袁小平

農(nóng)民工培訓(xùn)政策：一個分析框架與頂層設(shè)計(jì)

袁小平

農(nóng)民工培訓(xùn)政策是我國農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)政策的重要內(nèi)容。通過對農(nóng)民工開展培訓(xùn)，有助于提升農(nóng)民工的就業(yè)技能，解決農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)性就業(yè)難問題。當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)政策在實(shí)踐、制度設(shè)計(jì)和研究層面均存在不足，大大制約了國家、市場與社會在培訓(xùn)中的合作關(guān)系建立。要推動農(nóng)民工培訓(xùn)的開展，需要建立一個能將國家、市場與社會整合在一起的分析框架。從社會政策領(lǐng)域的福利三角理論、國家中心主義和合作治理理論出發(fā)，可以建構(gòu)一個適合分析農(nóng)民工培訓(xùn)政策的具體分析框架。在該框架中，政府、企業(yè)和家庭作為培訓(xùn)福利的三方組合成一個整體。三方的關(guān)系形態(tài)受各自的自主性以及培訓(xùn)中的融資與規(guī)制運(yùn)用狀況影響。從該框架出發(fā)，可以得出中國農(nóng)民工培訓(xùn)政策的頂層建設(shè)應(yīng)使國家和企業(yè)成為農(nóng)民工培訓(xùn)的主要責(zé)任主體，同時注意發(fā)揮家庭的參與。

農(nóng)民工；培訓(xùn)；福利三角；分析框架

一、引言

培訓(xùn)是一種重要的機(jī)會福利，對人力資本的積累具有重要價值，它是發(fā)展型社會政策的一個重要內(nèi)容。“貝克爾—奧依”假說證實(shí)，教育和培訓(xùn)具有降低雇員的工作轉(zhuǎn)換率，延長任職期并促進(jìn)工資增長的功能。因此，自20世紀(jì)70年代起，對勞動者進(jìn)行培訓(xùn)逐漸成為各國就業(yè)促進(jìn)政策的重要內(nèi)容。目前，農(nóng)民工群體面臨著嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)性就業(yè)難問題，且隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整的加快以及經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大，農(nóng)民工就業(yè)的形勢更加嚴(yán)峻。為促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)，我國從上世紀(jì)末開始就著手進(jìn)行農(nóng)民工培訓(xùn)政策建設(shè)，將其作為我國積極就業(yè)政策的重要組成部分。1997年，國務(wù)院辦公廳提出農(nóng)民工輸入地政府開展面向民工的職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)道德教育。2003年，國家制定了我國第一個農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃（《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》），確立了農(nóng)民工培訓(xùn)工作的具體目標(biāo)與培訓(xùn)內(nèi)容。2008年,國務(wù)院要求各級政府以職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼形式促進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)工作的開展。2014年，我國實(shí)施了“春潮行動”，明確提出了2020年前我國農(nóng)民工培訓(xùn)的“三個一”目標(biāo)，力爭使每位農(nóng)民工至少獲得一次培訓(xùn)機(jī)會。①人力資源社會保障部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃——“春潮行動”實(shí)施方案》的通知（人社部發(fā)[2014]26號）。

通過多年的建設(shè)，我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策已漸成體系。以此為載體，我國實(shí)施了一系列的農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目，如農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計(jì)劃、陽光工程、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)計(jì)劃、星火科技培訓(xùn)、崗位證書培訓(xùn)、雨露計(jì)劃、春潮行動等。通過這些項(xiàng)目，農(nóng)民工在就業(yè)前可以獲得勞動預(yù)備培訓(xùn)、技能培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)和引導(dǎo)培訓(xùn)，就業(yè)后可以獲得崗位技能提升培訓(xùn)、高技能人才培訓(xùn)和特別培訓(xùn)，失業(yè)后可以獲得技能培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。

近年來，在金融危機(jī)的影響下，我國加大了對農(nóng)民工培訓(xùn)的投入，農(nóng)民工所能獲得的培訓(xùn)福利越來越多。但是，目前對農(nóng)民工培訓(xùn)政策的分析，一直缺乏較好的分析框架，需要予以完善。

二、建立農(nóng)民工培訓(xùn)政策分析框架的必要性

（一）農(nóng)民工培訓(xùn)政策在實(shí)踐層面面臨著許多困境

首先，我國農(nóng)民工培訓(xùn)存在著低培訓(xùn)率和高培訓(xùn)意愿的困境。農(nóng)民工培訓(xùn)政策已實(shí)施十余年，但目前已獲培訓(xùn)的農(nóng)民工比例仍很少。2012年，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工僅占25.6%。①國家統(tǒng)計(jì)局：《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/ t20130527_12978.html，2013-05-27。至2014年，這一比例也僅為32%。②國家統(tǒng)計(jì)局：《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/ t20150429_797821.html，2015-04-29。低培訓(xùn)率反映出農(nóng)民工的就業(yè)能力依舊低下。2012年的流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)揭示，80.7%的農(nóng)民工仍是通過自己原有的社會關(guān)系（家人、親戚、同鄉(xiāng)、同學(xué)等）來實(shí)現(xiàn)就業(yè)。③國家人口和計(jì)劃生育委員會流動人口服務(wù)管理司：《中國流動人口發(fā)展報告2010》，北京：中國人口出版社，2012，第88頁。與低培訓(xùn)率相對，許多研究都顯示農(nóng)民工的培訓(xùn)意愿非常強(qiáng)。其中，新生代農(nóng)民工群體的培訓(xùn)意愿更強(qiáng)烈，他們不僅將工作看成謀生手段，還將其看成是融入城市的渠道，非?？释塬@得提升知識和技能的機(jī)會。農(nóng)民工的低培訓(xùn)率和高培訓(xùn)意愿悖論揭示農(nóng)民工培訓(xùn)政策必須進(jìn)行改變。

其次，農(nóng)民工培訓(xùn)存在著政府重視與政府失靈并存的困境。自1997年起，農(nóng)民工培訓(xùn)政策建設(shè)得到了國家的高度重視，截至目前已建立起了較為完整的農(nóng)民工培訓(xùn)政策框架。我國每年開展的農(nóng)民工培訓(xùn)專項(xiàng)工程近十余項(xiàng)。2014年政府開展的培訓(xùn)項(xiàng)目共培訓(xùn)農(nóng)民工2314.42萬人次。此外，各級政府還將農(nóng)民工的培訓(xùn)資金納入了就業(yè)專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理。2008年，僅中央財政投入農(nóng)民工培訓(xùn)的資金就達(dá)44.15億。但在政府的諸多舉措中，卻存在著許多失靈現(xiàn)象。例如，不少培訓(xùn)項(xiàng)目短期化、形式化現(xiàn)象嚴(yán)重，起不到增進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)能力的效果，與企業(yè)生產(chǎn)實(shí)際結(jié)合不緊密。再如，許多政府培訓(xùn)項(xiàng)目存在著資金管理混亂、培訓(xùn)項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制不健全等問題?，F(xiàn)有培訓(xùn)資金很少惠及自身沒有培訓(xùn)能力、員工整體素質(zhì)更低、急需培訓(xùn)援助的中小企業(yè)。不少地區(qū)還存在著套取培訓(xùn)補(bǔ)貼的現(xiàn)象。

