從“互聯(lián)網(wǎng)+”看市民服務(wù)熱線平臺(tái)的構(gòu)建與發(fā)展

湯嘯天 李晶

從“互聯(lián)網(wǎng)+”看市民服務(wù)熱線平臺(tái)的構(gòu)建與發(fā)展

湯嘯天 李晶

眾所周知，“互聯(lián)網(wǎng)+”中的“+”是傳統(tǒng)行業(yè)的各行各業(yè)。當(dāng)前，“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，已經(jīng)形成諸如互聯(lián)網(wǎng)金融、互聯(lián)網(wǎng)交通、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)教育等新業(yè)態(tài)，也正在提出觸動(dòng)、驅(qū)動(dòng)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和行政效能提高的新挑戰(zhàn)。近年來(lái)，我國(guó)不少城市都建立了直接為市民服務(wù)的熱線平臺(tái)，取得了一定的效果。應(yīng)當(dāng)看到，市民服務(wù)熱線是一項(xiàng)新生事物，但也要防止其演變成為展示政績(jī)的“盆景”。

一、上?！?2345”市民服務(wù)熱線運(yùn)行現(xiàn)狀及域外經(jīng)驗(yàn)的啟示

“12345”上海市民服務(wù)熱線（以下簡(jiǎn)稱(chēng)熱線）運(yùn)行至今，深受市民歡迎，取得良好效果，但在運(yùn)行過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）“12345”上海市民服務(wù)熱線運(yùn)行現(xiàn)狀

1.熱線多而散，市民渴望綜合服務(wù)的“一號(hào)通”

目前，上海市有很多政府職能部門(mén)擁有自己的服務(wù)熱線，如工商的12315熱線、法律援助熱線等。政府各職能部門(mén)設(shè)置服務(wù)熱線的初衷是好的。，但也確實(shí)給市民帶來(lái)了諸多不便：一是熱線號(hào)碼太多，記憶困難；二是政府職能分工細(xì)致，投訴“有門(mén)”但老百姓不知“找哪個(gè)門(mén)”；三是投訴后一旦發(fā)生推諉，市民只能無(wú)奈地被“踢皮球”。當(dāng)下，我國(guó)政府職能部門(mén)之間的信息共享，并沒(méi)有存在技術(shù)困難，制約的瓶頸深藏在各部門(mén)已經(jīng)掌握的利益之中。不同類(lèi)型的服務(wù)熱線都有自己專(zhuān)享的服務(wù)號(hào)碼，表面看是方便群眾，實(shí)質(zhì)上是按照各部門(mén)“各管一攤”或者“各管一段”，如若出現(xiàn)兩個(gè)或兩個(gè)以上部門(mén)重疊的事項(xiàng)，部門(mén)之間的互相推諉就難以避免。

“12345”上海市民服務(wù)熱線則不同，熱線運(yùn)行之初就具備統(tǒng)領(lǐng)政府各職能部門(mén)，向市民提供綜合服務(wù)的功能。熱線實(shí)行“一號(hào)對(duì)外、集中受理、分類(lèi)處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動(dòng)、限時(shí)辦理”的工作機(jī)制。市民撥打“12345”熱線電話(huà)后，電話(huà)首先由呼叫中心熱線受理員接聽(tīng)。熱線受理員接聽(tīng)群眾來(lái)電后，對(duì)能直接解答的咨詢(xún)類(lèi)問(wèn)題，依據(jù)知識(shí)庫(kù)信息直接解答，；不能直接解答的咨詢(xún)類(lèi)問(wèn)題及求助、投訴和建議，及時(shí)以“派單”的方式，向相關(guān)區(qū)縣、部門(mén)辦理下達(dá)辦理任務(wù)。相關(guān)區(qū)縣、部門(mén)及時(shí)妥善辦理來(lái)電事項(xiàng)并回復(fù)市民，同時(shí)將辦理結(jié)果反饋給市民服務(wù)熱線。熱線不能直接解決的問(wèn)題，“派單”給相關(guān)部門(mén)辦理的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)顯現(xiàn)了強(qiáng)有力的整合效應(yīng)。據(jù)上海市政府辦公廳近期書(shū)面調(diào)查，“政府服務(wù)熱線已從2012年237條減至62條，政府部門(mén)各自設(shè)立的166條熱線自然萎縮”（《楊雄市長(zhǎng)在熱線工作會(huì)上啟動(dòng)多渠道受理》，來(lái)源： 熱線管理辦公室，2015年-06-月30日）。顯然，“12345”市民服務(wù)熱線理所應(yīng)當(dāng)是一條綜合性的服務(wù)熱線，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一號(hào)通”。它作為市政府的公共服務(wù)窗口，直接對(duì)市長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)職能部門(mén)的行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，其對(duì)政府各部門(mén)主管的熱線具有監(jiān)督職能。

2.打通“斷頭路”，部門(mén)熱線接受檢查監(jiān)督

所有按照部門(mén)職能設(shè)置的熱線（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“部門(mén)熱線”），看似各部門(mén)之間實(shí)現(xiàn)了有條不紊的分工合作，實(shí)則是行政機(jī)關(guān)自我封閉的內(nèi)循環(huán)。從群眾的反映看，部門(mén)熱線在接到職責(zé)交叉的投訴事項(xiàng)時(shí)，時(shí)常有“踢皮球”的現(xiàn)象，且不利于市政府對(duì)各部門(mén)的工作進(jìn)行監(jiān)督。前文已經(jīng)提及，目前上海還有多家部門(mén)熱線。對(duì)于當(dāng)前存在的部門(mén)熱線，一方面應(yīng)當(dāng)使其繼續(xù)占有一席之地，另一方面必須打破部門(mén)熱線之間的壁壘，所有部門(mén)熱線均須接受“12345”市民服務(wù)熱線的統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)督。如果部門(mén)熱線“各自為營(yíng)”，由于各職能部門(mén)橫向之間的信息共享遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，無(wú)論部門(mén)熱線的工作人員如何努力，也無(wú)法聯(lián)通在實(shí)際上形成了“斷頭路”，既是資源的浪費(fèi)，也在整體上影響政府的公信力。

