關(guān)于城市社會治理的思考

覃國慈

(湖北省社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，湖北 武漢 430077)

摘要：城市社會治理體制經(jīng)歷了從單位制到社區(qū)制的嬗變。在分析現(xiàn)行城市社會治理體制的弊端后，可以發(fā)現(xiàn)當前城市社會治理面臨的主要問題，并在此基礎(chǔ)上剖析城市社會治理問題的產(chǎn)生原因，找出其完善路徑。

關(guān)鍵詞：城市；社會治理；單位制；社區(qū)制

收稿日期：2015-01-09

作者簡介：覃國慈，女，湖北省社科院社會學(xué)研究所副所長(負責(zé)人)，副研究員，社會學(xué)博士，主要從事發(fā)展社會學(xué)研究。

中圖分類號：C912.81

一、 前言

進入新世紀之后，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，城市人口急劇增加，城市資源凸顯緊張、城市公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供不應(yīng)求，“城市病”隨之出現(xiàn)，嚴重挑戰(zhàn)既有的城市治理格局。于是，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注并研究城市社會治理問題?？v觀10余年來的已有研究，可謂成功豐碩，但還存在三大不足：一是國外經(jīng)驗推介多，而國內(nèi)實踐探討少，如國外城市變革與經(jīng)驗[1]、國外大都市區(qū)治理模式介紹[2]；二是具體問題研究多，而綜合性研究少，如城市交通系統(tǒng)優(yōu)化問題[3]、城市環(huán)境治理[4]、城市貧困家庭治理[5]、城市災(zāi)害應(yīng)急管理[6]；三是微觀研究多，而宏觀研究少，如城市社區(qū)治理[7]、城市弱勢群體研究[8]。鑒于此，筆者將對我國城市社會治理在體制、規(guī)劃、資源配置、城鎮(zhèn)布局等宏觀層面做一個綜合型的本土研究，希望對城市社會治理的政策制定提供依據(jù)和參考。

二、我國城市社會治理的嬗變

經(jīng)濟的高速發(fā)展使我國的城市化進入了快車道。截至2010年底，中國城市數(shù)量由1978年的193個增加到657個，超過100萬人口的城市由29個增加到125個，800萬以上人口的城市達到30個，超過1 000萬人口的城市達到13個，城市群逐步形成[9]。1980—2011年，大陸城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤龔?9.39%提升到51.27%[10]，城市化率歷史性地突破50%大關(guān)，標志著中國社會由傳統(tǒng)的農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐣３鞘惺侵車貐^(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心，在一個處于現(xiàn)代化變遷的社會中，城市的發(fā)展往往會對整個社會現(xiàn)代化產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。隨著城市化進程的加速，城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，利益關(guān)系日趨多元，收入差距逐漸拉大，社會矛盾不斷凸顯，這些問題都寄希望于通過社會治理來解決。城市社會治理是一個以善治為目的的協(xié)調(diào)與互動過程。在此過程中，城市公共管理權(quán)力得以重新配置，公共政策利益相關(guān)者之間的博弈與妥協(xié)不斷展開，政府與社會、公民之間的信賴和合作關(guān)系不斷強化；通過社會治理，民生得到逐步改善、城市社會逐步安全、穩(wěn)定、和諧和有序。

(一)改革開放以前的單位制

從1949 年中華人民共和國成立時起，我國城市社會形成了“國家—單位—個人”三個層級的縱向治理機制，俗稱單位制，即單位成員依賴于單位組織，單位組織成為政府實施社會動員和控制社會的組織手段。在單位制的基本框架內(nèi)，以政府機關(guān)和企事業(yè)組織為核心的“單位”始終居于社會的“中心地位”，大量社會事務(wù)基本上都由單位自己辦理，形成了“單位辦社會”的格局。在此種體制下，政府直接承擔(dān)的社會治理任務(wù)并不多，無論是源自國家的資源分配，還是單位內(nèi)部成員的利益訴求，大部分社會事務(wù)都通過“單位”消解了。每個“單位”，無論是企業(yè)還是機關(guān)、學(xué)校，都必須在完成本職工作的同時，處理好本單位內(nèi)的各種社會事務(wù)，盡量不使本單位的事務(wù)溢出單位門檻之外。政府的派出機構(gòu)——街道辦事處和居民自治機構(gòu)——居委會則居于“邊緣地位”，只負責(zé)管理沒有單位歸屬的人群。在全能性單位制中, 國家通過資源壟斷控制單位, 單位通過資源壟斷控制個人, 從而形成了單位對國家、個人對單位的依附與庇護關(guān)系， 壓抑了社會自主發(fā)展的空間和動力, 泯滅了個人的自主意識和創(chuàng)新精神[11]。

