姜向群 鄭研輝

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需失衡問題及對(duì)策研究
——以北京市為例

姜向群 鄭研輝

社區(qū)養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)重要方面，日漸受到社會(huì)各界的關(guān)注，并取得了一定的發(fā)展成就。但是，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需失衡問題嚴(yán)重阻礙了其發(fā)展進(jìn)程，成為亟待解決的問題。近年來，在國家政策以及北京市各部門的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長足發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和形式日益豐富。但由于受到傳統(tǒng)觀念以及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力不足、社會(huì)認(rèn)可度低等因素的制約，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在需求、供給、利用方面存在著嚴(yán)重失衡現(xiàn)象。筆者認(rèn)為應(yīng)該從加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、因地制宜合理配置服務(wù)資源以及轉(zhuǎn)變觀念提升老人的有效需求等方面著手促進(jìn)當(dāng)前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展。

社區(qū)；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；供需失衡

人口老齡化程度的不斷加深以及老年人口數(shù)量的大幅增加，使得老年人的養(yǎng)老及照料問題成為一個(gè)不容忽視的重大社會(huì)問題。與此同時(shí)，建立在傳統(tǒng)血緣關(guān)系基礎(chǔ)上的家庭養(yǎng)老正面臨巨大挑戰(zhàn)，越來越難以滿足老年人需求；受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的長期滯后，實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老也面臨巨大困難。在我國當(dāng)前家庭和社會(huì)均無法完全承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)功能的狀況下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)因兼有家庭養(yǎng)老的精神慰藉優(yōu)點(diǎn)又符合社會(huì)化養(yǎng)老的趨勢(shì)，逐漸引起各方重視。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能否滿足老年人的多元化需求，是決定社區(qū)是否可以真正發(fā)揮養(yǎng)老作用、承擔(dān)社會(huì)化養(yǎng)老重任的關(guān)鍵因素。

本研究以北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展為例，旨在呈現(xiàn)我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀，并針對(duì)發(fā)展中存在的問題提出對(duì)策建議，從而為有針對(duì)性地提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供參考，這對(duì)于加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和服務(wù)水平提升，緩解人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題，均具有十分重要的意義。

本文所使用的數(shù)據(jù)來源于北京市海淀區(qū)老齡辦于2010年10月在北京市海淀區(qū)進(jìn)行的城鄉(xiāng)老年人口狀況調(diào)查，此次調(diào)查對(duì)象為海淀區(qū)行政區(qū)域內(nèi)60歲及以上的戶籍人口。調(diào)查采用典型抽樣方法，首先選取海淀區(qū)13個(gè)街道/鎮(zhèn)中的48個(gè)村/居委會(huì)，然后在所選中的村/居委會(huì)內(nèi)采用系統(tǒng)抽樣方法分別選取30名老年人構(gòu)成本次調(diào)查的樣本。調(diào)查共發(fā)放與回收問卷1440份，剔除部分關(guān)鍵變量缺失的樣本后，最終共得到有效樣本1350份。

一、北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展概況

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

民政部自20世紀(jì)80年代初提出發(fā)展社區(qū)服務(wù)以來，始終把社區(qū)服務(wù)設(shè)施和社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的開展放在重要位置。“十一五”期間，在民政部門的大力倡導(dǎo)和推動(dòng)下逐漸建立了全國和諧社區(qū)建設(shè)示范單位聯(lián)系制度，并修訂完善了和諧社區(qū)建設(shè)示范標(biāo)準(zhǔn)，較好地落實(shí)完成了《“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃》。

根據(jù)北京市民政局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2010年底，北京市已建成各類社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)3971個(gè)，其中：社區(qū)服務(wù)中心175個(gè)，社區(qū)服務(wù)站點(diǎn)3796個(gè)；社區(qū)從業(yè)人員18252人，社區(qū)服務(wù)志愿者組織7629個(gè)，城市便民、利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)11894個(gè)，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)建筑面積80.3萬平方米；全市共有社區(qū)居委會(huì)2717個(gè)，比上年增加52個(gè)，增長2%。村委會(huì)3943個(gè),比上年減少7個(gè)。①北京民政：《二○一○年北京市民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/tjnb/2011-11/102299.shtml?NODE_ ID=root。