應(yīng)當(dāng)指出，“12345”不僅僅是一條電話(huà)熱線，也是市政府日常工作的重要組成部分，是“服務(wù)市民的重要平臺(tái)、檢驗(yàn)政府工作成效的重要窗口”。各區(qū)縣、各部門(mén)要按照統(tǒng)一部署要求不折不扣地落實(shí)。群眾通過(guò)“12345”反映的問(wèn)題，能否及時(shí)響應(yīng)、主動(dòng)擔(dān)當(dāng)并認(rèn)真解決，要作為各級(jí)政府部門(mén)考核的重要依據(jù)。當(dāng)前要以“12345”熱線為重要抓手，解決政府工作中仍不同程度存在的形式主義、官僚主義等作風(fēng)問(wèn)題。要通過(guò)梳理“12345”反映的情況，善于發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制以及政策中的問(wèn)題并及時(shí)調(diào)整完善。（孟群舒：《主要領(lǐng)導(dǎo)要到“12345”坐堂派工》，《解放日?qǐng)?bào)》，2014年10月14日。）應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，任何人、任何組織、任何機(jī)構(gòu)的工作都存在與客觀需求相對(duì)而言的“短板”，對(duì)“短板”不能采取“不承認(rèn)主義”，認(rèn)識(shí)“短板”、找準(zhǔn)自己的“短板”才能進(jìn)步。筆者主張用“雙服務(wù)”概括熱線的功能，所謂“雙服務(wù)”，即服務(wù)市民和服務(wù)政府。服務(wù)市民，是指應(yīng)對(duì)非緊急類(lèi)的求助、咨詢(xún)、投訴等市民需求，通過(guò)高效率的服務(wù)使市民的各類(lèi)咨詢(xún)有得到解答、各類(lèi)訴求得到及時(shí)處理；服務(wù)政府，是指通過(guò)對(duì)來(lái)電事項(xiàng)辦理過(guò)程在辦理來(lái)電事項(xiàng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)政府工作的薄弱環(huán)節(jié)以及政策的偏差，提請(qǐng)有關(guān)部門(mén)研究改進(jìn)措施，促進(jìn)政府行政機(jī)關(guān)為民服務(wù)效能的提升。眾所周知，一個(gè)部門(mén)中的工作人員是難以擺脫部門(mén)利益束縛的，“屁股決定腦袋”這種說(shuō)法的道理就在這里。作為制度設(shè)計(jì)，必須明確規(guī)定部門(mén)熱線接受“12345”市民服務(wù)熱線的檢查監(jiān)督。從改革漸進(jìn)式推進(jìn)的角度考慮，“12345”市民服務(wù)熱線也應(yīng)當(dāng)逐漸包羅、吸納，乃至最終取消由政府各職能部門(mén)主管的服務(wù)熱線。這不僅是減輕公眾的記憶負(fù)擔(dān)，提供便捷服務(wù)的需要，避免部門(mén)之間互相推諉，更為重要的是通過(guò)服務(wù)熱線發(fā)現(xiàn)政府工作的不足，及時(shí)在政策制定、機(jī)制調(diào)整方面采取改進(jìn)措施。

3.“鏡子”功能，監(jiān)督檢查的機(jī)制亟待強(qiáng)化

目前，熱線服務(wù)在回答咨詢(xún)方面的公眾滿(mǎn)意度較高，基本上營(yíng)造了“你問(wèn)我答”的友好局面。但是，求決類(lèi)的服務(wù)滿(mǎn)意度卻不盡理想。為公眾服務(wù)的“服務(wù)”不只是一個(gè)動(dòng)詞，它不只包括工作人員應(yīng)答問(wèn)題時(shí)的態(tài)度，更應(yīng)該包括服務(wù)的質(zhì)量。即是說(shuō)，熱線不只是構(gòu)建了公眾與政府之間的聯(lián)系，還應(yīng)該協(xié)調(diào)、督促、監(jiān)督職能部門(mén)及時(shí)、有效地解決問(wèn)題。其中，有必要特別強(qiáng)調(diào)“12345”市民服務(wù)熱線對(duì)基層和政府各職能部門(mén)具有監(jiān)督的作用。上海市市長(zhǎng)楊雄強(qiáng)調(diào)，“12345”市民服務(wù)熱線既是政府聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁，也是為民辦事的重要窗口和平臺(tái)。它一面能照出政府部門(mén)作風(fēng)和政府工作成效，一面又能反映出政府推諉扯皮。各區(qū)縣、各部門(mén)要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，把熱線作為聽(tīng)民意、察民情、解民憂(yōu)的重要渠道，直面群眾呼聲，直面群眾評(píng)價(jià)，通過(guò)一件件具體事的解決，使政府作風(fēng)建設(shè)和工作改進(jìn)不斷取得實(shí)效。（《市政府研究12345市民服務(wù)熱線：推諉扯皮不能容忍》，《上海勞動(dòng)報(bào)》，2013年8月21日。）當(dāng)下，在政府工作中確實(shí)存在“濫作為少了，不作為多了”的現(xiàn)象，甚至收羅一些規(guī)定美其名曰“依法不作為”。其實(shí)，市民尋求熱線提供服務(wù)時(shí)，政府或多或少已經(jīng)處于被動(dòng)的狀態(tài)，更加需要變被動(dòng)為主動(dòng)，把“找上門(mén)來(lái)”的服務(wù)工作做好。政府工作不能是醫(yī)學(xué)臨床檢查的“膝跳反射”，不敲打則不動(dòng)，敲打一下動(dòng)一下。政府工作既要“講責(zé)任心，也要講責(zé)任制；有履責(zé)要求，也要有責(zé)任追究。落實(shí)責(zé)任制，一在履責(zé)，二在問(wèn)責(zé)。沒(méi)有問(wèn)責(zé)，責(zé)任制形同虛設(shè)。問(wèn)責(zé)，要貫穿到履責(zé)的全過(guò)程。事前問(wèn)責(zé)是提醒，事中問(wèn)責(zé)是督促，事后問(wèn)責(zé)是誡勉。對(duì)認(rèn)真負(fù)責(zé)的，要給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰；失職瀆職的，要予以追究和懲罰。只有把責(zé)任心和責(zé)任制統(tǒng)一起來(lái)，把履責(zé)和問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)，才能在全社會(huì)確立一種良性的責(zé)任導(dǎo)向，增強(qiáng)責(zé)任心、培育責(zé)任感、提高責(zé)任意識(shí)。”（任仲平：《論責(zé)任》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年9年19日，第1版。）因此，熱線也應(yīng)當(dāng)具有“鏡子”的作用，把形形色色濫作為、不作為、慢作為“照出來(lái)”；同時(shí)也要有一個(gè)公開(kāi)的反饋機(jī)制，讓一線的工作人員了解工作的進(jìn)展情況，方便與公眾進(jìn)行溝通，為上級(jí)部門(mén)監(jiān)督、檢查各部門(mén)工作效果提供渠道和依據(jù)。

4.知曉度低，如何強(qiáng)化“12345”的品牌效應(yīng)