(二)改革開放以后的社區(qū)制

改革開放以后，伴隨著國家的經(jīng)濟體制改革，個體、私營經(jīng)濟迅速發(fā)展，計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟，在單位之外出現(xiàn)了龐大的“自由職業(yè)者”、“非正規(guī)就業(yè)群體”以及流動人口，大量“單位人”變成了“社會人”，脫離單位控制的這些人群給城市治理帶來極大壓力。同時，隨著生活方式和價值觀念的變化，人們對城市的公共服務(wù)、社會治安等方面的要求越來越高，這些問題都需要在基層社區(qū)解決，迫使社區(qū)成為履行社會職能的新載體。新情況、新問題動搖了昔日的單位制，致使延續(xù)了30多年的單位制度開始發(fā)生變革，政府的城市治理模式不得不由“單位制”變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”?！吧鐓^(qū)制”代替“單位制”就是要把大量的社會管理和社會服務(wù)等功能從政府和單位中分離出來后轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)。社區(qū)通過積極開發(fā)各種資源，多渠道尋求來自黨、政府、社會和個人的支援，來滿足社區(qū)居民的多元化需求。近些年來，城市掀起了社區(qū)建設(shè)的高潮。社區(qū)作為國家權(quán)利外的一種自治力量，為公眾參與城市社會治理提供了一個平臺，在國家與個人之間搭建了一個互動與聯(lián)系的中介，幫助解決一些政府解決不了的問題，已經(jīng)成為城市生活的重要組成部分。

三、現(xiàn)行城市社會治理體制的弊端

長期以來，中國城市社會治理存在不少問題，政府機關(guān)之間職責(zé)不清、責(zé)權(quán)不明，政出多門、條塊分割，整體工作效率低。即便是目前正在大力推行的“社區(qū)制”,也存在一些弊端。

(一)行政化傾向嚴重

從實踐來看，為解決市場經(jīng)濟興起和單位制解體后出現(xiàn)的一系列社會問題，政府總是試圖將社區(qū)建設(shè)成為一個城市基層管理單位, 并通過社區(qū)建設(shè)來維護和穩(wěn)固基層政權(quán)。社區(qū)的責(zé)任和職能被不切實際地夸大,所承擔(dān)的社會事務(wù)越來越多，原本是基層自治組織的社區(qū)日益蛻變?yōu)橐粋€無所不管的“小而全”的、行政化色彩濃厚的“單位化社區(qū)”。社區(qū)的行政化傾向，使居民的社區(qū)歸屬感、認同度和參與感大打折扣,制約了社區(qū)自治功能的發(fā)揮，壓縮了民間社會組織的生存空間。

(二)基層權(quán)責(zé)不對等

在社區(qū)行政化傾向嚴重的情況下，權(quán)力和資源由上級政府部門控制，行政事務(wù)卻不斷向基層轉(zhuǎn)移。盡管街道辦事處和社區(qū)居委會擁有的人力、物力和財力等資源在不斷增加，可是工作壓力和工作責(zé)任的增加比例遠遠超過前者，導(dǎo)致社區(qū)出現(xiàn)責(zé)任太大而權(quán)力太小的結(jié)構(gòu)性矛盾。這種權(quán)責(zé)不對等的局面，會使基層社會治理體系失序，會抑制公民社會發(fā)育和居民自治能力的培養(yǎng)，也會阻礙社區(qū)有效實施社會管理和服務(wù)。

