“小官大貪”現象考察

“小官大貪”現象考察

費蕙蓉

(中共淮北市委黨校,安徽 淮北235000)

摘要：在全面從嚴治黨的新常態(tài)下，反腐敗全覆蓋、無禁區(qū)、零容忍，一些級別很低的“小官”的貪腐行為得以揭露，其涉案數額令人瞠目結舌。這一現象從一個側面反映了我國基層權力結構的不合理、運行的不規(guī)范，更暴露了基層民主制度尚未完全落實和干部任用制度的缺陷。

關鍵詞：小官大貪；權力；基層民主；制度缺陷

收稿日期：2015-07-01

作者簡介：費蕙蓉(1970-)，女，安徽淮北人，淮北市委黨校法學副教授，研究方向為基層民主與法治。

中圖分類號：D67.2

文獻標識碼：A

文章編號：1671-8275(2015)04-0016-03

Abstract:Under the new normality of running the party strictly, anti-corruption is across-the-aboard, no restricted and zero tolerant, the corruption of some low rank officials is uncovered, the amount involved is staggering, which reflects the structure of the basic power is not unreasonable and its operation is not standardized. The phenomenon also exposes the defects of cadres appointment system and the grassroots democracy system has not been fully implemented.

近年來，“小官大貪”案件屢有發(fā)生，一個個小官的貪污事實與貪污數額不斷挑戰(zhàn)著人們對于腐敗的認知，動輒上千萬、上億元的涉案金額讓社會為之震動。 也許，與“老虎”相比，“蒼蠅”只是黨內的小蛀蟲，但“鼠洞毀屋，蟻穴潰堤”。小干部官雖不大，卻握有實權，直接與基層群眾打交道，其腐敗行為直接侵害群眾的利益，老百姓更有切膚之痛，對此深惡痛絕。對于廣大普通群眾而言，“小官”就是黨和政府形象的代表者，老百姓從他們的一言一行來認識評判黨和政府的形象，“一個支部一盞燈、一個干部一面旗”，如果身邊的干部個個稱職好樣、廉潔勤政，人民就相信黨和政府；反之，身邊的干部貪污腐敗，他們就會對黨和政府失去信心和希望。小官腐敗腐蝕的是社會風氣，蠶食的是民眾對反腐斗爭的信心，破壞的是群眾對黨和政府的信任，損害的是社會和諧之基，其危害絕不可小視，切不能忽視或放任不管。今年年初，中紀委已釋放出懲腐高壓將更有力地向基層傳遞的信號。

一、“小官大貪”現象暴露的問題值得深思

“小官大貪”現象的層出不窮，一定程度上說明腐敗與職務高低、權力大小沒有必然聯系，有權力的地方就有腐敗的土壤。同時，不能不讓人深思：我們的權力分配體制與權力運行機制是否存在問題？政府掌握的公共權力尤其是關系資源分配的公共權力是否范圍過大？權力的運行是否規(guī)范透明？為什么監(jiān)督制度貌似完善卻不能發(fā)揮有效的制約作用？多年的基層民主建設到底成效如何？

1.權力集中體制下政府權力過大為腐敗提供了前提條件

客觀地說，無論是我黨源自戰(zhàn)爭時期的集中統一指揮的傳統，還是建國后長期計劃經濟體制下政府包攬一切的公共治理意識，催生的結果都是權力集中的體制。隨著九十年代確定以市場經濟體制作為改革的方向，本應由市場決定資源配置，但由于政府治理的理念和方式沒有進行同步和同等程度的改革，大量的資源配置權力仍然掌握在政府手中。尤其是關系國計民生的重要而稀缺的資源，其定價、分配、流轉的權力仍然由政府(具體就是政府的各級官員)掌握。這些權力又借助市場機制得到快速、隱蔽變現的可能，創(chuàng)造了大量權力尋租和權錢交易的機會和空間。在監(jiān)督制約不到位的地方，官員很難抵制權力變現帶來的巨額個人收益的誘惑。在這種誘惑面前，個人的思想政治修養(yǎng)和黨性原則的自律作用可能立即潰不成軍。這時，談思想政治教育是無力的，談加強監(jiān)督制約需要精密的制度建設和高昂的成本，談事后的嚴懲無法破解部分人逃脫制裁的僥幸心理。腐敗的根源是權力過于集中，是政府掌握了過多本應由市場和社會自治解決的事權。所以，從根本上說，不按照市場經濟的要求嚴格厘定公共權力的邊界，單靠懲治或監(jiān)督，是很難從根本上大面積消除腐敗現象的。