上?！?2345”市民服務(wù)熱線運(yùn)行已有3年多的時(shí)間，在不斷借鑒學(xué)習(xí)其他城市、其他國(guó)家服務(wù)熱線運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，既形成了自己的學(xué)習(xí)曲線，也積累了自己的經(jīng)驗(yàn)曲線。目前，“12345”熱線建設(shè)依舊處于起步階段，不少功能還在邊運(yùn)行、邊調(diào)整的過(guò)程中。特別是，“12345”市民服務(wù)熱線的社會(huì)知曉度相對(duì)較低，在學(xué)術(shù)界的知曉度更低。鑒于熱線只是一個(gè)平臺(tái)，具體服務(wù)事項(xiàng)的落實(shí)完全依靠基層和政府各職能部門(mén)，市民對(duì)熱線的評(píng)價(jià)主要來(lái)自所反映事項(xiàng)的辦理質(zhì)量和效率。質(zhì)言之，熱線品牌效應(yīng)的建立必須依靠基層和政府各職能部門(mén)的工作優(yōu)化，熱線平臺(tái)不能自吹自擂。馬化騰在《關(guān)于以“互聯(lián)網(wǎng)+”為驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展的建議》的議案中呼吁持續(xù)以“互聯(lián)網(wǎng)+”為驅(qū)動(dòng)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、促進(jìn)跨界融合、惠及社會(huì)民生，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展。由此推論，既然“互聯(lián)網(wǎng)+”的是各行各業(yè)，市民服務(wù)熱線也應(yīng)該在“互聯(lián)網(wǎng)+”之列。令人心焦的是，“互聯(lián)網(wǎng)+市民服務(wù)熱線”還是進(jìn)展遲緩。從全國(guó)范圍看，北京、沈陽(yáng)、杭州等一大批城市也已建立并運(yùn)行市民服務(wù)熱線。熱線一方面是便民服務(wù)的“窗口”，另一方面也是政府工作效能質(zhì)量的展示“窗口”。星羅棋布的市民服務(wù)熱線能不能成為政府公共服務(wù)的新平臺(tái)、新手段，發(fā)揮便民服務(wù)、監(jiān)督政府的效能，助推中國(guó)法治建設(shè)，無(wú)疑是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（二）域外經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)311市民服務(wù)系統(tǒng)由馬里蘭州的巴爾的摩市于1996年首創(chuàng)。當(dāng)時(shí)“311”是一個(gè)集40多個(gè)市政府部門(mén)對(duì)外公布的電話(huà)為一體的專(zhuān)線電話(huà)，為市民提供服務(wù)并接收社會(huì)監(jiān)督，受到市民的極大歡迎。之后，美國(guó)的許多分析研究機(jī)構(gòu)都將巴爾的摩的這一策略視為其實(shí)施E-Government和CRM的典型案例進(jìn)行研究，美國(guó)的其他城市開(kāi)始陸續(xù)的進(jìn)行效仿，到1997年，美國(guó)聯(lián)邦電訊委員會(huì)決定在全國(guó)范圍內(nèi)將“311”預(yù)留為非緊急求助號(hào)碼。到2005年底，美國(guó)已有紐約、芝加哥、華盛頓、洛杉磯、底特律等26個(gè)城市建立了311市民服務(wù)系統(tǒng)，成為保證政府和市民間通過(guò)所有可能渠道進(jìn)行溝通交流的有效手段。（洪棋新：《美國(guó)城市311市民服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)》，來(lái)源：中國(guó)信息化，2015-09-19訪問(wèn)。）311熱線的特色之一是實(shí)現(xiàn)了從解決市民問(wèn)題到提前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行解決的完美過(guò)渡，即走向了“沒(méi)事找事”的主動(dòng)服務(wù)道路。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的市民熱線以1999命名，是1999年臺(tái)灣通過(guò)對(duì)美國(guó)紐約市政府311專(zhuān)線考察后，決定對(duì)各地話(huà)務(wù)中心進(jìn)行優(yōu)化組合。此后，臺(tái)灣地區(qū)10多個(gè)較大城市先后成立1999話(huà)務(wù)中心，成為民眾聯(lián)系政府的特呼號(hào)碼。其特色之一是實(shí)現(xiàn)了視頻通話(huà)，且有專(zhuān)門(mén)為殘疾市民服務(wù)的工作人員，以滿(mǎn)足不同市民的差異化需求。

（三）初步的啟示

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，上?！?2345”市民服務(wù)熱線距離世界一流的市民服務(wù)熱線還有相當(dāng)大的差距。

1.一網(wǎng)統(tǒng)管：為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)提供了契機(jī)

未來(lái)熱線的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)該是將現(xiàn)存的熱線進(jìn)行整合，實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外，具體模式可參考政府辦事的“一個(gè)窗口對(duì)外”，即公眾僅需通過(guò)一個(gè)熱線（窗口）反映問(wèn)題，由后臺(tái)具體負(fù)責(zé)分管的部門(mén)進(jìn)行處理，以?xún)?nèi)部分工合作、外部統(tǒng)一處理的方式簡(jiǎn)化程序流程，方便公眾反映問(wèn)題，避免出現(xiàn)找不到具體負(fù)責(zé)的職能部門(mén)而出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口對(duì)外，一條熱線接通”，無(wú)疑是政府各職能部門(mén)之間信息共享的一大進(jìn)步。“一號(hào)通”開(kāi)通的意義在于，政府職能部門(mén)之間的“信息孤島”必須打破，信息共享制度體系建設(shè)是提高政府工作效能的“牛鼻子”。（湯嘯天：《“一號(hào)通”的意義》，《新民晚報(bào)》2012年4月15日。）在“一個(gè)窗口”內(nèi)部，各職能部門(mén)各司其職，根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)進(jìn)行分頭處理。特別是，當(dāng)市民反映的問(wèn)題屬于職能交叉的環(huán)節(jié)時(shí)，需要多個(gè)部門(mén)進(jìn)行合作，“一網(wǎng)統(tǒng)管”對(duì)內(nèi)可以發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)的作用，對(duì)外通過(guò)“一個(gè)窗口”向公眾進(jìn)行反饋，既方便市民，也提高了行政機(jī)關(guān)的效能。從外部看，“12345”市民熱線中心與各職能部門(mén)是“總與分”的同一整體，二者之間通過(guò)協(xié)同、協(xié)調(diào)與協(xié)作共同為公眾進(jìn)行服務(wù)。同時(shí)，“12345”市民服務(wù)熱線可以有效歸集、匯總、加工各部門(mén)之間的工作數(shù)據(jù)，使之成為政府掌控的“大數(shù)據(jù)”。 “12345”市民服務(wù)熱線的工作記錄就是“大數(shù)據(jù)素材”，有效挖掘、整合“大數(shù)據(jù)素材”背后隱藏的信息（如高投訴數(shù)量的分布規(guī)律、高投訴量與政策調(diào)整的關(guān)系等），將有利于政府運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)，提高行政效能。開(kāi)放的政府必定要實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，這是亟待開(kāi)發(fā)的巨大資源，也是法治政府建設(shè)必然要跨越的“一道坎”。“一網(wǎng)統(tǒng)管”的另一個(gè)作用讓操作過(guò)程趨于公開(kāi)化，通過(guò)公開(kāi)熱線與市民的直接聯(lián)系和溝通，讓市民能夠同步知曉事項(xiàng)的處理進(jìn)程，再也不怕遇事找不到“責(zé)任主體”。