最后，農(nóng)民工培訓(xùn)存在著培訓(xùn)福利供給不足的困境。培訓(xùn)對企業(yè)而言具有外溢性，隨著農(nóng)民工技能的提升，他們的跳槽率也會增加。況且，開展農(nóng)民工培訓(xùn)會增加企業(yè)生產(chǎn)成本。多方因素共同導(dǎo)致企業(yè)對開展農(nóng)民工培訓(xùn)普遍缺乏積極性，給農(nóng)民工提供的培訓(xùn)機(jī)會有限。同時，農(nóng)民工家庭和農(nóng)民工自身為規(guī)避經(jīng)濟(jì)壓力，對培訓(xùn)的投入也不積極。有研究發(fā)現(xiàn)，在對培訓(xùn)的投入態(tài)度上，農(nóng)民工選擇“學(xué)費(fèi)不多的培訓(xùn)就參加”和“免費(fèi)就參加”的比例占了將近1/3。④胡秀俊：《農(nóng)民工培訓(xùn)有效供給不足的原因與對策研究》，《求索》，2011（7）。雖然我國建立了農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼制度，但補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，對企業(yè)和家庭的培訓(xùn)投入補(bǔ)償、激勵效果有限。例如，江西省工業(yè)園區(qū)企業(yè)定向培訓(xùn)補(bǔ)貼僅為300元/人。由于企業(yè)和家庭對培訓(xùn)的投入意愿弱，農(nóng)民工培訓(xùn)變成政府的“獨(dú)角戲”，無法為農(nóng)民工提供充足的培訓(xùn)福利。

（二）制度領(lǐng)域內(nèi)治理理念興起需要為農(nóng)民工培訓(xùn)建立新的分析框架

十八屆三中全會后，我國正式將治理理念引入了社會建設(shè)中。治理具有多元、參與、互動、合作、效

率等內(nèi)涵，它意味著參與主體的多元化、合作關(guān)系的建立、服務(wù)績效的提升等。治理理念對農(nóng)民工培訓(xùn)政策建設(shè)提出了新要求。在治理理念影響下，如何在農(nóng)民工培訓(xùn)領(lǐng)域建構(gòu)起國家、市場與社會的合作關(guān)系成為新的主題。但合作具有多層維度和多種方法，例如馬丁·鮑威爾認(rèn)為,福利領(lǐng)域多元主體合作至少具有供給、融資與規(guī)制三層維度。①馬丁·鮑威爾：《福利混合經(jīng)濟(jì)和福利社會分工》，載馬丁·鮑威爾：《理解福利混合經(jīng)濟(jì)》，北京:北京大學(xué)出版社，2011，第12-19頁。福利領(lǐng)域國家、市場與社會可以通過委托代理（principal-agent）、混合（hybrid）等多種方法進(jìn)行合作。②Ciaran Driver. Varieties of Governance[J].Recherchesconomiques de Louvain / Louvain Economic Review.2008（4）.不同合作方法會形成不同的關(guān)系模式。已發(fā)現(xiàn)的模式包括自由主義模式、法團(tuán)主義模式、斯堪的納維亞模式、南歐模式、東亞模式等，在這些模式中，國家、市場與社會的角色與地位存在著差別。另外，克里斯和艾莉森對137個合作治理案例的研究發(fā)現(xiàn)，歷史關(guān)系、對利益相關(guān)者參與的刺激、權(quán)力與資源的平衡、領(lǐng)導(dǎo)能力、關(guān)系的制度化設(shè)計(jì)因子是影響國家、市場與社會關(guān)系模式以及合法方法的核心變量。③Chris Ansell，Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART. 2008（4）.因此，要建立起國家、市場與社會的合作關(guān)系，需要在以上方面建立起相關(guān)的制度安排。

以治理理念審視我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策，會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度框架存在著許多問題。雖然農(nóng)民工培訓(xùn)政策在制定之初就注重多元力量的參與，但至今仍未清晰地界定國家、市場與社會在培訓(xùn)福利供給中的關(guān)系。《2003—2010農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》提出要“調(diào)動農(nóng)民工個人、用人單位、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)的積極性，參與農(nóng)民工培訓(xùn)”。2010年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》提出要建立農(nóng)民工培訓(xùn)的多元投入機(jī)制。但相關(guān)的制度建設(shè)一直未跟進(jìn)，也未明確如何進(jìn)行多元投入的問題。在三者中，到底以哪個主體為主？國家、市場與社會可以在哪些維度進(jìn)行投入的合作？合作的方式又是如何？如何建構(gòu)起三者的制度化合作方式以促進(jìn)投入等一系列的問題都沒有得到明確。目前的普遍做法是以購買服務(wù)的方式來促進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)。但事實(shí)證明，受制于財政投入問題，各地的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低，購買培訓(xùn)服務(wù)的刺激效果有限。而要解決以上問題，需要有清晰的理論指導(dǎo)和分析框架。

（三）研究層面的單一視角研究傾向無法解釋實(shí)踐層面和制度設(shè)計(jì)層面的諸多問題

實(shí)踐層面和制度設(shè)計(jì)層面暴露出的諸多問題呼喚在研究層面提出新的解釋框架。但目前農(nóng)民工培訓(xùn)政策研究存在著視角單一傾向，側(cè)重研究國家、市場與社會的一方對農(nóng)民工培訓(xùn)的影響，鮮有整體性分析框架。市場角度的研究較為關(guān)注企業(yè)以及各種經(jīng)濟(jì)性因子（如成本—效益）對培訓(xùn)的影響。④例如劉國永、劉平青、姜長云等人認(rèn)為，培訓(xùn)的“外溢性”是導(dǎo)致企業(yè)對培訓(xùn)不愿投入的主要原因。見劉國永：《我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)實(shí)踐與政策思考》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》，2006（4）；劉平青，姜長云：《我國農(nóng)民工培訓(xùn)需求調(diào)查與思考》，《上海經(jīng)濟(jì)研究》，2005（9）。國家角度的研究側(cè)重分析現(xiàn)階段我國的政府職能、責(zé)任與角色、行為對農(nóng)民工培訓(xùn)的影響，集中研究培訓(xùn)中的政府角色轉(zhuǎn)化和制度建設(shè)，如建立培訓(xùn)體系、培訓(xùn)財政支持制度、完善培訓(xùn)監(jiān)管和法律等。⑤參見田松青、梁栩凌、王春稍等人的論述。見田松青：《農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政府支持體系研究》，《中國行政管理》，2010（11）；梁栩凌、王春稍：《缺位或越位: 農(nóng)民工培訓(xùn)中的政府角色研究》，《 經(jīng)濟(jì)問題》，2014（9）。社會視角注重研究社會力量在農(nóng)民工培訓(xùn)中的角色，集中研究如何推動社會組織參與農(nóng)民工培訓(xùn)。⑥例如高洪貴提出要積極培育農(nóng)民工培訓(xùn)的社會組織，通過營造社會組織發(fā)展的良好制度環(huán)境、出臺稅收優(yōu)惠政策扶持社會組織發(fā)展壯大，對承接農(nóng)民工培訓(xùn)的社會組織要利用財政新增資金加大農(nóng)民工培訓(xùn)財政投入力度，激發(fā)社會組織參與政府購買農(nóng)民工培訓(xùn)服務(wù)的積極性。見高洪貴：《農(nóng)民工教育培訓(xùn)的困境及其超越——以政府購買公共服務(wù)理論為視角》，《現(xiàn)代遠(yuǎn)距離教育》， 2014（2）。