圖1 北京市社區(qū)服務(wù)設(shè)施的設(shè)置情況

在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，北京市也全面落實(shí)了“九養(yǎng)政策”和老年優(yōu)待辦法。截至2010年，共為36萬人發(fā)放3.2億元養(yǎng)老（助殘）券，掛牌養(yǎng)老（助殘）餐桌4584個(gè)，發(fā)展托老（殘）所5305個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋。②北京民政：《二○一○年北京市民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，http://www.bjmzj.gov.cn/news/root/tjnb/2011-11/102299.shtml?NODE_ ID=root。另據(jù)北京市2010年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告顯示，北京市由各區(qū)縣文化部門開設(shè)的老年大學(xué)29個(gè)，各級(jí)老年活動(dòng)站6651個(gè)，全年參加活動(dòng)人數(shù)85.8萬人次，各類老年學(xué)校3150個(gè)，全年參加學(xué)習(xí)人數(shù)累計(jì)30.6萬。③北京市老齡工作委員會(huì)辦公室：《2010年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，2012，第30頁。

伴隨社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的逐步推進(jìn)，北京市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施已初具規(guī)模，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施得到了進(jìn)一步改善，為全面推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社區(qū)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和形式

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的開設(shè)方面，北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容也正在逐步發(fā)展和完善，目前基本涵蓋

了生活照顧、醫(yī)療保健、文化娛樂、心理慰藉、權(quán)益維護(hù)等一些基本需求。截至2011年，北京市民政局、殘聯(lián)、老齡辦共同發(fā)布了包括生活照料、家政服務(wù)、精神慰藉、醫(yī)療護(hù)理、老年教育及其他服務(wù)等6大類、110項(xiàng)居家養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目及其價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，有效促進(jìn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化和市場(chǎng)化。

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的形式方面，目前我國大部分大中城市已經(jīng)初步形成了以設(shè)施服務(wù)、定點(diǎn)服務(wù)和上門服務(wù)為主要形式的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，從各個(gè)方面為老年群體提供幫助和支持。

（三）政策演變

我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)起步較晚。20世紀(jì)80年代初伴隨單位制的解體，“單位辦福利”的單一模式無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的養(yǎng)老需求，這種情況下，民政部率先提出了“社區(qū)服務(wù)”概念。1991年在北京召開的《全國社區(qū)服務(wù)工作研討會(huì)》進(jìn)一步明確了社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵和外延，將社區(qū)服務(wù)的本質(zhì)界定為社會(huì)福利工作，主要內(nèi)容包括老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫對(duì)象服務(wù)和便民利民服務(wù)。①杜翠欣：《我國城市社區(qū)養(yǎng)老問題研究》，大連理工大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006，第7頁。在民政部的倡導(dǎo)下，我國的社區(qū)服務(wù)在一些地區(qū)取得了很好發(fā)展。

北京市作為我國人口老齡化程度較為嚴(yán)重的地區(qū)之一，向來重視社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。2001年為響應(yīng)民政部提出的在全國開展“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”的號(hào)召，北京市于當(dāng)年7月全面啟動(dòng)了該計(jì)劃，整合多方力量并通過頒發(fā)《關(guān)于抓緊做好第三批“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”設(shè)施建設(shè)工作的通知》等文件敦促計(jì)劃的落實(shí)。2006年北京市又頒布了《關(guān)于資助山區(qū)村建設(shè)老年福利服務(wù)設(shè)施的意見》，決定實(shí)施“山區(qū)星光計(jì)劃”，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。之后，為進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，北京市又相繼頒布了《關(guān)于北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)（“九養(yǎng)”）辦法的通知》（2009年）、《關(guān)于印發(fā)《北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）券管理使用規(guī)定（暫行）》的通知》（2010）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市養(yǎng)老(助殘)精神關(guān)懷服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（2011）等一系列文件，國務(wù)院發(fā)布的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中也明確指出要大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)老年人社會(huì)福利服務(wù)體系的構(gòu)建。