2.“兩個(gè)服務(wù)”：用改進(jìn)政府工作來(lái)更好地為市民服務(wù)

“12345”市民服務(wù)熱線的品牌特色在于其“雙服務(wù)”模式，該模式打破了傳統(tǒng)的為公眾服務(wù)的單一模式，將熱線作為服務(wù)市民和提高政府效能的“觀察孔”。熱線為市民進(jìn)行服務(wù)，最為核心的就是及時(shí)受理、解決市民反映的問(wèn)題；熱線為政府進(jìn)行服務(wù)，最重要的就是發(fā)現(xiàn)政府工作的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)采取改進(jìn)措施。政府既要對(duì)公眾的問(wèn)題保持友好的態(tài)度，以微笑示人并沒(méi)錯(cuò)，但是同時(shí)也要避免僅提供“微笑服務(wù)”，而在提供政府服務(wù)時(shí)“缺斤少兩”。為此，將市民求助反饋結(jié)果作為政府職能部門(mén)的主要考核依據(jù)是很有必要的，市民的反饋實(shí)際上是對(duì)政府職能部門(mén)工作的評(píng)價(jià)，本質(zhì)上是“下對(duì)上”的考核。

目前的政績(jī)考核體系，除了考核指標(biāo)的科學(xué)性不足外，最大缺陷就在于考核和評(píng)價(jià)主體的單一，基本是“上對(duì)下”的考核，基層和政府職能部門(mén)眼鏡眼睛盯住的是上級(jí)的考核和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，群眾的評(píng)價(jià)權(quán)相對(duì)較少。在“上對(duì)下”的考核機(jī)制，難免出現(xiàn)勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程，熱衷于做表面文章，甚至“做給上級(jí)看”。要改變這種現(xiàn)象，必須從改變考核方式做起，讓“下對(duì)上”的考核成為督促政府提高行政效能的推動(dòng)力量。首先要變“上對(duì)下”的考核為“上下結(jié)合”的考核，并逐步加大“下對(duì)上”考核的權(quán)重。同時(shí)，也可以將“12345”發(fā)現(xiàn)的疑難事項(xiàng)、久拖不決的問(wèn)題列入政府督辦事項(xiàng)，以檢查、指導(dǎo)、督促職能部門(mén)攻克難題?？梢哉f(shuō)，熱線的運(yùn)營(yíng)已逐漸走向成熟和穩(wěn)定，在該發(fā)展過(guò)程中仍不斷發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題，不斷挖掘自身潛力，以發(fā)揮更強(qiáng)大的“雙服務(wù)”作用。

3.“派單”公開(kāi)：轉(zhuǎn)交辦與辦理全過(guò)程接受監(jiān)督

目前，上?！?2345”市民服務(wù)熱線還存在 “退單”現(xiàn)象，即派工單下達(dá)之后又被退回。市民所反映的問(wèn)題在“轉(zhuǎn)了一個(gè)圈”之后又回到了起點(diǎn)，市民的怨氣必然增大。解決“退單”的思路是，進(jìn)一步提高“派單”的透明度，把熱線的全部工作置于市民的監(jiān)督之下。正如政府信息公開(kāi)所要求，熱線處理市民反映的問(wèn)題“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等事項(xiàng)不可公開(kāi)外，其他事項(xiàng)全部公開(kāi)。熱線工作的過(guò)程公開(kāi)，一方面可以督促行政職能部門(mén)正確及時(shí)處理市民反映的問(wèn)題；另一方面也把熱線自身的工作置于市民的監(jiān)督之下，以便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正“派單”的誤差。當(dāng)然，轉(zhuǎn)交辦與辦理全過(guò)程公布于眾，也為熱線增加了接受市民監(jiān)督的壓力，需要熱線努力提升隊(duì)伍的素質(zhì)，有效地激勵(lì)和督促工作人員認(rèn)真準(zhǔn)確地“派單”。

二、上?！?2345”市民服務(wù)熱線發(fā)展亟待突破的瓶頸

（一）用政府信息公開(kāi)推動(dòng)工作效能的提升

目前，上海各基層單位和政府職能部門(mén)都已經(jīng)建立了與“12345”市呼叫中心對(duì)接的工作平臺(tái)，制定了“集中受理、分類(lèi)處置、限時(shí)辦理、協(xié)調(diào)督辦、反饋回訪”的工作制度。其中“限時(shí)辦理”是指，各承辦單位要及時(shí)接收、按時(shí)辦理轉(zhuǎn)交辦的事項(xiàng)，在“1、5、15”規(guī)定時(shí)限內(nèi)將辦理結(jié)果反饋來(lái)電市民，并回復(fù)市民服務(wù)熱線。應(yīng)當(dāng)肯定，“1、5、15”的工作時(shí)限對(duì)于推動(dòng)辦事效率的提高起到了很好的作用，整體上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。但考慮到對(duì)復(fù)雜、疑難事項(xiàng)的處理可以考慮實(shí)際工作的難度，補(bǔ)充賦予一定的“靈活性”。例如，對(duì)于疑難事項(xiàng)強(qiáng)求有關(guān)部門(mén)在“15日”的固定期限辦結(jié)復(fù)雜、疑難事項(xiàng)并不現(xiàn)實(shí)。，可以改為 在“在15日內(nèi)辦結(jié)并告知或者明示辦理責(zé)任人”。為市民提供及時(shí)、高效的服務(wù)是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，如果不恰當(dāng)?shù)刈非笮室矔?huì)出現(xiàn)“上有政策下有對(duì)策”的結(jié)果?！霸?5日內(nèi)辦結(jié)并告知或者明示辦理責(zé)任人”的規(guī)定是給出了兩種選擇的“彈性”，但實(shí)則恰恰強(qiáng)化了公開(kāi)透明的“剛性”。如果15日內(nèi)不能辦結(jié)并告知的話(huà)，必須明示辦理責(zé)任人，其核心是公開(kāi)透明。人民政府接受人民監(jiān)督是天經(jīng)地義，而在規(guī)定辦事時(shí)限和政府信息公開(kāi)這兩個(gè)方面進(jìn)行權(quán)衡，優(yōu)先的應(yīng)當(dāng)是政府信息公開(kāi)，其次才是規(guī)定辦事時(shí)限。這樣做不會(huì)導(dǎo)致老百姓的失望，反而能夠督促責(zé)任人切實(shí)負(fù)起責(zé)任。

