我國(guó)公共體育服務(wù)組織體系的演進(jìn)歷程及模式建構(gòu)

張 燕， 郭修金， 楊 斌

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)體育教學(xué)部，上海200433；2.上海體育學(xué)院體育休閑與藝術(shù)學(xué)院，上海200438；3.湖南城市學(xué)院體育學(xué)院，湖南益陽(yáng)413000)

我國(guó)公共體育服務(wù)組織體系的演進(jìn)歷程及模式建構(gòu)

張 燕1， 郭修金2， 楊 斌3

(1.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)體育教學(xué)部，上海200433；2.上海體育學(xué)院體育休閑與藝術(shù)學(xué)院，上海200438；3.湖南城市學(xué)院體育學(xué)院，湖南益陽(yáng)413000)

在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制60余年的發(fā)展歷程中,公共體育服務(wù)組織體系經(jīng)歷了從政府單一主體到政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體的歷史變遷。構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)配置的公共體育服務(wù)組織多元參與合作模式,明確政府與市場(chǎng)是“掌舵者”與“劃槳者”的關(guān)系,政府與社會(huì)應(yīng)官民合作、共同治理,政府與體育事業(yè)單位應(yīng)管辦分離、政事分開。

公共體育服務(wù)；組織體系；政府；市場(chǎng)；社會(huì)組織

Author’s address1.Department of Physical Education，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai200433，China；2.School of Sport Leisure and Art，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China；3.Department of Physical Education，Hunan City University，Yiyang 413000，Hunan，China

公共體育服務(wù)組織體系是指公共體育服務(wù)的主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的系統(tǒng)，一元化或多元化即成為公共體育服務(wù)組織體系的重要特征之一。在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制60余年的發(fā)展歷程中，公共體育服務(wù)組織體系也經(jīng)歷了從政府單一主體走向政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體的歷史變遷［1］。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域自組織力量的發(fā)展，公共體育服務(wù)供給過程逐漸演變成為由政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織等不同角色所組成的復(fù)雜合作網(wǎng)絡(luò)的過程。

公共體育服務(wù)需求的多元化要求組織體系的多元化，政府部門、市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織都可以成為公共體育服務(wù)的供給主體。但是，任何一種供給主體都無(wú)法完全準(zhǔn)確地反映公眾體育需求偏好和現(xiàn)實(shí)的體育利益訴求，都會(huì)因其自身的價(jià)值判斷而造成公共體育服務(wù)供給結(jié)果與多元體育需求目標(biāo)的不一致［2］。政府在面臨復(fù)雜多樣的公共事務(wù)時(shí)，難免出現(xiàn)“政府失靈”現(xiàn)象，企業(yè)的市場(chǎng)性質(zhì)決定了其不可能將承擔(dān)社會(huì)事務(wù)作為其主要職能，社會(huì)組織則成為政府和市場(chǎng)的必要補(bǔ)充。不同主體在供給公共體育服務(wù)上有各自的優(yōu)勢(shì)，需要根據(jù)供給對(duì)象的需求和行為方式特點(diǎn)，選擇合適的途徑和方式。因此，建立共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的公共體育服務(wù)組織體系聯(lián)合體，需要建立多元主體之間的對(duì)話合作機(jī)制，處理好政府與市場(chǎng)、體育社會(huì)組織、體育事業(yè)單位之間的關(guān)系。

