吳 飛

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210046）

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，人口老齡化速度不斷加快，代際支持失衡造成家庭養(yǎng)老能力越發(fā)捉襟見肘，發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老似乎是一個(gè)新的取向。然而受我國傳統(tǒng)文化與生活習(xí)慣的影響，相比集中式養(yǎng)老，多數(shù)老年人更希望能在居家環(huán)境中獲取高效率、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。因此，為緩解家庭養(yǎng)老失靈帶來的服務(wù)供給困境，迎合老年群體多層次性的養(yǎng)老需求，準(zhǔn)確定位基本養(yǎng)老服務(wù)提供者與社會(huì)政策制定者——政府在服務(wù)供給中扮演的角色，構(gòu)建新型的居家養(yǎng)老服務(wù)模式成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題。

近年來，研究者們對(duì)居家養(yǎng)老模式的建構(gòu)以及政府的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了積極研究與探索。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)分清“供應(yīng)者”與“生產(chǎn)者”的區(qū)別，明確“提供”與“生產(chǎn)”是養(yǎng)老服務(wù)供給過程中的不同環(huán)節(jié)。按照福利多元主義理論，以“分權(quán)”與“參與”為前提，養(yǎng)老服務(wù)的供給責(zé)任可由家庭、市場(chǎng)、國家與第三部門共同承擔(dān)，服務(wù)的“生產(chǎn)”職能交于政府之外的多元主體完成效率更高。在此基礎(chǔ)上，備受學(xué)者推崇的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在各地開始試點(diǎn)推行，該模式從現(xiàn)代社會(huì)福利服務(wù)的社區(qū)照顧理念出發(fā)，利用社區(qū)中的非正式支持網(wǎng)絡(luò)協(xié)同各種正式的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立了以社區(qū)日間照顧中心為依托的居家養(yǎng)老服務(wù)［1］。在推動(dòng)過程中充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和支持的作用，切實(shí)做好社會(huì)養(yǎng)老居家化，居家養(yǎng)老社會(huì)化［2］。對(duì)于弱勢(shì)老年群體而言，學(xué)者們普遍贊同因政府掌控著影響社會(huì)福利配置的基本要素，其必然成為缺陷性補(bǔ)償社會(huì)福利的直接提供者［3］。不可否認(rèn)，這些觀點(diǎn)都是研究者們?cè)诳疾飚?dāng)前中國養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上提出的，有其合理性。但我們認(rèn)為，社區(qū)只是社會(huì)化養(yǎng)老主體中的一員，過分強(qiáng)調(diào)單一主體在養(yǎng)老服務(wù)供給中的責(zé)任，難免會(huì)給其造成過重負(fù)擔(dān)，忽視老年群體需求的同時(shí)也不能充分激發(fā)多元主體的優(yōu)勢(shì)作用。另外學(xué)界對(duì)推動(dòng)居家養(yǎng)老模式的關(guān)鍵問題——政府角色定位與各主體間的關(guān)系缺少明確闡述與說明，讓各地的服務(wù)供給陷入混亂與參差不齊的狀態(tài)。本文試圖從養(yǎng)老服務(wù)供需差異出發(fā)進(jìn)行分析，提出建構(gòu)社會(huì)化居家養(yǎng)老模式，明確多元主體間的協(xié)同供給關(guān)系，并以能促型政府理論為視角，分析社會(huì)化居家養(yǎng)老模式運(yùn)行過程中政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、社會(huì)化居家養(yǎng)老模式的建構(gòu)邏輯：家庭養(yǎng)老供給與需求差異的彌合

家庭養(yǎng)老雖因代際支持失衡造成供給失效，但是卻沒能改變老年群體對(duì)居家養(yǎng)老的選擇性偏愛和對(duì)集中養(yǎng)老模式的心理與行為排斥。因此結(jié)合社會(huì)化養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老二者之利的社會(huì)化居家養(yǎng)老模式就成為當(dāng)前彌合家庭養(yǎng)老供給與需求差異的優(yōu)化方案。