2013年，上海市政府已經(jīng)作出決定，構(gòu)建市熱線辦、市政府督查室、市監(jiān)察局"“三位一體"”的協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。其中明確規(guī)定，市民反映的8種事項(xiàng)會(huì)被納入“三位一體”會(huì)商工作范圍的情形，如對(duì)承辦單位不執(zhí)行市熱線辦"“指定誰(shuí)、誰(shuí)主辦"”工作要求，無(wú)正當(dāng)理由第三次退單的；同一事項(xiàng)不符合辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，被市熱線辦連續(xù)兩次退回重辦的?！叭灰惑w”會(huì)商的運(yùn)行機(jī)制明確，推諉塞責(zé)的事件將交由3方聯(lián)合上門(mén)督辦，或上報(bào)市政府領(lǐng)導(dǎo)，更嚴(yán)重的將移交市監(jiān)察局，啟動(dòng)行政效能監(jiān)察程序。筆者衷心擁護(hù)“三位一體”會(huì)商的機(jī)制，并認(rèn)為：提高為民服務(wù)質(zhì)量的核心因素力量是透明度，即讓市民知曉所反映的事項(xiàng)由誰(shuí)辦、辦到了什么程度都“有人可找”、“有跡可循”。透明度在于能見(jiàn)度，除了涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的內(nèi)容外，行政機(jī)關(guān)的辦事各環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)透明，而不是是行政機(jī)關(guān)“想給你看，你才能看”。行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)應(yīng)是政府的法定義務(wù)，但現(xiàn)實(shí)則是在某種程度上變則成了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。政府公開(kāi)辦事環(huán)節(jié)，首先要從公開(kāi)辦理人的身份做起；其次，要公開(kāi)辦事進(jìn)程；再次最后，要公開(kāi)辦事的結(jié)果。這樣做，有利于市民對(duì)政府工作工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，也便于今后辦理同類(lèi)事項(xiàng)當(dāng)事人檢索查詢(xún)，也方便上級(jí)機(jī)關(guān)的檢查與考核。

（二）明確厘定“清單”與接受“派單”的關(guān)系

近年來(lái)“清單”一詞在我國(guó)得到熱捧，“權(quán)力清單”、“義務(wù)清單”、“正面清單”、“負(fù)面清單”等概念層出不窮。殊不知，熱線是要給基層或政府職能部門(mén)“派單”的。所謂“派單”，是熱線以“派工單”的形式，交辦工作事項(xiàng)，約束“接單”方按規(guī)定完成的工作制度?！芭蓡巍钡哪康?，一是方便群眾辦事，實(shí)現(xiàn)接受任務(wù)的可視化；，二是接受社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)透明政府的建設(shè)。但在實(shí)踐中，熱線的“派單”運(yùn)行卻并不是很順暢，特別是“派單”涉及到政府職能交叉重疊部分的問(wèn)題時(shí)，依然時(shí)有推諉扯皮。，以致出現(xiàn)了上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書(shū)記沈曉明到熱線辦公現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)市民反映“疑難雜癥”的“工單”進(jìn)行派發(fā)和處理的新聞。（《沈曉明到12345工作平臺(tái)“坐堂”處理疑難“工單”》，來(lái)源：上海政務(wù)，2015-09-19訪問(wèn)。）目前，各地探索的責(zé)任清單大多包含事中事后監(jiān)管制度和公共服務(wù)事項(xiàng)。其中，把公共服務(wù)事項(xiàng)納入責(zé)任清單，是梳理政府部門(mén)以促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的、直接為行政相對(duì)人行使各項(xiàng)權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開(kāi)展的具體服務(wù)事項(xiàng)。

從熱線“派單”來(lái)看，下派的絕大多數(shù)是人民群眾急切盼望解決、而又久拖不決的公共服務(wù)事項(xiàng)?？梢哉f(shuō)，“清單”是一種概括形態(tài)的制度約束，“派單”是實(shí)在具體的工作任務(wù)。一定要防止“為民服務(wù)”的花樣不斷翻新，公共服務(wù)成效卻止步不前，防范“見(jiàn)清單就喊，見(jiàn)派單就躲”的自欺欺人。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+”必須加上公共服務(wù)，需要通過(guò)探索建立責(zé)任清單制度，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，落實(shí)依法行政、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求。對(duì)于熱線“派單”，基層和政府職能部門(mén)應(yīng)落實(shí)到人、服務(wù)到位、反饋到人。

有學(xué)者認(rèn)為，“數(shù)據(jù)是原始的一手的記錄，不經(jīng)過(guò)加工解讀的，而信息是經(jīng)過(guò)加工解讀被賦予意義的數(shù)據(jù)?！痹谶@個(gè)意義上，熱線“派單”是政府的數(shù)據(jù)，林林總總的“清單”都是政府信息?！罢畔⒐_(kāi)只是開(kāi)放到信息層，而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是要開(kāi)放到數(shù)據(jù)層。數(shù)據(jù)是更底層的資源，開(kāi)放了數(shù)據(jù)以后才能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生更大的價(jià)值。開(kāi)放了原始的數(shù)據(jù)之后，社會(huì)對(duì)于這些數(shù)據(jù)的加工能力和創(chuàng)造力將是政府無(wú)法想象無(wú)法估量的。”（鄭磊：《深度剖析“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)”》，《大數(shù)據(jù)文摘》，2015-09-15。）近年來(lái)，在艱難中不斷推進(jìn)的政府信息公開(kāi)只是初級(jí)層面的開(kāi)放，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府的信息公開(kāi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入到數(shù)據(jù)層面的開(kāi)放?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，“派單”屬于政府工作的原始數(shù)據(jù)，除了涉及到國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，“清單”與“派單”都應(yīng)當(dāng)公布于眾。政府的職能轉(zhuǎn)變、效能提高也需要 ，也需要“派單”公開(kāi)透明的推動(dòng)。如果說(shuō)，陽(yáng)光是最好的防腐劑，數(shù)據(jù)開(kāi)放將是提高政府效能的最佳促進(jìn)劑催化劑。在“派單”全過(guò)程公開(kāi)透明的狀態(tài)下，政府效能的提高才能實(shí)在。當(dāng)然，熱線也不能濫用“派單”的權(quán)力。為了避免熱線中心“派單”后相關(guān)職能部門(mén)出現(xiàn)推諉的現(xiàn)象，各職能部門(mén)不僅應(yīng)當(dāng)曬“清單”還應(yīng)當(dāng)以曬“派單”的方式向公眾明示接受某項(xiàng)工作任務(wù)。如果該“清單”派得合法有理有據(jù)，該部門(mén)必須按時(shí)、保質(zhì)、保量辦結(jié)；對(duì)于不屬于本部門(mén)的事項(xiàng)，需要“退單”給熱線中心，也明示退單理由，并公布于眾。如果出現(xiàn)濫“退單”的錯(cuò)誤，相關(guān)部門(mén)及其工作人員、負(fù)責(zé)人必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；如若遇到涉及多個(gè)職能部門(mén)需要協(xié)同解決的問(wèn)題，熱線也可以采用“一單多派”的方式，分頭向幾個(gè)相關(guān)部門(mén)告知情況，指定“牽頭部門(mén)”，協(xié)同相關(guān)部門(mén)共同完成任務(wù)。