1 我國(guó)公共體育服務(wù)組織體系的演進(jìn)歷程

1.1 第1階段：政府投入一元化 新中國(guó)成立后，我國(guó)采用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，滲透到公共行政和公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)參照蘇聯(lián)及東歐國(guó)家的體育組織模式，形成了高度集中的行政型體育管理制度——政府管理型體育體制。從中央到地方設(shè)立了不同層次的政府體育機(jī)構(gòu)，即體育行政管理機(jī)關(guān)及其下屬的體育事業(yè)單位，這種行政型體育管理體制決定了當(dāng)時(shí)我國(guó)體育組織的基本架構(gòu)。中央和地方政府體育部門分別負(fù)責(zé)制訂和推行國(guó)家體育政策，監(jiān)督、管理全國(guó)性和地方性體育事業(yè)的規(guī)劃及發(fā)展，負(fù)責(zé)投資建設(shè)全國(guó)性和地方性體育基礎(chǔ)設(shè)施。同樣，中央和地方各級(jí)體育事業(yè)單位分別接受同級(jí)政府體育主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，為社會(huì)提供公共體育服務(wù)產(chǎn)品，相當(dāng)于政府的體育生產(chǎn)“車間”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，體育主管機(jī)關(guān)及下屬體育事業(yè)單位是提供公共體育服務(wù)的唯一主體，公共體育服務(wù)組織體系呈現(xiàn)出一元化特征。在此階段，政府幾乎包攬了所有的體育事務(wù)，承擔(dān)著管理和服務(wù)的職能，體育社團(tuán)數(shù)量少，無(wú)實(shí)質(zhì)性職權(quán)，僅是名義上的一塊牌子，體育事業(yè)被作為一項(xiàng)純福利性的事業(yè)，也不存在體育經(jīng)營(yíng)組織。

在新中國(guó)成立初期經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的情況下，政府采取包辦公共體育服務(wù)的一元化組織體系，在較短時(shí)間內(nèi)建立起發(fā)展體育的大量組織和基礎(chǔ)設(shè)施，為我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，這也是由我國(guó)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所決定并與之相適應(yīng)的。政府采取這種單一行政命令的方式，能夠保持體育領(lǐng)域意識(shí)形態(tài)的同一性，強(qiáng)有力地控制體育投資主體，集中力量辦“大事”。但是，政府片面追求規(guī)模體育、轟動(dòng)體育的政治功能，而忽視了人們對(duì)體育的真實(shí)需求，況且政府獨(dú)家投入體育事業(yè)，抑制多元體育的形成和發(fā)展，致使公共體育服務(wù)處在低水平的發(fā)展階段。我國(guó)地域廣闊、自然條件各異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致公共體育服務(wù)產(chǎn)品既具有共同性，也具有一定的差異性。政府包辦公共體育服務(wù)雖有利于公共體育服務(wù)發(fā)展的統(tǒng)一性，但抑制了公共體育服務(wù)供給主體、內(nèi)容和方式的多樣性。顯然，在政府包辦公共體育服務(wù)的組織體系下，群眾享有的公共體育服務(wù)也只能處在較低水平。

1.2 第2階段：探索社會(huì)化、市場(chǎng)化 黨的十一屆三中全會(huì)的召開拉開了我國(guó)改革開放的序幕，公共體育服務(wù)的社會(huì)化改革步伐不斷加快。1986年《國(guó)家體委關(guān)于體育體制改革的決定(草案)》指出：要抓好體育社會(huì)化的環(huán)節(jié)，克服體育過分依賴國(guó)家集中辦的弊端，形成全社會(huì)辦體育的新格局。由于我國(guó)幅員遼闊、東西部發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差異較大，全國(guó)性和地方性公共體育服務(wù)的供給方式差別很大，這是由我國(guó)國(guó)情所決定的。根據(jù)社會(huì)化的內(nèi)涵和改革要求，須打破政府部門壟斷公共體育服務(wù)的局面，形成以政府為主導(dǎo)、各種社會(huì)主體共同參與的公共體育服務(wù)供給格局。一方面，要讓傳統(tǒng)的體育事業(yè)單位回歸社會(huì)，成為在法律規(guī)范下從事公共體育服務(wù)的獨(dú)立主體，在純公益性體育服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮主體作用。另一方面，要進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各類社會(huì)組織興辦體育的熱情，使之成為一般性公共體育服務(wù)的供給主體［3］。公共體育服務(wù)社會(huì)化改革能夠緩解廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的體育需求與供給不足之間的矛盾，激發(fā)各種社會(huì)主體參與公共體育服務(wù)的積極性，有效保證向公眾提供內(nèi)容豐富、優(yōu)質(zhì)高效的公共體育服務(wù)。