培訓(xùn)涉及多個主體之間的關(guān)系，因而單一視角的研究無法找到國家、市場和社會在農(nóng)民工培訓(xùn)中為什么不合作的原因。近年來，有學(xué)者提出應(yīng)將政府、企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會組織以及農(nóng)民工自身力量綜合起來，建立多元主體在培訓(xùn)中的協(xié)同關(guān)系。①馮旭芳：《政府、企業(yè)、學(xué)校三方聯(lián)動推進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)》，《中等職業(yè)教育》，2010（24）。例如，王春光認(rèn)為應(yīng)該建立政府出資買培訓(xùn)、民間搞培訓(xùn)、農(nóng)民工選培訓(xùn)的培訓(xùn)機(jī)制。②王春光：《重視社會力量在落實(shí)農(nóng)民工就業(yè)政策上的放大效應(yīng)》，《中國黨政干部論壇》，2009（4）。但這類觀點(diǎn)主要依據(jù)國家、市場、社會的各自特性來分配其在培訓(xùn)中的角色，仍無法克服維度偏窄的問題。造成這種研究現(xiàn)狀的原因與過往研究重對策研究、輕理論分析相關(guān)。由于單側(cè)面的解釋不能回應(yīng)實(shí)踐層面和制度層面的要求，因此迫切需要建立起新的分析框架。

三、社會政策主要理論與勞動力培訓(xùn)的西方實(shí)踐對農(nóng)民工培訓(xùn)政策研究的啟示

（一）社會政策的主要理論及其啟示

對于勞動力培訓(xùn)，西方的人力資本理論早已有過詳盡論述，認(rèn)為人力資本的屬性、結(jié)構(gòu)和積累過程對勞動者就業(yè)轉(zhuǎn)換具有重要影響。在社會政策領(lǐng)域，自20世紀(jì)70年代之后，隨著福利多元主義和第三條道路等理論的興起，社會政策也逐漸將關(guān)注點(diǎn)聚于人力資本投資，由此出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)政策和社會政策合流趨勢。這一時期涌現(xiàn)的眾多理論都對農(nóng)民工培訓(xùn)政策研究具啟示意義。

1.福利三角理論

福利三角理論脫胎于福利多元主義，其產(chǎn)生初衷是為了解決多元福利混合問題。1986年，羅斯最早從福利供給主體角度對福利多元主義進(jìn)行了詳細(xì)剖析。他提出市場、國家和家庭三個部門在社會中提供的福利總和即社會總福利。市場、國家和家庭作為單獨(dú)的福利提供者都存在一定的缺陷，三者間相互補(bǔ)償，一方的增長對其他方的貢獻(xiàn)具有替代性。后來德國學(xué)者伊瓦思（Evers）發(fā)展了羅斯的框架，提出了福利三角范式。他將三角中的三方具體化為對應(yīng)的組織、價值和相應(yīng)的福利制度，并將之納入特定的文化、經(jīng)濟(jì)、社會和政治的背景中去分析。市場對應(yīng)的是正式組織，體現(xiàn)的價值是選擇和自主；國家對應(yīng)的是公共組織，體現(xiàn)的價值是平等和保障；家庭對應(yīng)的是非正式/私人組織，體現(xiàn)的價值是團(tuán)結(jié)和共有。③Evers， A. & H. Wintersberger. Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work， Social Services and Welfare Policies. Frankfurt am Main： Campus Verlag： Boulder， Colorado： Westview Press， 1990.pp.12-17.伊瓦思，福利三角互動的基礎(chǔ)是三角各自所提供的福利產(chǎn)品以及所代表的價值觀。

圖1 伊瓦斯的福利三角框架

在伊瓦斯之后，一些學(xué)者（如阿布瑞漢森、約翰遜等人）對影響福利三角關(guān)系的變量進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，認(rèn)為規(guī)制與福利資金的流動對福利三角的關(guān)系及其效果具有重要影響。例如，伊瓦斯后來補(bǔ)充到，除價值觀因素外，規(guī)制與再規(guī)制是影響福利三角整合的主要變量。伊凡（Ivan Svetlik）借鑒盧曼的多層規(guī)制（Plural regulation）概念，提出國家規(guī)制對福利多元主體的關(guān)系具有重要影響。①Ivan Svetlik. Regulation of the Plural and Mixed Welfare System. In Adalbert Evers， Ivan Svetlik. Balancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly. Brookfield: Ashgate Publishing Company. 1990.pp.41-45.安德森通過對荷蘭等國的靈活就業(yè)模式研究發(fā)現(xiàn)政府向企業(yè)購買就業(yè)服務(wù)增加了資金在三者間的流動，進(jìn)而會促進(jìn)福利三角的協(xié)同，這種模式對底層人群的就業(yè)促進(jìn)效果大于政府直接雇用模式。此外，賈奇（Judge）、伯查特（Burchardt）、米什拉（Mishra）等人還對福利三角的關(guān)系模式進(jìn)行了補(bǔ)充，認(rèn)為福利三角間不僅是互補(bǔ)關(guān)系，還會存在矛盾關(guān)系。例如，約翰遜認(rèn)為在福利三角中同樣存在福利混合的風(fēng)險（如碎片化、供給不均衡性、更強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理等）。②Norman Johnson. Welfare Pluralism: Opportunities and Risks. In Adalbert Evers， Ivan Svetlik. Balancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly. Brookfield: Ashgate Publishing Company. pp.59-60.納蒂（PierpaoloDonati）和科洛（Ivo Colozzi）在研究意大利20世紀(jì)80年代的福利供給狀況時也發(fā)現(xiàn)，由于正式部門和非正式部門間彼此隔離，福利三角的福利供給會出現(xiàn)碎片化風(fēng)險。③PierpaoloDonati and Ivo Colozzi. Institutional Reorganization and New Shifts in the Welfare Mix in Italy during the 1980s. In Adalbert Evers and Helmut Wintersberger. Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work， Social Services， and Welfare Policies. Frankfurt am Main: Campus Verlag： Boulder， Colorado: Westview Press， 1990.p.63.其中，碎片化風(fēng)險也引起了伊瓦斯和伊凡的注意，認(rèn)為造成該現(xiàn)象的重要原因是福利三角的各自動機(jī)不一，難以在效率與團(tuán)結(jié)、自主與利他之間達(dá)到平衡。同時，碎片化風(fēng)險會給福利三角帶來解體張力，甚至造成福利三角的零和博弈。

