方 英

從英國經(jīng)驗(yàn)看社會(huì)工作發(fā)展與NGO及政府的關(guān)系

方 英

本文分析了英國社會(huì)工作發(fā)展和NGO及政府的關(guān)系，認(rèn)為在發(fā)展初期，社會(huì)工作具有強(qiáng)烈的民間性；中期隨著全面福利國家的建設(shè)，社會(huì)工作被吸納到政府社會(huì)服務(wù)部門，民間性大為減弱；從20世紀(jì)80年代開始，政府以購買服務(wù)、“伙伴關(guān)系”建設(shè)等形式恢復(fù)其民間性。借鑒英國經(jīng)驗(yàn)，中國社會(huì)工作發(fā)展要理清和NGO及政府的關(guān)系，如通過加強(qiáng)與NGO的聯(lián)系提升其民間性；又如以建設(shè)自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會(huì)組織為目標(biāo)，在與政府的關(guān)系上實(shí)現(xiàn)從“依賴關(guān)系”向“伙伴關(guān)系”的轉(zhuǎn)變。

社會(huì)工作；多元支持網(wǎng)絡(luò)；依賴關(guān)系；伙伴關(guān)系

社會(huì)工作的發(fā)展是現(xiàn)代社會(huì)的人工制品，其發(fā)展不可能孤立于社會(huì)價(jià)值、實(shí)踐和制度，其在促進(jìn)社會(huì)變化的同時(shí)也對(duì)社會(huì)變化做出回應(yīng)。①Eric Sainsbury. The Personal Social Services. London:Pitman Publishing Limited, 1977:32-35.英國和中國的社會(huì)工作發(fā)展源于不同的歷史情景和社會(huì)文化，在發(fā)展時(shí)間、動(dòng)力和模式上各不相同。但是英國作為工業(yè)革命最早的國家，也是最早探索如何變革社會(huì)以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的國家之一，其在社會(huì)工作實(shí)踐中積累的一百多年的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國剛剛起步發(fā)展的社會(huì)工作具有借鑒意義，本文將集中從社會(huì)工作與NGO及政府的關(guān)系視角展開探討。

一、不同時(shí)期英國社會(huì)工作與NGO及政府的關(guān)系

（一）早期社會(huì)工作民間探索階段

英國社會(huì)工作起源于19世紀(jì)中葉對(duì)城市貧困的工人階級(jí)進(jìn)行介入和干預(yù)。工業(yè)化的啟動(dòng)吸引了大量流動(dòng)人口來到城市成為工人，人口的快速聚集產(chǎn)生了一系列的住房、健康和周期性失業(yè)等問題，城市貧困人口大量增加。1834年，《濟(jì)貧法修正案》頒布，對(duì)1601年《濟(jì)貧法》中以教區(qū)為單位的救濟(jì)進(jìn)行修正以適應(yīng)人口大規(guī)模流動(dòng)的需要。這時(shí)，英國政府保持盡可能少的介入，民間慈善起到半壁江山的作用。以1861年的倫敦為例，有640家民間慈善機(jī)構(gòu)，其中144家成立于過去10年，其年總收入是250萬鎊，比政府濟(jì)

貧法的年度預(yù)算多出100萬英鎊。①Eric Sainsbury.The Personal Social Services, London: Pitman Publishing Limited, 1977:61-63.

在對(duì)救濟(jì)對(duì)象的資格進(jìn)行鑒別的過程中，1869年建立的慈善組織協(xié)會(huì)（Charity Organisation Society）及其成員開展了涉及申請(qǐng)者個(gè)性、道德、習(xí)慣、生活方式等方面的詳細(xì)調(diào)查。雖然個(gè)案工作在慈善組織協(xié)會(huì)之前就已經(jīng)被NGO組織廣泛采用，但該組織對(duì)其進(jìn)行了總結(jié)規(guī)范，以使慈善由富人的非技術(shù)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)助人工作。此時(shí)，慈善組織協(xié)會(huì)的個(gè)案工作者強(qiáng)調(diào)從貧困者自身的角度去分析個(gè)體的困境和問題以便于更直接地介入他們的生活。這個(gè)傳統(tǒng)對(duì)個(gè)案工作影響深遠(yuǎn)。②John Harris.State Social Work: Constructing the Present from Moments in the Past.British Journal of Social Work.2008（3）.個(gè)案社會(huì)工作方法起源于NGO的實(shí)踐，在此經(jīng)慈善組織協(xié)會(huì)的總結(jié)并日漸規(guī)范，源于NGO的家庭個(gè)案成為英國社會(huì)工作最為主流的傳統(tǒng)。③Bill Jordan. Freedom and the Welfare State.London: Routledge & Kegan Paul Ltd.1976:158.

宗教組織和人士提供的服務(wù)是社會(huì)工作的第二個(gè)源頭。19世紀(jì)50年代教堂雇用女性擔(dān)任道德福利工作者，主要通過對(duì)婦女和女孩提供照顧和控制來傳播宗教影響。1876年，第一個(gè)警廳傳教士在英格蘭教堂戒酒協(xié)會(huì)的影響下被任命，這成為緩刑服務(wù)的前身。1926年頒布的刑事司法法案（Criminal Justice Act）確立緩刑服務(wù)為常規(guī)服務(wù)。④Joan Cooper.The Creation of the British Personal Social Services 1962-1974.London:Heinemann Educational Books Ltd,1983:56-60.