公共體育服務(wù)的市場(chǎng)化改革，是政府利用市場(chǎng)規(guī)律對(duì)公共體育資源進(jìn)行優(yōu)化配置的重要手段和方式，而不是把公共體育服務(wù)的供給簡(jiǎn)單地推向市場(chǎng)，因此更應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序，為不同人群的不同體育需求提供更加豐富多彩、個(gè)性化的體育服務(wù)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在探尋政府公共體育服務(wù)職能和市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合的市場(chǎng)化改革中，對(duì)于適合由政府和市場(chǎng)共同提供的公共體育服務(wù)，形成了各具特色的市場(chǎng)化形式，如合同出租、公私合作、完全商業(yè)化、憑單制等［4］。豐富的市場(chǎng)化手段是發(fā)達(dá)國(guó)家公共體育服務(wù)市場(chǎng)化成功的重要基礎(chǔ)，對(duì)我國(guó)公共體育服務(wù)的市場(chǎng)化改革具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。在鼓勵(lì)公共體育服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化的過程中，政府體育部門也在不斷進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，組織發(fā)動(dòng)體育社會(huì)組織豐富了公共體育服務(wù)內(nèi)容，引入市場(chǎng)機(jī)制提高了公共體育服務(wù)的供給效率。同時(shí)也應(yīng)看到，在推行公共體育服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化改革過程中，政府制定和執(zhí)行法規(guī)政策的能力有所削弱，忽視了強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)。

1.3 第3階段：政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元化 黨的十四大明確提出建立有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。時(shí)至今日，我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系已較為完善，并逐漸滲透到文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域中，公共體育服務(wù)組織體系由政府一元化經(jīng)過社會(huì)化、市場(chǎng)化探索發(fā)展為多元化，即公共體育服務(wù)的組織體系由政府一元體系發(fā)展為政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織共同構(gòu)成的三元體系。公共領(lǐng)域的多中心治理認(rèn)為政府的作用是有限制的，主張建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心治理模式，形成了一個(gè)具有多個(gè)決策中心的治理網(wǎng)絡(luò)［5］。包括公共體育服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，需要調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，充分利用市場(chǎng)和社會(huì)力量，提高公共部門提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率［6］。提供良好的公共體育服務(wù)，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、適度競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)管有力的公共體育服務(wù)體制。對(duì)于政府而言，主要是提供具有普遍意義的基本公共體育服務(wù)，涉及制定相關(guān)政策及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)各類人群相關(guān)體育權(quán)益、建立公正合理的基本公共體育服務(wù)體系等；對(duì)于市場(chǎng)組織而言，主要是提供具有個(gè)性化、商業(yè)化的公共體育服務(wù)；對(duì)于社會(huì)組織而言，主要是提供具有志愿性質(zhì)的公共體育服務(wù)填補(bǔ)政府和市場(chǎng)供給的不足和盲區(qū)。

從公共體育服務(wù)運(yùn)行過程看，政府不僅要負(fù)責(zé)政策制定、資金保障，同時(shí)還要負(fù)責(zé)具體的服務(wù)生產(chǎn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，政府允許市場(chǎng)相關(guān)企業(yè)逐漸進(jìn)入公共體育服務(wù)領(lǐng)域，使得公共體育服務(wù)供給主體的籌資方式、渠道日益多樣化，通過市場(chǎng)內(nèi)部的良性競(jìng)爭(zhēng)提高體育資源的配置效率。公共體育服務(wù)中可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的部分，則主要通過體育企業(yè)或提供體育服務(wù)的其他企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作方式提供。除基本公共體育服務(wù)以外，這些企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律獨(dú)立自主進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，提供體育服務(wù)不斷滿足公民更高、更多的體育需求。政府會(huì)制定一些政策鼓勵(lì)企業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)為社會(huì)提供豐富、優(yōu)質(zhì)的公共體育服務(wù)產(chǎn)品。體育社會(huì)組織的主動(dòng)參與在一定程度上可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)難以顧及的領(lǐng)域，滿足廣大群眾多元化的體育需求，降低政府行政成本，提升體育社會(huì)組織能力［7］。因此，政府應(yīng)充分放權(quán)，建立由政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織構(gòu)成的公共體育服務(wù)組織體系多元模式。