（一）代際支持失衡造成傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化

家庭代際養(yǎng)老一直都是我國最主要的養(yǎng)老模式，但在現(xiàn)階段少子老齡化與家庭結(jié)構(gòu)小型化的宏觀背景下，代際支持受勞動(dòng)人口遷移頻仍、家庭代際關(guān)系取向改變、子代缺失或供給能力微弱、家庭文化規(guī)范的變遷等因素影響逐漸趨于失衡狀態(tài)。作為老年人強(qiáng)有力的養(yǎng)老來源，代際支持失衡導(dǎo)致家庭養(yǎng)老呈現(xiàn)出功能弱化的趨勢(shì)，并主要體現(xiàn)在養(yǎng)老性質(zhì)和內(nèi)容變化兩個(gè)方面。

首先，代際支持失衡導(dǎo)致家庭養(yǎng)老性質(zhì)改變。家庭養(yǎng)老功能弱化首先體現(xiàn)在其性質(zhì)從內(nèi)在規(guī)定的義務(wù)性轉(zhuǎn)變?yōu)橥庠谧栽傅倪x擇性［4］。儒家“孝道文化”的衰落，造成傳統(tǒng)文化引導(dǎo)力的下降，宗法制度的瓦解促使傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)則失范，現(xiàn)代社會(huì)家庭資源下位運(yùn)行導(dǎo)致家庭養(yǎng)老內(nèi)在規(guī)范性的義務(wù)正逐漸消失，對(duì)父母是否提供養(yǎng)老服務(wù)的行為與是否獲得有條件的回報(bào)緊密相連。撫養(yǎng)和贍養(yǎng)關(guān)系中親子之間的代際交換顯示出其在家庭養(yǎng)老中維持著一種非均衡的合約［5］。

其次，代際支持失衡引發(fā)家庭養(yǎng)老供給內(nèi)容變化。第一，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)不足。僅就農(nóng)村地區(qū)而言，大規(guī)模的勞動(dòng)力外流造成眾多留守老人的出現(xiàn)，由于農(nóng)村務(wù)工者大多學(xué)歷較低、缺乏專業(yè)技術(shù)因而收入普遍偏低，對(duì)留守父母的經(jīng)濟(jì)支持能力十分有限。而據(jù)調(diào)查，多數(shù)城鎮(zhèn)老年人有退休金、養(yǎng)老金，對(duì)子女的經(jīng)濟(jì)依賴相對(duì)較少［6］，不僅如此，很多城鎮(zhèn)退休老人的養(yǎng)老金反成子女啃老的來源。第二，生活照料很難實(shí)現(xiàn)。失獨(dú)、空巢家庭的大量迸發(fā)讓這部分老年父母陷入照護(hù)人手缺失的困境。而社會(huì)中“重幼輕老”思想的彌漫使成年子女忽視了老年父母的照護(hù)需求，以至于很多半失能與失能老人的日常生活照料只能通過自身或配偶來完成，傳統(tǒng)家庭代際養(yǎng)老正逐漸異化為自我養(yǎng)老。第三，情感慰借的缺乏。成年子女迫于工作壓力、競(jìng)爭壓力、生活壓力、地理距離和老年父母見面與情感交流的機(jī)會(huì)逐漸減少，造成很多老人孤獨(dú)寂寞感加深，有的甚至出現(xiàn)厭世情緒。

（二）老年群體對(duì)家庭養(yǎng)老具有選擇性偏愛

老年人養(yǎng)老模式的選擇受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、家庭收入水平、養(yǎng)老觀念、贍養(yǎng)文化、人口家庭結(jié)構(gòu)變化等諸多因素的限制。對(duì)中國而言，傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的影響和儒家孝道文化的歷史傳承讓眾多的老年人對(duì)家庭養(yǎng)老的選擇性偏愛更強(qiáng)。相比集中養(yǎng)老帶來的陌生、孤獨(dú)、寂寞，在熟悉的家庭氛圍中養(yǎng)老更能使老人保持心情愉悅與幸福滿足。從世界范圍來看，不管是在社會(huì)福利體系比較健全的西方還是儒教文化圈的東亞，社會(huì)養(yǎng)老的發(fā)展均不排斥家庭養(yǎng)老的供給，相反家庭成員特別是子女仍是照護(hù)老人最主要的人力資源。此外對(duì)中國老人來說家庭是承載他們大半生奮斗歷史和感情依托的場(chǎng)所，能給他們帶來莫名的安定與欣慰感。隨著經(jīng)濟(jì)收入水平的不斷提高，老年人更加重視感情而非物質(zhì)的支持。良好的代際關(guān)系作為一種精神寄托和情感支撐，能夠提升老年人的滿足感與幸福感并增強(qiáng)其社會(huì)參與的自信心，從這個(gè)層面來看家庭養(yǎng)老的獨(dú)特功能是其他任何集中養(yǎng)老不能替代的。