居民服務(wù)中心運(yùn)動(dòng)（Settlement Movement）是社會(huì)工作發(fā)展的第三個(gè)源頭?！靶〗M工作的概念源自居民服務(wù)中心運(yùn)動(dòng)”⑤John Harris.State Social Work: Constructing the Present from Moments in the Past.British Journal of Social Work, 2008（3）.，“服務(wù)中心致力于通過自助和社區(qū)支持提升居民的生活質(zhì)量”⑥Barbara Trainin Blank.Settlement Houses: Old Idea in New Form Builds Communities.The New Social Work, Summer,1998（5）.。該運(yùn)動(dòng)開始于19世紀(jì)80年代并在20世紀(jì)20年代的英國和美國達(dá)到高潮，其主要目的在于使不同社區(qū)中的窮人和富人能更為密切地聯(lián)系在一起，主要目標(biāo)是在貧窮的城市社區(qū)建立服務(wù)中心，為中產(chǎn)階級(jí)的志愿者和當(dāng)?shù)鼐用褚黄鹕?、分享知識(shí)和文化提供據(jù)點(diǎn)，其服務(wù)包括日托、教育、健康照顧等內(nèi)容。英國的居民服務(wù)中心運(yùn)動(dòng)（The Settlement House Movement）開始于1884年，當(dāng)時(shí)倫敦的中產(chǎn)階級(jí)改革者在東倫敦建立了第一個(gè)服務(wù)點(diǎn)——湯恩比館（Toynbee Hall），為該區(qū)貧窮的工人提供社會(huì)服務(wù)和教育。早期的服務(wù)中心多由大學(xué)或宗教人士創(chuàng)辦，成為社會(huì)工作發(fā)展的基地（Reyes, 2008）。⑦Reyes J M.Common space, safe place: Lived experiences of former settlement house participants from the West Town and Humboldt Park neighborhoods of Chicago. Dissertation Abstract International,2008,69（5）:1682A.這項(xiàng)社會(huì)運(yùn)動(dòng)更側(cè)重于用相互影響的小組工作和社區(qū)層面的改變和干預(yù)行動(dòng)，成為社會(huì)工作方法發(fā)展的重要源頭。

“對(duì)于那些需要幫助者來說，沒有幫助他們自助更好的方法了！”h“使那些需要幫助的年輕女孩終身受益的方法就是教育她們成為自尊、自立、積極進(jìn)取具有抱負(fù)的人”⑧i Susan J,Gordon.Settlement House Spirit Lives on in a New York School for Immigrants. The Jewish Forward，2001（2）.，和方法相伴隨的是NGO的先行者們直面現(xiàn)實(shí)采取行動(dòng)進(jìn)行干預(yù)和改善的勇氣，致力于改良社會(huì)，提升社會(huì)公平和正義的理想和實(shí)踐探索。

（二）福利國家建設(shè)階段政府對(duì)社會(huì)工作民間性的擠壓

到了戰(zhàn)后及思賓穆報(bào)告（Seebohm Report）頒布后的一段時(shí)期（1940—1970中期），面對(duì)社會(huì)中存在的

疾病、無知、骯臟、失業(yè)、貧窮等社會(huì)問題①Beveridge.Beveridge Report: Social Insurance and Allied Services. Presented to Parliament by Command of His Majesty,1942.，英國國家社會(huì)福利進(jìn)入一個(gè)普及和提升階段，全民醫(yī)療、教育、社會(huì)服務(wù)全面展開，社會(huì)工作進(jìn)入一個(gè)大發(fā)展時(shí)期。國家對(duì)社會(huì)工作的支持和介入非常明顯。

1948年之后，社會(huì)工作在地方政府得以展開，兒童服務(wù)得到優(yōu)先發(fā)展，其次是健康和福利服務(wù)。在1968年思賓穆報(bào)告發(fā)表之后，開始采取政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、統(tǒng)一規(guī)范社會(huì)工作培訓(xùn)、加強(qiáng)研究達(dá)成專業(yè)共識(shí)等措施促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)的發(fā)展。從1950到1973年，供職于地方政府服務(wù)部門的專業(yè)社工從屈指可數(shù)增加到9558位，但其中只有40%是一線社工，其他60%是社會(huì)服務(wù)部門的高級(jí)職員。在20世紀(jì)60年代社會(huì)工作聯(lián)合會(huì)下面五個(gè)提供不同形式和內(nèi)容的社會(huì)工作教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，1971年成立社會(huì)工作教育和培訓(xùn)中央委員會(huì)，1972年開始頒發(fā)社會(huì)工作通用證書。②Jonathan Dickens.Social Work in England at a Watershed—As Always: From the Seebohm Report to the Social Work Task Force.British Journal of Social Work, 2011（6）.從1963至1973年的10年間，個(gè)人社會(huì)服務(wù)的開支從7900萬英鎊提升到50000萬英鎊 。③Eric Sainsbury. The Personal Social Services.London: Pitman Publishing Limited,1977:72-76.伴隨著英國福利國家的建設(shè)，越來越多的社工成為政府雇員，其比例超過90% 。④Mark，Doel.Social work.New York: Routledge,2012:45-47.英國社會(huì)工作在成為具備統(tǒng)一組織架構(gòu)、統(tǒng)一培訓(xùn)的專業(yè)化的過程中，社會(huì)工作逐步從民間走向了官方，而在1948年之前英國的社會(huì)工作主要在政府部門之外開展活動(dòng)⑤Eric Sainsbury.The Personal Social Services.London: Pitman Publishing Limited,1977:90-93.，從這里可以看到英國福利病的一個(gè)側(cè)面，這種政府的過度包攬和干預(yù)為20世紀(jì)80年代沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)埋下了伏筆。