(三)機構(gòu)設(shè)置隨意

隨著社會管理和公共服務(wù)事務(wù)的不斷下移，為了應(yīng)付考核和承接政府轉(zhuǎn)移的職能，街道辦事處和社區(qū)居民委員會只好在內(nèi)部機構(gòu)中增設(shè)相應(yīng)的科室部門或者建立不同的工作委員會。這種隨意設(shè)置工作機構(gòu)的做法，容易使基層治理體制處于混亂或者無序狀態(tài)。

(四)整體管理無序

盡管社區(qū)是居民自治組織，但社區(qū)也不能完全脫離政府而處于管理的真空。從名義上來說，民政部門承擔(dān)著社區(qū)的宏觀管理職責(zé)，可由于民政自身的能力有限，在社區(qū)治理方面沒有大的作為。其它管理部門都過分強調(diào)自身的管理權(quán)威、過分關(guān)注自身利益，在社區(qū)治理過程中相互摩擦、相互制約甚至相互對立。在民政部門社區(qū)治理能力弱化的背景下，社區(qū)治理沒有統(tǒng)一的管理目標、清晰的任務(wù)界定和明確的職責(zé)分工，往往出現(xiàn)有利的事情大家干，無利可圖的事情則無人問津，結(jié)果是責(zé)、權(quán)、利嚴重脫節(jié)，社區(qū)治理職能得不到落實，各管理部門在社區(qū)治理方面難以形成合力，造成社區(qū)整體上管理無序。

四、我國城市社會治理面臨的主要問題

聯(lián)合國人居組織1996年發(fā)布的《伊斯坦布爾宣言》強調(diào)，“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方”。事實上，并非城市就能讓人們生活得美好，因為自20世紀80年代以來，我國城市化開始加速發(fā)展，城市化在推動我國經(jīng)濟社會高速發(fā)展的同時，由于城市人口、社會資源、工業(yè)以及交通運輸?shù)刃袠I(yè)過度集中而帶來了嚴重影響人們生活質(zhì)量的問題，也由于城市盲目擴張或者過度使用資源而造成大范圍的交通問題、環(huán)境問題、資源利用問題以及人與人之間社會關(guān)系紊亂等問題，使整個城市處于失衡和無序的狀態(tài)[12]。

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，當城鎮(zhèn)化率在30%—50%時，“城市病”處于顯性階段；城鎮(zhèn)化率為50%—70%時，“城市病”可能集中爆發(fā)。根據(jù)中國社會科學(xué)院《2012年中國社會形勢分析與預(yù)測》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2011年我國城市人口達到69 079萬人，總體城市化率首次突破50%的界限，達到51．3%的歷史峰值，此時我國正處于城鎮(zhèn)化率50%—70%的快速發(fā)展階段，也是城市治理問題集中爆發(fā)的時期。

(一)人口膨脹

城市對人口具有強大的集聚作用，人口的快速集聚也是城市發(fā)展的重要動因。伴隨著快速城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)村人口向城市集中，城鎮(zhèn)人口正以每年2 000 萬左右的速度增長。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2011年，城鎮(zhèn)人口為69 079萬人，比上年增加2 100萬，在總?cè)丝谥械谋戎剡_到51.27%，比2010年上升1.32個百分點。城鎮(zhèn)人口的迅速增加，使城市尤其是北京、上海和廣州等大城市的人口聚集速度越來越快，城市人口呈現(xiàn)膨脹之勢。例如，2010年底，天津市中心的常住人口密度為23 896人/km2；上海市中心市區(qū)的平均人口密度為26 969人/km2，其中，黃浦區(qū)達到了42 869人/km2，黃浦區(qū)淮海中路超過了8萬人/km2；北京、天津、青島、深圳市內(nèi)的部分街道超過了5萬人/km2；廣州市越秀區(qū)的人口密度超過了3萬人/km2。可以說，常住人口超過3萬人/km2已經(jīng)成為我國各大城市的普遍現(xiàn)象。這些數(shù)據(jù)遠遠超過同期國外大城市的人口密度，東京人口密度最高的豐島區(qū)為21 901人/km2，紐約為2.06萬人/km2，巴黎為2.04 萬人/km2[13]。人口的無序集聚和快速膨脹，對城市承載力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。在人口快速集聚的過程中，一旦城市建設(shè)和管理服務(wù)等滯后于人口增長，滿足不了迅速增長的需求，就會引發(fā)一系列的矛盾，“城市病”隨之出現(xiàn)。