（三）社會(huì)化居家養(yǎng)老：家庭養(yǎng)老供給與需求差異彌合的結(jié)果

社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為基礎(chǔ)，由政府、社區(qū)、民間組織、鄰里志愿者等多元主體根據(jù)老年人的實(shí)際養(yǎng)老意愿與需求，協(xié)同合作為其提供包括經(jīng)濟(jì)支持、照料服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)保健、精神心理慰借、緊急援助、法律救助、社會(huì)參與等項(xiàng)目的養(yǎng)老服務(wù)模式。養(yǎng)老服務(wù)的供給對(duì)象不僅局限于有直接養(yǎng)老需要的老年群體，還包括以成年子女為主，努力履行養(yǎng)老責(zé)任的家庭照護(hù)者?！熬蛹摇币膊⒉灰馕吨先酥荒茉诩抑薪邮苌祥T式的養(yǎng)老服務(wù)，養(yǎng)老服務(wù)的地點(diǎn)除了居所還包括社區(qū)甚至是老人在一定時(shí)間內(nèi)居住的功能特定的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)?？傊?，社會(huì)化居家養(yǎng)老是傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式在現(xiàn)代社會(huì)的演變結(jié)果，是其在遭遇代際支持失衡下的發(fā)展適應(yīng)與功能改進(jìn)，是家庭養(yǎng)老社會(huì)化供給方式的體現(xiàn)。在社會(huì)化居家養(yǎng)老模式中，老年人可以在熟悉的居家環(huán)境中頤養(yǎng)天年，持續(xù)感受家庭血緣親情的溫暖，定時(shí)接受兒女的關(guān)心與照料，政府、社會(huì)、市場(chǎng)通過對(duì)老年群體及家庭成員的激勵(lì)與支持，改善與修補(bǔ)代際支持失衡下家庭養(yǎng)老的失效功能，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

二、社會(huì)化居家養(yǎng)老模式的實(shí)現(xiàn)方式：多元主體協(xié)同供給

社會(huì)化居家養(yǎng)老強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)主體多元化，因此要保障服務(wù)質(zhì)量與水平就必須對(duì)多元主體的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行劃分，通過構(gòu)建協(xié)同信任機(jī)制促進(jìn)服務(wù)提供者各歸其位、各司其責(zé)、資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同合作，根據(jù)居家老人需求調(diào)整服務(wù)內(nèi)容與程序。

（一）社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)多元主體設(shè)計(jì)

社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)主體除了家庭之外還包括公共組織、私人部門、第三部門、社區(qū)等。其中政府主要負(fù)責(zé)政策制定并為其他主體提供運(yùn)行資源。社區(qū)扮演服務(wù)供給中心樞紐角色，承擔(dān)著社會(huì)資源的整合功能，是供需雙方信息交換的平臺(tái)。雖然社區(qū)也向居家老人提供基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)，但是更多的生產(chǎn)服務(wù)職能由家庭、私人部門與NGO 擔(dān)任，這些主體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)讓其在提高養(yǎng)老服務(wù)供給效能方面效果顯著。首先，家庭是老年人養(yǎng)老的最主要場(chǎng)所。家庭成員在照料護(hù)理與精神慰借方面有著其他主體無法比擬的優(yōu)越性，是居家養(yǎng)老的首道防線。其次，私人部門向來以高質(zhì)量、高效率著稱，具有靈活性、創(chuàng)新性與敏銳性的特征，能夠滿足較高層次、高要求、更具個(gè)性化的養(yǎng)老需求。最后，NGO 成為目前社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)的中堅(jiān)力量，其優(yōu)勢(shì)功能能夠有效彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)、家庭在養(yǎng)老服務(wù)供給中的失靈問題，因此更容易獲得服務(wù)對(duì)象與公共組織的雙重信任，是居家老人最常見的外部支持力和政府購買服務(wù)的主要合作伙伴。

