步洋洋

(中國政法大學刑事司法學院，北京100088)

我國偵查程序中的預審制度研究

步洋洋

(中國政法大學刑事司法學院，北京100088)

預審作為刑事訴訟程序的重要內容，在保證偵查質量，對偵查行為進行有效監(jiān)督等方面發(fā)揮著積極作用。在我國預審職能由公安機關行使，預審體制呈現出多元化的格局。本文擬從預審的相關概述入手，理清預審制度在我國的歷史沿革脈絡，指出預審體制的分合及相關爭論，闡明預審制度內在的功能及價值定位，進而對我國預審制度的走向提出若干設想，以期對我國預審制度的構建有所裨益。

預審;偵審分設;偵審合一;功能及價值定位

偵查程序作為刑事訴訟活動的起點，其質量對整個刑事訴訟程序的功能起著十分重要的作用。偵查程序收集的證據合法且確實充分，就可以保證審查起訴和審判工作的順利進行;偵查程序的工作有疏漏或偏差，就會給審查起訴和審判工作帶來困難，甚至造成冤假錯案的嚴重后果。因此，必須采取切實有效的措施保證偵查階段的質量，從而實現中共十八屆四中全會《決定》提出的“確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗”的要求。筆者認為，在一系列保證偵查程序質量的措施當中，偵查程序中的預審制度發(fā)揮著不可替代的作用。然而，在司法實踐中，預審制度的功能和價值定位不當，運行機制呈現多元化的格局，預審審查制度在某種程度上被虛化，特別是近一段時間頻繁曝光的冤假錯案使我們不得不對現行刑事訴訟法所規(guī)定的預審制度進行重新審視。

一、預審概述及其在我國的歷史沿革

1.預審概述

預審作為舶來的刑事訴訟制度，最早出現于西方資產階級時期。英國《牛津法律大詞典》對于預審一詞的解釋為:“預審，刑事訴訟的一個階段，首見于1808年法國刑事法典，后為大多數歐洲國家采用。這一制度旨在保證只將具有事實根據的指控提交給初審法院，并在開庭審理之前駁回缺乏根據的指控。預審工作由地方預審法官進行?！保?］這里的預審可以簡單地被理解為法庭正式審判前對被告人進行的預備性審理活動。從世界范圍來看，預審制度或預審程序大致可以被分為兩類，一種是英美法系的預審制度，以英國為代表，側重強調通過預審保障被告人的“憲法權利”;另一種是大陸法系的預審制度，以法國為代表，側重強調通過預審“弄清客觀真相”。盡管兩大法系國家預審的側重點有所不同，但無論是英美法系國家還是大陸法系國家都將預審作為刑事訴訟制度的一個重要程序加以規(guī)定。

2.預審制度在我國的歷史沿革

清末修律時，我國從西方大陸法系引進預審制度，幾經變化，獨具特色。1906年頒布的《大清大理院審判編制法草案》首先使用了“預審”一詞。1910年沈家本擬定的《大清刑事訴訟律(草案)》對預審程序進行改革，把預審推事行使的預審職權改由檢察官行使［2］。中華民國1921年的《刑事訴訟條例》和《刑事訴訟律》基本沿襲了清末確立的由預審推事進行預審的制度。

新中國的預審制度起源于新民主主義革命時期，受蘇俄和舊中國法律制度的影響，當時主要由政治保衛(wèi)局(后為公安機關)負責預審。1931年中華蘇維埃共和國《關于處理反革命案件和建立司法機關的暫行程序》將預審劃歸國家政治保衛(wèi)機關(公安機關的前身)，并在辦案程序上與偵查、審判分開［3］。1954年第六次全國公安會議決定省市公安機關單獨建立預審機構。1955年公安部將預審從政保、治安部門中劃分出來，在全國各級公安機關統(tǒng)一建立了獨立的預審業(yè)務部門，標志著“偵審分設”的體制的建立。1979年、1996年及2012年修訂的《刑事訴訟法》在其第3條中都明確了由公安機關進行預審的規(guī)定。