2 我國(guó)公共體育服務(wù)組織體系的模式建構(gòu)

從我國(guó)公共體育服務(wù)組織體系的演進(jìn)歷程可以看出，在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過體育部門以及作為其延伸的體育企事業(yè)單位承擔(dān)著各種公共體育產(chǎn)品的供給。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，公共資源的配置逐步由國(guó)家政府一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)化為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三元化結(jié)構(gòu)，政府包攬社會(huì)事業(yè)、支配所有社會(huì)資源配置的“機(jī)械式團(tuán)結(jié)”社會(huì)漸漸發(fā)展成為三元結(jié)構(gòu)均衡協(xié)調(diào)的“有機(jī)式團(tuán)結(jié)”社會(huì)［8］。進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共體育服務(wù)壟斷式傳統(tǒng)供給模式越來(lái)越難以適應(yīng)公共體育服務(wù)組織體系建設(shè)的需要，尋求市場(chǎng)、社會(huì)多元力量的合作，探索公共體育服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化道路成為呼應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的邏輯原點(diǎn)［9］。廣大人民群眾的體育需求是創(chuàng)新公共體育服務(wù)組織體系的動(dòng)力，而建構(gòu)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)配置的多元參與合作模式也勢(shì)在必行，因此，處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織、體育事業(yè)單位之間的關(guān)系，顯得尤其重要。

2.1 政府與市場(chǎng)：掌舵者、劃槳者 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買［10］。長(zhǎng)期以來(lái)政府體育部門供給公共體育服務(wù)，從投資、生產(chǎn)到供給、評(píng)估整個(gè)過程“政企不分”，效率不高，已無(wú)法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共體育需要。將公共體育服務(wù)外包給市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，這種做法在體育領(lǐng)域也越來(lái)越常見。政府應(yīng)集中精力、時(shí)間，為公共體育服務(wù)“掌舵”，牢牢把握其目標(biāo)性、根本性任務(wù)，而不是忙于本該屬于市場(chǎng)“劃槳”這樣的具體性、細(xì)節(jié)性事情。

一方面，政府應(yīng)從繁冗、具體的公共體育服務(wù)事務(wù)中脫離出來(lái)，專心于公共體育服務(wù)法律法規(guī)和政策環(huán)境建設(shè)；另一方面，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性和專業(yè)性，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從公眾體育需求出發(fā)，提高公共體育服務(wù)的滿意度和績(jī)效。這樣，政府采用委托生產(chǎn)、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)等方式，將體育民生項(xiàng)目交給市場(chǎng)化的公司承擔(dān)，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)的各自優(yōu)勢(shì)，既節(jié)省了人員、經(jīng)費(fèi)從而提高效率，又能確保公共體育服務(wù)的社會(huì)效益。如浙江省慈溪市，從2012年底開始探索學(xué)校體育場(chǎng)館向社會(huì)開放，委托寧波文化廣場(chǎng)華體體育發(fā)展有限公司慈溪分公司進(jìn)行第三方管理。第三方屬于國(guó)有企業(yè)，具有豐富的體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，有良好的社會(huì)信譽(yù)。第三方負(fù)責(zé)學(xué)校體育場(chǎng)館對(duì)外開放的日常管理、器材設(shè)施維護(hù)、開放時(shí)段水電費(fèi)等支出，并負(fù)責(zé)配備日常管理必備的市民身份證讀卡器、刷卡機(jī)等設(shè)備，建立第三方管理信息平臺(tái)，確保市民憑“慈溪市全民健身卡”有序入校健身。慈溪市財(cái)政部門安排了370多萬(wàn)元資金，對(duì)體育場(chǎng)館進(jìn)行改造升級(jí)，主要用于安全隔離、燈光改造、地膠鋪設(shè)等，對(duì)相關(guān)場(chǎng)地的開放情況按人次進(jìn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，收費(fèi)在市場(chǎng)價(jià)一半以下。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年3月，慈溪城區(qū)內(nèi)辦理全民健身卡20 273張，累計(jì)接納健身愛好者221 081人次［11］。

