熊 英 楊 鑫 鐘發(fā)喜

（湖南文理學院，湖南 常德 415000；桃源縣宋教仁研究會，湖南 桃源 415700；湖南省委黨校，湖南 長沙 410001）

論宋教仁的憲政與法治思想

熊 英 楊 鑫 鐘發(fā)喜

（湖南文理學院，湖南 常德 415000；桃源縣宋教仁研究會，湖南 桃源 415700；湖南省委黨校，湖南 長沙 410001）

宋教仁是清末革命黨人中最早提出憲政與法治主張、探索實施憲政與法治的政治家，其憲政與法治思想產(chǎn)生的根源在于清末政治革命的訴求、法學風氣的推動與留學日本接受西方憲政思想教育的結果，內(nèi)容則表現(xiàn)為重視憲法、堅持依法行政、用法律維護國家主權與尊嚴以及用法護法的精神，該思想對當前建立法治中國具有極強的現(xiàn)實意義。

宋教仁；憲政；民主；法治；現(xiàn)實意義

宋教仁是清末革命黨人中最早研究西方憲政與法治思想、提出憲政與法治主張、探索實施憲政與法治途徑的政治家之一。1905年6月，留學日本的他改變了原來準備學習軍事的打算，選擇了進入日本東京法政大學學習政治法律。他刻苦研讀了大量法律書籍，花費大量精力和時間陸續(xù)翻譯了西方八國11部政治法典，這讓宋教仁的憲政與法治思想日臻成熟。回國后，宋教仁積極投身到追求民主憲政與實現(xiàn)政黨政治的活動中，最終卻為袁世凱的專制獨裁統(tǒng)治所不容，1913年3月慘遭殺害，為民主憲政而獻身。宋教仁遇害后，孫中山先生為他致誄詞：“作民權保障，誰非后死者；為憲法流血，公真第一人?！辈粌H高度評價了宋教仁為反對專制、倡導民主而堅定不移的獻身精神，而且明確展示了宋教仁一生為國為民，堅持不懈的憲政與法治思想信念。中國共產(chǎn)黨在十八屆四中全會上確定了“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的治國方針，在此背景下，我們重論宋教仁的憲政與法治思想，展示他的法治精神便具有了較強的現(xiàn)實意義。本文擬通過對宋教仁憲政法治思想產(chǎn)生的背景及內(nèi)容的研究，更深入地揭示宋教仁憲政法律思想的本質(zhì)，進而為我國現(xiàn)代社會主義的憲政與法治建設提供啟迪和借鑒。

一、宋教仁憲政與法治思想產(chǎn)生的歷史背景

(一)清末民初訴求“政治革命”的產(chǎn)物

清末民初中國社會正經(jīng)歷著政治變革的環(huán)境之中，一方面清政府統(tǒng)治在歷經(jīng)了一系列對外戰(zhàn)爭失敗，慘遭了割地賠款、主權蹂躪之后一步步淪為了半殖民地半封建國家，國內(nèi)吏治的腐敗混亂、人民生活的困苦不堪、各個階級之間的矛盾加深、人民的反抗情緒高漲，導致了反清運動此起彼伏；另一方面，隨著各個通商口岸的開放，以及洋務運動、戊戌維新等事件的發(fā)生，清政府對工商業(yè)的限制逐漸放寬，國內(nèi)的各種官辦、民辦的工商企業(yè)興起，新的生產(chǎn)方式的產(chǎn)生打破了原有的社會經(jīng)濟生產(chǎn)方式，使得國內(nèi)產(chǎn)生了新的階級——資產(chǎn)階級，新階級的出現(xiàn)，帶來了新的政治改革的訴求。此時先進的西方思潮也進入了中國，從而使國內(nèi)愛國的能人志士也紛紛把目光都投向了西方，但最初他們遠渡重洋的目的是學習其制度、技術等，希望能夠?qū)崿F(xiàn)救亡強國，故而“早期派赴西洋的學生，多攻技藝實業(yè)，少及社會政治”。甲午戰(zhàn)爭后，有志之士開始覺醒，他們紛紛倡導未來的政治革命。特別是隨著留學日本熱潮的興起，留學生中“習法政者實居多數(shù)，”究其原因，“實則與國內(nèi)政情亦大有關系”。［1］上述因素初步奠定了中國由走向近代化的物質(zhì)基礎轉(zhuǎn)向訴求政治思想輿論與精神基礎。