二、預審體制的分合與爭論

1.偵審分設的體制及其局限性分析

建國后到1997年刑偵改革前，公安機關內部一直實行偵審分設的模式。應當說，這一模式是對長期偵審合一的封建司法制度的否定，于法制尚不健全的特定歷史時期，對于查證犯罪、保證辦案質量做出了應有的貢獻［4］。然而，隨著時代和社會的發(fā)展，犯罪的特點日益多元化、科技化，犯罪的總量也持續(xù)上升，1996年通過的刑事訴訟法更是將辦案時限縮短，對訴訟程序和事實證據提出了更高要求，原有的偵查辦案模式在一定程度上已不能適應打擊犯罪的需要。更為重要的是，在部分學者和實務界看來，偵審分設的體制在實踐中暴露出其局限性。

其一，偵審分設的模式導致偵查與預審兩部門互相推諉扯皮現象增多，影響偵查工作的實際運作。在偵審分設的體制模式之下，部門保護現象時有發(fā)生。作為互不隸屬的兩個部門，偵查部門的工作人員只關注破案，抓獲犯罪嫌疑人，而不關注犯罪嫌疑人最后是否能被定罪起訴。而預審部門則抱怨偵查部門的前期偵查過于粗糙、貽誤了預審工作收集證據的最佳時機。雙方的抱怨逐漸演化成互相扯皮，以至影響到偵查辦案的效率，甚至貽誤戰(zhàn)機。

其二，偵審分設的模式造成人、財、物等資源巨大浪費。實踐中偵查和預審在諸多活動層面上具有同質性，預審的內容在很大程度上是對偵查工作的重復和延續(xù)，這不僅帶來人、財、物等資源的巨大浪費，更妨礙了訴訟效率。正如陶駟駒部長指出的那樣:“刑偵與預審部門的分立容易造成重復勞動，影響辦案效率。”其三，偵審分設的模式難以全面提高偵查機關工作人員的工作能力。由于偵審分設的體制人為地割斷了偵查內部一系列工作的連續(xù)性，客觀上造成偵查員只會破案、不會辦案，預審員只會辦案卻難以破案的局面，公安機關工作人員的素質片面化發(fā)展，難以得到全面的發(fā)展和提高。

2.偵審合一的體制及其爭論

正是在這種背景下，公安部作出了偵審合并的決策。1997年在石家莊召開的全國刑偵工作會議決定對偵查、預審分設的工作體制進行改革，實行偵審一體化。隨后，在全國范圍內，公安機關內部專門的預審機構基本被取消，原預審職能劃入法制部門等相關部門。此一體制改革旨在實現偵查部門內部諸項工作進行的一體化，從而全面提升辦案人員的綜合素質，建立高效的偵查工作機制，以適應動態(tài)社會環(huán)境下打擊犯罪的需要。然而，這一改革亦引發(fā)了理論界和實務界的相關爭論，反對偵審合一的觀點主要有以下幾點:

其一，偵審合一減弱了預審的把關監(jiān)督作用，容易造成刑事案件的質量下降。偵審合一后，刑事案件由偵查部門“一竿插到底”，使得偵查機關的內部監(jiān)督機制上出現“空檔”［3］。單純依靠人民檢察院外部監(jiān)督的運行機制本身就存在弊端，一旦檢察監(jiān)督不及時、不到位，絕大多數的案件瑕疵和缺陷就要延續(xù)到審查起訴乃至審判階段，從而給起訴和審判埋下先天的質量缺陷和程序瑕疵。

其二，偵審合一導致公安機關和檢察機關的工作協(xié)調不暢，常常出現“多頭”報送的現象。在偵審分立的體制下，只有預審部門負責與檢察機關打交道，聯系的頻繁化和聯系人員的相對固定化，保證了工作的效率和順利開展。但是預審取消后，公安機關內部的很多部門往往分頭向檢察機關報捕、移訴，給批捕、起訴工作帶來很多不便［4］。

其三，偵審合一對偵查人員的素質提出較高要求，我國當前偵查人員的素質難以應對這一轉變和考驗。按照偵審合一的要求，每一個偵查人員都要具備多元的綜合業(yè)務能力。長期以來實行的偵審分設的體制使得不同部門，尤其是偵查部門和預審部門工作人員的素質各有所長，偵查人員往往善于偵查破案，卻缺乏預審工作所必備的證據意識和訴訟意識。因此，既能破案又能辦案的要求不僅脫離實際，容易造成日常工作的混亂，不利于偵查隊伍的專業(yè)化建設。