(二)交通擁堵

交通是城市發(fā)展的動脈。然而，隨著人口的迅速增加和車輛的快速增長，我國道路資源供求矛盾日益凸顯，城市交通堵塞情況越來越嚴重,可以說是上下班高峰期大堵，非高峰期小堵；節(jié)日前堵，節(jié)日尾聲也堵；雨雪天堵，晴天照樣堵；中小城市堵，大城市更堵；堵的路段越來越多，堵的時間越來越長。堵車時，人們寸步難行，堵車變成了堵心，城市道路成為“停車場”，不少城市成為名副其實的“堵城”，造成城市“腸梗阻”。堵車，不僅增加資源的消耗，而且污染空氣；不僅浪費時間，而且給人們的工作、生活、出行帶來極大不便；不僅降低了城市運轉(zhuǎn)效率，而且導(dǎo)致事故頻發(fā)，干擾了城市功能的發(fā)揮。

(三)房價飆升

進入新世紀，全國城市房價持續(xù)攀升。高房價作為一項家庭重大支出項目，掏空了居民的錢包甚至負債累累，使得節(jié)衣縮食或透支未來收入成為很多城市居民的消費方式。高房價催生了“房奴”、 “蟻族”、“柜族”、“蝸婚族”、“裸婚族”、“蝸居”、“膠囊公寓”等高頻詞，近期還創(chuàng)造了“雙租客”、“睡城”、“窩城”等新詞匯。所謂雙租客，就是本來在郊區(qū)已經(jīng)購房，幸運地當上了“房奴”，但因為住房離工作單位太遠或者因堵車上班時間太長等原因，不得不將郊區(qū)的房子出租，再到單位附近租房以節(jié)約時間和精力。所謂“睡城”、“窩城”，就是因為大城市房價太高，一些上班族不得不在郊區(qū)甚至衛(wèi)星城購房，結(jié)果因為上下班的車程太遠或者時間太長，每天深夜回家清早出發(fā)，致使家的功能變成了“睡覺的地方”，這種地方白天死氣沉沉，只有在晚上某一時段才燈火通明。對于高房價，政府一直在試圖通過政策予以調(diào)控。例如，2005年的“國八條”、2006年的“國六條”、2009年的“國四條”、2011年的“新國八條”、 2013年的“新國六條”及之后的“新國六條細則”。政府不斷出臺關(guān)于調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的政策,并且政策越來越嚴格，這說明中國的房地產(chǎn)市場的確存在問題,而且還是影響國民經(jīng)濟全局的嚴重問題。可遺憾的是，房地產(chǎn)市場好象根本沒有準備給這些政策“面子”，城市房價仍然一路高歌。高房價問題不僅僅出現(xiàn)在大城市，且已向小城市、小城鎮(zhèn)蔓延，讓大多數(shù)城市居民和想在城市定居的農(nóng)民望而卻步。

(四)資源緊張

隨著城市的擴張和人口的增加，我國城市資源供需矛盾進一步加劇。近年來，水荒、電荒、煤荒、氣荒、油荒接踵而至，嚴重制約經(jīng)濟社會的發(fā)展。

以北京的供水為例，北京城市的膨脹使水資源緊缺的矛盾日益突出。根據(jù)北京市水務(wù)局提供的材料，北京人均占有水資源量已由上世紀末的不足300立方米下降到150立方米左右。北京市年均可利用水資源僅為26億立方米，實際年均用水約36億立方米，超出部分靠消耗水庫庫容、超采地下水以及應(yīng)急水源常態(tài)化維持，僅2000年至2007年全市就累計超采地下水56億立方米[14]。近年來，地下水過度采用的地面出現(xiàn)地陷和下沉的現(xiàn)象已不少見。

就供電而言，每臨夏冬兩季，電荒都會如期而至并愈演愈烈，電能的供需矛盾困擾著越來越多的城市。國內(nèi)缺煤省份只好采取拉閘限電、錯峰用電等方式來調(diào)整，盡量保證居民生活用電。