圖2 福利混合的碎片化隔離圖

2.國家中心主義理論

國家中心主義理論興起于20世紀(jì)80年代,它反對之前將國家階級化的觀點(diǎn),不再將國家假定為反映社會團(tuán)體、階級利益集團(tuán)的利益需要,而是將國家看作一種行政和強(qiáng)制組織，有著管制權(quán)力和使用強(qiáng)權(quán)的合法性地位，擁有潛在獨(dú)立于社會經(jīng)濟(jì)利益和結(jié)構(gòu)的自主性。在社會政策領(lǐng)域，國家中心主義的提出是為了反對以往社會變遷和福利發(fā)展研究過強(qiáng)的“社會中心”取向,主張將國家?guī)Щ厣鐣哐芯康闹行?，認(rèn)為國家具有自我修復(fù)的功能，能修復(fù)市場和社會的不足。國家中心主義強(qiáng)調(diào)社會政策分析應(yīng)該將國家看成是解釋

社會發(fā)展的一個中心變量,將國家當(dāng)成是一個特定的制度與行動者、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會再分配的促進(jìn)者。例如，該學(xué)派的旗手斯考克波（Skocpol）認(rèn)為,非常有必要將國家重新帶回社會變遷的分析中，用以解釋政策發(fā)展和社會變遷。國家結(jié)構(gòu)與政策傳承通過政策相關(guān)的知識創(chuàng)新、政府結(jié)構(gòu)與公務(wù)員的活動、社會團(tuán)體的政治表達(dá)需要三個方式影響政府政策。①林萬億：《福利國家——?dú)v史比較的分析》，臺北:巨流圖書公司，2006，第87頁。

圖3 國家結(jié)構(gòu)與社會政策形成的關(guān)系圖

在具體研究策略中,國家中心主義提倡研究國家的自主性以及國家結(jié)構(gòu)的關(guān)系。國家自主性主要體現(xiàn)為國家能力（包括財政能力、行政能力、規(guī)制能力等）和國家偏好。對此，彼得·埃文斯（Peter B. Evabs）強(qiáng)調(diào),國家自主性的來源并不像以往國家論者所強(qiáng)調(diào)的是單向的……它必須要經(jīng)由國家與社會以及公私部門之間的合作來達(dá)成,因而國家自主性往往是一種“嵌入性自主”②Evans， Peter B. Embedded Autonomy: State and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press. 1995. p.49.。國家嵌入性自主特征倡導(dǎo)在政策分析時，要結(jié)合特殊的社會經(jīng)濟(jì)與社會文化脈絡(luò)來分析國家角色。正是基于這一特征，有學(xué)者提出，國家中心視角對我國社會政策分析尤為重要。③李瑩、周永新：《我國農(nóng)民工社會政策的變遷：一個分析框架及其應(yīng)用》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2012（5）。

3.合作治理理論

合作治理理論是西方治理理論的一種新形式，它在解決跨部門合作基礎(chǔ)上發(fā)展起來。簡單地說，合作治理是指一組相互依存的利益相關(guān)者,通常來自多個部門（公共的、私人的以及非營利部門）,為了解決一個復(fù)雜的、涉及多面的公共難題或情境而協(xié)同工作并制定相關(guān)政策的過程和制度。④Choi， T. Information Sharing， Deliberation， and Collective Decision-making： A Computation Model of Collaborative Governance. Proquest/Umi Dissertation Publishing， 2012. p.4.因此合作治理更加強(qiáng)調(diào)非政府部門參與、伙伴關(guān)系的建立、治理主體之間的地位平等與共識建立等對治理結(jié)果的影響，更加注重參與者卷入決策的制定而非僅僅是為公共機(jī)構(gòu)提供咨詢。在具體研究中,合作治理強(qiáng)調(diào)分析治理主體之間以及治理主體與對象之間的互動。為保證各主體間能平等地彼此合作,該理論注重參與者對決策權(quán)力的實(shí)質(zhì)擁有，要求參與者在反映其偏好時具有平等機(jī)會。例如，沃爾（Walter）和皮特（Petr）認(rèn)為，合作治理是一種結(jié)構(gòu)化行動，它涉及“聯(lián)合行動、共同結(jié)構(gòu)和共享資源”。影響合作治理的關(guān)鍵變量包括之前沖突與合作歷史、參與者積極性、權(quán)力與資源的平衡、領(lǐng)導(dǎo)能力、體制設(shè)計(jì)等。⑤Ansell， C. & A. Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008（4）.很明顯，這些觀點(diǎn)對農(nóng)民工培訓(xùn)中

的國家、市場與社會的關(guān)系建構(gòu)也具有啟示意義。

（二）勞動力培訓(xùn)的西方實(shí)踐及其啟示

西方國家從20世紀(jì)60—70年代開始就注重培訓(xùn)對就業(yè)的影響。如今培訓(xùn)已成為各國積極動力市場政策的重要內(nèi)容。在多年實(shí)踐中，西方國家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

首先，發(fā)達(dá)國家普遍將政府定位于公民職業(yè)培訓(xùn)的第一責(zé)任主體。早在1964年，英國政府就宣布了職業(yè)培訓(xùn)是政府責(zé)任。①徐國慶：《英、德職業(yè)教育體系差異的政策分析及啟示》，《教育科學(xué)》，2006（3）。20世紀(jì)80年代，歐共體將“接受職業(yè)培訓(xùn)”作為公民的12項(xiàng)基本社會權(quán)利予以保障。1993年，歐盟發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)建議書》，其目標(biāo)是要使每個工人都接受職業(yè)培訓(xùn)。此外，西方國家還依托發(fā)達(dá)的職業(yè)培訓(xùn)體系對勞動力進(jìn)行培訓(xùn)。例如，德國建立了一個以政府為主的“雙元制”培訓(xùn)體系，通過開展不同的培訓(xùn)項(xiàng)目提高公民技能。

其次，注重發(fā)揮企業(yè)在勞動力培訓(xùn)中的投資與參與。1993年歐盟頒布的《關(guān)于繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)建議書》非常重視企業(yè)對培訓(xùn)的參與度，將其視為決定一個國家繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)開展?fàn)顩r的重要影響因素。此后，歐盟共同就業(yè)政策將私人機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)納入了終身學(xué)習(xí)體系中。歐盟各國企業(yè)對員工培訓(xùn)的投入非常大。2000年，歐盟12國繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用占企業(yè)總勞動成本的比例接近2.5%。②李新功：《歐盟職業(yè)培訓(xùn)政策與實(shí)踐》，北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005，第222頁。在法國，企業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)用相當(dāng)于國家在培訓(xùn)方面的開支總額。③帕特里克·鮑里洛特：《就業(yè)能力的兩個主角：雇主和工人》，載帕特麗夏·威奈爾特：《就業(yè)能力——從理論到實(shí)踐》，北京:中國勞動社會保障出版社，2004，第4頁。此外，歐盟的許多培訓(xùn)計(jì)劃還積極吸納企業(yè)參與和投入。以德國雙元制職業(yè)教育為例，雇主需要為學(xué)徒工支付工資，這筆投入遠(yuǎn)高于政府的補(bǔ)貼。2011年，德國企業(yè)培養(yǎng)學(xué)徒的總花費(fèi)為238億歐元，3倍于政府在此項(xiàng)的支出。④華璐：《雙元制對癥結(jié)構(gòu)性失》，《財經(jīng)》，2013（27）。