在國家政策以及北京市各部門的鼓勵(lì)和引導(dǎo)下，北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策體系正在逐步形成，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了長足發(fā)展。

二、北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需狀況分析

近年來，在黨和政府的高度重視下，北京市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在滿足老年人的生活照料、文化娛樂、精神慰藉等服務(wù)需求方面發(fā)揮了重要作用。但總體來看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平還比較低，發(fā)展不平衡，難以滿足老年人需求，與快速增長的老年人口及其日益增長的養(yǎng)老需求不相適應(yīng)。

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與利用的失衡

1.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與利用的總體情況

居民的參與程度是檢驗(yàn)社區(qū)建設(shè)成果的一個(gè)重要尺度。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)涉及社區(qū)全體老年人，沒有老年人的積極響應(yīng)和熱心參與將難以取得預(yù)期效果。但是目前我國老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的利用率仍舊很低。

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前北京市海淀區(qū)老年人住所附近運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地以及老年活動(dòng)室的覆蓋率較高，分別為73.8%和68.5%，其他幾項(xiàng)服務(wù)設(shè)施，如老干部活動(dòng)中心、老年大學(xué)以及托老所的設(shè)置比率均低于50%，分別為42.1%、31%和16.6%（參見表1）?？梢钥闯?，多數(shù)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的覆蓋率還是很低的。而在老年人所居住社區(qū)附近有服務(wù)設(shè)施的情況下，老年人對(duì)其的利用率也是非常有限。在各個(gè)社區(qū)活動(dòng)項(xiàng)目中只有參加運(yùn)動(dòng)健身和老年活動(dòng)中心的老年人比例較高，分別為71.2%和56%，其他幾方面都是“從不參加”的占大多數(shù)，特別是使用過托老所服務(wù)的比例僅為4.9%，老年大學(xué)的參與率也只有26%?？梢姡覈夏耆藢?duì)社區(qū)服務(wù)的利用很不充分，居民參與程度不夠。

表1 老年人社區(qū)活動(dòng)的參與情況①其中老年人參與社區(qū)活動(dòng)的比例為偶爾參加和經(jīng)常參加的比例之和。（單位：%）

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的供給方面，海淀區(qū)各類社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的供給比例仍很低，除上門做家務(wù)服務(wù)的供給比例為37.0%以外，其他各項(xiàng)服務(wù)的供給率均在10%左右（參見表2）。面對(duì)較低的服務(wù)供給率，老年人對(duì)這些服務(wù)項(xiàng)目的利用率則更低，其中利用率較高的上門做家務(wù)服務(wù)也僅有10.2%，而陪同看病、幫助日?？床∫约胺稍?wù)的利用率僅為0.4%、0.5%和0.5%。利用差方面，即各類服務(wù)項(xiàng)目的供給率減去相應(yīng)項(xiàng)目的利用率，其值越大，表明該項(xiàng)服務(wù)越過剩。從數(shù)據(jù)來看，盡管各項(xiàng)服務(wù)的利用差均較低，但是相對(duì)于較低的供給率而言，這些數(shù)字則非?？捎^。如上門看病以及老年人服務(wù)熱線供給率僅為16.5%和13.8%，但其利用差卻達(dá)到了13.6%和12.9%，表明這些服務(wù)很少被老年人利用，各類社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目仍普遍存在過?，F(xiàn)象。

表2 老年人對(duì)各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)的利用情況（單位：%）

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與利用情況的城鄉(xiāng)比較

伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家正在加大力度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。但由于我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，致使城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡，呈現(xiàn)典型的二元結(jié)構(gòu)。

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的設(shè)置方面，如圖2所示，無論是城市還是農(nóng)村，老年活動(dòng)中心和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地的設(shè)置比率相對(duì)較高，而托老所、老年大學(xué)等的設(shè)置則較少。另外，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的覆蓋率普遍高于農(nóng)村，托老所、老年大學(xué)等設(shè)施的設(shè)置差距尤為明顯，表明農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)薄弱，養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展滯后。