拿氣荒來說，在環(huán)保及價格等因素的促使下,許多城市出租車進行了“油改氣”，改裝后燃料成本可減少一半，但隨著“油改氣”車輛的逐年增加，“加氣難”成為令車主們頭疼的事，排隊等候兩三個小時是常事，有時候好不容易排到自己，加氣站沒有氣供應(yīng)了。

新世紀，城市資源短缺由局部城市逐漸蔓延至全國，形勢越來越嚴峻，已成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要制約因素。

(五)環(huán)境惡化

過去,受先污染后治理觀念的影響，我國城市發(fā)展不惜以犧牲環(huán)境為代價，片面追求GDP總量增加。因此，絕大多數(shù)城市的垃圾、污水、廢氣等對大氣、土壤、地表水、地下水的污染到了觸目驚心的地步。

據(jù)統(tǒng)計，我國660多座城市中，約2/3的地下水遭到嚴重污染，流經(jīng)城市的河流中有95%以上受到嚴重污染。大城市尤其是資源型城市上空懸浮的固體顆粒、二氧化硫、氮氧化物等有害物質(zhì)嚴重威脅廣大市民的身體健康[15]。

據(jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)，目前全國約1/5的城市大氣污染嚴重，113個重點城市中1/3以上空氣質(zhì)量達不到國家二級標準。據(jù)中國氣象局權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國平均霧霾天數(shù)為52年來之最，安徽、湖南、湖北、浙江、江蘇等13個省份均創(chuàng)下“歷史紀錄”[16]。如今，除極少數(shù)城市以外，地不分南北，人不分老幼，都對霧霾心有余悸。

另外，人口快速膨脹使生活垃圾迅速增加，而垃圾處理裝備建設(shè)緩慢，垃圾產(chǎn)生量與垃圾處理能力之間的矛盾突出，導(dǎo)致垃圾處理設(shè)施處于超負荷運行狀態(tài)，不少城市遭遇“垃圾圍城”。

五、我國城市社會治理問題的產(chǎn)生原因

我國城市社會治理之所以問題多多，成因是多元的：有城市發(fā)展理念、城市規(guī)劃、城市結(jié)構(gòu)方面的問題；也有資源配置方式的問題；還有與城市化速度有關(guān)的問題。

(一)發(fā)展理念有偏差

多年來，我們在發(fā)展理念上有偏差。一是重“面子”輕“里子”。受以GDP為主的干部任用考核機制的影響，有些城市急功近利，大搞形象工程、政績工程，重地上建設(shè)輕地下建設(shè)，重視看得見摸得著的“臉面工程”，忽視社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是“以物為本”根深蒂固，“以人為本”輕描淡寫。將城市建設(shè)等同于擴建城市道路、修建漂亮廣場和豪華標志性建筑；將發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等同于建飯店、蓋商場，對與老百姓生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)怠于改善。三是建設(shè)方案貪大求洋，一味追求“新、奇、特、最”，卻很少考慮配套設(shè)施的建設(shè)和就業(yè)崗位的增加。理念的偏差導(dǎo)致公共設(shè)施缺乏、交通擁擠不堪、出行費時費力、上學(xué)難、就醫(yī)難等諸多“城市病”越來越嚴重，城市居民的生活質(zhì)量和幸福感每況愈下。

(二)城市規(guī)劃不科學(xué)

城市規(guī)劃是建設(shè)美好城市的基礎(chǔ)，只有規(guī)劃具有科學(xué)性、合理性、系統(tǒng)性、前瞻性、權(quán)威性，城市建設(shè)才規(guī)范有序。然而，現(xiàn)實生活中，城市在發(fā)展中屢屢遭遇規(guī)劃趕不上變化的尷尬，城市規(guī)劃常暴露出短視、易變與不符合民意的弊病。