在這個(gè)發(fā)展階段，社會(huì)工作和NGO之間形成了怎樣的關(guān)系呢？在20世紀(jì)50年代早期和中期的時(shí)候，NGO和政府一線工作人員在個(gè)人社會(huì)服務(wù)和照顧方面開展了一些建設(shè)性的社會(huì)實(shí)驗(yàn)，探索如何將“福利”轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)的服務(wù)，部分NGO致力于解決特定的社會(huì)問題，比如家庭服務(wù)中心（the Family Service Units）、愛丁堡服務(wù)協(xié)會(huì)（the Edinburgh Guild of Service）和婚姻研究所（the Institute of Martial Studies）；以英國政府介入最多的兒童服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔?，在政府大?guī)模介入提供一般服務(wù)之后，NGO轉(zhuǎn)向了創(chuàng)新、豐富和補(bǔ)充的定位。與此同時(shí)，對(duì)如何將心理學(xué)、兒科、社會(huì)學(xué)和犯罪學(xué)的最新研究成果進(jìn)行運(yùn)用的探索也推動(dòng)了這個(gè)轉(zhuǎn)變過程。新的理論研究力量的介入，使對(duì)個(gè)人問題的認(rèn)知擴(kuò)展到歸屬感和認(rèn)同等群體概念的層面，此階段的社會(huì)工作更為強(qiáng)調(diào)自然群體和人們之間形成的新群體的作用。⑥g h Eileen Younghusband.Social Work in Britain: 1950-1975.A Follow-up Study, 1978（1）.

但是從20世紀(jì)50年代后期開始，這種實(shí)踐探索被日益難將優(yōu)秀的實(shí)踐者留在一線的趨勢所打斷，比如過多地將優(yōu)秀的一線實(shí)踐者選拔為辦公室的管理者，1968年思賓穆報(bào)告之后的社會(huì)工作大發(fā)展加劇了這種現(xiàn)象，這使社會(huì)工作面臨日益成為辦公室人員而不是專業(yè)人士的局面。⑦社會(huì)工作的首要任務(wù)應(yīng)是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)為需要外力幫助的人士提供服務(wù)，這種偏離成為1980年后英國社會(huì)工作日益縮小的影響力的前因。以1970年的兒童服務(wù)領(lǐng)域?yàn)槔?，?dāng)?shù)卣畠和＠块T的就職人員是7524位，其中834名具有資格證；在NGO領(lǐng)域就職的員工是1969名，其中422名具有資格證。⑧政府服務(wù)的力量遠(yuǎn)超NGO的力量。在20世紀(jì)50年代和60年代時(shí)期，NGO在招聘和保留有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)工作者方面遇到困難，因?yàn)楣卜?wù)部門的工資待遇、升職前景和工作滿意度方面更有吸引力。這種情況在20世紀(jì)70年代早期開始變化，部分社會(huì)工作

者開始為NGO領(lǐng)域提供的自由和創(chuàng)新的機(jī)會(huì)所吸引而加入。而在1975年之后，媒體和政治人物對(duì)社會(huì)工作的負(fù)面評(píng)價(jià)增加，認(rèn)為其已經(jīng)成為官僚、控制、道德警察而不是以服務(wù)者為中心的服務(wù)提供者。①Steve Rogowski.Social Work with Children and Families: Challenge and Possibilities in the Neo-Liberal World.British Journal of Social Work , 2012（7）.

“二戰(zhàn)”后英國政府大力介入包括社會(huì)工作在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)，客觀上對(duì)NGO提供的民間服務(wù)形成了一定的擠出效應(yīng)，但主觀上并沒有提倡用政府服務(wù)取代第三部門提供的服務(wù)。思賓穆報(bào)告在倡導(dǎo)提供更為全面的政府服務(wù)的同時(shí)，不是將NGO服務(wù)視作補(bǔ)充而是看作一種不同質(zhì)量的幫助來源，更多地側(cè)重于發(fā)展市民參與，發(fā)現(xiàn)新的需求和現(xiàn)有服務(wù)的不足。在這個(gè)階段，社會(huì)工作的行政性和政府性增強(qiáng)，源自NGO領(lǐng)域的民間性減弱。社會(huì)工作和政府社會(huì)服務(wù)的結(jié)合改變和提高了公眾的期待。社會(huì)工作的理論和價(jià)值都源于NGO領(lǐng)域，社會(huì)服務(wù)部門提供的服務(wù)在專業(yè)技術(shù)上也依然強(qiáng)調(diào)“志愿”，但是提供服務(wù)的程序卻很正式官方。雖然部分社工依然努力和案主建立非正式的關(guān)系，但是在強(qiáng)大的機(jī)構(gòu)權(quán)威和權(quán)力的前提下這是很難做到的②Eric Sainsbury.The Personal Social Services.London: Pitman Publishing Limited,1977:100-103.。