再次，政府注重運(yùn)用融資與規(guī)制等手段，積極將企業(yè)和家庭整合成一個勞動力培訓(xùn)的福利三角。在融資方面，發(fā)達(dá)國家除了利用財政和稅收工具促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展外，還采取了多樣化資金補(bǔ)貼方法（如直接補(bǔ)貼、稅收減免等）對勞動力培訓(xùn)進(jìn)行直接或間接干預(yù)。這些補(bǔ)貼涵蓋了企業(yè)、個人和家庭。例如，在英國的“新政計(jì)劃”中，雇主每周除了可以獲得60英鎊工資補(bǔ)貼外，還可以得到750英鎊補(bǔ)助用于支付相當(dāng)于每周一天的最低崗位培訓(xùn)費(fèi)用。德國的職業(yè)培訓(xùn)資助制度規(guī)定學(xué)員補(bǔ)貼資助范圍包括學(xué)習(xí)期間的住宿費(fèi)、學(xué)習(xí)資料費(fèi)、實(shí)習(xí)勞動服裝費(fèi)（19歐元/月）、學(xué)習(xí)期間孩子照顧費(fèi)（不超過130歐元/月）、交通費(fèi)（每月回家一次的往返費(fèi)用）、家庭困難補(bǔ)助（學(xué)員和父母收入低于標(biāo)準(zhǔn)線時，可獲得相關(guān)補(bǔ)助）。⑤劉躍斌、黃琳：《德國的失業(yè)保障政策研究》，《德國研究》，2003（3）。

規(guī)制方面，西方國家普遍利用規(guī)制手段，將培訓(xùn)與福利聯(lián)系起來，強(qiáng)制勞動力和企業(yè)參與培訓(xùn)。德國規(guī)定青年人在中學(xué)畢業(yè)后，如想進(jìn)入職場，必須接受幾年的職業(yè)學(xué)習(xí)，通過職業(yè)技能考核后方可被企業(yè)雇用為正式工。⑥中國就業(yè)培訓(xùn)技術(shù)指導(dǎo)中心：《中美德公共就業(yè)服務(wù)比較——公共就業(yè)服務(wù)課題報告》，北京:中國勞動社會保障出版社，2013，第80-81頁。瑞典政府在20世紀(jì)八九十年代也改革了勞動力市場制度，將失業(yè)人員參加培訓(xùn)、教育等作為享受福利的必要條件。此外，發(fā)達(dá)國家還對企業(yè)培訓(xùn)做了強(qiáng)制規(guī)定。1988年，德國成立了“職業(yè)培訓(xùn)運(yùn)作集團(tuán)”，要求每個企業(yè)必須配有內(nèi)部企業(yè)培訓(xùn)場所，舉辦企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)。法國政府規(guī)定企業(yè)每年必須按

職工數(shù)量和職業(yè)工資的收入比例，提取相應(yīng)培訓(xùn)基金用于資助企業(yè)開展職業(yè)培訓(xùn)。①陳雅華：《德國就業(yè)促進(jìn)政策與措施》，《福建勞動與社會保障》，2002（11）。荷蘭政府具體規(guī)定企業(yè)承擔(dān)的培訓(xùn)費(fèi)用比例，要求最低額度不超過工資總額的1.25%。②帕特里克·鮑里洛特：《就業(yè)能力的兩個主角：雇主和工人》，載帕特麗夏·威奈爾特：《就業(yè)能力——從理論到實(shí)踐》，北京:中國勞動社會保障出版社，2004，第53頁。有研究表明，福利國家對企業(yè)采取的多樣化融資與規(guī)制方法對企業(yè)的培訓(xùn)參與度有正向促進(jìn)作用。③龔春雷：《英國企業(yè)開展員工培訓(xùn)的現(xiàn)狀分析》，《職教通訊》，2007（12）。

最后，西方國家積極發(fā)展公私伙伴關(guān)系，建構(gòu)國家、市場與社會間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)勞動力培訓(xùn)的開展。早在20世紀(jì)60年代，美國就在職業(yè)培訓(xùn)中引入了公私伙伴關(guān)系，建立起了培訓(xùn)的福利三角。各類人才培訓(xùn)計(jì)劃的每個環(huán)節(jié)都是由勞工部通過其在各地的辦事處以招標(biāo)方式，與地方的學(xué)校、企業(yè)或非營利性私人機(jī)構(gòu)簽訂合同，然后再與其所在的州就業(yè)局和教育機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議。在這種三角關(guān)系下，聯(lián)邦提供資金、項(xiàng)目計(jì)劃和準(zhǔn)備達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，由合同單位負(fù)責(zé)實(shí)施，教育機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督，州就業(yè)局負(fù)責(zé)向用人單位推薦結(jié)業(yè)的學(xué)員。④梁茂信：《美國人力培訓(xùn)與就業(yè)政策》，北京：人民出版社，2006，第201-202頁。1993年，歐盟理事會也正式將社會合作伙伴關(guān)系納入職業(yè)培訓(xùn)范疇，要求歐共體在社會合作伙伴之間建立社會對話機(jī)制。為此，英國成立了由政府牽頭的技能聯(lián)盟,以該聯(lián)盟為平臺建立政府、雇主組織、工會、教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商與合作機(jī)制。⑤吳雪萍、范琳：《英國的成人職業(yè)培訓(xùn)改革》，《比較教育研究》，2006（11）。瑞典政府成立了全國性的勞動力市場委員會，該委員會涵蓋政府、工會和雇主，由它來共同協(xié)商、改善勞資關(guān)系。1976年瑞典頒布了《勞動生活公決法》，用制度化方式將合作伙伴關(guān)系固定下來。

融資、規(guī)制的運(yùn)用與公私伙伴關(guān)系的建立使國家、市場與社會在勞動力的培訓(xùn)中能夠相互合作，形成了一個完整的福利三角。其關(guān)系狀況可以用圖4展示。其中，國家和企業(yè)在勞動力培訓(xùn)中是主要出資方，國家通過融資與規(guī)制手段刺激企業(yè)和家庭對勞動力人力資本進(jìn)行投資；公私伙伴關(guān)系的營造使國家、企業(yè)和家庭在勞動力培訓(xùn)中的地位平等，相互溝通。西方國家勞動力培訓(xùn)福利三角模式對我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策的分析具有重要的借鑒意義。

圖4 發(fā)達(dá)國家勞動力培訓(xùn)的福利三角框架

（三）啟示

社會政策中的福利三角理論、國家中心主義理論、合作治理理論以及西方勞動力培訓(xùn)的實(shí)踐對我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策的分析具有重要的借鑒價值。福利三角理論解決了國家、市場和社會如何合作的問題，為國家、

市場和社會的關(guān)系分析提供了基本的分析框架。它傳達(dá)的福利供給的整體性思維對解決農(nóng)民工培訓(xùn)中的供給問題具有重要啟示意義。同時，它對國家、市場與社會的動機(jī)與價值觀的關(guān)注，對三者關(guān)系模式、整合手段（融資與規(guī)制）、合作風(fēng)險等方面的分析為農(nóng)民工培訓(xùn)提供了新的解釋。這些解釋也啟示，要建立國家、市場與社會在農(nóng)民工培訓(xùn)中的合作，必須明晰三者在福利三角中的角色，并建立制度化手段防范福利三角的碎片化與解體風(fēng)險。而國家中心主義視角啟示在分析國家、市場與社會的關(guān)系時，需要更加強(qiáng)調(diào)國家角色對三者關(guān)系的影響，注重分析國家結(jié)構(gòu)和國家自主性。這一觀點(diǎn)對企業(yè)和社會的分析也具有啟示意義。合作治理理論則啟示要使國家、市場與社會在農(nóng)民工培訓(xùn)中能彼此合作，需要國家與市場、社會在地位上實(shí)現(xiàn)平等，建立共識和伙伴關(guān)系。