（三）在N次準(zhǔn)確開(kāi)發(fā)中提高大數(shù)據(jù)的價(jià)值

目前，“12345”市民服務(wù)熱線已有三種受理市民訴求的渠道，分別是：（1）熱線模式，即通過(guò)撥打“1 2345”熱線直接向工作人員反映問(wèn)題，該種方式是熱線中心的基本服務(wù)模式；（2）網(wǎng)站模式，即通過(guò)“網(wǎng)上受理”的方式接受市民的訴求，同時(shí)該種方式還提供“建議欄”供市民提供網(wǎng)絡(luò)建議，但是需要用戶(hù)實(shí)名注冊(cè)（詳情如圖1、圖2所示： 2015年9月17日官網(wǎng)欄目）；（3）手機(jī)APP模式，即通過(guò)手機(jī)軟件的方式為市民提供更為便捷和人性化訴求表達(dá)渠道，同樣需要用戶(hù)實(shí)名注冊(cè)。以上三種方式讓“12345”市民熱線擁有更為廣闊的受眾面，便利不同年齡層次和不同習(xí)慣的市民求助于熱線。

熱線通過(guò)以上三個(gè)渠道受理公民的訴求，時(shí)時(shí)產(chǎn)生巨大的數(shù)據(jù)量。目前通過(guò)熱線官網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，熱線已經(jīng)開(kāi)始對(duì)每天產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單的歸集，并根據(jù)歸集結(jié)果統(tǒng)計(jì)出訴求的分類(lèi)和訴求的排名（詳見(jiàn)圖1數(shù)據(jù)匯總，圖3和圖4訴求辦理匯總）。從總體上看，目前熱線數(shù)據(jù)的歸集功能和共享功能依舊處于初級(jí)階段，從熱線中心到各職能部門(mén)，都有大量市民反映的數(shù)據(jù)亟待進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的前提是數(shù)據(jù)的歸集，如果政府各職能部門(mén)之間只有被動(dòng)、有限的合作，各部門(mén)的利益一定會(huì)構(gòu)成數(shù)據(jù)歸集的障礙。熱線是被動(dòng)了解市民的訴求做出反映；而數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)則是從市民的訴求中發(fā)現(xiàn)“短板”所在，為改進(jìn)政府工作提供方案?！?2345”市民服務(wù)熱線所獲得的數(shù)據(jù)是寶貴的資源，必須打破部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)的壟斷，在有效歸集的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行由淺入深的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)，讓數(shù)據(jù)在準(zhǔn)確的N次開(kāi)發(fā)中發(fā)揮其深部隱含的價(jià)值。數(shù)據(jù)隱含的價(jià)值是一種客觀存在，能不能發(fā)現(xiàn)其中的“隱含”，取決于開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)確性與開(kāi)發(fā)層次。

有學(xué)者認(rèn)為，“政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的數(shù)量越多、價(jià)值越高、質(zhì)量越好，數(shù)據(jù)利用者的數(shù)據(jù)利用能力越強(qiáng)，則數(shù)據(jù)的利用效果就越好，創(chuàng)造的公共價(jià)值也越高，如此又能促使政府開(kāi)放更多高價(jià)值數(shù)據(jù)，形成良性循環(huán)。反之，如果政府開(kāi)放數(shù)據(jù)不足或不當(dāng)，利用者沒(méi)有興趣利用數(shù)據(jù)或錯(cuò)誤利用數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)就無(wú)法產(chǎn)生價(jià)值甚至造成損失，使政府失去開(kāi)放動(dòng)力，形成惡性循環(huán)。”（鄭磊：《開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)理：生態(tài)系統(tǒng)的視角》，《電子政務(wù)雜志》，2015年，第7期。）前些年，我國(guó)曾經(jīng)盛行“有事找警察”的說(shuō)法，無(wú)形之中給警察增加了不應(yīng)該承受的負(fù)擔(dān)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，“有事找警察”的指向性表達(dá)是不準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)結(jié)果。市民遇到困難是可以找相關(guān)政府職能部門(mén)求助的，但是，應(yīng)當(dāng)區(qū)分緊急事項(xiàng)與非緊急事項(xiàng)。只有緊急事項(xiàng)才可以向警察求助，非緊急事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向“12345”熱線求助，政府的公共資源也存在如何準(zhǔn)確使用的問(wèn)題，“有困難找警察”的說(shuō)法誤導(dǎo)了市民使用政府資源。顯然，“12345”市民服務(wù)熱線是一個(gè)動(dòng)態(tài)的社情民意數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)的價(jià)值至少取決于如下因素：一是數(shù)據(jù)開(kāi)放的程度，二是數(shù)據(jù)者開(kāi)發(fā)的水準(zhǔn)，三是數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)的深度。數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)等提法似乎過(guò)于抽象，如果把熱線平臺(tái)獲得的各種數(shù)據(jù)比作“原糧”（未經(jīng)加工的處于原料狀態(tài)的糧食），就比較易于理解。作為原糧的大米，經(jīng)過(guò)加工可以做成大米飯（初次加工），再經(jīng)過(guò)多次加工（N次開(kāi)發(fā)），可以做成蛋炒飯、鍋?zhàn)酗?、壽司等等各種食品。但是，如果大米飯做成了“夾生飯”，后續(xù)的再加工（N次開(kāi)發(fā)）就難以進(jìn)行，即便采取補(bǔ)救措施，也會(huì)影響產(chǎn)成品的質(zhì)量。正如學(xué)者所言：“技術(shù)創(chuàng)新影響了公共服務(wù)提供方式、政府運(yùn)作模式、公民參與途徑、政策框架制定、以及公共管理體制變革等進(jìn)程。但同時(shí)伴隨著公共治理領(lǐng)域組織流程再造、治理模式轉(zhuǎn)變、以及價(jià)值觀的變化也同樣影響著信息技術(shù)在公共治理領(lǐng)域中的創(chuàng)新。”（《“公共行政發(fā)展：趨勢(shì)與展望”國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)成功舉行》，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，2014-07-04發(fā)布，2015-09-18訪問(wèn)。）