（三）福利制度改革與“伙伴關(guān)系”的探索

1975年開始，包括社會(huì)工作在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)支出開始停止增長并有所減少，NGO 領(lǐng)域的優(yōu)點(diǎn)和作用重新受到關(guān)注。Harris（1992）認(rèn)為，“二戰(zhàn)”后英國建立了歐洲最為均勻、集中、官僚和“公共”的福利制度。③Powel M.The mixed economy of welfare and the social division of welfare.Understanding the Mixed Economy of Welfare, Martin Powell. Bristol:The Policy Press,2007:23-26.政府成為最大的福利提供者，NGO在這段時(shí)間很少被提及。到了80和90年代，政策制定者面臨減少政府作為提供者的壓力，通過服務(wù)外包由NGO提供服務(wù)成為路徑選擇。④Rummery K.Towards a theory of welfare partnerships,New Labour and The Governance of Welfare.Edited by Glendinning G,Powell M and Rummery K. Bristol:The Policy Press, 2002:302-305.通過NGO和市場部門提供社會(huì)福利服務(wù)在英國迅速增加。⑤Powell M.The mixed economy of welfare and the social division of welfare.Understanding the Mixed Economy of Welfare, Martin Powell, Bristol, The Policy Press,2007:5-6.從1979年撒切爾政府以來，國家在福利提供方面日益后退。1982年，Barclay 委員會(huì)（Barclay Committee）從政府和市民的社會(huì)和個(gè)人需要關(guān)系的視角提出了三種社會(huì)服務(wù)層次模式的設(shè)想：首先是個(gè)人安全網(wǎng)模式。強(qiáng)調(diào)非正式網(wǎng)絡(luò)的重要性，保持最小的政府供應(yīng)以便不會(huì)降低人民自我照顧的能力和道德感，政府供應(yīng)應(yīng)該是最后的辦法。在這種模式下，社會(huì)工作的作用在于分辨哪些人需要幫助，正如在19世紀(jì)的情形一樣；第二種模式是福利政府模式。如“二戰(zhàn)”后的情形，福利政府被認(rèn)為有義務(wù)提供全面的服務(wù)而且所有公民都有權(quán)利享受這些服務(wù)；第三種模式是社區(qū)模式。該模式認(rèn)為社區(qū)中的人們有潛力、能力和義務(wù)相互照顧而不是由政府提供全面服務(wù)，相應(yīng)的權(quán)力和決策也應(yīng)該下放到地方社區(qū)。社會(huì)工作的首要任務(wù)是支持和發(fā)展當(dāng)?shù)胤钦骄W(wǎng)絡(luò)，社會(huì)工作者應(yīng)對(duì)社區(qū)有深入詳細(xì)的了解并以激發(fā)人們的照顧能力為首要任務(wù)。⑥John，Harris.State Social Work: Constructing the Present from Moments in the Past.British Journal of Social Work,2008（3）.在當(dāng)時(shí)政府福利背景下的社會(huì)工作模式遇到危機(jī)的時(shí)候，Harris支持社區(qū)照顧模式下的社會(huì)工作，以便尋求英國新右派理念下社會(huì)工作的重新定位。

社會(huì)工作的發(fā)展和政治理念、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況密不可分。撒切爾主義不僅使保守黨向右轉(zhuǎn)向，而且

使勞動(dòng)黨向相同的方向發(fā)展①Wilding, Paul.The British Welfare State: Thatcherism’s enduring legacy.Policy & Politics,1992（7）.，社會(huì)工作從20世紀(jì)80年代以來向著管理主義和市場化的方向發(fā)展，一種新的共識(shí)取代了戰(zhàn)后的社會(huì)民主主義共識(shí)。在此背景下，政府和社會(huì)工作的直接聯(lián)系弱化，政府部門直接提供的社會(huì)工作服務(wù)減少，而是更多地通過項(xiàng)目資助、質(zhì)量評(píng)估等管理主義的方式來引導(dǎo)社會(huì)工作服務(wù)的開展。社會(huì)工作必須在經(jīng)濟(jì)合理性的原則下展現(xiàn)其工作產(chǎn)出，社會(huì)工作者的專業(yè)性和管理主義在時(shí)間分配、工作方式上產(chǎn)生一些摩擦,如因?yàn)槲陌腹ぷ骷又厥沟每捎糜谥苯臃?wù)的時(shí)間更少；社會(huì)工作專業(yè)性和價(jià)值理念的弱化；社會(huì)工作機(jī)構(gòu)官僚作風(fēng)的增加等。②Greg Marston and Catherine McDonald.Getting beyond ‘Heroic Agency’ in Conceptualising Social Workers as Policy Actors in the Twenty-First Century.British Journal of Social Work ,2012（42）. Gazley B.Why not partner with local government: Nonprofit managerial perceptions of collaborative disadvantage.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly ,2010（39）.面對(duì)這些問題，新勞動(dòng)黨的首相布萊爾在1998年提出“第三條路”，尋求建立政府和NGO的伙伴關(guān)系，探索雙方平等合作共同提供服務(wù)、解決社會(huì)問題的可能性。與此同時(shí)，保守黨的經(jīng)濟(jì)競爭優(yōu)先、社會(huì)政策服務(wù)于具有競爭力的國民經(jīng)濟(jì)、減少政府干預(yù)、控制公共支出等理念得到延續(xù)。③Clarke, John.Consumers, Clients or Citizens? Politics, Policy and Practice In The Reform Of Social Care.European Societies,2006（3）.公共服務(wù)領(lǐng)域向私營部門靠近，企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神和現(xiàn)代的商業(yè)實(shí)踐成為挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)變公共領(lǐng)域的問題和角色的核心因素。④Janet，Newman.The New Public Management, modernization and institutional change: disruptions, disjunctures and dilemma.New Public Management,Kate Mclaughlim, Stephen P. Osborne and Ewan Ferlie, London: Routledge,2002:231-236.審計(jì)、檢查和市場競爭因素的結(jié)合對(duì)社會(huì)工作產(chǎn)生了重要影響，首要的是社會(huì)工作者和社會(huì)組織的工作產(chǎn)出必須用合適的方式展現(xiàn)出來，以增加透明度面對(duì)公眾問責(zé)的需要。如何平衡管理主義的需要和專業(yè)價(jià)值的堅(jiān)持是評(píng)估面臨的挑戰(zhàn)。

在社會(huì)工作和政府的直接聯(lián)系減少時(shí)，社會(huì)工作的民間性有所恢復(fù)，比如說更多的社會(huì)工作者加入NGO，NGO承接之前由政府提供的社會(huì)工作服務(wù)，這個(gè)階段是對(duì)“二戰(zhàn)”后政府全面福利時(shí)代的扭轉(zhuǎn)，而直接的原因是政府福利財(cái)政支出難以持續(xù)。在這種轉(zhuǎn)變過程中似乎看到了19世紀(jì)英國民間社會(huì)工作的影子，但是當(dāng)時(shí)社會(huì)工作面對(duì)問題的開拓和探索精神是否能在當(dāng)代英國再現(xiàn)還需拭目以待。正如多爾⑤Mark，Doel.Social work.New York: Routledge,2012:87-89.所言，早期居民服務(wù)中心的開創(chuàng)者鼓勵(lì)工作人員（也叫友好使者）和窮人住在一起，建立工作坊，為租客設(shè)計(jì)批量購買計(jì)劃，發(fā)動(dòng)爭取公共空間的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，這些和個(gè)人及家庭個(gè)案相伴而行。早期這種個(gè)案工作、家庭工作、小組工作和社區(qū)工作緊密聯(lián)系的傳統(tǒng)的丟失是社會(huì)工作的巨大損失。