西方國家的勞動力培訓(xùn)則是將福利三角理論、國家中心主義理論和合作治理理論在實(shí)踐中進(jìn)行了綜合運(yùn)用，政府通過運(yùn)用融資和規(guī)制的手段，營造公私伙伴關(guān)系有效地將企業(yè)和家庭整合進(jìn)一個福利三角分析框架中，極大地促進(jìn)了農(nóng)民工培訓(xùn)的開展。

四、農(nóng)民工培訓(xùn)政策分析框架的建構(gòu)

社會政策的最新理論與勞動力培訓(xùn)的西方實(shí)踐有助于幫助建立農(nóng)民工培訓(xùn)政策的分析框架。結(jié)合以上分析，圖4建構(gòu)了一個我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策的分析框架。這一分析框架將國家、市場與社會整合在一起，形成了一個農(nóng)民工培訓(xùn)的福利三角。根據(jù)我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策的規(guī)定以及伊瓦斯的觀點(diǎn)，組成農(nóng)民工培訓(xùn)福利三角的主體依次為政府、企業(yè)和家庭。其中政府代表國家，企業(yè)代表市場，家庭代表社會。這一框架并沒有將社會組織納入，其原因在于我國目前能為農(nóng)民工提供公益、免費(fèi)的培訓(xùn)福利的社會組織非常稀少，無法構(gòu)成農(nóng)民工培訓(xùn)的福利三角的獨(dú)立一方。

伊瓦斯認(rèn)為,福利三角的各自動機(jī)與價值觀是導(dǎo)致福利三角碎片化和失衡風(fēng)險的主要原因。而國家中心主義也認(rèn)為國家的自主性是國家行動的主因。自主性概念比動機(jī)、價值觀的含義更廣。它明顯超越了“成本—收益”功利偏好和福利三角的動機(jī)分析范圍，可以推斷，在福利三角中，國家、市場與社會三者都是具有自主性的實(shí)體,具有各自不同的動機(jī)、價值觀和行動能力。正是由于三者具有不同的自主性,福利三角中的每一方在福利供給時往往不從整體出發(fā),而從各自的動機(jī)、偏好和能力出發(fā),由此使福利三角的關(guān)系組合呈現(xiàn)不同特征。同時,自主性的存在也總是使福利三方具有脫離福利三角框架的張力。因此，農(nóng)民工培訓(xùn)政策必須分析國家、市場與社會的自主性。

其次，根據(jù)約翰遜等人的論述，福利三角的互動具有多層維度，既包括供給層面，又涉及融資和規(guī)制層面。同時，西方勞動力培訓(xùn)實(shí)踐也證明融資與規(guī)制能加深國家、市場和社會的聯(lián)系，將三者整合在一起。因此，可以認(rèn)為融資與規(guī)制對福利三角關(guān)系形態(tài)發(fā)揮著整合的功能，它能消解福利三角各自的自主性對福利三角的張力，對福利三角關(guān)系形態(tài)的整合力。所以，農(nóng)民工培訓(xùn)政策必須分析福利三角的融資與規(guī)制運(yùn)用情況。

最后，西方勞動力培訓(xùn)實(shí)踐說明國家和企業(yè)是培訓(xùn)中的主要籌資方，而規(guī)制是國家的特有能力。因此，在福利三角中，國家對福利三角的影響比市場和社會更重要。而根據(jù)國家中心主義的觀點(diǎn)，融資與規(guī)制的運(yùn)用與國家結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，它會在更加深的層面影響福利三角的關(guān)系形態(tài)。因此，農(nóng)民工培訓(xùn)政策必須深入分析國家。具體而言，除分析國家的自主性外，還應(yīng)分析國家運(yùn)用融資與規(guī)制手段的情況，更應(yīng)分析國

家結(jié)構(gòu)對培訓(xùn)中的自主性、融資與規(guī)制的影響，這有助于尋找出影響福利三角關(guān)系形態(tài)的結(jié)構(gòu)性原因。

圖5 農(nóng)民工培訓(xùn)政策分析框架圖

依據(jù)上述分析框架圖，農(nóng)民工培訓(xùn)政策的分析應(yīng)著重分析以下幾點(diǎn)：1）分析國家、企業(yè)和家庭在農(nóng)民工培訓(xùn)中的角色。角色的分析可以從福利供給和福利責(zé)任兩個角度進(jìn)行，以此來確定三者在福利三角形中的位置。2）分析福利三角形的關(guān)系形態(tài)。它可以從兩個角度展開，分別為福利三角的張力和整合力。張力主要分析國家、企業(yè)和家庭在農(nóng)民工培訓(xùn)中的自主性，整合力主要分析融資與規(guī)制手段的運(yùn)用情況對福利三角的影響。其中融資分析要分析培訓(xùn)資金的籌集和流動對政府、企業(yè)和家庭在農(nóng)民工培訓(xùn)福利供給中的關(guān)系影響。之后，還要分析張力與整合力的角逐狀況，它構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)促進(jìn)領(lǐng)域福利三角的關(guān)系狀態(tài)，由此影響了農(nóng)民工的培訓(xùn)效果。3）分析形成福利三角張力和整合力的結(jié)構(gòu)性原因。根據(jù)國家中心主義觀點(diǎn)，從國家視角尋找形成國家在農(nóng)民工培訓(xùn)中的自主性、融資與規(guī)制的運(yùn)用狀況的深層原因，這些原因既包括國家對農(nóng)民工培訓(xùn)的治理邏輯，也包括國家的整體特征。

五、農(nóng)民工培訓(xùn)政策的應(yīng)用：一個頂層設(shè)計(jì)

依據(jù)上述分析框架來審視當(dāng)前我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策就會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策實(shí)施效果不理想的原因既有表層原因，也有深層原因。表層原因來自國家、企業(yè)和家庭的自主性，深層原因來自國家的結(jié)構(gòu)特征。目前農(nóng)民工培訓(xùn)政策注意到了國家、企業(yè)和家庭在農(nóng)民工培訓(xùn)中的合作，但并沒有明確三者在培訓(xùn)中的各自責(zé)任和角色，沒有注意福利三角的碎片化問題，也沒有建立相關(guān)制度約束國家、企業(yè)與家庭中不利于培訓(xùn)投入的自主性，由此導(dǎo)致了農(nóng)民工培訓(xùn)的福利供給不足。這些因素實(shí)質(zhì)上都與國家的深層結(jié)構(gòu)相關(guān)。

現(xiàn)階段要促進(jìn)我國農(nóng)民工培訓(xùn)，既需加強(qiáng)福利三角整合方面的制度建設(shè)，也需要調(diào)整國家在農(nóng)民工培訓(xùn)中的角色。根據(jù)適度普惠的建設(shè)目標(biāo)，目前國家力量并不能承擔(dān)起針對農(nóng)民工的全部培訓(xùn)任務(wù)，應(yīng)該動