圖2 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的城鄉(xiāng)比較

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的供給方面（見表3），城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供的項(xiàng)目比較齊全，所調(diào)查的九個(gè)方面均有提供，而農(nóng)村尚未提供陪同看病以及幫助日常購物服務(wù)。數(shù)據(jù)顯示，盡管目前海淀區(qū)城、鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給比率都較低，但城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的供給明顯較農(nóng)村充分，各項(xiàng)目的供給率均高于農(nóng)村，城鄉(xiāng)社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)的供給方面非常不均等。值得注意的是，農(nóng)村社區(qū)提供法律援助、聊天解悶服務(wù)的比率均在3%以下。在居民對(duì)服務(wù)的利用方面，城市社區(qū)除對(duì)上門做家務(wù)服務(wù)的利用率超過10%以外，

其余服務(wù)項(xiàng)目的利用率均低于3%。而農(nóng)村社區(qū)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的利用率則更低，老年人服務(wù)熱線、陪同看病、幫助日常購物以及法律援助服務(wù)更是無人使用。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因可能是由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，目前多數(shù)老人仍停留于最基本的物質(zhì)保障層面，出于經(jīng)濟(jì)層面的考慮而無力購買服務(wù)。

利用差方面，城市社區(qū)的服務(wù)過剩問題較之農(nóng)村社區(qū)更為嚴(yán)重，其中上門護(hù)理、上門看病、陪同看病、法律援助等的利用差非常接近于供給率，表現(xiàn)出明顯的過剩問題。這可能與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì)和價(jià)格問題有關(guān)，目前一些社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式，使得經(jīng)營者出于成本和效益的考慮，服務(wù)的價(jià)格或者質(zhì)量可能不能使老年人滿意，造成老年人對(duì)這些服務(wù)項(xiàng)目的利用效率不高。

表3 老年人對(duì)各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)利用情況的城鄉(xiāng)比較（單位：%）

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求失衡狀況

1.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的總體情況

隨著人們生活質(zhì)量的提高以及老年人口高齡化趨勢(shì)的不斷發(fā)展，北京市老年人的需求逐漸呈現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)大化、服務(wù)類別多樣化和服務(wù)要求高質(zhì)量化趨勢(shì)。從需求來看，老年人對(duì)各類服務(wù)項(xiàng)目的需求均比較高。但與其他幾類服務(wù)項(xiàng)目相比，老年人最為需要的是與醫(yī)療護(hù)理相關(guān)的項(xiàng)目，包括上門看病、上門護(hù)理、康復(fù)治療、陪同看病等，需求率分別為28.5%、23.2%、21.0%和17.9%。另外，老年人服務(wù)熱線、法律援助、聊天解悶等服務(wù)的需求率也較高，分別達(dá)到了27.3%、22.5%、16.3%（參見表4）。而在服務(wù)供給方面，除上門做家務(wù)、上門看病的供給率超過15%以外，其余各類服務(wù)的供給率均在10%左右?？梢姡夏耆藢?duì)各類養(yǎng)老服務(wù)的需求明顯高于其供給比例，目前的社區(qū)服務(wù)遠(yuǎn)不能滿足老年人需求，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有廣闊的發(fā)展空間。

在需求差方面，社區(qū)服務(wù)普遍存在供給不足問題，供需缺口較大。特別是老年人服務(wù)熱線、法律援助的供需差距均在13%以上，而在上門做家務(wù)方面則出現(xiàn)了服務(wù)過?，F(xiàn)象。這說明目前北京市老年人最為急需的社區(qū)服務(wù)已不再僅僅集中于醫(yī)療和基本生存層面，而是轉(zhuǎn)向精神以及權(quán)益維護(hù)方面，同時(shí)也說明社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)尚不能有效滿足老年人需求。