二、英國經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國的啟示

英國的社會(huì)工作理念和方法起源于NGO不同領(lǐng)域的實(shí)踐探索，具有強(qiáng)烈的民間性，1948年之前幾乎全部獨(dú)立于政府部門之外，“二戰(zhàn)”后開始的福利國家建設(shè)開始吸納社會(huì)工作到政府社會(huì)服務(wù)部門。1968年斯賓穆報(bào)告發(fā)表后，社會(huì)工作進(jìn)入快速的專業(yè)化發(fā)展階段，接受統(tǒng)一培訓(xùn)后（將原來分散在不同領(lǐng)域的服務(wù)培訓(xùn)進(jìn)行內(nèi)容的規(guī)范和統(tǒng)一）的社會(huì)工作者大量進(jìn)入政府社會(huì)服務(wù)部門，政府對(duì)社會(huì)工作的大力支持和介入在迅速推動(dòng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展的同時(shí)客觀上削弱了社會(huì)工作的民間性，到20世紀(jì)70年代后期社會(huì)工作

的負(fù)面評(píng)價(jià)和公眾質(zhì)疑不斷增加。1980年后，為應(yīng)對(duì)福利病帶來的財(cái)政危機(jī)、提升政府公共服務(wù)部門服務(wù)，撒切爾政府開始縮減財(cái)政開支，實(shí)行政府向NGO和市場購買社會(huì)服務(wù)，社會(huì)工作的民間性開始增加。

英國社會(huì)工作的發(fā)展歷程可以啟示后發(fā)的中國社會(huì)工作思考兩個(gè)核心問題：第一，社會(huì)工作發(fā)展過程中民間探索的重要性，該問題和中國社會(huì)工作如何進(jìn)行“本土化”探索高度相關(guān)；第二，政府支持社會(huì)工作發(fā)展的方式和定位。這也是當(dāng)下政府支持下快速發(fā)展的中國社會(huì)工作需要深入思考的問題。

（一）民間探索與社會(huì)工作“本土化”

英國社會(huì)工作起源于民間公益慈善的探索，在民間發(fā)展200多年積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)之后進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一，專業(yè)社會(huì)工作中的價(jià)值觀和工作方法都具有濃厚的英國本土色彩，和英國的歷史傳統(tǒng)、文化價(jià)值觀念、人際交往方式息息相關(guān)；中國專業(yè)社會(huì)工作在民國的短暫發(fā)展被歷史切斷，所有的教材、價(jià)值觀念和方法都來源于西方成熟的學(xué)科體系，這一方面使中國專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展伊始就有了成熟的框架體系，但另一方面也預(yù)示著必須面對(duì)“本土化”的重任。

在英國政府介入社會(huì)工作的規(guī)范和發(fā)展之時(shí)，社會(huì)工作已在民間的發(fā)展過程中形成了服務(wù)理念、組織、人才和社會(huì)募捐的基礎(chǔ)，具備對(duì)政府介入程度和方式的相對(duì)制衡能力。中國專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展教育先行，實(shí)踐領(lǐng)域發(fā)展的動(dòng)力主要來自政府轉(zhuǎn)變職能背景下的政府購買服務(wù)的推動(dòng)，民間社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的成立基本上來自政府購買服務(wù)的吸引，專業(yè)社會(huì)工作的價(jià)值理念和工作方法還沒有經(jīng)過實(shí)踐的錘煉，特別是實(shí)踐領(lǐng)域社會(huì)工作人才還很稚嫩，面對(duì)強(qiáng)大的政府無論在心理上還是物質(zhì)上都缺乏制衡的能力，這種情形有可能使中國社會(huì)工作的發(fā)展難以成長出第三部門應(yīng)有的獨(dú)立性、創(chuàng)新性、靈活性的優(yōu)勢，停留在政府扶持下的依賴性發(fā)展關(guān)系階段。如何發(fā)展和加強(qiáng)社會(huì)工作的民間性是中國社會(huì)工作發(fā)展的重心之一。

（二）政府支持社會(huì)工作發(fā)展的方式和定位

英國政府支持社會(huì)工作發(fā)展的方式和定位在“二戰(zhàn)”后的不同時(shí)期采用了不同的形式：在1968年到70年代中期是政府部門推動(dòng)統(tǒng)一的專業(yè)社會(huì)工作從教育培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)劃等方面進(jìn)行規(guī)范化發(fā)展的過程，這個(gè)階段政府社會(huì)服務(wù)部門吸納了大量的社會(huì)工作專業(yè)人才，90%以上的專業(yè)社會(huì)工作者就職于政府社會(huì)服務(wù)部門；80年代開始以政府購買服務(wù)的方式引導(dǎo)NGO承接包括社會(huì)工作在內(nèi)社會(huì)服務(wù)，對(duì)社會(huì)工作專業(yè)性的強(qiáng)調(diào)開始減弱，社會(huì)工作在政府工作報(bào)告中提到的次數(shù)日益減少；90年代開始，工黨政府提出“伙伴關(guān)系”的發(fā)展策略，強(qiáng)調(diào)政府和NGO在社會(huì)服務(wù)方面的平等主體關(guān)系，以此回應(yīng)上一階段出現(xiàn)的政府購買服務(wù)對(duì)NGO發(fā)展自主性形成的擠壓問題。