正由于我國城市規(guī)劃欠科學(xué)，才導(dǎo)致“城市病”泛濫。我國城市規(guī)劃的不科學(xué)、不合理主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是規(guī)劃定位太低，缺乏長遠眼光。一些交通規(guī)劃低估了人口的增長和車輛的增加，結(jié)果按規(guī)劃建設(shè)的設(shè)施剛建好不久就要升級改造；一些建筑規(guī)劃定位不高，與整個城市的發(fā)展趨勢不符，導(dǎo)致一些正當“壯年”的住宅、寫字樓、地標性建筑面臨終結(jié)的命運。

二是各專項規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性。城市基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)部門之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)，各自為戰(zhàn)，這樣不僅嚴重浪費資源，而且影響市容。例如，由于各行業(yè)的地下管線沒有統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計，致使今天建，明天挖；這個部門修，那個部門拆。

三是規(guī)劃設(shè)計標準和設(shè)計水平低下。我國大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低，“逢雨必淹、內(nèi)澇嚴重，城里看?！本褪浅鞘械叵屡潘艿酪?guī)劃設(shè)計水平低的后果。與此相反，東京、倫敦、巴黎等城市的地下排水系統(tǒng)都是百年工程，巴黎的下水道系統(tǒng)更是絕世的偉大工程，享譽世界，下水道博物館已經(jīng)成為巴黎除埃菲爾鐵塔、盧浮宮、凱旋門之外的又一著名旅游項目，這都得益于規(guī)劃的高標準和高水平。

四是城市規(guī)劃的執(zhí)行缺乏連續(xù)性和嚴肅性。有的城市在建設(shè)過程中隨意改動規(guī)劃，特別是遇到領(lǐng)導(dǎo)換屆時，經(jīng)?！耙粚妙I(lǐng)導(dǎo)、一輪規(guī)劃”，導(dǎo)致城市無序發(fā)展。

盡管由于發(fā)展中的一些不定因素，計劃總是趕不上變化，但城市規(guī)劃一定要遵照執(zhí)行，不能認為“規(guī)劃規(guī)劃，墻頭掛掛”，更不能把規(guī)劃當“鬼話”。

(三)城市結(jié)構(gòu)不合理

“城市病”的產(chǎn)生與城市結(jié)構(gòu)息息相關(guān)。首先，城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理會引發(fā)“城市病”。如果一個城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以高能耗產(chǎn)業(yè)為主、或者重工業(yè)與輕工業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、或者第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)比例失調(diào)、能源消費結(jié)構(gòu)過度依賴煤炭等不可再生資源，污染嚴重、資源緊張等“城市病”必然產(chǎn)生。其次，空間結(jié)構(gòu)不合理也是造成“城市病”的直接原因。一是城市自身內(nèi)部的空間結(jié)構(gòu)。合理的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)不僅有利于環(huán)境改善，還有利于擴大城市容量。二是城市體系的空間結(jié)構(gòu)。如果一個地區(qū)的城市體系合理，大、中、小不同等級城市的空間布局合理，各城市之間相互依存，彼此之間的福利差距不大，就不容易產(chǎn)生“大城市病”。相反，如果城市空間結(jié)構(gòu)不合理，核心城市的優(yōu)勢過于明顯，與其它城市的差距太大，中小城市的人口必然要向核心城市集聚，許多人“寧要大城市一張床、不要小城市一套房”，核心城市的“城市病”就難以避免。

(四)資源配置失衡

城市病產(chǎn)生的另一個原因是資源配置不平衡，這既包括城鄉(xiāng)之間的不平衡，也包括大城市與小城市之間的不平衡。城市尤其是大城市在工資收入、社會福利、發(fā)展機會、生活便利程度等方面具有小城市特別是農(nóng)村不可比擬的優(yōu)勢，形成了極大的城市集聚效應(yīng)，而小城市和農(nóng)村變成了發(fā)展的“洼地”。

亞洲開發(fā)銀行的一項研究表明，在國際大都市北京和天津周圍，就環(huán)繞著3 798個貧困村、32個貧困縣，272.6萬貧困人口[16]。正是基于這些差距，大量農(nóng)村人口才朝城市“擠”，小城市的居民才向大城市“涌”。城市人口一旦超過城市現(xiàn)實承載力，就會引發(fā)“城市病”。試想，如果在農(nóng)村能夠賺到與城市里一樣的收入，誰還愿意放棄農(nóng)村的悠閑生活而拋家別子在城市里打拼？如果在小城鎮(zhèn)擁有與大城市同樣多的發(fā)展機會，誰愿意放棄小城市的“地主”不做而在大城市當“房奴”？顯然，正是因為中國的城市特別是一線城市集聚了過多的資源，資源配置的不平衡才加劇了“城市病”。