在公共體育服務(wù)中應(yīng)如何發(fā)揮政府和市場(chǎng)的作用，行之有效的方法是政府在進(jìn)行公共體育服務(wù)中要改變?cè)械娜苁筋I(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)方式，在公共體育服務(wù)上政府要改變角色，將一些本該由市場(chǎng)提供的職能返還給市場(chǎng)，并同市場(chǎng)機(jī)制形成一種良性的“互助”關(guān)系。市場(chǎng)參與公共體育服務(wù)仍面臨許多障礙，無(wú)論是參與體育設(shè)施建設(shè)、承包經(jīng)營(yíng)體育場(chǎng)館，還是受政府委托推廣體育項(xiàng)目、組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)、開展群眾性體育競(jìng)賽等方面還有巨大的市場(chǎng)拓展空間。首先，應(yīng)建立有效的激勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)參與公共體育服務(wù)的積極性，提升政府公共體育服務(wù)行政效率。其次，政府科學(xué)研制公共體育服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則，加強(qiáng)過程監(jiān)督，確保公共體育服務(wù)的效率和公平，對(duì)市場(chǎng)本身的自發(fā)性和盲目性予以規(guī)范和制約。再者，政府要尊重市場(chǎng)規(guī)律，盡可能少做關(guān)于調(diào)控公共體育服務(wù)市場(chǎng)的決定，除非是市場(chǎng)自身無(wú)法調(diào)整。只有政府和市場(chǎng)相互依存、良性互助，公共體育服務(wù)的構(gòu)建才可能成為現(xiàn)實(shí)。

2.2 政府與社會(huì)：官民合作、共同治理 從西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共體育服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)看，體育社會(huì)組織具有政府和市場(chǎng)均不具有的獨(dú)特能力，它更加貼近普通民眾，了解公眾的體育需求，能夠靈活、多樣地提供公共體育服務(wù)。政府提供的公共體育服務(wù)往往具有基本性、公共性和普惠性，即政府在基本公共體育服務(wù)供給方面具有優(yōu)勢(shì)，能夠發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和資源動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，但面向特定人群提供個(gè)性化的公共體育服務(wù)時(shí)，政府有時(shí)就會(huì)顯得信息不靈、定位不準(zhǔn)。相比較而言，我國(guó)無(wú)論是在法律上還是在政策上對(duì)體育社會(huì)組織還有許多限制，一方面希望體育社會(huì)組織在某些領(lǐng)域發(fā)揮作用，另一方面又擔(dān)心其發(fā)展壯大可能會(huì)削弱政府職能的發(fā)揮。在公共體育服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給方面，還會(huì)面臨“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的雙重困境。

政府部門式供給忽視了不同地區(qū)、群體對(duì)公共體育服務(wù)需求的多樣性和差異性，容易造成公共體育服務(wù)的錯(cuò)位和缺位；而企業(yè)追求最大利潤(rùn)和市場(chǎng)最大效益，也缺乏生產(chǎn)供給公共體育產(chǎn)品的積極性和主動(dòng)性。體育社會(huì)組織數(shù)量眾多、形式多樣、覆蓋面廣、滲透力強(qiáng)、靈活機(jī)動(dòng)，可以填補(bǔ)公共體育服務(wù)供給的空白地帶，發(fā)揮其獨(dú)特作用。

(1)樹立官民合作共治理念。政府在某些公共體育服務(wù)領(lǐng)域有選擇性、部分性地退出，主動(dòng)尋求與體育社會(huì)組織在公共體育服務(wù)建設(shè)方面的合作，形成“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相得益彰”的發(fā)展格局。

(2)明晰政府與體育社會(huì)組織權(quán)責(zé)。體育社會(huì)組織同樣也有追求自身利益的沖動(dòng)，在公共體育服務(wù)供給的過程中也存在“志愿失靈”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。政府采取委托、購(gòu)買體育社會(huì)組織公共體育服務(wù)等方式進(jìn)行規(guī)章制度的頂層設(shè)計(jì)，防止體育社會(huì)組織供給出現(xiàn)偏差。界定政府管轄范圍，設(shè)計(jì)委托、購(gòu)買、評(píng)估、問責(zé)等相關(guān)程序，明確公共體育服務(wù)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)。