（二）社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)主體間的協(xié)同信任機(jī)制

協(xié)同是公共服務(wù)多元主體供給下的必然選擇，當(dāng)超越一個(gè)以上的主體活躍在公共服務(wù)領(lǐng)域時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生協(xié)同的需求［7］。協(xié)同供給在此處是指通過異質(zhì)子系統(tǒng)間的耦合、依存、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、資源與能力互補(bǔ)促進(jìn)行動(dòng)的一致，達(dá)到有序的供給狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的最終價(jià)值目標(biāo)。為保證這種上下互動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)交互的供給方式能夠順利進(jìn)行，就必須建立多元主體之間的信任機(jī)制、信息共享機(jī)制與協(xié)商調(diào)解機(jī)制。其中信任是實(shí)現(xiàn)協(xié)同合作的第一步，信任感催生的集體意識(shí)會(huì)增強(qiáng)主體間的價(jià)值認(rèn)同。多元主體間通過制度信任、過程信任、特征信任的有效運(yùn)行，能夠促進(jìn)信任關(guān)系的確立、持續(xù)與穩(wěn)定。在相互信任的基礎(chǔ)上，多元主體會(huì)產(chǎn)生互動(dòng)、溝通與合作的意識(shí)，通過把各自掌握的信息與資源擴(kuò)散至整個(gè)供給網(wǎng)絡(luò)，被其他主體利用、吸收與參考，能夠快速提高服務(wù)供給效能。另外，由于各主體來源于不同的利益群體，“經(jīng)濟(jì)人”的特性會(huì)讓他們?cè)谧非罄骜詈系耐瑫r(shí)更加關(guān)注自身利益的滿足。在主體間在利益分配、資源配置和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面很容易出現(xiàn)沖突與目標(biāo)分離，因此可以通過建立以政府為中心、社區(qū)為平臺(tái)的信息共享與協(xié)商調(diào)解機(jī)制并對(duì)共享收益合理分配，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同合作的目標(biāo)。

（三）社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)多元協(xié)同供給程序

多元主體參與服務(wù)供給就必然涉及誰主誰次，誰先誰后的問題。如果從供給需求的綜合角度來看，家庭具有獨(dú)特、全面的養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)功能，并且符合老年人的選擇與需要，因此家庭仍然是提供服務(wù)并抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的首道防線。而針對(duì)遭遇家庭養(yǎng)老弱化的老年群體，可以通過社會(huì)這個(gè)中堅(jiān)力量來完成服務(wù)的有效承接。如果家庭、社會(huì)同時(shí)供給失靈，表明養(yǎng)老對(duì)象缺乏固定的經(jīng)濟(jì)收入或養(yǎng)老資源，屬于弱勢(shì)群體范疇，針對(duì)這部分老人政府必須承擔(dān)起直接供給責(zé)任。

把家庭作為居家養(yǎng)老第一步的認(rèn)定也并不是那么嚴(yán)格，在工業(yè)社會(huì)中，人們面臨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的幾率逐步上升。代際支持失衡迫使政府、社會(huì)、市場(chǎng)對(duì)家庭的激勵(lì)與支持改變了之前事后干預(yù)的做法。從經(jīng)濟(jì)性角度來看，事前預(yù)防更能讓家庭外部支持力介入后獲取更多的收益。因此在社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，作為中心樞紐——社區(qū)的作用日益凸顯，社區(qū)通過整合服務(wù)主體與對(duì)象的相關(guān)信息，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)居家老人的實(shí)際養(yǎng)老狀況與需求，參考多元主體的優(yōu)勢(shì)服務(wù)項(xiàng)目與福利給付條件，對(duì)老人及其家庭獲取事前預(yù)防性與事后補(bǔ)救性養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行及時(shí)的信息傳遞。從這個(gè)角度來說，政府、社區(qū)、社會(huì)、市場(chǎng)、家庭的供給內(nèi)容早已糅合在居家養(yǎng)老的具體服務(wù)之中，很難準(zhǔn)確界定服務(wù)主體的先后次序。