綜上所述，為提高孕婦的生活質(zhì)量，提高母親和胎兒的身心健康水平，對各級衛(wèi)生行政部門提出建議如下：①逐步把口腔檢查納入孕前檢查范疇，做到早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早治療；②婦幼保健機構(gòu)要通過各種渠道廣泛宣傳孕期口腔保健知識，并讓孕婦了解孕期口腔疾病應(yīng)盡早就診，減輕痛苦；③使所有相關(guān)科室的醫(yī)生能夠給予孕婦口腔疾病正確合理的指導(dǎo)意見，讓全社會的口腔醫(yī)生廣泛開展孕期口腔治療，而不必怕?lián)?zé)任而拒絕治療導(dǎo)致病情惡化；④醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)備有孕婦專用診室，接診的醫(yī)師要具備豐富的知識，精湛的技術(shù)及良好的素質(zhì)，真正為優(yōu)生優(yōu)育、提高出生人口素質(zhì)做出貢獻。

(五)城市化速度過快

我國的城市化速度很快，簡直就是“大躍進”。英國城市化水平從26%提高到70%用了90年的時間；法國從25.5%提高到71.7%，美國從25.7%提高到75.2%都用了120年。中國從28%提高到45%只用了15年，且以每年提高1%的速度遞增，至2011年已達51.27%，在2035年將達到75%左右?？梢?，中國只用了英國1/2的時間、法國和美國1/3的時間，就走過了同樣的城市化進程。[17]

中國的快速城市化誘發(fā)“城市病”集中爆發(fā)。一是因為城市盲目擴大，無視資源環(huán)境的承載能力，致使道路、學(xué)校、醫(yī)院、住房及垃圾處理場等基礎(chǔ)設(shè)施跟不上城市和人口的擴張速度。二是因為城市人口激增，而社會管理沒有跟上，導(dǎo)致社會矛盾、社會問題凸現(xiàn)。

六、改善城市社會治理的路徑

現(xiàn)代社會治理與傳統(tǒng)社會治理的區(qū)別體現(xiàn)在很多方面，比如，現(xiàn)代社會治理注重規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和權(quán)威性，避免發(fā)展的盲目性和隨意性；現(xiàn)代社會治理傾向于管理與服務(wù)兼顧、“物”與“人”并重、城市與農(nóng)村統(tǒng)籌，防止發(fā)展失衡；現(xiàn)代社會治理重視治理的系統(tǒng)性和整體性，杜絕“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。在現(xiàn)代社會治理背景下，應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)社會治理中的弊端，從發(fā)展規(guī)劃、治理理念、資源配置、職能定位等多個方面來改進城市社會治理，盡快醫(yī)治嚴重降低人們生活質(zhì)量的問題。

(一)改進城市治理理念

思想決定行動。在錯誤的理念指導(dǎo)下，城市治理肯定會出問題。要醫(yī)治“城市病”,必須有先進而科學(xué)的治理理念。因而，現(xiàn)代城市治理不應(yīng)該沿襲一味追求GDP的老路，要樹立“健康城市”理念，更多關(guān)注居民生活舒適度，將人們的生活質(zhì)量和身體健康放在首位；不能繼續(xù)“重建設(shè)、輕管理，重地上、輕地下，重形式、輕內(nèi)容”；不能重蹈覆轍地重管制輕協(xié)商，重收費輕執(zhí)法，習(xí)慣于依靠行政手段而不善于運用市場機制?，F(xiàn)代城市治理，要防止和解決多頭管理、政出多門、各自為戰(zhàn)、有利爭管，無利扯皮的問題；要加大對城市資源的保護和循環(huán)利用力度，最大限度地變廢為寶和增強城市的可持續(xù)發(fā)展能力；要樹立節(jié)能減排理念，鼓勵綠色、低碳出行；要充分考慮資源條件，節(jié)約和集約利用土地、能源等資源，并根據(jù)資源和環(huán)境的承載能力，合理確定人口和用地規(guī)模，提升城市的品位和內(nèi)涵。