表4 老年人對(duì)各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)的需求情況（單位：%）

2.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與需求情況的城鄉(xiāng)比較

從需求與供給情況來看，城、鄉(xiāng)老年人對(duì)各項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目的需求水平均在20%左右，其中城市老年人需求率最高的服務(wù)排在前四位的依次是：上門看病、老年人服務(wù)熱線、法律援助和上門做家務(wù)，而農(nóng)村老年人最需要的服務(wù)排在前四位的依次是：上門看病、康復(fù)治療、法律援助和老年人服務(wù)熱線（見表5）。可以看出，上門看病、法律援助和老年人服務(wù)熱線已成為城、鄉(xiāng)老年人亟需的服務(wù)。

在需求差方面，除城市社區(qū)上門做家務(wù)服務(wù)項(xiàng)目出現(xiàn)過剩以外，城、鄉(xiāng)社區(qū)的其他服務(wù)項(xiàng)目的需求都超過了供給，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目普遍存在缺口。同時(shí)農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)缺口大于城市社區(qū)，農(nóng)村老年人對(duì)各種服務(wù)的需求比例明顯高于現(xiàn)有服務(wù)的供給比例，特別是康復(fù)治療和法律援助以及聊天解悶服務(wù)，需求差都在20%以上，農(nóng)村老年人在精神慰藉、醫(yī)療服務(wù)等方面都有著很高的需求。城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展嚴(yán)重不平衡。

表5 老年人對(duì)各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)需求情況的城鄉(xiāng)比較（單位：%）

三、北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的原因分析

當(dāng)前我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在著明顯供需失衡問題，主要表現(xiàn)為三類矛盾：一是社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目供給率與利用率之間的矛盾；二是社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目低供給與老年人高需求之間的矛盾；三是老年人對(duì)社區(qū)服務(wù)的低利用與高需求之間的矛盾。供需失衡的原因，值得我們進(jìn)一步深入探究。

（一）傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化，多數(shù)老人寄希望于社區(qū)養(yǎng)老

由于家庭養(yǎng)老在我國長期占據(jù)主導(dǎo)地位，老年人普遍對(duì)家庭有著很深的情感依賴。即使是在我國家庭規(guī)模日益小型化、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化的形勢(shì)下，多數(shù)老年人依然選擇居家養(yǎng)老。2010年中國老年人狀況追蹤調(diào)查結(jié)果顯示，有高達(dá)86.6%的老年人表示不愿意入住養(yǎng)老院。一方面是因?yàn)槲覈B(yǎng)老院的總體服務(wù)水平較低，不能很好滿足老年人需求；另一方面部分養(yǎng)老院高額的入住費(fèi)用也使一些老年人望而卻步。因此，多數(shù)老年人仍舊希望在自己所熟悉的社區(qū)環(huán)境中度過晚年。

但隨著我國老齡化程度的加深以及家庭規(guī)模的小型化，單純依靠家庭的養(yǎng)老模式已經(jīng)很難滿足老年人的需求。這種形勢(shì)下，老年人居家養(yǎng)老的意愿就在客觀上為社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展創(chuàng)造了條件；同時(shí)也表明，較之于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，老年人從主觀上也更樂于接受社區(qū)養(yǎng)老方式。因此，老年人普遍對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)持有很高的需求愿望，與目前較低的供給率形成鮮明對(duì)比。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)成為我國適應(yīng)老齡化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的切實(shí)可行的戰(zhàn)略選擇。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力不足，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展滯后

目前，在我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展方面，還存在著資金來源單一，專業(yè)人員缺乏、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不健全等諸多問題，制約了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

首先，在資金來源方面，渠道單一，資金投入不足。目前世界各國社區(qū)服務(wù)的資金主要來源于政府的財(cái)政投入、社會(huì)捐助以及社區(qū)部分服務(wù)項(xiàng)目的盈利三個(gè)方面。①侯巖：《中國城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)研究報(bào)告》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009，第18頁。但在我國，由于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是在政府的引導(dǎo)和資助下才發(fā)展起來的，政府的財(cái)政撥款一直是其主要資金來源。僅靠政府投入的單一模式自然無法滿足社區(qū)服務(wù)日益擴(kuò)大的需求，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給不足。因此，有必要進(jìn)一步探索發(fā)展社會(huì)籌資、個(gè)人捐贈(zèng)等形式，促進(jìn)資金來源渠道的多元化和可持續(xù)性機(jī)制的形成。