員企業(yè)增加對農(nóng)民工培訓(xùn)的福利供給。因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)民工培訓(xùn)政策的頂層制度建設(shè)，應(yīng)使國家、企業(yè)和家庭共同組成一個培訓(xùn)的福利三角，國家和企業(yè)成為農(nóng)民工培訓(xùn)的主要責(zé)任主體，同時注意發(fā)揮家庭的參與。其中國家和企業(yè)居于福利三角形的上方，起主導(dǎo)角色；而家庭居于下方，起配合作用。國家既為農(nóng)民工提供培訓(xùn)福利，又通過運(yùn)用規(guī)制和融資方法激勵企業(yè)和家庭增加對農(nóng)民工培訓(xùn)的投資。同時，國家還需建立起制度化的溝通參與渠道，使企業(yè)和家庭能平等地參與農(nóng)民工培訓(xùn)。

結(jié)合目前農(nóng)民工培訓(xùn)在實(shí)踐和制度設(shè)計(jì)中所面臨的諸多困境，現(xiàn)階段農(nóng)民工培訓(xùn)政策建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)圍繞著以下幾點(diǎn)進(jìn)行。

（一）國家應(yīng)積極扮演培訓(xùn)供給者角色，承擔(dān)起國家對培訓(xùn)的托底責(zé)任

國家在農(nóng)民工培訓(xùn)中的缺位是導(dǎo)致福利三角不能整合的一個重要原因。鑒于此，國家應(yīng)盡快承擔(dān)起對農(nóng)民工提供培訓(xùn)的托底責(zé)任，適當(dāng)扮演供給者角色。一方面，國家可以利用公共就業(yè)機(jī)構(gòu)為農(nóng)民工開展最基本的培訓(xùn)。目前我國縣級公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要以提供就業(yè)咨詢、信息服務(wù)為主，還未開展培訓(xùn)服務(wù)。未來可借鑒國外的“一站式”就業(yè)模式，拓展公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍。另一方面，國家可以通過既有教育體系對農(nóng)民工開展培訓(xùn)。它可以有兩種方法，一是在高中教育階段增加技能課程訓(xùn)練，二是利用現(xiàn)有的職業(yè)技術(shù)教育體系開展培訓(xùn)。從2008年起，我國重建了縣級職業(yè)中專，但由于師資力量不足，大部分職業(yè)中專的招生一直不理想，處于閑置狀態(tài)。為此，國家可以考慮將職業(yè)中專與勞動預(yù)備培訓(xùn)整合起來，將一部分職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)入職業(yè)中專，為那些未能繼續(xù)升學(xué)而準(zhǔn)備進(jìn)入職場的初、高中畢業(yè)生提供免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。

（二）強(qiáng)化國家的融資角色

融資角色可體現(xiàn)為投資角色和籌資角色。前者體現(xiàn)國家責(zé)任，后者可以促進(jìn)福利三角整合。在投資方面，一是要提高農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)在就業(yè)專項(xiàng)資金中的比重，二是要提高就業(yè)經(jīng)費(fèi)占社保經(jīng)費(fèi)的比重。目前用于農(nóng)民工培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)比例占就業(yè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的比例較低。2008我國全年用于農(nóng)民工培訓(xùn)的資金約為49.19億，其中中央財政投入44.15億，地方財政5.04億。①韓俊、汪志洪等：《農(nóng)民工培訓(xùn)實(shí)態(tài)及其“十二五”時期的政策建議》，《改革》，2010（9）。而全年我國用于就業(yè)補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)為1138.92億元②參見人力資源與社會保障部：《人力資源社會保障部2008年部門決算》，中華人民共和國人力資源和社會保障部，http://www. mohrss.gov.cn/index.html。，前者僅占后者的4.31%。另外，目前我國用于就業(yè)的財政投入也明顯偏低。就業(yè)經(jīng)費(fèi)占社會保障總支出的比重一直維持在6.3%左右。根據(jù)規(guī)劃，我國在2015—2020年間每年要培訓(xùn)1100萬農(nóng)民工。即使按中部地區(qū)的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)（每人每年300元），每年所需培訓(xùn)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)至少要達(dá)到330億。而2012年全國用于就業(yè)補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)僅為72.74億。③根據(jù)2007—2012年全國財政社會保障支出情況計(jì)算得出。

在引導(dǎo)資金流動方面，主要是要使資金能在政府、市場和家庭間流動起來、循環(huán)使用。在西方國家福利資金的供給中，資金流動是福利混合和公私伙伴關(guān)系建立的潤滑劑。目前我國農(nóng)民工培訓(xùn)的資金流動主要集中在政府系統(tǒng)內(nèi)，封閉性強(qiáng)。例如，農(nóng)業(yè)部門的“陽光工程”和扶貧系統(tǒng)的“雨露計(jì)劃”培訓(xùn)資金大都流入了公立的職業(yè)學(xué)校。由于缺乏資金流動，政府難以將企業(yè)和家庭整合進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)中。為此，應(yīng)盡快豐富政府培訓(xùn)資金的使用方法，推廣購買服務(wù)、共同出資、發(fā)放培訓(xùn)補(bǔ)貼等方式。一方面，可以推廣培

訓(xùn)資金直補(bǔ)農(nóng)民工家庭的做法。只要農(nóng)民工達(dá)到相應(yīng)職業(yè)水平就能獲得補(bǔ)貼。另一方面，要大力推動政府購買培訓(xùn)服務(wù)。通過政府向市場或社會購買培訓(xùn)服務(wù)，將國家、市場、家庭緊密連接起來。最后，要實(shí)施多元化的融資方式。目前，我國失業(yè)保險金節(jié)余較低，可考慮借鑒福利國家做法，用失業(yè)保險金補(bǔ)貼農(nóng)民工培訓(xùn)。2013年，失業(yè)保險金收入總額達(dá)到1289億元，支出僅為532億元，節(jié)余有757億元，年末累計(jì)節(jié)余3686億元。①人社部：《2013年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201405/ t20140529_131147.htm。按2013年的支出水平，目前的失業(yè)保險金節(jié)余足夠支付未來6年的失業(yè)保險。

（三）加強(qiáng)和改進(jìn)政府對企業(yè)和家庭的規(guī)制

國外經(jīng)驗(yàn)表明，充分利用好政府的規(guī)制角色，對企業(yè)和家庭進(jìn)行規(guī)制可以有效提升企業(yè)和家庭在培訓(xùn)中的參與程度。

首先，要繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有職業(yè)崗位準(zhǔn)入規(guī)制和生產(chǎn)安全規(guī)制。我國已有職業(yè)崗位準(zhǔn)入規(guī)制與生產(chǎn)安全規(guī)制對農(nóng)民工培訓(xùn)具有良好促進(jìn)效果，使企業(yè)不得不重視培訓(xùn)。因此，政府應(yīng)繼續(xù)做好這兩條規(guī)制的執(zhí)行與監(jiān)督工作。