(二)講究“新政”與倡導“法學”風氣的推動

甲午中日戰(zhàn)爭，泱泱大國清王朝居然被小小島國日本打敗的結局著實讓中華民族蒙羞，它進一步激發(fā)了晚清士大夫的危機感與憂患意識，要求變法維新、學習西方的愿望變得更為迫切。世紀之交中國又慘遭八國聯(lián)軍侵華的痛深創(chuàng)巨，冥頑不化的清政府開始考慮實施新政，朝野上下急于變法自強。正是在政治改良、立憲修律的背景下，中國社會掀起了創(chuàng)辦法政學堂、成立法學會的熱潮，“法政人才的培養(yǎng)，自為當務之急。人人皆能言政治之公理”［2］。1904年內(nèi)，清政府論及學習法律科目的重要性時指出：“外國之所以富強者，良由于事事皆有政治法律也，學堂內(nèi)講習政法之課程，乃是中西兼考，擇善而從”。［3］據(jù)清政府學部總務司編制的第三次教育統(tǒng)計圖表計，截止到1909年全國共有學堂127所，學生人數(shù)23735人，其中法政學堂有47所，學生12282人，分別占總學堂數(shù)的37%和學生總?cè)藬?shù)的52%［4］。另外還成立了很多“公法學會”、“法律學會”等。到了民國初年，幾乎每一個省都建立了自己的法政學堂，國內(nèi)在冊的學習法律的學員更是達到了3萬余名，超過了其他各科學員人數(shù)之和。所以，當宋教仁在日本留學半年后，改變原來準備學習軍事的打算，進入日本政法大學學習法律。

(三)西方法律思想體系對宋教仁的影響

宋教仁在日本法政大學讀書期間，認真研讀了大量法律書籍，同時還陸續(xù)翻譯了西方八國11部政治法典。通過對西方法律制度的研讀和比較以及在日本學習期間對日本社會的觀察，宋教仁發(fā)現(xiàn)日本自明治維新以后，名義上是立憲國家，但國家的實際權力卻落入了對維新有功的日本西南藩閥的掌控之中，本質(zhì)上還是“武人政治”、“藩閥政治”，遠遠談不上是個民主國家，最多只能算作是個“半立憲”的國家。那么中國革命成功后，國家政權會不會也像日本一樣落在對革命有大功的武人、軍閥手中？而這些人在掌握國家政權之后會不會又實行專制統(tǒng)治，變成民主共和制度的阻礙？所以宋教仁一直在苦苦思索一條民主共和的建國方略。英國政治制度的發(fā)展引起了宋教仁的興趣，當時英國是世界上的強國，其政治制度已經(jīng)形成了兩黨制，由議會中的多數(shù)黨組建內(nèi)閣，議會與內(nèi)閣充分一致，政治民主，政局也較為穩(wěn)定。宋教仁一直對英國的內(nèi)閣議會制度十分推崇，1911年8月，英國的“國會革命”成功后，宋教仁更是立即發(fā)表了《英國之國會革命》一文，盛贊了英國這一民主政治的重大進步。至此，宋教仁的法律思想已基本形成：實現(xiàn)民主憲政、完善議會制度、對行政權形成有力的制約、用法律保障民權等。