另外，在社區(qū)服務(wù)人員的隊(duì)伍建設(shè)方面，存在著隊(duì)伍不穩(wěn)定、缺乏專業(yè)人員等問題。目前社區(qū)服務(wù)人員主要包括日常照顧人員和醫(yī)護(hù)人員。其中，社區(qū)中的日常照顧人員多為下崗職工以及少數(shù)志愿者，文化水平普遍不高，隊(duì)伍本身也存在較大流動(dòng)性；盡管社區(qū)中醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)水平相對(duì)較好，但目前多數(shù)老人對(duì)社區(qū)的醫(yī)護(hù)水平仍持懷疑態(tài)度，除一些常見疾病外，他們寧愿“舍近求遠(yuǎn)”，到較大的醫(yī)院排隊(duì)就醫(yī)。

最后，在供給機(jī)制方面，仍以行政機(jī)制為主，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)自誕生之日起，就是在政府的倡導(dǎo)和組織下發(fā)展的。社區(qū)組織成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要供給主體，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不利于服務(wù)質(zhì)量的提升。

上述這些因素的綜合作用致使我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源匱乏，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施無法滿足老年人的需求，供

需矛盾明顯。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)認(rèn)可度低，老人參與熱情不高

雖然部分社區(qū)已經(jīng)為老年人提供了亟需的養(yǎng)老服務(wù)，但是老年人的參與率仍舊較低，這與老年人的傳統(tǒng)觀念以及養(yǎng)老服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量普遍不高有關(guān)。

一方面，受傳統(tǒng)觀念束縛，大部分老人對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的認(rèn)識(shí)不足，參與意識(shí)有待提升。家庭養(yǎng)老在我國長期占據(jù)主導(dǎo)地位，有一定自理能力的老人往往選擇家庭養(yǎng)老，不到萬不得已他們也不會(huì)選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，制約了老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老模式的選擇。另外，老年人傳統(tǒng)觀念較重，對(duì)服務(wù)費(fèi)用較為敏感，購買服務(wù)的意識(shí)還不濃厚。我國一些老年人的收入也十分有限，尚不足以滿足其基本生活需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國各地的平均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月150元左右，僅夠?yàn)槔夏耆嗣刻焯峁┎蛔阋恍r(shí)服務(wù)的費(fèi)用①孫澤宇：《關(guān)于我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)問題與對(duì)策的思考》，《中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007（1）。，因此一些老人無力購買養(yǎng)老服務(wù)，很大程度上也影響了老年人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知和利用，從而造成需求高而利用率較低的現(xiàn)象。

另一方面，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容單一，且層次較低，不能依據(jù)具體情況和不同需求而定，也使一些老年人不愿意選擇利用其服務(wù)。目前我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給內(nèi)容主要集中在低層次的物質(zhì)生活保障方面，而精神慰藉、法律援助等方面的供給相對(duì)較少，隨著人們生活水平的提高，老年人的需求層次也逐漸提高并呈現(xiàn)多元化，社區(qū)養(yǎng)老保障供給嚴(yán)重不足；同時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給也沒有依據(jù)不同社區(qū)、城鄉(xiāng)以及老年個(gè)體的具體需求而定，一定程度上造成了養(yǎng)老資源的浪費(fèi)。

四、促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的對(duì)策建議

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展是養(yǎng)老服務(wù)資源與養(yǎng)老需求動(dòng)態(tài)匹配的過程。促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和家庭養(yǎng)老的密切結(jié)合，使有限的資源效益最大化，是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的最終目標(biāo)。因此，以老年人的需求為導(dǎo)向，從需求與供給相結(jié)合的角度出發(fā)，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的供需平衡具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展