比如“小官大貪”中最常見的村官腐敗，往往發(fā)生在利益重大的動拆遷領域。正趕上我國快速城鎮(zhèn)化時期，拆遷、建設、建廠這樣的市場機會激活了沉寂多年的農村土地資源。動拆遷雖然涉及公民基本權利，其法律依據是憲法和物權法這樣的效力等級最高的法律，但在實際操作中往往需借助熟悉基層情況的村兩委人員，權力過于集中在村兩委或動遷辦人員手中。由于村民自治制度不完善、村委會運行不規(guī)范、民主管理和上級監(jiān)督不到位、相關土地動遷款的收支不透明、財務監(jiān)管缺位，導致一部分基層官員得以利用職務之便侵吞土地動遷款或收受他人賄賂。全國各地的城市郊區(qū)的面臨動遷的農村，成為村官貪腐的高發(fā)區(qū)，使村級經濟、村民利益和國家利益遭受了嚴重的損失，并直接破壞基層政府和官員在社會上的觀感和口碑。

小官本來是基層政府的基層官員，位于權力的末端，但是從小官貪腐案件所揭露的犯罪事實看，其權力的“市場價值”是如此驚人，可見，政府掌握的公共權力過大過寬了。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把簡政放權作為行政體制改革的第一個環(huán)節(jié)，是切斷權錢利益鏈條的治本之策。今后，厘清政府權力與市場作用、社會自治的邊界非常重要，市場機制能夠自發(fā)調節(jié)的、社會自治能夠實現基本有序化的領域，政府權力不要直接觸及，政府要成為權力有限的政府。

2．基層腐敗的發(fā)生與權力運行不規(guī)范的相關度最高

腐敗植根于權力過分集中，而小官大貪的現象還證明貪腐的發(fā)生與權力大小沒有必然的直接聯系，卻與權力運行的不規(guī)范程度直接相關。

比如之所以釀成“級別最低、數額最大、手段最惡劣”的“三最”女貪官羅亞平案，與遼寧省撫順市政府對土地出讓金的管理存在著巨大漏洞有著直接的關系。在羅亞平任職期間，順城區(qū)國土分局設立的土地經營中心可以隨意收錢，隨意退錢，正是在這個單位，羅亞平創(chuàng)造了她的貪腐神話，短短幾年，她就以假補償、多補償、以他人名義騙取動遷補償款和盜賣動遷房等方式非法斂財1.45億元，這與國土資源部門的審批權力運行不規(guī)范并且財務管理混亂有極大關系。

在城市開發(fā)狂潮中迅速富裕的城市郊區(qū)，大量的農村土地被征收，一部分村委會和村支部在其中以落實基層自治的名義，將土地征遷的收益分配權攬到自己手中，以村民自治之名抵制政府的監(jiān)管和社會的監(jiān)督，實則利用基層民主管理制度的不完善侵吞村民的集體資產和利益，這種“村官腐敗”現象集中出現在一、二線城市周邊和東南沿海經濟發(fā)達地區(qū)，貪腐額達到千萬或上億的也不鮮見，這些“小”貪官利用的正是基層制度不完善導致的權力運行不規(guī)范的漏洞，權力運行不規(guī)范給腐敗制造了機會，使腐敗獲得了可能性和可行性。

3．基層腐敗暴露出人民群眾對公共權力的監(jiān)督往往無力、無效

“小官大貪”就發(fā)生在群眾身邊，群眾的眼睛是雪亮的，身邊的干部哪怕衣食穿著有稍許變化也可能引起老百姓的猜疑，更不用提徒然增加千萬家財了。而且，在基層貪腐中，得與失的利害關系是非常直接的，小官的貪腐所得直接來自于身邊廣大老百姓的應得利益的損失，群眾對此不可能漠不關心、放任自流。實際上，不少貪腐案曝光以后，背后都呈現出舉報多年、倍受打擊報復的群眾，“黑”“白”力量的對抗較量往往已持續(xù)多年，待貪官落馬時，早已養(yǎng)成“碩鼠”。小官“大貪”固然令人吃驚，但是小官“小貪”時為什么沒有被查辦？為什么群眾對貪腐的反映和舉報不能及時被組織或司法機關立案查處？十八大以來，確實出現了群眾舉報得以較快查證的可喜狀況，但這種改變主要得益于中央高層反腐敗的決心和力度，從另一面看，恰恰說明沒有中央高層的支持，單靠群眾監(jiān)督舉報往往很難及時查處。以上種種說明我們的基層民主制度建設的實際效果不理想，人民群眾很難影響公共事務的決策，甚至對親自投票選舉出來的村委會“干部”都無法有效地監(jiān)督。憲法明確規(guī)定中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。但從現實看，人大發(fā)揮監(jiān)督職能揭露的貪腐案件并不多見。1998年通過的居民委員會組織法、村民委員會組織法規(guī)定我國在基層實行民主程度最高的直接民主——群眾自治，社區(qū)、村不設政府機構，由居民或村民進行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但十幾年過去了，群眾自治下的公共事務自主權更多地落在了村委會的幾個人手中，普通老百姓可能連基本的知情權都無法實現，更談不上管理和監(jiān)督，憲法和法律的規(guī)定成為一種宣言而不是一種約束。

監(jiān)督與貪腐的發(fā)生是一種負相關關系，可以用公示表達為：貪腐=權力+機會-監(jiān)督，“小官大貪”現象暴露了群眾對身邊的權力運行的監(jiān)督往往是無力、無效的，多年的基層民主建設的成效值得認真研究。