(3)積極培育體育社會(huì)組織。政府在不斷提高對(duì)體育社會(huì)組織扶持力度的同時(shí)，還要綜合運(yùn)用政策、經(jīng)濟(jì)、法律等手段對(duì)體育社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)范和管理，確保體育社會(huì)組織能向廣大群眾提供高質(zhì)量的體育服務(wù)，滿足多樣化的體育需求。如江蘇省常州市在建設(shè)基本公共體育服務(wù)體系過程中，充分發(fā)揮體育社會(huì)組織的作用，建立了“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民共享”機(jī)制。成功的做法是實(shí)施3+2模式，即每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成立體育總會(huì)、老年人體育協(xié)會(huì)和社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)，至少成立2個(gè)以上的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)體育社會(huì)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)全覆蓋。通過對(duì)體育社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估、購(gòu)買服務(wù)、免費(fèi)培訓(xùn)等措施，促進(jìn)體育社會(huì)組織更加專業(yè)和規(guī)范，為居民提供豐富多彩的公共體育服務(wù)。自2012年起，95%以上的全市全民健身活動(dòng)由協(xié)會(huì)或俱樂部主辦或承辦［12］。

2.3 政府與體育事業(yè)單位：管辦分離、政事分開 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)體育事業(yè)單位承擔(dān)了大量的公共體育管理和公共體育服務(wù)甚至是公共體育產(chǎn)品生產(chǎn)供給的職能。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和改革的不斷深化，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下那種政府幾乎掌握全部社會(huì)資源的格局已徹底改變，政府、市場(chǎng)、社會(huì)出現(xiàn)了分化，政府對(duì)體育組織和機(jī)構(gòu)不再具有絕對(duì)的控制與支配力。1989年全國(guó)體委主任會(huì)議首次提出體委要轉(zhuǎn)變職能，實(shí)行(行)政、事(業(yè))分開，從中央到地方，各級(jí)政府進(jìn)行探索［13］。1993年地方政府體育行政“管辦分離”進(jìn)入操作性階段，主要標(biāo)志是事業(yè)單位社會(huì)體育指導(dǎo)中心的設(shè)置，形成主管部門、事業(yè)單位直接對(duì)接(群眾體育處—社會(huì)體育指導(dǎo)中心)的“政府管、單位辦”的模式［14］。

1998年政府機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家體委更名為國(guó)家體育總局，國(guó)家體育總局機(jī)關(guān)僅設(shè)置競(jìng)技體育司負(fù)責(zé)對(duì)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的發(fā)展進(jìn)行宏觀管理，而99個(gè)正式運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目全部劃歸到運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心，實(shí)行了管辦分離。如籃球、排球、足球等運(yùn)動(dòng)管理中心，不僅要組建國(guó)家隊(duì)參加各級(jí)國(guó)際比賽、建設(shè)各級(jí)運(yùn)動(dòng)隊(duì)、培養(yǎng)后備人才等，而且還承擔(dān)著籃球、排球、足球等運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目在全社會(huì)的推廣、普及開展等公共體育服務(wù)，這也是各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心義不容辭的責(zé)任，從目前來(lái)看這方面的工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。根據(jù)《全民健身計(jì)劃綱要》要求在縣級(jí)以上體育部門設(shè)立社會(huì)體育指導(dǎo)中心，其主要任務(wù)是根據(jù)國(guó)家的體育方針、政策、法規(guī)，全面管理和指導(dǎo)全國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員、老年人、企業(yè)職工等人群體育活動(dòng)。