三、社會(huì)化居家養(yǎng)老模式中政府的角色定位：能促型政府

政府作為公共權(quán)力的掌握者、公共資源的擁有者和公共利益的維護(hù)者在居家養(yǎng)老模式構(gòu)建中具體要扮演什么樣的角色呢？福利國家的經(jīng)驗(yàn)告誡我們，無限制對(duì)高福利的追求只會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)危機(jī)。而新自由主義提倡的國家退出和市場(chǎng)至上理念忽視了市場(chǎng)逐利性所引發(fā)的壟斷、失靈后果，讓養(yǎng)老服務(wù)公益性、福利性和追求公共利益最大化的目標(biāo)很難有效實(shí)現(xiàn)。如何界定政府職責(zé)權(quán)限成為一個(gè)棘手的難題，美國社會(huì)政策學(xué)家內(nèi)爾·吉爾伯特提出的能促型國家（the enabling state）理論不失為一個(gè)具有參考價(jià)值的解決辦法。不同于福利國家模式，政府的福利職能不再涵蓋直接的服務(wù)生產(chǎn)，政府由直接提供福利轉(zhuǎn)向?qū)f送福利的民間組織提供支持［8］83－92。能促型角色并不意味著政府責(zé)任的推卸，公共財(cái)政在社會(huì)福利領(lǐng)域的投入也并不會(huì)出現(xiàn)緊縮，而是從之前的直接撥款支持向間接支出轉(zhuǎn)變，通過資助以市場(chǎng)化方式運(yùn)作的社會(huì)服務(wù)提供者，包括營利性組織、非營利性組織、社區(qū)、家庭或個(gè)人來承擔(dān)公共責(zé)任［8］163－189，為多元主體協(xié)同供給居家養(yǎng)老服務(wù)提供良好的制度、資源環(huán)境，促進(jìn)其不斷地自我完善，委托他們針對(duì)不同類型養(yǎng)老主體供給專業(yè)性不同的養(yǎng)老服務(wù)。此外，政府還可通過多種政策措施幫助服務(wù)對(duì)象實(shí)現(xiàn)自立自強(qiáng)，救助遭遇家庭、市場(chǎng)與社會(huì)連續(xù)性擠出的弱勢(shì)老人，體現(xiàn)社會(huì)公正與公平。

具體而言，能促型政府在社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行中主要扮演以下四種角色：第一，政策制度的設(shè)計(jì)者。根據(jù)社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)的供給現(xiàn)狀研究制定今后的整體發(fā)展規(guī)劃，明確服務(wù)供給的戰(zhàn)略目標(biāo)和根本任務(wù)。拓寬養(yǎng)老服務(wù)的供給路徑，促進(jìn)多元主體的完善與成熟，并為其發(fā)展創(chuàng)建良好的政策制度環(huán)境。第二，養(yǎng)老資源的供給者。養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)與供給離不開人力、物力、財(cái)力、信息資源的支持，政府全面的資源投入是社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。第三，服務(wù)的監(jiān)管者。政府在利益配置領(lǐng)域的過度規(guī)制抑或放任規(guī)制，均不能實(shí)現(xiàn)利益均衡配置與促進(jìn)社會(huì)正義。政府可通過建立完善多維監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制保障社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量與效果。第四，弱勢(shì)群體的兜底者。政府以維護(hù)社會(huì)公平正義為公共行政的主要價(jià)值目標(biāo)，在弱勢(shì)群體社會(huì)支持和社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)中居于核心地位，解決弱勢(shì)群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)問題是政府的基本行政責(zé)任［9］。

四、社會(huì)化居家養(yǎng)老運(yùn)行中政府能促型角色的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)政府在社會(huì)化居家養(yǎng)老模式運(yùn)行中的能促型作用不僅要增強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)主體和對(duì)象的直接給付性支持，完善監(jiān)管機(jī)制、為居家養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境也是能促型政府職責(zé)的應(yīng)有之義。

（一）增強(qiáng)對(duì)社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)主體的激勵(lì)與支持