三、上?！?2345”市民服務(wù)熱線近期發(fā)展的建議

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)——加強(qiáng)熱線建設(shè)與發(fā)展的理論研究

上海市民熱線運(yùn)行時(shí)間較短，與國(guó)內(nèi)外其他城市的類(lèi)似熱線相比，有許多方面亟待改進(jìn)完善。但是，當(dāng)務(wù)之急不是用模仿的辦法，跟在別人后面追趕。馬克思指出： “理論一經(jīng)掌握群眾，也會(huì)變成物質(zhì)力量。理論只要說(shuō)服人，就能掌握群眾；而理論只要徹底，就能說(shuō)服人。所謂徹底，就是抓住事物的根本?！保ā恶R克思恩格斯選集》人民出版社，1995年版，第1卷，第9頁(yè)。）。任何發(fā)展都必須抓住基礎(chǔ)研究，看清楚，想明白，防止急功近利，力爭(zhēng)在高起點(diǎn)上“起跳”。筆者認(rèn)為，上海目前急切需要組織跨學(xué)科、多層次、以應(yīng)用為重點(diǎn)的市民服務(wù)熱線建設(shè)與發(fā)展理論研究。例如，“12345”作為市民服務(wù)熱線，需要與市民和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，其運(yùn)行模式既體現(xiàn)了管理學(xué)的基本原理，如管理模式、學(xué)習(xí)曲線、經(jīng)驗(yàn)曲線等，也體現(xiàn)了社會(huì)學(xué)的基本原理，如通過(guò)數(shù)據(jù)分析人們?cè)V求的種類(lèi)及所占比例，以及分析該種社會(huì)現(xiàn)象并作出預(yù)測(cè)等。沒(méi)有理論指導(dǎo)的實(shí)踐是盲目的實(shí)踐，抓不住事物根本的努力至多只能是“熱鬧一番”。市民服務(wù)熱線建設(shè)與發(fā)展是集政治學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、社會(huì)心理學(xué)、公共關(guān)系學(xué)等多學(xué)科知識(shí)的應(yīng)用學(xué)科，也是新知識(shí)、新技術(shù)、新方法的生長(zhǎng)點(diǎn)，既需要實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)積累，更需要來(lái)自法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等多學(xué)科的理論支撐。2015年7月，經(jīng)李克強(qiáng)總理簽批，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。《指導(dǎo)意見(jiàn)》圍繞轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)迫切、融合創(chuàng)新特點(diǎn)明顯、人民群眾最關(guān)心的領(lǐng)域，提出了11項(xiàng)具體行動(dòng)內(nèi)容，之六是“互聯(lián)網(wǎng)+益民服務(wù)”。筆者認(rèn)為，創(chuàng)新政府網(wǎng)絡(luò)化管理和服務(wù)，大力發(fā)展線上線下新興消費(fèi)和基于互聯(lián)網(wǎng)的醫(yī)療、健康、養(yǎng)老、教育、旅游、社會(huì)保障等新興服務(wù)，涉及到“12345”市民服務(wù)熱線的建設(shè)與運(yùn)行。但是，不少學(xué)者卻認(rèn)為市民服務(wù)熱線“不值得研究”，具體的理論研究思路和成果都鮮有所聞。因此，為了鼓勵(lì)不同領(lǐng)域?qū)W者聚力于熱線理論建設(shè)發(fā)展的研究，相關(guān)部門(mén)（如市政府發(fā)展研究中心、市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室等）可以發(fā)布理論研究課題，由學(xué)者通過(guò)申請(qǐng)的方式獲得研究支持，為熱線發(fā)展提供智力支撐。

（二）并駕齊驅(qū)——進(jìn)一步強(qiáng)化多種渠道的有效利用

目前，上海的熱線受理市民訴求主要有電話(huà)、官網(wǎng)和手機(jī)應(yīng)用軟件APP三種渠道，應(yīng)當(dāng)充分利用不同渠道收集市民反映問(wèn)題所形成的數(shù)據(jù)?！?2345”熱線官網(wǎng)從建立至今已發(fā)生巨大變化，從起初設(shè)立各欄目“空空如也”到現(xiàn)在的“圖文并茂”，這無(wú)疑體現(xiàn)了熱線官網(wǎng)的快速發(fā)展，但不容置疑的是，熱線官網(wǎng)依舊存有廣闊的發(fā)展空間，要爭(zhēng)創(chuàng)世界一流，不僅要在服務(wù)方式上領(lǐng)先，也要尋求先進(jìn)技術(shù)的支撐。目前美國(guó)紐約311市民熱線是世界一流的市民服務(wù)熱線，從官網(wǎng)首頁(yè)上來(lái)看，“12345”與紐約311在欄目上并無(wú)大異，甚至比其擁有更多的欄目支撐，但是“12345”缺少具體欄目的建設(shè)，即依然需要大量實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的填充，需要與具體職能部門(mén)的有效銜接，這是“12345”官網(wǎng)亟需完善的地方。網(wǎng)站內(nèi)容的實(shí)質(zhì)遠(yuǎn)比網(wǎng)站的形式重要，官網(wǎng)代表著“12345”熱線的門(mén)面，所以加強(qiáng)官網(wǎng)的建設(shè)是熱線中心的長(zhǎng)遠(yuǎn)任務(wù)。