二、宋教仁憲政與法治思想的基本內(nèi)核

(一)強調(diào)憲政體制下憲法就是國家的根本大法

宋教仁法治思想的核心就是實行憲政，即實施以憲法為核心的民主法治體系。20世紀初期，一場日俄之間的利益角逐與爭奪在中國領地東北展開，日本正是由于實施憲政打敗了沒有實施憲政改革的俄國，這個鐵錚錚的事實讓無數(shù)有良知的中國知識分子清醒，中國的主流知識界意識到了立憲救國的重要性，但對于采取何種形式的立憲制度卻尚有很大的爭論。留學日本主修法律的宋教仁通過閱讀大量西方憲政理論專著和觀察國際社會的憲政經(jīng)驗，獲得了豐富的憲政素養(yǎng)，引發(fā)了對國內(nèi)憲政問題的思考。在宋教仁看來，英國是君主立憲的國家，其與兩黨制相應的內(nèi)閣制值得肯定，他向國人隆重介紹了英國憲政之特色：“英國皇帝，憲法上稱為國會之國王，為國會之一部分，其于統(tǒng)治權原與上下兩院共同總攬之者也。然國會既有上下兩院，而上院之組織又專為貴族，故理論上不能不以貴族為統(tǒng)治權總攬者之一部分……茲者制限上院否決權之法律既經(jīng)成立，此后下院既可自由決定財政與立法，則國會之權必獨操于下院。下院之多數(shù)黨依例有組織內(nèi)閣之習慣，雖皇帝不能違之，則政府與下院即謂為一體焉亦無不可”［5］。宋教仁贊賞英國的憲政制度，但不是贊賞英國的君主立憲制，而是贊賞英國的內(nèi)閣制和兩黨制的民主精神和權力制衡的原則。宋教仁又對日本實施憲政過程中的不足之處提出了批評，“日本之政治，號稱立憲幾三十年，而猶不能脫少數(shù)人壟斷專制之習、左右國務者，總之不離乎藩閥武人者近是?！保?］在他看來，如果中國革命后要避免武人政治的局面，就必須在革命之前做好相應憲法制度的設定，這樣才能在大局初定之時迅速實行民主憲政。

宋教仁對清政府的“假立憲真專制”極為不滿，其在同盟會成立前后所作的《清太后之憲政談》一文中，就猛烈地批評了清政府的假立憲，大肆宣講憲政的真諦就是“立憲國民，其義務必平等，其最普通者，則納國稅是也”；“立憲國民，其權利必平等，其最普通者，則人人有被選舉之權利是也”；“立憲國民，有監(jiān)督財政之權”［7］。他斷言：“自政府宣言預備立憲以來，無日不以籌備憲政為籍口，而行其集權專制之策略……直為種種倒行逆施之行，速國家之亡而無所顧忌。使長此不變，吾意不出十年，茫茫禹域，必斷送于彼輩之手耳”［8］。

革命黨人領導的辛亥革命結束了兩千多年的封建帝制，就未來政權需要建立什么樣的體制問題，宋教仁結合內(nèi)閣制大力宣傳兩黨制，他認為無論任何人執(zhí)政，哪怕是革命黨人，都必須要對其權力加以限制，也就是西方憲政中的限制權利、保護人民自由的法治理念。隨后他的這些觀點在他所主筆起草的兩部憲法性文獻《中華民國鄂州約法》和《中華民國臨時組織法草案》中得到完整地體現(xiàn)?！吨腥A民國鄂州約法》是中國歷史上第一部共和制憲法性文件，它突出保障民權，公開宣布“人民一律平等”、“人民自由保有財產(chǎn)”；體現(xiàn)三權分立的原則，規(guī)定了都督、政務委員、議會的權力和職責；設立政務省，政務長是由“政務委員以記名投票法互選”，“政務長為行政官之首班，政務省就是實際上的內(nèi)閣，而政務長則是實際上的內(nèi)閣總理。之后的《中華民國臨時組織法草案》從某種程度上來說，是對《中華民國鄂州約法》的一種補充和強化。上述兩部法律文獻是宋教仁民主憲政思想的集中體現(xiàn)，在我國法律建設的歷史上產(chǎn)生了巨大的影響，它們的核心法律精神都被中國第一部憲法《臨時約法》所直接繼承。