第一，家庭。對(duì)承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任的家庭，政府可從經(jīng)濟(jì)、住房、照料、文化等方面進(jìn)行激勵(lì)與幫扶。在經(jīng)濟(jì)方面給予家庭照料者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、稅收減免、社會(huì)保障繳費(fèi)認(rèn)同、提高遺產(chǎn)繼承份額等，能提升家庭照料者的服務(wù)意愿。如果承擔(dān)長期照料責(zé)任的家庭成員要自主創(chuàng)業(yè)的，政府可通過啟動(dòng)資金優(yōu)先貸款、低息或無息優(yōu)惠、簡化證照發(fā)放程序、減免各種管理費(fèi)等優(yōu)惠政策，保障照料者享有公平的工作機(jī)會(huì)，擴(kuò)充家庭經(jīng)濟(jì)來源。由于代際共居具有節(jié)約家庭養(yǎng)老時(shí)間與距離成本的優(yōu)勢(shì)，三代或多代同堂家庭在申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房時(shí)應(yīng)采取優(yōu)先供給原則，以期提高共居比例。另外為緩解長期照料者的身體及精神壓力，依托社區(qū)服務(wù)中心為其提供心理咨詢、喘息與臨時(shí)托老服務(wù)，可使照料者享有休整空間，促進(jìn)家庭代際關(guān)系和睦。除了以上直接利益獲取性激勵(lì)之外，開展孝道價(jià)值觀教育，褒獎(jiǎng)孝行，也能激發(fā)人們敬老愛老尊老的自覺性。

第二，社區(qū)。為了增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能，政府除了要在資金、土地方面加大對(duì)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持外，還應(yīng)秉承權(quán)利下放的理念賦予其更多財(cái)政自主權(quán)與行政獨(dú)立權(quán)，使社區(qū)能夠根據(jù)老年人需要提供更加靈活多樣的服務(wù)項(xiàng)目。此外，通過與公安、計(jì)生、民政、衛(wèi)生、社會(huì)保障等部門在一定范圍內(nèi)的資源共享，擴(kuò)充信息獲取權(quán)限與范圍，不但能使社區(qū)組織及時(shí)了解轄區(qū)內(nèi)60歲以上老人及其家庭的基本狀況，還可整合政府相關(guān)福利給付條件，社會(huì)服務(wù)組織的資質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目、多維監(jiān)管評(píng)價(jià)結(jié)果等信息，并通過居家養(yǎng)老實(shí)時(shí)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，向居家老人供給服務(wù)、傳輸信息，提升了社區(qū)組織社會(huì)資源整合功能。

第三，民間組織。不管是營利性還是非營利性組織的發(fā)展均離不開政府的支持與相關(guān)政策的推動(dòng)。對(duì)提供居家養(yǎng)老服務(wù)的民間組織可以通過優(yōu)先供地、稅費(fèi)優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、信貸支持、開放市場(chǎng)、折扣減免水電煤氣網(wǎng)絡(luò)費(fèi)用等幫扶措施，引導(dǎo)他們參與興辦多種形式的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施場(chǎng)所。培養(yǎng)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭環(huán)境，保障民間組織與公立機(jī)構(gòu)在發(fā)展過程中享有同等待遇，是增強(qiáng)民間資本對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)融資積極性的有效手段。而對(duì)非營利性組織與志愿團(tuán)體的發(fā)展，單靠政府直接性的財(cái)政撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這就要求政府應(yīng)不斷探索完善慈善活動(dòng)稅收激勵(lì)政策，拓寬社會(huì)捐贈(zèng)與慈善事業(yè)等自愿性資金供給渠道，建立統(tǒng)一系統(tǒng)的慈善捐贈(zèng)法律監(jiān)管體系，激勵(lì)企業(yè)與公民的捐贈(zèng)熱情。

（二）完善社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的能促性保障政策

政府在社會(huì)化居家養(yǎng)老供給中的能促性作用不但表現(xiàn)為對(duì)服務(wù)主體的激勵(lì)，也體現(xiàn)在對(duì)一般性老年群體自立自強(qiáng)的倡導(dǎo)與支持。很多老年人在初老期和生活能夠自理的情況下，根本不需要外界全天候、事無巨細(xì)的照顧與護(hù)理。而養(yǎng)老觀念的改變與經(jīng)濟(jì)收入的獨(dú)立也讓更多老人完成了從“依賴養(yǎng)老”向“獨(dú)立養(yǎng)老”［10］的轉(zhuǎn)變。這部分老人的養(yǎng)老需求一般集中在擴(kuò)大收入來源、社會(huì)參與、文化娛樂、體育健身、醫(yī)療預(yù)防與保健、臨時(shí)照料等方面。其中增加經(jīng)濟(jì)收入成為政府對(duì)居家老人最重要的支持項(xiàng)目。政府可以推廣老年津貼制度增加老年人的公共收入，也可實(shí)施購買服務(wù)制度實(shí)現(xiàn)適度普惠型養(yǎng)老福利的給付目標(biāo)，減少老年人的經(jīng)濟(jì)支出。另外，除了以上被動(dòng)性經(jīng)濟(jì)收入之外，為仍有工作需求與熱情的老人創(chuàng)造更加積極、公平的就業(yè)環(huán)境，提升健康低齡老人獲取主動(dòng)性經(jīng)濟(jì)收入的意愿，擴(kuò)充其私人收入，這種方式更具可持續(xù)性。

