量避免監(jiān)管職責(zé)的重合，防止負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在被追究刑事責(zé)任時(shí)互相推諉，導(dǎo)致食品監(jiān)管瀆職罪主體的確定困難。另外，由于食品監(jiān)管瀆職罪主體不包括單位，主體只能是具體的個(gè)人，明確具體的部門(mén)監(jiān)管職責(zé)依然不能確定本罪的行為主體。因此，食品安全監(jiān)管職責(zé)分工到部門(mén)以后還要明確到各部門(mén)內(nèi)部具體個(gè)人，這樣就避免了具有明確的職責(zé)部門(mén)，而不能確定具體的責(zé)任人員的情形。

（二）建立嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管備案審查制度

在司法實(shí)踐中，食品監(jiān)管瀆職罪結(jié)果的往往會(huì)在瀆職行為實(shí)施很長(zhǎng)時(shí)間以后才會(huì)發(fā)生，這一潛伏性給司法機(jī)關(guān)對(duì)瀆職行為主體尋找和瀆職行為與食品安全事故的因果關(guān)系認(rèn)定都造成了很大難題。存在難題的主要原因是過(guò)長(zhǎng)潛伏期間造成了相應(yīng)監(jiān)管行為證據(jù)流失，甚至存在相關(guān)職責(zé)部門(mén)在沒(méi)有履行監(jiān)管職責(zé)或者沒(méi)有正確履行監(jiān)管職責(zé)的情況下偽造自己已經(jīng)履行監(jiān)管職責(zé)或已正確履行監(jiān)管職責(zé)證據(jù)的情形，從而逃避刑事責(zé)任。因此，司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行食品安全事故形式追責(zé)時(shí)都期望一個(gè)權(quán)威有力的證據(jù)證明監(jiān)管職責(zé)機(jī)關(guān)已經(jīng)履行且正確履行其監(jiān)管職責(zé)。這一難題的最佳解決方案是建立嚴(yán)格的食品安全監(jiān)管備案審查制度。在這一制度之下，食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)在每一次對(duì)食品進(jìn)行監(jiān)督檢查過(guò)程中都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格的記錄并備案，同時(shí)應(yīng)當(dāng)具有專門(mén)的部門(mén)對(duì)食品監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管備案進(jìn)行嚴(yán)格審查，保證監(jiān)管職責(zé)機(jī)關(guān)的每一次監(jiān)管活動(dòng)都記錄在案，并且保證每一次記錄的準(zhǔn)確性和真實(shí)性。這樣，既能保證司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中輕松判斷監(jiān)管者是否存在玩忽職守或?yàn)E用職權(quán)的行為，同時(shí)也能避免食品監(jiān)管具體職責(zé)部門(mén)在出現(xiàn)食品安全事故后偽造虛假證明。[5]

（三）重視食品安全監(jiān)管人員職業(yè)技能的提升和職業(yè)道德的培養(yǎng)

食品安全監(jiān)管是關(guān)系民眾飲食健康的頭等大事，同時(shí)又是一個(gè)具有較強(qiáng)專業(yè)性的領(lǐng)域。食品安全監(jiān)管人員必須具備兩個(gè)基本專業(yè)素質(zhì)：第一，對(duì)監(jiān)管職責(zé)必須嚴(yán)格認(rèn)真。如果每一食品安全監(jiān)管人員在每一次食品安全監(jiān)管過(guò)程中都能夠認(rèn)真、負(fù)責(zé)，杜絕濫用職權(quán)和玩忽職守的情形，那食品安全事故必將得到很好的控制。第二，具備食品安全領(lǐng)域的一些專業(yè)技能，特別是關(guān)于特定監(jiān)管食品的專業(yè)知識(shí)。只有具有一定的專業(yè)技能才能保證食品安全監(jiān)管活動(dòng)的有效性，同時(shí)也能夠避免司法實(shí)踐中因果關(guān)系判斷時(shí)，部分負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的個(gè)人以監(jiān)管不能為理由切斷因果關(guān)系。

三、結(jié)語(yǔ)

主體要件是構(gòu)成犯罪的必要要件，要真正實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管瀆職罪在司法實(shí)踐中對(duì)于食品安全的規(guī)制作用，必須正確理解和適用其主體要件，正確界定食品監(jiān)管瀆職罪的主體范圍。司法工作人員要加強(qiáng)對(duì)于食品監(jiān)管瀆職罪主體的認(rèn)識(shí)，在食品安全事故發(fā)生時(shí)有能力準(zhǔn)確利用確定本罪的行為主體，追究真正食品監(jiān)管者瀆職行為的刑事責(zé)任，保證食品監(jiān)管瀆職罪的精確和充分適用；另外一方面，食品安全監(jiān)管體系依然存在一些不足，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該加快食品安全監(jiān)管體制的改革，進(jìn)一步整合食品安全監(jiān)管體系和食品監(jiān)管瀆職罪的關(guān)系，完善行政部門(mén)食品監(jiān)管職責(zé)分工，將監(jiān)管職責(zé)具體到行政工作人員個(gè)人，以方便出現(xiàn)瀆職行為時(shí)對(duì)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管者行政責(zé)任和刑事責(zé)任的追究。最后，食品安全是一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的復(fù)雜工程，建立一個(gè)安全的食品市場(chǎng)還需要一個(gè)系統(tǒng)的包括民事、行政的食品安全法律體系，同時(shí)也需要廣大人民群眾提高法律意識(shí)，一方面在食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)能夠遵紀(jì)守法，另一方面發(fā)現(xiàn)有違法經(jīng)營(yíng)行為時(shí)能夠及時(shí)向有關(guān)部門(mén)反映，發(fā)揮其監(jiān)督作用。

[1]張明楷.刑法學(xué)（第四版）[M].法律出版社，2011.

[2]孟慶華.食品監(jiān)管瀆職罪若干構(gòu)成要件的理解與適用[J].山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（1）.

[3]劉旭紅，李京.食品安全監(jiān)管瀆職罪解析[J].中國(guó)食品藥品監(jiān)管, 2011，（3).

[4]賈宇.食品監(jiān)管瀆職罪的認(rèn)定及適用[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（2).

[5]袁琴武.食品監(jiān)管瀆職罪司法適用問(wèn)題及對(duì)策[J].改革與開(kāi)放，2015，（3）.