2004年修訂的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：事業(yè)單位是指國(guó)家以社會(huì)公益為目的的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位的實(shí)質(zhì)就是提供公共服務(wù)，即體育事業(yè)單位其實(shí)質(zhì)也就是提供公共體育服務(wù)。在構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型公共體育服務(wù)組織體系時(shí)，應(yīng)明晰政府與體育事業(yè)單位之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，厘清政府對(duì)體育事業(yè)單位管理的辦法、內(nèi)容等。首先，體育主管部門應(yīng)強(qiáng)化制定相關(guān)公共體育服務(wù)的政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，切實(shí)落實(shí)體育事業(yè)單位法人治理。其次，不斷強(qiáng)化體育事業(yè)單位公益屬性，按照政事分開、管辦分離原則進(jìn)行科學(xué)分類，依據(jù)體育事業(yè)單位職能分工與產(chǎn)出性質(zhì)，并積極推進(jìn)體育事業(yè)單位改革［15］。最后，創(chuàng)新管理方式、改進(jìn)管理手段、提高行政效能。體育部門應(yīng)綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等多種管理手段，努力提升政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，為體育事業(yè)單位提供公共體育服務(wù)創(chuàng)造條件。

3 結(jié)束語(yǔ)

國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定了我國(guó)采用的是一種政府主導(dǎo)型的公共體育服務(wù)組織方式。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還在不斷完善，社會(huì)組織的自我生存和發(fā)展能力還很弱，仍未能脫離政府的扶持，況且市場(chǎng)和社會(huì)組織的自我調(diào)節(jié)機(jī)制有一定的作用范圍和限度，國(guó)家在場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)、法規(guī)制定、對(duì)全局的監(jiān)測(cè)和指導(dǎo)等方面仍然發(fā)揮著不可替代的作用。在公共體育服務(wù)組織體系構(gòu)建的過程中，既要發(fā)揮好市場(chǎng)在體育資源配置中的基礎(chǔ)性作用，同時(shí)要把握好政府干預(yù)市場(chǎng)行為的限度，使政府能有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足。體育社會(huì)組織行政性有余、社會(huì)性不足的局面需得到根本性改變，妥善處理好政府與體育社會(huì)組織的關(guān)系，推進(jìn)體育社會(huì)組織社會(huì)化、規(guī)范化、規(guī)?；?、市場(chǎng)化不僅意味著政府和體育社會(huì)組織兩者工作方式的改變，更是一種體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制的重構(gòu)與完善。對(duì)不同類型體育事業(yè)單位實(shí)行不同的機(jī)構(gòu)編制，科學(xué)分類指導(dǎo)，強(qiáng)化公益屬性，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，減少微觀管理和直接管理。一個(gè)和諧良性的公共體育服務(wù)組織體系必須由政府及有關(guān)體育事業(yè)單位、市場(chǎng)和社會(huì)力量共同組成，三者之間互相依賴、制約補(bǔ)充，形成一種互動(dòng)和共容的關(guān)系。公共體育服務(wù)組織體系從一元化到多元化的變遷，受到政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主要因素的影響，“三足鼎立”的平衡模式將是多元化公共體育服務(wù)組織體系的理想化模式。

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Historical Development and M odel Construction of Chinese Organizational System for Public Sports Service

∥ZHANG Yan1，GUO Xiujin2，YANG Bin3

The Chinese organizational system for public sports service has experienced the historical development from the time of taking government as the single subject to the time of government，market and society acting as the multiple subjects.The organizational system of Chinese public sports service，led by the government and distributed by themarketw ith society involved in，must make it clear that the relation between government and market is the one between“helmsman”and“rower”.On one hand，there needs to be cooperation between government and society to achieve a jointmanagement；on the other，there should be a division of management and operation between government and sport institutions.

public sports service；organizational system；government；market；social organization

G80- 05

A

1000 -5498（2015）03 -0008 -04

2014 -11 -25；

2015 -01 -27

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助重大項(xiàng)目(11&ZD060)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(12BTY013)；上海市曙光計(jì)劃項(xiàng)目(11SG48)；湖南省體育人文社會(huì)學(xué)重點(diǎn)學(xué)科資助項(xiàng)目

張燕(1976 -)，女，上海人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)講師；Tel.：13671880901，E- mail：lyh122@163.com

郭修金(1972 -)，男，山東費(fèi)縣人，上海體育學(xué)院副教授，博士，博士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)博士后；Tel.：(021)51253449，E- mail：gxj@sus.edu.cn