(二)堅持用依法行政來維護國家管理秩序和保障人權

1.主張政府應通過行政立法的形式明確各部、各司的職責與職數(shù)、任職形式等，確保各部門依法行政。

1912年，宋教仁出任南京臨時政府法制局局長后，立即主持起草了《法制院官職令》、《中華民國內(nèi)務部官職令》、《各部官職令通則》等一批行政法法令和法律性文件，在《法制院官職令》中明確規(guī)定，“法制院直隸于臨時大總統(tǒng)”，其職責主要有“草定法律命令案；對于法律命令有應修改及增訂者，得具案呈報大總統(tǒng)；考核各部草訂之法律命令案?！蓖瑫r，他還明確規(guī)定了法制院職員的職位人數(shù)和采用不同的任用辦法，如院長和副院長都為一人，采用特任制；秘書為一人，書記為二人，編制官專職八人，以及其他職員若干，都采用薦任制。從第三條到第十條，分別明確規(guī)定了各個職位的具體權限和直屬部門。通過這樣以法定的形式確定各個職位的職責和職數(shù)，不僅使各個職員能夠各司其責，提高行政效率，而且還有利于解決國家行政機關人員冗員的問題。

2.要求在依法行政方面建立行政監(jiān)督體系。

宋教仁認為，要保證法律的有效實施，就必須加強監(jiān)督機制：“夫立憲政體之國，必有議會為監(jiān)督政府機關，而行決議、質(zhì)問、彈劾之權?！薄傲棁行姓门兄贫龋哉姓偈疬`背法規(guī)損害人民權利之失者。人民對于違背法規(guī)損害權利之行政處分，得提出訴訟于特別機關，求其取消變更?！保?］這說明在宋教仁的設想之中，必須要設立一項有效的行政裁判制度來約束監(jiān)督政府的行政行為，保障人民的權利，對于違背法律法規(guī)而損害人民正當利益的政府行政行為，要進行裁判。同時，宋教仁還提出建立行政法上的行政官員責任制度，在行政上對官員進行監(jiān)督，對于官員的失職、腐敗給予懲罰，這些都表明宋教仁注重通過法律制度設計來確保依法行政、廉潔行政，保持政府政治清明的法治思維。

(三)敢于用法律維護國家的尊嚴與主權

20世紀初期，西方帝國主義國家進一步加強了對中國的侵略，中國的領土主權受到了極大的破壞。為維護領土和主權的完整，宋教仁利用他深厚的法治素養(yǎng)和靈活的運用手段，提出了一系列切實可行的方案。以間島問題為例：間島歷來就是中國領土，后日本覬覦此地，制造偽證，把間島強說成朝鮮國領土，引起和清朝政府對于此地國土的爭議。1907年7月，日本派陸軍大佐齋藤季治郎突然駐兵于此，并照會清政府，以“保護韓民”為借口，實際派兵占領間島，由此引發(fā)了中日之間的領土糾紛。正當清朝政府在束手無策之時，宋教仁通過暗地實地考察，用了半年時間寫出《間島問題》一書，駁倒了日本所拋出的偽史論，扭轉(zhuǎn)了中日關于間島主權談判的被動局面。宋教仁首先從歷史、文化、社會和地理上論證了間島是屬于中國的事實。然后又運用國際法的知識陳述當時國際上對領土邊界的劃分的公認的準則：“夫國家版圖之取得也，其方法要有二式：增殖、時效、先占三者，為本來取得；交換、贈與、買賣、割讓、合并五者，為傳來取得。”“國家境界之劃定也，其種類亦不外而形：一以山川、湖海、沙漠、荒原為境界者，名曰天然的境界；一以兩國合意訂立條約而確定標識者，名曰人為的境界?！保?0］也就是說在國際法上邊界的劃定主要看歷史、條約和地理三個要素。宋教仁以無可否認的實證，駁倒了日本制造的偽證，《間島問題》一書被交送到清國外務部后，清朝政府終于變被動為主動，于1909年4月與日本簽訂了《中韓界務條款》，成功迫使日本承認“間島”屬于中國領土，這也是自1840年鴉片戰(zhàn)爭以來清政府在數(shù)以百計的對外邊境疆土談判中，唯一取得的一次領土主權勝利。