（三）建立多維監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，保障社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)效果

構(gòu)建強(qiáng)有力的多維監(jiān)督評(píng)價(jià)體系能夠督促服務(wù)提供者各司其責(zé)。首先政府應(yīng)完善居家養(yǎng)老服務(wù)的法律保障機(jī)制，使服務(wù)供給做到有法可依。對(duì)服務(wù)主體就養(yǎng)老服務(wù)制度、法規(guī)、政策的執(zhí)行力度、執(zhí)行程度進(jìn)行監(jiān)督和管理，確保養(yǎng)老政策的有效推進(jìn)和落實(shí)。當(dāng)然單靠政府自身實(shí)施監(jiān)管難免會(huì)造成“尋租”現(xiàn)象的出現(xiàn)，為保障監(jiān)管行為的公平性與有效性，績效管理主體還應(yīng)包括服務(wù)對(duì)象和第三方組織。其中老年群體作為消費(fèi)方是服務(wù)供給質(zhì)量最直接的感受者與體驗(yàn)者，對(duì)服務(wù)水平與效果具有最直觀的評(píng)價(jià)。但是這種評(píng)價(jià)方式有時(shí)受主觀影響較強(qiáng)，服務(wù)對(duì)象在評(píng)價(jià)過程中難免會(huì)出現(xiàn)情緒性表達(dá)與片面評(píng)價(jià)。為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、科學(xué)與公正，可引入第三方評(píng)價(jià)制度。與供需雙方?jīng)]有直接利益關(guān)聯(lián)的第三方組織接受政府委托對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)主體進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，這種獨(dú)立、專業(yè)、權(quán)威的評(píng)判更容易被各方接受。綜合服務(wù)對(duì)象與第三方組織的評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)主體，政府部門應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，啟動(dòng)問責(zé)程序，督促其整改。對(duì)評(píng)分太低的直接通過問責(zé)退出制度取消其服務(wù)供給資格。只有這樣才能促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)良性競(jìng)爭，保障老年群體的合法權(quán)益。

［1］錢寧．以社區(qū)照顧為基礎(chǔ)的中國老年人福利發(fā)展路徑［J］．探索，2013（2）．

［2］廖鴻冰，李斌．我國社區(qū)居家養(yǎng)老模式的理性選擇［J］．求索，2014（7）．

［3］盧江，葛揚(yáng)．我國社會(huì)福利制度改革的再思考：困境及對(duì)策［J］．江淮論壇，2015（1）．

［4］李曉芳．農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能弱化與代際關(guān)系轉(zhuǎn)變［J］．未來與發(fā)展，2014（2）．

［5］劉立國．農(nóng)村家庭養(yǎng)老中的代際交換分析及其對(duì)父代生活質(zhì)量的影響［J］．南方人口，2004（2）．

［6］伍海霞．養(yǎng)老支持的“家內(nèi)”與“家際”視角——基于七省區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)［J］．江淮論壇，2014（6）．

［7］汪錦軍．構(gòu)建公共服務(wù)的協(xié)同機(jī)制：一個(gè)界定性框架［J］．中國行政管理，2012（1）．

［8］Neil Gilbert．Transformation of the welfare State：The Silent Surrender of Public Responsibility［M］．New York：Oxford University Press，2002．

［9］胡正昌，羅建文．構(gòu)建維護(hù)弱勢(shì)群體利益的政府行政責(zé)任體系［J］．重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（4）．

［10］風(fēng)笑天．從“依賴養(yǎng)老”到“獨(dú)立養(yǎng)老”—獨(dú)生子女家庭養(yǎng)老觀念的重要轉(zhuǎn)變［J］．河北學(xué)刊，2006（3）．