第一個(gè)階段是政府吸納專業(yè)社會(huì)工作推動(dòng)政府社會(huì)服務(wù)專業(yè)化的過程，其成效在于提升了政府行政性非專業(yè)社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，其不足在于擠壓了社會(huì)工作者進(jìn)入NGO的空間，削弱了社會(huì)工作的民間性。第二和第三階段政府定位從直接提供社會(huì)服務(wù)（包括社會(huì)工作）轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo)NGO提供社會(huì)服務(wù)。在政府購買服務(wù)的第二階段，政府對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃和設(shè)定具有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，導(dǎo)致部分NGO偏離其價(jià)值理念和服務(wù)范疇承接項(xiàng)目、出現(xiàn)為完成指標(biāo)犧牲質(zhì)量等現(xiàn)象；回應(yīng)第二階段的不足，“伙伴關(guān)系”的第三階段強(qiáng)調(diào)在服務(wù)提供和購買過程中NGO的主體性地位，NGO更深入地參與到項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)定、服務(wù)形式和內(nèi)容的創(chuàng)新等方面，旨在激發(fā)NGO領(lǐng)域的優(yōu)勢。

因?yàn)闀r(shí)空的擠壓，后發(fā)的中國社會(huì)工作同時(shí)面臨以下這些任務(wù)：行政性非專業(yè)社會(huì)工作的轉(zhuǎn)化，對(duì)專業(yè)社會(huì)工作實(shí)踐和組織從無到有的培育支持，現(xiàn)代政府治理模式下政府和第三部門“伙伴關(guān)系”的建設(shè)，

這三個(gè)方面對(duì)中國以專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展推動(dòng)社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量提升和現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)型都必不可少，而且作為后發(fā)國家更愿意尋找三個(gè)任務(wù)結(jié)合起來有機(jī)達(dá)成的路徑，而不是按照先發(fā)國家的經(jīng)驗(yàn)逐步完成的路徑。目前，中國在第一和第二個(gè)任務(wù)上進(jìn)行了試點(diǎn)，比如廣州采用政府購買服務(wù)模式，深圳采用政府原有社會(huì)服務(wù)部門吸納社會(huì)工作專業(yè)人才的模式。從近幾年的實(shí)踐來看，廣州模式比深圳模式更為有效，但這并不意味著深圳模式的探索價(jià)值更小，而是深圳模式需要等待時(shí)機(jī)成熟：如社會(huì)工作理念方法傳播，特別是中堅(jiān)社會(huì)工作人才的成長。2008年深圳模式起步時(shí)能夠招募到的社工絕大部分剛從學(xué)校畢業(yè)，在閱歷和專業(yè)能力上都難勝任在一個(gè)舊的行政體系中開拓專業(yè)社會(huì)工作運(yùn)用探索的任務(wù)，這個(gè)任務(wù)在中堅(jiān)社會(huì)工作人才成長起來之后將更易達(dá)成。政府對(duì)專業(yè)社會(huì)工作實(shí)踐和組織的培育支持在廣州得到了快速發(fā)展，幾年以來，廣東省500多家廣州市300多家民間性的社工機(jī)構(gòu)成立并承接政府購買的街道綜合服務(wù)中心項(xiàng)目，社工機(jī)構(gòu)的平均就業(yè)人數(shù)在20人以上，西方引進(jìn)的專業(yè)社會(huì)工作理論和方法在中國本土開啟了大量的實(shí)踐探索，其中的經(jīng)驗(yàn)和問題有待研究總結(jié)。隨著社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展和專業(yè)社工人才的成長，政府和社工機(jī)構(gòu)“伙伴關(guān)系”的建立需要提上日程，以應(yīng)對(duì)政府購買服務(wù)階段社工機(jī)構(gòu)自主性、創(chuàng)新性不足的問題。

三、對(duì)中國社會(huì)工作的實(shí)踐建議

對(duì)照英國社會(huì)工作發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)中國社會(huì)工作發(fā)展的需要，本文提出以下實(shí)踐建議：社工機(jī)構(gòu)加強(qiáng)和本土NGO的交流合作，建立多元的互動(dòng)支持網(wǎng)絡(luò)；打通行政性非專業(yè)社會(huì)工作和專業(yè)社會(huì)工作領(lǐng)域的人才、資源流通渠道；以建立自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會(huì)組織為基點(diǎn)，社工機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系嘗試從“依賴關(guān)系”向“伙伴關(guān)系”轉(zhuǎn)變。

（一）社工機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與本土NGO的交流合作

這一點(diǎn)著眼于社會(huì)工作民間性和“本土化”的探索，以社工機(jī)構(gòu)多元的互動(dòng)支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為目標(biāo)，以深化第三部門的資源有效配置為遠(yuǎn)景。

隨著近年我國政府職能和社會(huì)服務(wù)提供機(jī)制的轉(zhuǎn)變，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)（社工機(jī)構(gòu)）作為一種新型專業(yè)化的社會(huì)組織迅速發(fā)展，僅廣東已有500多家。其發(fā)展適應(yīng)了我國社會(huì)服務(wù)需求分化的需要，但也面臨對(duì)政府資源單一依賴而自主性不足的難題。建立多元組織網(wǎng)絡(luò)，形成多元的資源支持體系是破解難題的路徑之一。