(四)鑄就了護法用法的法治精神

宋教仁是真正將法治精神融入自身行動、將憲法和法律置于至高無上且神圣不可侵犯地位的政治家，真正將個人和黨的一切活動置于法律允許范圍之內(nèi)的實踐家。遇害前兩天他還在國民黨交通部公宴會上明確表示：“至于先定憲法，后舉總統(tǒng)，本正大光明之主張，不能因人的問題以法遷就之，亦不能因人的問題以法束縛之。吾人只求制定真正的共和憲法，產(chǎn)生純粹的政黨內(nèi)閣，此后政壇進行，先問諸法，后問諸人。”［11］為將國家引入法治軌道，依法治國理政，宋教仁傾注了畢生精力和心血。在民初一年，經(jīng)宋教仁親手制定的法律法規(guī)達到十多部，就任北京臨時政府農(nóng)林總長的3個月中，他就制定頒布了《墾殖廳官制草案》、《林務局官制草案》、《漁政廳官制草案》等法律條例。1912年7月8日，宋教仁因不滿袁世凱獨裁行徑，因而在《民立報》上全文刊載了《呈袁總統(tǒng)辭職文》，申請辭去農(nóng)林總長之職；7月21日當選為同盟會總務部主任干事，主持同盟會工作。為了獲得國會的多數(shù)席位，成為執(zhí)政黨，贏得組閣權，8月25日宋教仁終于將同盟會與統(tǒng)一共和黨、國民共進會等合并為國民黨，實現(xiàn)了“毀黨造黨”的理想，同盟會也依照憲法，完成了由革命黨向議會黨、由“地下”向“地上”的轉(zhuǎn)變，宋教仁當選為理事，并任代理理事長。國民黨成立后，宋教仁遵照《國會組織法》、《參議員選舉法》、《眾議員選舉法》等一系列法規(guī)，積極組織國民黨開展選舉活動。雖然宋教仁遇刺后，很多人對宋教仁這一時期的行為加以批判，斥之為“議會迷”，認為宋教仁的法治思想過于理想化，沒有充分認識到革命的現(xiàn)實性和殘酷性，但是不可否認的是，宋教仁對他的法治思想至死不渝的精神，臨死時都還在維護國家法律制度。

總之，我們可以將宋教仁法治思想的理念總結為：一是用憲法確定國家政體、保證人民的參政權，政府由民意產(chǎn)生，實行民主憲政；二是通過權力的相互制衡，防止濫用權力和獨裁，從而保障人民的自由權利。一個世紀后的今天，這些理念依然為現(xiàn)時社會所推崇和遵從。

三、宋教仁的法治思想與護法精神對現(xiàn)實社會的意義

在黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國重點課題的今天，我們重溫宋教仁的法治思想，借鑒其依法治國的精華，對于現(xiàn)實中國全面推進依法治國具有重大指導意義。