值得一提的是“12345”熱線的手機(jī)APP，于2015年6月30日正式投入使用。該款A(yù)PP與美國(guó)紐約311的幾款A(yù)PP相比，具有自己鮮明的特色：一是APP首頁(yè)共有六個(gè)欄目，分別是“訴求提交、辦理查詢(xún)、數(shù)據(jù)播報(bào)、案例選登、個(gè)人中心、關(guān)于我們”，在正式提交訴求前要進(jìn)行實(shí)名注冊(cè)，以方便工作人員與用戶(hù)建立聯(lián)系；二是數(shù)據(jù)播報(bào)欄目與官方網(wǎng)站同步，即時(shí)顯示當(dāng)天的訴求分類(lèi)占比、訴求排名以及來(lái)電數(shù)量、網(wǎng)上訴求量和客戶(hù)端訴求量，實(shí)現(xiàn)了官網(wǎng)與手機(jī)APP功能的互通；三是在訴求提交時(shí)，要填寫(xiě)個(gè)人訴求信息，包括訴求標(biāo)題、事發(fā)地址、訴求內(nèi)容，提供圖片上傳功能，以圖片形式固定證據(jù)，同時(shí)還可授權(quán)熱線中心公開(kāi)用戶(hù)的訴求信息，熱線中心對(duì)此予以明確提示：“公開(kāi)將有利于監(jiān)督政府工作，但可能涉及您的個(gè)人隱私”，為用戶(hù)提供了一個(gè)選擇的機(jī)會(huì)。而美國(guó)紐約311APP主要有以下幾個(gè)軟件：一是“NYC311”，提供了與官網(wǎng)主要欄目大體一致的內(nèi)容，但內(nèi)容和界面簡(jiǎn)化，市民可以通過(guò)“Complaints”欄目直接提交自己的訴求；二是“NYC FAQ”，該軟件將功能具體化，對(duì)應(yīng)著商業(yè)、文化、教育、環(huán)境等不同板塊的最新信息；三是“NYC Graffiti”，主要功能為地圖定位和拍照上傳；“NYC service”共有兩大板塊，一個(gè)是實(shí)名注冊(cè)，一個(gè)是用戶(hù)有機(jī)會(huì)參加的志愿者活動(dòng)。因此，從功能和效用上看，“12345”手機(jī)APP擁有更為便捷的服務(wù)模式，即以一款A(yù)PP實(shí)現(xiàn)多種功能，但是仍然需要完善，可以借鑒微信服務(wù)號(hào)的發(fā)展模式，采用定位功能和通知推送等功能，提供更多便民服務(wù)，如可以與微信公共服務(wù)號(hào)“上海市民信箱”進(jìn)行銜接，共同做好服務(wù)市民、開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)的功效（如圖5 12345上海市民服務(wù)熱線，圖6 紐約311市民服務(wù)熱線）。

（三）賞罰分明——讓運(yùn)行規(guī)章中的責(zé)任制落實(shí)到人

“12345”市民服務(wù)熱線實(shí)際上是一個(gè)無(wú)形的網(wǎng)絡(luò)，熱線作為中心點(diǎn)，將其收到的訴求分別通過(guò)不同的網(wǎng)絡(luò)通道傳送給不同職能部門(mén)，以協(xié)調(diào)督促各職能部門(mén)合力為市民服務(wù)。強(qiáng)大的工作網(wǎng)除了需要各部門(mén)之間的密切配合外，仍然需要獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制作為外界誘導(dǎo)力和推導(dǎo)力。一方面要通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)的方式提高工作人員的工作積極性，另一方面通過(guò)懲罰的方式督促工作人員認(rèn)真履行職責(zé)。我國(guó)行政機(jī)關(guān)職能低下屢遭詬病，一直是民眾反映強(qiáng)烈的“短板”。

近年來(lái)，隨著反腐敗斗爭(zhēng)的深入，行政濫作為相對(duì)減少，但又出現(xiàn)了為官不為的“不作為”現(xiàn)象。2014年6月23日，由上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)等九部門(mén)共同制訂的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市違法建筑治理工作的實(shí)施意見(jiàn)》正式出臺(tái)。從采集的數(shù)據(jù)來(lái)看，貫徹至今一年來(lái)，全市共拆除違法建筑1183.04萬(wàn)平方米。但是，在這份看似不錯(cuò)的“成績(jī)單”背后，熱線開(kāi)通12天里，12319仍接市民來(lái)電25601個(gè)，受理違法建筑投訴1791件。而來(lái)自12345市民服務(wù)熱線、12319城建熱線的報(bào)告顯示，違法建筑在各區(qū)縣群眾反映的城市治理頑疾中，投訴量依然“高居第一”?！斑`法建筑越拆越多”怪現(xiàn)象之所以長(zhǎng)期存在，主要還是基層部門(mén)缺乏責(zé)任意識(shí)。有些巡查人員會(huì)認(rèn)為即使發(fā)現(xiàn)了違法搭建，也沒(méi)有能力去制止，索性“少管閑事”；還有部分基層工作人員可能與小區(qū)里的違建當(dāng)事人相熟，礙于情面，對(duì)他們的違法行為采取了選擇性“失明”，故意瞞報(bào)漏報(bào)。以致于，目前超過(guò)90%的違法建筑信息，都來(lái)自市民投訴舉報(bào)，相關(guān)部門(mén)主動(dòng)出擊并發(fā)現(xiàn)上報(bào)的違建線索少之又少。（房浩、錢(qián)俊毅、曹文清：《違法建筑投訴量為何依然高居“榜首”？》，《新民晚報(bào)》2015年6月28日。）

面對(duì)巨大的熱線服務(wù)網(wǎng)，除了內(nèi)部的監(jiān)督外，還需要其他部門(mén)依法監(jiān)督，如檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、黨內(nèi)的紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察部門(mén)的行政監(jiān)督等。在當(dāng)下，尤其重要的是群眾監(jiān)督和新聞監(jiān)督。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》，即國(guó)辦發(fā)〔2015〕20號(hào)文件指出：“各有關(guān)部門(mén)依法對(duì)企業(yè)作出安全生產(chǎn)執(zhí)法決定之日起20個(gè)工作日內(nèi)，要向社會(huì)公開(kāi)執(zhí)法信息?！边@一規(guī)定實(shí)質(zhì)上突破了“負(fù)面信息”不能公開(kāi)的舊習(xí)慣，允許媒體披露企業(yè)所謂“丟丑”的信息，其進(jìn)步意義是顯著的。十八屆三中全會(huì)決定指出，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”。實(shí)現(xiàn)這一要求，關(guān)鍵是在權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié)實(shí)行透明化，盡最大可能提高公眾的“能見(jiàn)度”。，這無(wú)論對(duì)政府性能提高還是市民服務(wù)熱線建設(shè)都具有指導(dǎo)性的意義。就對(duì)政府工作的監(jiān)督而言，只有充足的“能見(jiàn)度”才能實(shí)現(xiàn)充分的制約，否則只是空談。就制度設(shè)計(jì)而言，體制機(jī)制落實(shí)是全局性和根本性的問(wèn)題，此外還必須增強(qiáng)制度的“殺傷力”。

（湯嘯天，上海政法學(xué)院編審、上海市法學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、教授。李晶，上海政法學(xué)院2013級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)在讀碩士。）