(二)科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃

在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，要防治“城市病”,就必須科學(xué)規(guī)劃先行,因為規(guī)劃是城市發(fā)展的龍頭，事關(guān)城市建設(shè)的長遠大局。為此,一要遵循城市發(fā)展的規(guī)律，在總結(jié)和借鑒以往城市發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定城市發(fā)展規(guī)劃。二要認真研究城市自身的優(yōu)勢、潛力與局限，既要充分發(fā)揮優(yōu)勢和挖掘潛力，也要給未來留下足夠的發(fā)展余地，更要反對盲目貪大、浪費土地的現(xiàn)象。三要統(tǒng)籌規(guī)劃，注重城市發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃之間的銜接，以防相互沖突。四要增強預(yù)見性、全局性，減少盲目性和短期行為。五要通過立法確立規(guī)劃的權(quán)威性。在規(guī)劃制定時，要依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》廣泛吸收公眾參與并反復(fù)論證，以確保規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性；在規(guī)劃實施階段，要依法依規(guī)，不能因領(lǐng)導(dǎo)或者其它因素的變化而隨意更改，避免“規(guī)劃規(guī)劃，不如領(lǐng)導(dǎo)的一句話”的尷尬?？傊鞘胁皇窃酱笤胶?，而是要追求土地利用綜合效能最大化，尋求城市便利性與宜居性的最佳平衡點，追求城市面積、容積率與人口規(guī)模的最優(yōu)比例。規(guī)劃的精準、全面和超前是最大的節(jié)約、最大的效益，規(guī)劃的失誤、遺漏和滯后是最大的浪費、最大的破壞[18]。

(三)均衡配置公共資源

鑒于公共資源向大城市的高度集中是造成“城市病”的重要原因之一，要從根本上避免“城市病”，必須均衡配置公共資源。首先，逐步消除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)分治格局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)一體化。如果城鄉(xiāng)“一體化”了，在大城市以外也能找到發(fā)展機會，大城市對人們的吸引力必然被削弱，人們向大城市集中的意愿自然不會像昔日那么強烈。其次，盡快縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的平衡發(fā)展，加強中西部地區(qū)和中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)各種資源和生產(chǎn)要素向大城市以外的地區(qū)尤其是落后地區(qū)配置，將大城市從“資源高地”中解放出來。

(四)構(gòu)建合理城鎮(zhèn)體系

防治“城市病”，要立足我國實際，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，注重大中小城市協(xié)調(diào)、數(shù)量和質(zhì)量并舉、職能與等級匹配，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系?？刂拼蟪鞘幸?guī)模，緊縮其內(nèi)部空間，控制其外部邊界，防止大城市發(fā)展成為“巨無霸”。積極發(fā)展中小城市，尤其是依托中西部地區(qū)的縣城發(fā)展縣域城市，引導(dǎo)流動人口向中小城市分流。努力建設(shè)城市群，防止城市功能過于集中，避免城市過于分散而帶來的重復(fù)建設(shè)和土地浪費，疏解城市職能，促進人口有序多向流動。

參考文獻：

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(責(zé)任編輯：張燕)

A Reflection on Urban Social Governance

QIN Guoci

(Institute of Sociology, Hubei Provincial Academy of Social Sciences, Wuhan 430077, Hubei )

Abstract：Urban social governance has experienced an evolution from the Working Unit System to the Community System. After the disadvantages of the current city social governance system are analyzed, themain problems of city social governance have been revealed, and on the base of which the causesto all these problems are analyzed and the ways to perfect city social governance are finally prospected and discussed.

Key words： city; social governance; Working Units System; Community System

Abstract：Urban social governance has experienced an evolution from the Working Unit System to the Community System. After the disadvantages of the current city social governance system are analyzed, themain problems of city social governance have been revealed, and on the base of which the causesto all these problems are analyzed and the ways to perfect city social governance are finally prospected and discussed.

Key words： city; social governance; Working Units System; Community System