(一)宋教仁“以憲法為共和政體之保障”的觀點是當前我國重視依憲治國理論的歷史基礎

眾所周知，作為國家的根本法，憲法的作用主要表現(xiàn)為通過賦予國家機關的立法、行政、司法等公共權力，使國家權力能有序運行，避免國家權力缺位、越位和錯位。同時它確認和保障了公民基本權利、調(diào)整了國家最重要的社會關系，對維護社會穩(wěn)定和國家長治久安具有決定意義。1911年10月革命黨人發(fā)動的辛亥革命雖然推翻了滿清專制政體，但它還只是完成了政治革命的第一步，接下來最關鍵的任務就是要建設共和政體。宋教仁認為在三權分立原則下，通常立法權歸國會，而國會初開第一件事，則為憲法?！皯椃ㄕ撸埠驼w之保障也。中國為共和政體與否，當視諸將來之憲法而定，使制定憲法時為外力所干涉，或為居心叵測者將他說變更共和精義，以造成不良憲法，則共和政體不能成立……此吾黨所最宜注意，而不能放棄之責任者也”［12］1913年3月，宋教仁代草了《國民黨之大政見》一文，從5個方面論述了國民黨對于政體之主張，再次表達了對憲法作用的重視。2014年10月黨的十八屆四中全會通過《關于設立國家憲法日的決決定》，提出將每年的12月4日定為國家憲法日，全國人大常委會表決通過了該決定，以立法形式予以確定。設立“國家憲法日”，不僅傳遞的是依憲治國、依憲執(zhí)政的理念，更重要的是使這一天成為全民的憲法“教育日、普及日、深化日”，以便今后形成舉國上下尊重憲法、憲法至上、用憲法維護人民權益的社會氛圍。設立國家憲法日，也是讓憲法思維內(nèi)化于所有國家公職人員心中，權力屬于人民，權力服從憲法，公職人員只有為人民服務的義務，沒有凌駕于人民之上的特權，一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究和糾正。眼下我國對憲法的重視程度正是實現(xiàn)了宋教仁當年的夢想，如果宋先生能夠地下得知，定會含笑九泉。

(二)“以法律為整理行政之保障”的觀念與當前建立“依法行政、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”政府一脈相承

宋教仁在1913年3月發(fā)表自己對國民黨未來行政政策的若干主張時，就全面論及了當時國家行政出現(xiàn)了一系列問題：如從來中央與地方官權限多不明晰；用人行政常常是為人擇事，并非為事?lián)袢?，各機關冗員異常眾多等。為了整肅官吏勢力、保障國家政治修明，宋教仁建議完善行政法規(guī)，“專立考試及懲戒機關，以法律為之保障”［13］。我國以往在建設法治政府的過程中，也同樣存在著一些亟待解決的問題，如對涉及公民、法人或者其他組織合法權益的規(guī)范性文件，未經(jīng)聽證、公布等程序，就變相違法增加公民、法人或者其他組織的義務等。為了樹立良好的政府形象，建設一支真正為人民服務的高效行政隊伍，我國依法行政的責任還任重而道遠。

(三)是弘揚法治精神對促進社會穩(wěn)定與和諧具有重要意義

宋教仁是一位堅定的學法、懂法、護法先賢，他為了實現(xiàn)中華民國的憲政而積極奔走呼號，用自己的血肉之軀踐行了法治精神。在社會主義現(xiàn)代化建設的今天，我國雖然基本完善了法治建設，但是法治精神的缺失依舊還是一個普遍的問題。為了解決當前法治精神的缺失與法治政策的不健全等問題，中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。全面推進依法治國，就要在中國共產(chǎn)黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

［1］黃福慶.清末留日學生［M］.臺灣中研院近代史研究所?？?，2010：220.

［2］梁啟超.湖南廣東情形.戊戌政變記.

［3］張百熙，榮慶，張之洞.學務綱要［M］.舒新城.中國近代教育史資料(上冊)［M］.北京：人民教育出版社，1981：197.

［4］湯能松.探索的軌跡［M］.法律出版社，1995：135.

［5］［6］［7］［8］［9］［10］郭漢民.宋教仁集(第一卷)［M］.長沙：湖南人民出版社，2008：358、363、18、266、377、89.

［11］［12］［13］郭漢民.宋教仁集(第二卷)［M］.長沙：湖南人民出版社，2008：578、547、585.

(責任編輯：朱小寶)

D 921

A

1009-2293（2015）04-0082-05

熊英，湖南文理學院文史學院歷史學教授，宋教仁研究所所長。

鐘發(fā)喜，桃源縣宋教仁研究會副會長兼秘書長。

楊鑫，湖南省委黨校法律專業(yè)在讀研究生。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.04.022