二、防微杜漸，清除“小官大貪”的土壤

反腐敗是個系統工程，事后追懲只是其中的一部分?！靶」俅筘潯敝猿蔀橐环N現象，某種程度上意味著它有一定的普遍性，要消除這種現象，除了動用“蒼蠅拍子”，更重要的是整治環(huán)境，消除“蒼蠅”的生存條件，潔凈的政治生態(tài)才能持續(xù)地保證官員的廉潔。

1．深化改革、簡政放權

不管是“小官大貪”“小官小貪”還是“大官大貪”，其實質都是貪腐官員濫用手中掌握的公共權力牟取了個人私利，限制和清理官員手中的權力才是反腐的釜底抽薪之策。從宏觀層面講，解決“小官大貪”問題的治本之策是按照十八屆三中全會深化改革的精神對政府的權力進行重新梳理，按照市場自發(fā)調節(jié)優(yōu)先、社會自治第二、政府干預最后的準則，最小限度地框定政府權力的范圍，列出明確的權力清單，清單之外的事項尤其是關涉到資源配置的事項，原則上都放給市場，按照市場機制自發(fā)地配置，市場、社會的運行都嚴格遵循法律規(guī)定的原則和制度，政府依法監(jiān)管，用法治的辦法達到治理現代化。

2．通過甄選、教育、懲治，讓官員隊伍成為德才兼?zhèn)涞木⒛７?/p>

政府官員本應是品行、能力都優(yōu)于普通人的社會精英，但是很多貪官早在被揭發(fā)的多年前就成為老百姓都不齒的卑劣之徒，操守遠在社會平均水平線之下，不能不讓人懷疑官員的選拔任用機制是否出了問題，所以，防治腐敗應該從“入口”關做起，完善現行的自上而下的組織選拔干部制度，提高選拔全過程的透明度和開放度，讓群眾真正成為選拔干部的核心要素。在官員任期內要加強廉政教育、警示教育和操守修煉，讓各級官員樹立正確且高尚的人生觀、價值觀、權力觀，自覺遵守黨紀國法，自覺守住底線，不越紅線，不碰高壓線，從思想上不想“腐”、不愿“腐”。采取多種措施加大懲治腐敗的力度，尤其是小貪小腐，要及時懲治，防微杜漸，提高貪腐的發(fā)現率，讓官員對組織紀律和國家法律、人民權益樹立認真的敬畏態(tài)度。

3．規(guī)范權力運行的體制機制

權力運行的規(guī)范度，基本上呈現出由高層到基層逐漸降低的狀況，尤其基層村組織“兩委”權力較大，規(guī)范性卻很不理想。應進一步規(guī)范村務公開制度、村民大會制度及完善街鎮(zhèn)政府對基層村組織的指導監(jiān)督機制，從制度層面理順村官權力的使用和制約；尤其要規(guī)范基層動遷制度，把行政動遷決定、動遷資金補償及流向、安置房清單等透明化，減少監(jiān)管盲區(qū)。保障權力的規(guī)范運行有一個簡易的辦法，就是增強權力運行的透明度，強化信息公開制度，尤其是有關群眾切身利益的事項，最好做到決策全過程的公開，并提供群眾參與決策的有效方式，高度透明和開放，以公開促公正，提升權力的公信力。

4．認真進行操作層面的民主管理和民主監(jiān)督制度建設

反腐敗最根本的舉措在于民主制度建設，用人民民主來監(jiān)督政府掌握的公共權力。我國幅員遼闊，地區(qū)差別大，越到基層越顯示民主監(jiān)督的重要性。我國從國家性質的宣告和政權組織形式的設計上都體現了人民當家作主的要求，各種民主管理和監(jiān)督制度也比較健全，但是貫徹落實得不好，在操作層面、技術層面上的民主制度遠遠不夠，導致公共權力的運行隨意性強、規(guī)范性差。所以，要認真研究保障民主落實的各種技術性措施，選舉、協商、聽證、征詢意見與溝通反饋都是技術性很強的民主形式，要作為一門學科來研究，借鑒別國的經驗教訓，遵循客觀規(guī)律，以完善的技術措施保障人民群眾真正享受當家作主的權利。

參考文獻：

[1]楊濤.“土地奶奶”走了，制度反思剛開始[N].法制日報，2011-11-11.

[2]小官巨貪，中國反腐的真正挑戰(zhàn)？[EB/DL]新華網[2014-11-15] http://news.xinhuanet.com/politics.

[3]汪為進.村官腐敗的根源與應對策略[J].重慶科技學院學報,2009(9).

[4]喬德福.新農村建設中村官賄選防治機制創(chuàng)新研究[J].鄭州大學學報,2010(5).

責任編輯：之者

Investigation on the Phenomenon of “Big Corruption

of Low Rank Officials”

FEI Hui-rong

Key words:big corruption of low rank officials; right; grassroots democracy;system defects