筆者無意對上述爭論進行逐一評析，但是，必須指出的是，偵審合一改革實施的這十幾年來，其工作的開展可謂舉步維艱，全國各地偵查機構的設置也呈現出多元化的格局。即各地公安機關普遍實行“偵審合一”的預審體制;但是少數公安機關仍然實行“偵審分設”的預審體制，如北京地區(qū);更有一些地區(qū)的公安機關在實行偵審合一的體制后又逐步恢復原有的偵審分設的預審體制，如廣西地區(qū)。在筆者看來，多元化格局的出現在很大程度上源于理論界和實務界對于偵查和預審體制合分認識上的不同，而認識的不同從根本上來源于其對于預審制度的功能及價值定位的偏差。

三、預審制度的功能及價值定位

我國現行刑事預審法律法規(guī)的規(guī)定過于粗糙，對于預審的地位、任務和程序基本未有涉及，造成理論和實踐層面預審制度的功能及價值定位無章可循，認識發(fā)生偏差。從法律層面上講，現行刑事訴訟法僅在第3條和第114條對預審制度作出概括性之規(guī)定。從法規(guī)層面上講，亦僅有制定于1979年的《預審工作規(guī)則》在其第2條中規(guī)定了刑事預審工作之任務。應當說，預審制度于立法規(guī)定上的不完善是造成預審制度功能和價值定位混亂的最重要原因，而此種不完善具體體現在如下幾個層面。

首先，刑事訴訟法第3條和第114條規(guī)定之間存在邏輯上的矛盾。依據第3條之規(guī)定，偵查和預審之間應該是并列關系，兩者之間不存在所謂的隸屬關系，因兩者之間以頓號進行分開。但是，其第114條卻將預審的相關條款置于“偵查”一章之下。按照此種觀點，預審沒有獨立的訴訟功能，并非刑事訴訟的獨立程序，預審存在于偵查程序中，并不是一個獨立的訴訟程序。刑事預審也是刑事偵查，即刑事預審從屬于刑事偵查［5］。

其次，法律層面缺乏對于預審的準確定位。我國現行法律法規(guī)沒有關于預審概念、預審性質和預審程序等的相關規(guī)定，客觀上造成偵查和預審的界限不清，預審工作的內容常常等同于偵查工作的內容，預審部門也常常積極充當偵查部門的角色，預審在一定程度上演變?yōu)槎蝹刹椤?/p>

再次，預審的審查把關作用在實踐中被虛置。由于犯罪控制模式在我國刑事訴訟價值取向上的主導地位，加之刑事訴訟法第114條對于何謂“核實收集、調取的證據材料”界定不明，導致當前刑事司法實踐中預審演變?yōu)樵谧カ@案犯后進一步的審訊取證，甚至深挖余罪。這不僅使得預審之審查把關的職能被偵查職能所掩蓋，更導致預審部門對其他部門移送的某些取證明顯不足的案件予以受理，并努力補充查證，以體現工作成績和深挖余罪的職能價值［6］，這一點在偵審合一后的體制中體現得更為明顯。

在筆者看來，刑事訴訟法第3條作為我國刑事訴訟法的一條基本原則和總則條款，應當對于分則條款具有統(tǒng)領作用。因此，不能簡單地將預審等同于偵查，預審應當具有相對獨立的訴訟地位。同時，無論是從預審制度設立的目的來看，還是從刑事訴訟立法的價值取向上分析，預審都不能完全等同于偵查。偵查的任務在于取證并查獲犯罪嫌疑人，預審的任務在于核實偵查取證材料，在于對偵查取證的真實性、合法性進行審查，預審的任務和內容不應被偵查的任務和內容所吸附，更不能成為深挖余罪的附庸工具，應當說，將深挖余罪作為預審制度的基本職能和價值是典型的犯罪控制訴訟模式的體現，是與人權保障的時代背景格格不入的。立足現實，放眼未來，筆者認為預審制度當前的最主要的功能和價值定位絕不應是偵查的繼續(xù)和深挖余罪，而應當是對偵查取證等行為的內部審查和監(jiān)督，即預審既要對偵查中收集、調取的證據材料予以實體上的核實，亦應當對收集、調取的證據材料予以程序方面的核實，從而在偵查階段貫徹落實非法證據排除規(guī)則，在保證偵查取證的質量的同時，嚴防非法取證和冤假錯案的發(fā)生。

四、預審制度的走向

在前述關于預審概述及其沿革、預審體制的分合與利弊爭論分析以及對預審制度的功能及價值定位的分析基礎之上，結合當下司法實踐中冤假錯案偶有發(fā)生的現實，筆者對我國預審制度的走向提出如下構想。