其次，適當(dāng)提高對企業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的規(guī)制水平，并嚴(yán)格執(zhí)行。與國外相比，我國對企業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的規(guī)制水平偏低，僅占企業(yè)生產(chǎn)成本的1.5%，且執(zhí)行不嚴(yán)。2000年歐盟部分國家繼續(xù)職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用占企業(yè)總勞動成本的百分比均達(dá)到2.4。②李新功：《歐盟職業(yè)培訓(xùn)政策與實(shí)踐》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005，第222頁。

再次，對企業(yè)員工培訓(xùn)進(jìn)行直接規(guī)制，促進(jìn)企業(yè)開展農(nóng)民工培訓(xùn)。世界銀行指出，企業(yè)自主進(jìn)行培訓(xùn)是開發(fā)勞動力技能的最好方法，而且效益最高；政府組織的培訓(xùn)已被各國實(shí)踐證明是代價高昂的，而且弊端很多。在國外，許多國家都對企業(yè)的培訓(xùn)情況進(jìn)行直接規(guī)制。例如，葡萄牙政府規(guī)定了員工每年的培訓(xùn)時間（2003年為20個小時，2005年增加到35個小時），并且規(guī)定每個公司每年要有10%的員工參加繼續(xù)學(xué)習(xí)。③楊雪：《歐盟共同就業(yè)政策研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2004，第145頁。我國目前缺乏對企業(yè)開展培訓(xùn)的直接規(guī)制。因此，可考慮予以增設(shè)，最低限度應(yīng)要求企業(yè)必須組織新上崗農(nóng)民工參加培訓(xùn)，并規(guī)定農(nóng)民工每年參加培訓(xùn)的時間。

又次，對企業(yè)增加激勵式規(guī)制。懲罰式規(guī)制會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，容易引起企業(yè)抵制。目前政府對企業(yè)培訓(xùn)規(guī)制最大的問題在于激勵規(guī)制少?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》雖然提出我國實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的金融政策，增加中小企業(yè)的融資渠道，加大對中小企業(yè)的信貸支持，但并沒有為這些政策制定具體的操作措施。下一階段，應(yīng)考慮在稅收返還與優(yōu)惠、信貸、社會保險減免、招工與安全支持等方面對企業(yè)開展新生代農(nóng)民工的培訓(xùn)進(jìn)行激勵規(guī)制，設(shè)置好階梯式的激勵方案，提升企業(yè)的培訓(xùn)積極性。

最后，要增強(qiáng)對家庭的規(guī)制。目前家庭對農(nóng)民工培訓(xùn)的投入較少，一個直接原因是政府對家庭的投資行為沒有做具體規(guī)制。為此，可用懲罰性規(guī)制和激勵規(guī)制并重的方法對家庭進(jìn)行規(guī)制。在西方，就業(yè)能力低下者之所有愿意參加培訓(xùn)，除了可獲得培訓(xùn)補(bǔ)貼外，培訓(xùn)還與各種懲罰措施相連。例如，1980年美國就頒布了相關(guān)規(guī)定，凡接受救濟(jì)的單親家庭，若每周工作時間低于30小時就必須參加培訓(xùn)；否則將終止其接受救濟(jì)的資格。英國的新政計(jì)劃規(guī)定長期失業(yè)者如果不參加培訓(xùn)將不能獲得就業(yè)機(jī)會。對我國而言，現(xiàn)階段可考慮將勞動預(yù)備制度變成強(qiáng)制規(guī)制，要求新生代農(nóng)民工在進(jìn)入職場前，必須參加勞動預(yù)備培訓(xùn)，家庭

必須對勞動預(yù)備培訓(xùn)進(jìn)行相應(yīng)的支持和投入。此外，還應(yīng)對家庭采取激勵式規(guī)制。目前的激勵規(guī)制只涉及技能鑒定補(bǔ)貼，激勵效果有限。今后可考慮將培訓(xùn)與求職結(jié)合起來，對培訓(xùn)時長超過一定限度的家庭實(shí)行公共就業(yè)服務(wù)方面的獎勵。此外，還可以將培訓(xùn)與失業(yè)保障金聯(lián)系起來，鼓勵農(nóng)民工家庭利用失業(yè)保險參加培訓(xùn)，并給予相應(yīng)優(yōu)惠。

（四）建立制度化的公私合作伙伴關(guān)系

公私伙伴關(guān)系具有多種形式，其核心是要建立多方的參與機(jī)制，這需要建立起制度化的參與平臺與參與機(jī)制。在國外，就業(yè)培訓(xùn)中的福利多元主體之所以能夠合作，在于它們建立了制度化的公私伙伴關(guān)系。例如，美國政府為促進(jìn)勞動力培訓(xùn)，于1982年頒布了《崗位培訓(xùn)伙伴關(guān)系法》，成立了“私有工業(yè)委員會”，該委員會由25人組成，成員半數(shù)以上來自私有企業(yè)，其余來自地方政府部門、教育機(jī)構(gòu)、工會和居民代表。在運(yùn)作中，私有工業(yè)委員會通過與地方政府達(dá)成協(xié)議，確定彼此的義務(wù)、責(zé)任，培訓(xùn)程序，批準(zhǔn)提供培訓(xùn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)及其服務(wù)期限、內(nèi)容和受訓(xùn)勞工經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，審理并批準(zhǔn)勞工的申請。通過該委員會，公私之間建構(gòu)起了制度化的合作橋梁。我國的農(nóng)民工培訓(xùn)政策雖然提出要促進(jìn)國家、市場和社會的多元參與，但并沒有將三方的參與機(jī)制用制度化的方式固定下來，也沒有為伙伴關(guān)系的建立設(shè)立相關(guān)的參與互動平臺。為此，下一階段，應(yīng)積極拓展國家、市場和社會的合作范圍，設(shè)立市場和社會參與培訓(xùn)制度的制度化方式，使參與的多方既有“共享的空間”，又能共同決策。同時，還要積極探索多樣化的公私合作方式。除政府購買服務(wù)外，積極推廣公私合營、規(guī)制、服務(wù)外包等多種合作形式，建構(gòu)起良好的公私合作伙伴關(guān)系。

Peasant Workers’ Training Policies: An Analytical Framework and Top Level Design

YUAN Xiao-ping

Policy on the peasant workers’ training is an important part of policies for the peasant workers’employment promotion. It will improve their employment skills and solve the structural employment problem. Nowadays, there are still a lot of problems in practicing, policy-designing and research of peasant workers’employment promotion policies, which restrict and hinder the foundation of the cooperation relationship among the state, market and society. To promote the implementation of training for peasant workers, it’s necessary to establish an analytical framework in which the state, market and society are integration. Based on Welfare Triangle Theory, State-centrism Theory, and the Cooperation Governance Theory, it is possible to establish a concrete analytical framework suitable for the analysis of peasant workers’ training policies. In this framework, the government, enterprises and families are combined as a whole, and the relationship of the three parts are effected by their independence and using of finance and regulation in training. Conclusion can be drawn as followings from this framework : the state and enterprise should be set as the main subjects of liability in the national-level design of rural migrants’ training in China, and encourage families to participate in it actively at the same time.

peasant workers;training;welfare triangle;analytical framework

(責(zé)任編輯：謝宇)

袁小平，江西永豐人，南昌大學(xué)社會學(xué)系副教授，博士，主要研究方向?yàn)樯鐣呃碚撆c應(yīng)用。（南昌，330031）