一方面，社工機(jī)構(gòu)需要向其他類型NGO學(xué)習(xí)。比如向YMCA這類有著悠久歷史的組織學(xué)習(xí)其志愿者管理的方法；向番禺打工者服務(wù)部學(xué)習(xí)其服務(wù)于工傷者的精神和方法；向揚(yáng)愛、慧靈這些服務(wù)于特殊兒童的機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)其發(fā)展專業(yè)服務(wù)、開發(fā)專業(yè)服務(wù)體系的能力等，這種學(xué)習(xí)可以是多方面的。另一方面，兩者之間可以形成合作關(guān)系。合作意味著相互支持，兩者在服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)介、資源鏈接上取長補(bǔ)短，社工機(jī)構(gòu)深入社區(qū)，在接觸社區(qū)居民、提供全方位服務(wù)方面具有優(yōu)勢，其他NGO在某一特定領(lǐng)域開展深入服務(wù)方面具有優(yōu)勢，比如環(huán)保組織、觀鳥組織、無國界醫(yī)生組織等，社工機(jī)構(gòu)可以將社區(qū)中合適的服務(wù)對(duì)象轉(zhuǎn)介給相應(yīng)的NGO，為其進(jìn)行資源鏈接。經(jīng)過一段時(shí)間的對(duì)接之后，兩者之間能夠形成長期的合作關(guān)系，有助于我國社會(huì)公益領(lǐng)域服務(wù)的深化。

社工機(jī)構(gòu)和NGO領(lǐng)域的合作不僅有利于社會(huì)工作的發(fā)展，而且具有共同深化我國公益服務(wù)等NGO領(lǐng)域發(fā)展的使命。服務(wù)領(lǐng)域的NGO很缺錢，而公益領(lǐng)域的基金會(huì)則缺乏項(xiàng)目的創(chuàng)新和體制外的承接者，各自因?yàn)椴煌脑蛐纬梢栏叫缘纳鏍顟B(tài)。以非公募基金會(huì)為例，自2004年新的基金會(huì)管理?xiàng)l例頒布以來，我國非公募基金會(huì)發(fā)展迅速，截至2010年底廣東已有104家非公募基金會(huì)正式登記成立。非公募基金會(huì)的

發(fā)展處于對(duì)原生力量的依附性生存狀態(tài)，缺乏獨(dú)立生存發(fā)展的能力。在廣東省已登記注冊(cè)的104家非公募基金會(huì)中，71家以助學(xué)和助困作為項(xiàng)目資助領(lǐng)域，占68.3%的比例。而且在這些領(lǐng)域選取資助對(duì)象時(shí)又多以民政系統(tǒng)制定的低保線作為標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步使資助對(duì)象和政府資助的低保對(duì)象重疊，缺乏對(duì)更為廣泛豐富社會(huì)需求的回應(yīng)能力。①方英：《非公募基金會(huì)從“孕育期”到“成長期”的發(fā)展策略》，《探求》，2011（12）。如此看來，第三部門缺錢背后的原因之一是缺乏資源的有效配置，沒有能夠形成人、財(cái)、物的資源產(chǎn)業(yè)鏈。隨著我國社會(huì)改革的推進(jìn)，第三部門資源的有效配置成為重要議題，社工機(jī)構(gòu)多元組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的實(shí)踐探索將為此提供借鑒。

（二）打通體制內(nèi)和體制外社會(huì)工作的聯(lián)系

該點(diǎn)著眼于打通體制內(nèi)和體制外社會(huì)工作的聯(lián)系，使專業(yè)社會(huì)工作成為社會(huì)福利體系的有機(jī)組成部分。

從恢復(fù)重建至今，我國專業(yè)社會(huì)工作的發(fā)展一直面臨如何進(jìn)入主流社會(huì)服務(wù)體系的問題。主流指的是它在服務(wù)的組織實(shí)施體系、服務(wù)的資源、服務(wù)的運(yùn)行方式以及服務(wù)評(píng)價(jià)等方面占據(jù)主要地位。②王思斌：《中國社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》，2011（2）。體制內(nèi)行政性非專業(yè)社會(huì)工作是我國福利社會(huì)服務(wù)體系的主體，雖然在面對(duì)市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生了許多新問題，但依然起著框架性的支撐作用。體制外專業(yè)性社會(huì)工作的發(fā)展可以說是起于青萍之末，但是其價(jià)值觀和工作方式代表著我國現(xiàn)代社會(huì)福利服務(wù)轉(zhuǎn)型的需要，舞于松柏之下是其志向所在。體制內(nèi)外社會(huì)工作的互動(dòng)和有機(jī)聯(lián)系符合事物的發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)實(shí)的需要。

從體制內(nèi)行政性非專業(yè)社會(huì)工作來說可以進(jìn)行下面的探索：一是吸納一定比例的專業(yè)社會(huì)工作人才進(jìn)入相關(guān)崗位。多少比例合適可以逐步探索，以不損害社工機(jī)構(gòu)人才的健康供應(yīng)為前提，因?yàn)橛?dāng)年體制內(nèi)吸收了90%的專業(yè)社工，嚴(yán)重影響到NGO領(lǐng)域的人才招募。二是向體制外社工機(jī)構(gòu)購買社會(huì)服務(wù)。這樣相似的工作內(nèi)容可以通過體制內(nèi)外兩種形式來完成，有利于檢驗(yàn)工作效益，更新工作理念和工作手法，也為體制精簡提供契機(jī)；三是進(jìn)行在職人員社會(huì)工作培訓(xùn)，提升專業(yè)服務(wù)能力。體制外專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以相應(yīng)成為人才輸送者和項(xiàng)目承接者。此外，專業(yè)社會(huì)工作也可以學(xué)習(xí)本土行政性非專業(yè)社會(huì)工作的本土化經(jīng)驗(yàn)，加快專業(yè)社會(huì)工作的本土化過程。

（三）社工機(jī)構(gòu)與政府從“依賴關(guān)系”走向“伙伴關(guān)系”

第三點(diǎn)著眼于社工機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系轉(zhuǎn)變，以建立自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會(huì)組織作為社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展目標(biāo)。