首先，應當于立法層面制定相對健全的預審制度法律規(guī)范。實現這一構想的路徑主要有兩條，其一是制定獨立的《刑事預審法》，其二是對現行刑事訴訟法中關于預審之規(guī)定進行必要的補充、調整和完善。立足于當下的司法現狀，筆者認為制定獨立的《刑事預審法》將面臨著一系列的現實考驗，因此更傾向于在現行刑事訴訟法的框架之下，對現有規(guī)定進行必要的補充、調整和完善。具體而言，主要包括如下幾個方面:

(1)根據刑事訴訟法第3條的字面規(guī)定，“偵查”和“預審”的關系應當是并列的，因此，立法上應當明確預審不同于偵查的獨立地位。將現行刑事訴訟法第二編的名稱修改為“立案、偵查、預審和(提)起(公)訴”，明確凡是經過偵查的刑事案件都要進行預審，由預審部門決定偵查終結，提出起訴意見并移送審查起訴。

(2)在獨立設置的預審一章中，明確預審的內容、功能和價值定位以及預審的相關程序規(guī)定。如前所述，偵查行為和預審行為的各自任務或內容有所差異，筆者認為應該將預審工作與刑偵工作有重疊的任務，特別是深挖余罪等偵查任務去除，預審部門應當將對刑事偵查工作的監(jiān)督作為其主要任務，既包括對于偵查機關取證的監(jiān)督，也包括對偵查機關實施的強制措施以及強制性措施的監(jiān)督。這不僅符合預審監(jiān)督功能的定位，更符合當前法治國家預審制度改革的發(fā)展潮流。

(3)鑒于檢察機關、國家安全機關和監(jiān)獄以及軍隊保衛(wèi)部門同樣享有刑事偵查權，因此立法上應當以兜底條款的方式規(guī)定檢察機關、國家安全機關和監(jiān)獄以及軍隊保衛(wèi)部門對自身所管轄的刑事案件也應當進行刑事預審，并參照公安機關預審的規(guī)定進行。

其次，針對當前偵查機構的設置呈現出的多元化的格局，筆者認為，對于偵查和預審體制的合分之爭論不能簡單地從理論層面的利弊多寡角度來分析，而是要從嚴防冤假錯案和人權保障的角度出發(fā)。反觀近一段時間曝光的一系列冤假錯案，我們可以清楚地發(fā)現刑訊逼供、偵查監(jiān)督不到位等因素的存在。因此，為切實地保障偵查質量，筆者認為應當逐步恢復獨立的預審部門，恢復偵查程序中移送檢察院審查起訴前的預審審查制度，尤其是那些案情重大、復雜且偵查機關內部對證據合法性、真實性有爭議的案件，偵查機關在移送檢察院審查起訴前，應當由預審部門對證據的真實性和合法性進行審查把關。如果說檢察機關對于偵查活動的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，那么，預審則是偵查機關內部的一種自我糾偏監(jiān)督機制。正是這種內外部相結合的監(jiān)督制約機制，為偵查質量提供了雙重保證，為偵查中種種瑕疵的糾正提供了雙重補救的制度機制。

應當說，對我國的預審制度進行重新審視，進而重構我國刑事預審法律制度具有極其重要的意義，其不僅是加強人權司法保障的現實需要，更是實現中共十八屆四中全會《決定》提出的“確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗”和“推進以審判為中心的刑事訴訟制度的改革”相關要求的必由之路。因此，我們應當正確認識預審制度的功能和價值定位，切實地將預審制度法律化、具體化、實質化，進而將我國的司法制度推向一個新的臺階。

［1］戴維M沃克．牛津法律大詞典［M］．北京:光明日報出版社，1988:711．

［2］李欣．預審術語之起源及含義流變［J］．中國人民公安大學學報，2009(6)．

［3］云山城，曹曉寶．偵審合一后的預審工作研究［J］．湖北警官學院學報，2009(5)．

［4］溫道軍．關于公安機關偵審合一問題的思考［J］．公安研究，2011 (8)．

［5］朱兆坦．論我國刑事預審機構及其法律制度的重建［J］．四川警察學院學報，2013(2)．

［6］韓德明．偵查與預審關系論綱［J］．江蘇公安?？茖W校學報，1997 (4)．

［責任編輯:馬建平］

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1672－6219(2015)03－0059－04

2015－01－11

步洋洋，男，中國政法大學刑事司法學院博士研究生。