呂 方 向德平

“政策經(jīng)營者”：“支持型政權(quán)”與新鄉(xiāng)土精英的崛起
——基于“河村”案例的研究

呂 方 向德平

新千年以降，伴隨著國家借助大規(guī)?！盎蒉r(nóng)政策”推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的治理形態(tài)不斷擴(kuò)展其邊界與內(nèi)涵，縣鄉(xiāng)政府的主要工作轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)村和農(nóng)戶傳遞國家的各項(xiàng)政策資源，保證國家“惠農(nóng)政策”在基層的有效執(zhí)行，我們可以將其運(yùn)行特點(diǎn)概括為“支持型政權(quán)”。由于“支持型政權(quán)”運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯的內(nèi)生需求，農(nóng)村社會中“政策經(jīng)營者”群體快速崛起。借助對政策資源和鄉(xiāng)土資本的嫻熟運(yùn)作，“政策經(jīng)營者”成為新的鄉(xiāng)土精英，在中國農(nóng)村社會中扮演著十分關(guān)鍵的角色。需要注意的是，這種新鄉(xiāng)土精英的出現(xiàn)，往往嵌生于特定的政治社會生態(tài)之中，這便決定了其不可能成為具有普遍意義的重建鄉(xiāng)土秩序的載體。

支持型政權(quán)；政策經(jīng)營者；鄉(xiāng)土精英；政策執(zhí)行

2003年開始，中央連續(xù)12年出臺了以農(nóng)村工作為內(nèi)容的“中央一號文件”，這些文件，表明了國家推動(dòng)農(nóng)民減負(fù)和農(nóng)村發(fā)展的堅(jiān)定意志。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2012年間，中央財(cái)政對“三農(nóng)”的投入累計(jì)超過6萬億。①在總量上，2003年至2012年間，中央財(cái)政“三農(nóng)”投入從2144億元增加到12286.6億元，翻了兩番多；在速度上，中央財(cái)政“三農(nóng)”投入年均增長21%，高于同期財(cái)政支出年均增長4.5個(gè)百分點(diǎn)；在比重上，中央財(cái)政“三農(nóng)”投入占財(cái)政支出的比重從13.7%提高到19.2%，達(dá)到將近1/5。資料來源：中華人民共和國財(cái)政部網(wǎng)站，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/2012sn/201211/t20121107_692859. html。如果加上地方財(cái)政的投入，這一數(shù)量將超過15萬億②這里依據(jù)的是粗略的估算，一般而言，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出對地方財(cái)政“三農(nóng)”支出的帶動(dòng)系數(shù)為1︰1.5。如2012年，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出約為1.2萬億，而地方財(cái)政支出規(guī)模在1.8萬億，二者總和超過了3萬億。。這些財(cái)政資源，借助一攬子具體的“惠農(nóng)政策”，經(jīng)過自上而下的政府科層系統(tǒng)，最終傳遞到鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，構(gòu)成了助力農(nóng)村發(fā)展的重要力量。大致而言，這些“惠農(nóng)政策”，主要包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和糧食直補(bǔ)等農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村基本公共服務(wù)改善等幾個(gè)方面的內(nèi)容。從“惠農(nóng)政策”具體的實(shí)施形式上看，除去直接下達(dá)到縣的轉(zhuǎn)移支付、直接到戶的各項(xiàng)補(bǔ)貼和各類社會保障等“普惠型”、“標(biāo)準(zhǔn)化”政策，仍有較大比例的政策資源是借助項(xiàng)目制③渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學(xué)》，2012（5）。

的形式，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的競爭性“抓包”而分配的，如一些學(xué)者關(guān)注的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)①周雪光：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給》，《公共行政評論》，2012（1）。、生態(tài)移民②荀麗麗、包智明：《政府動(dòng)員型環(huán)境政策及其地方實(shí)踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2007（5）。等。本文所指的“惠農(nóng)政策”，如不做特殊說明，主要是指后一類需要通過競爭性“抓包”而分配的部分③實(shí)際上，像農(nóng)村低保、農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼等“普惠型”、“標(biāo)準(zhǔn)化”政策，在執(zhí)行過程中，基層官僚和村干部也擁有一定的發(fā)揮影響力的空間。之所以在本文中不專門討論，是因?yàn)檫@部分政策資源的使用和分配邏輯，與第二類通過競爭性“抓包”分配的政策資源，既具有一些共性，也存在較明顯的差異，需專文另述。。