從英國一百多年社會(huì)工作的發(fā)展歷史及20世紀(jì)80年代開始的新一輪政府職能轉(zhuǎn)變引領(lǐng)的社會(huì)改革來看，社會(huì)工作的根基在民間而不在政府，其生命和使命在于其貼近服務(wù)對(duì)象滿足社會(huì)的需要而不在于貼近政府獲得項(xiàng)目和資助。

我國社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變與日益分化的社會(huì)服務(wù)需要相適應(yīng)的，具有很好的發(fā)展?jié)摿?，與此同時(shí)，社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展又是起于我國由全能政府、控制政府向有限政府、服務(wù)政府轉(zhuǎn)變的歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期，社會(huì)公益事業(yè)在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中開始成長，但還比較薄弱，社會(huì)的志愿精神、捐贈(zèng)意識(shí)都遠(yuǎn)沒有得到有效的引導(dǎo)和開發(fā)。在此情景下，社工機(jī)構(gòu)在發(fā)展的早期開始形成對(duì)政府的依賴關(guān)系，在資金來源方面95%以上來自政府購買服務(wù)，資金多元性方面的開拓非常有限。社會(huì)公信度、多元的資金來源、有效的社工人才成長機(jī)制等對(duì)于社工機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要的能力都被淹沒在如何獲得政府購買項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)迫切性之中，行業(yè)的浮躁氣息開始滋生。

當(dāng)前我國社工機(jī)構(gòu)和政府的關(guān)系需要同時(shí)完成民間社工機(jī)構(gòu)的培育、購買社會(huì)服務(wù)下的合同關(guān)系、共同參與的“伙伴關(guān)系”等任務(wù)，這是英國等發(fā)達(dá)國家在幾百年的歷史中逐步演變的過程，我國作為后發(fā)國

家這幾個(gè)階段并存，有時(shí)難免會(huì)讓實(shí)踐者感到困惑，但正確的方向需要在實(shí)踐者和研究者的反思中逐步理清。

政府的大力支持源于對(duì)社會(huì)工作服務(wù)民眾能力的期待，社工機(jī)構(gòu)應(yīng)意識(shí)到發(fā)展的方向是獨(dú)立創(chuàng)新的現(xiàn)代社會(huì)組織，是社會(huì)改革的新型組織形式的生長點(diǎn)，與政府的關(guān)系從“依賴關(guān)系”走向獨(dú)立平等基礎(chǔ)上的“伙伴關(guān)系”才符合政府職能轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代社會(huì)福利服務(wù)轉(zhuǎn)型的需要。

在當(dāng)前的背景下，制度建設(shè)對(duì)于社工機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，具體來說，可以從完善政府購買社會(huì)服務(wù)制度、建立社工機(jī)構(gòu)人才成長機(jī)制、以有效的評(píng)估監(jiān)督制度增強(qiáng)社會(huì)公信度、開拓多元的資金來源等方面進(jìn)行制度建設(shè)。①方英：《以制度建設(shè)促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展》，《學(xué)會(huì)》,2011（8）。

結(jié)論

中國社會(huì)工作發(fā)展的框架主要借鑒西方社會(huì)工作成熟時(shí)期的框架體系，與此同時(shí)，對(duì)西方社會(huì)工作發(fā)展歷史中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)關(guān)注不足，對(duì)社會(huì)工作如何在西方的政治、社會(huì)和文化情景中逐步探索發(fā)展的開拓精神缺乏應(yīng)有的重視。對(duì)西方成熟經(jīng)驗(yàn)的借鑒需要和對(duì)其發(fā)展歷史的考察相結(jié)合，對(duì)其成熟的知識(shí)體系的借鑒需要和對(duì)其勇于面對(duì)現(xiàn)實(shí)的探索精神相聯(lián)系，這樣才可以樹立中國社會(huì)工作本土化探索的信心和決心。

有鑒于此，本文從社會(huì)工作和NGO及政府的關(guān)系視角分析了英國社會(huì)工作的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國社會(huì)工作發(fā)展的借鑒作用，提出中國社會(huì)工作需要發(fā)展民間性，加強(qiáng)和NGO領(lǐng)域的合作交流；打通體制內(nèi)行政性非專業(yè)社會(huì)工作和體制外專業(yè)社會(huì)工作的資源和人才流通機(jī)制；社工機(jī)構(gòu)需以自主創(chuàng)新的現(xiàn)代社會(huì)組織為發(fā)展目標(biāo)，與政府的關(guān)系需要完成從“依賴關(guān)系”到“伙伴關(guān)系”的轉(zhuǎn)變。

Th e Relationship between Social Work and NGO and Government in China: Based on the Experiences of UK

FANG Ying

The paper analyzed the relationship between social work and NGO and government in UK. In the early period, it had strong voluntarism. In the middle period, it was absorbed by the government social service department and lost its voluntarism. Since 1980, the government managed to recover its voluntarism by the form of “contractingout” and “partnership”. Learning from the experience of UK, in order to develop social work in China, it is necessary for us to clarify the relationship of social work and NGO and government, for example, we should strengthen social work’s voluntarism by connecting it with NGO, and we should take independent innovating social organization as the objection, and we should transfer the relationship with government from dependency to partnership.

Social work; Multiple support network; Dependency relationship; Partnership

（責(zé)任編輯：方舒）

本文得到教育部青年課題“社工機(jī)構(gòu)早期培育與可持續(xù)發(fā)展”（10YJC840021）、國家社科基金青年項(xiàng)目“社工機(jī)構(gòu)多元組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)研究”（13CSH098）及廣州市社會(huì)工作研究中心的資助。本文獲得北京鄭杭生社會(huì)發(fā)展基金會(huì)資助，參加2014年度“北京鄭杭生社會(huì)發(fā)展基金會(huì)青年論壇”。

方英，廣州大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作、社會(huì)組織、社會(huì)政策、女性主義。（廣州，510006）