近幾年，由于政府的大力支持、倡導(dǎo)以及社會(huì)各界的關(guān)注和重視，我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)取得了一定成就。但由于現(xiàn)有的服務(wù)供給體系各服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)之間缺乏互動(dòng)交流，致使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容與其服務(wù)對(duì)象的需求常常脫節(jié)，不僅很難滿足老年人需求，同時(shí)也造成資源浪費(fèi)。因此，供需問題的解決首先需要我們進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，健全和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系。

通過社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，可將各個(gè)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)連接起來，便于各服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)之間交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需，從而實(shí)現(xiàn)設(shè)施、人力、資金等資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。②于鳳春：《關(guān)于社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的幾點(diǎn)思考》，《學(xué)術(shù)論壇》，2001（5）。這樣各社區(qū)的服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目都將被納入社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，各社區(qū)服務(wù)資源相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)資源的共享，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)、快速發(fā)展。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜，合理配置服務(wù)資源

供需失衡的現(xiàn)狀很大程度上是因?yàn)檎蜕鐓^(qū)的統(tǒng)籌不足造成的，因此，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展和完善需要政府和社區(qū)的共同努力。首先，在政府層面，應(yīng)將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)納入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)

劃中去，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，通過政策法規(guī)引導(dǎo)以及財(cái)政支持等途徑，營造適宜社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的環(huán)境，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的良性發(fā)展。

在社區(qū)層面，一方面，應(yīng)注重社區(qū)有限資源的整合，并通過多渠道籌集資金、加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)等途徑，逐步擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋面，提高服務(wù)資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的效益最大化。另一方面，社區(qū)相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的開展和完善也應(yīng)建立在需求調(diào)查和評(píng)估的基礎(chǔ)之上，從老年人的實(shí)際需求出發(fā)，因地制宜，才能做到既滿足老年人的服務(wù)需求又避免盲目發(fā)展和重復(fù)建設(shè)的目的，有效縮小需求、利用與供給之間的缺口，提高老年人對(duì)服務(wù)的利用率，最大限度滿足其需求。

（三）轉(zhuǎn)變觀念，提高老人的有效需求

現(xiàn)在老年消費(fèi)服務(wù)市場(chǎng)的一個(gè)重要特征就是潛在需求大而有效需求小。從老年人角度而言，主要是因?yàn)槠涫杖肫毡檩^低，傳統(tǒng)觀念較重，導(dǎo)致服務(wù)消費(fèi)能力有限。老年人口的相對(duì)貧困將長期制約我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。國家可以通過不斷提高養(yǎng)老保障水平、轉(zhuǎn)變老年人消費(fèi)觀念、盡快出臺(tái)長期護(hù)理保險(xiǎn)等方式逐步提高老年人接受服務(wù)的能力。

Supply and Demand of Community Services for the Older Adults and Countermeasures——Taking Beijing as an Example

JIANG Xiang-qun，ZHENG Yan-hui

Community support, as an important part of services for the older adults, has aroused more and more concerns and made a lot of progress in recent years. However, the imbalance of services between supply and demand has impeded its development, and has been an issue of great urgency. In recent years, the construction of community service system for the older adults has made a signifi cant progress by the guidance and encouragement of national policy and the government of Beijing. Infrastructure construction of community services for the older adults has been gradually improved, and services have increasingly become more diverse both in forms and contents. However, due to traditional notions, low social acceptability, and insufficient force of community support services, the imbalance of its demand, supply and utilization is worsening. The further development of community service system relies on enhancing the construction of service network, allocating service resources rationally, and stimulating the older adults ’ demands.

Community;Community Services for the older adults;Imbalance between Supply and Demand

（責(zé)任編輯：祝玉紅）

國家社科基金重大項(xiàng)目 “我國養(yǎng)老保障體系應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的對(duì)策研究”（ 13&ZD164）階段性成果。

姜向群，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)老年學(xué)、老年社會(huì)保障；鄭研輝，中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樯鐣?huì)老年學(xué)。（北京，100872）