可以說，大規(guī)模的“惠農(nóng)政策”下鄉(xiāng)，開啟了一個(gè)農(nóng)村發(fā)展的全新紀(jì)元，與改革初期的行政分權(quán)與農(nóng)村經(jīng)營體制改革所釋放的“改革紅利”④蔡昉、王德文、都陽：《中國農(nóng)村改革與變遷》，上海：上海人民出版社，2008，第6-13頁。不同，這一時(shí)期，“政策紅利”已然成為主導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的重要邏輯之一。在此背景之下，思考政策資源在基層分配的實(shí)踐邏輯，及其對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的復(fù)雜影響，便具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。在經(jīng)驗(yàn)研究中，我們發(fā)現(xiàn)，在國家大規(guī)?！盎蒉r(nóng)政策”下鄉(xiāng)背景下，鄉(xiāng)土社會中出現(xiàn)了“政策經(jīng)營者”群體。所謂“政策經(jīng)營者”，指的是當(dāng)下鄉(xiāng)土社會中出現(xiàn)的，借助種種正式、非正式的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，以爭取國家政策資源為目標(biāo)的“鄉(xiāng)土行動(dòng)者”?！罢呓?jīng)營者”往往是鄉(xiāng)村社會中的政治和經(jīng)濟(jì)精英，其活動(dòng)聯(lián)結(jié)著國家正式治理體系與鄉(xiāng)土情境，在后文中，我們將解釋這一群體的出現(xiàn)，體現(xiàn)了當(dāng)下鄉(xiāng)村“支持型政權(quán)”運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)生性需求。在積極意義上，“政策經(jīng)營者”是國家政策在基層落地的重要中介，但亦有可能成為盤踞一方的利益獨(dú)占者。

一、制度變遷中的“鄉(xiāng)土精英”

在中國農(nóng)村研究乃至更為寬泛的中國研究領(lǐng)域中，關(guān)于鄉(xiāng)土精英的論題，可謂歷久彌新又爭訟不已。理由不外乎兩個(gè)方面：其一，究竟何謂“鄉(xiāng)土精英”，在不同的理論視角和學(xué)科體系之下，會有截然不同的界定。其二，晚清以降的百余年間，中國農(nóng)村社會的變動(dòng)可謂滄海桑田，不同的歷史時(shí)期，主導(dǎo)中國農(nóng)村社會變革的關(guān)鍵邏輯大相徑庭，所謂時(shí)勢造英雄，每個(gè)時(shí)期的主導(dǎo)邏輯均會“生產(chǎn)”出相應(yīng)的精英群體。在中國傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)土精英主要指“士紳階層”。按照張仲禮的估計(jì)，士紳階層在太平天國前有110萬人，而在太平天國以后則達(dá)到140萬⑤張仲禮：《中國紳士：關(guān)于其在十九世紀(jì)中國社會作用的研究》，上海：上海社會科學(xué)院出版社，1991，第111-113頁。。士紳階層作為鄉(xiāng)土精英，維持著鄉(xiāng)土社會的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，其活動(dòng)與正式的國家權(quán)力一起，構(gòu)成了中國傳統(tǒng)社會運(yùn)行獨(dú)特的“雙規(guī)政治”現(xiàn)象。⑥費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國與生育制度》，北京：北京大學(xué)出版社，1998，第62頁。20世紀(jì)前半期的中國社會，在西來文明的沖擊下，中國社會經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域的一系列重大變化，為回應(yīng)內(nèi)憂外患的困擾，國家竭盡全力，企圖加深對鄉(xiāng)土社會的控制和攫取，“贏利性經(jīng)紀(jì)人”取代了以往的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”，成為鄉(xiāng)土社會的主導(dǎo)力量，遂導(dǎo)致傳統(tǒng)的士紳階層逐漸衰落。⑦杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，2004，第5-28頁。新中國成立之后，傳統(tǒng)社會的舊式精英(主要指地主、士紳、地方官員)被新式精英（包括黨員、革命戰(zhàn)爭中的功臣或烈士的家屬，以及其他政治上的忠誠者等）取代⑧吳愈曉：《家庭背景、體制轉(zhuǎn)型與中國農(nóng)村精英的代際傳承(1978—1996)》，《社會學(xué)研究》，2010（2）。，農(nóng)村社會被全面納入國家的一體化構(gòu)造之中。濫觴自20世紀(jì)70年代末的中國農(nóng)村改革，引發(fā)了知

識界的持續(xù)熱議，借鑒伊萬·塞勒尼（Szelenyi）的“市場轉(zhuǎn)型”學(xué)說，倪志偉①Nee, Victor.A Theory of Market Transition：From Redistribution to Markets in State Socialism.American Sociological Review, 1989：663-681.（Victor Nee）、羅納-塔斯②Rona-Tas, Akos. The First Shall Be Last? Entrepreneurship and Communist Cadres in the Transition from Socialism．American Journal of Sociology, 1994：40-69.

(Rona-Tas)、沃爾德③Walder, Andrew G. Markets and Income Inequality in Rural China：Political Advantage in an Expanding Economy. American Sociological Review, 2002：231-253．(Walder)、邊燕杰等④Bian, Yanjie & John R. Logan..Market Transition and the Persistence of Power：The Changing Stratification System in Urban China. American Sociological Review, 1996：739-759.海外中國研究學(xué)者就市場化改革以來農(nóng)村精英權(quán)力的維續(xù)、轉(zhuǎn)換、更替和再生產(chǎn)展開了激烈的學(xué)術(shù)論辯⑤邊燕杰主編：《市場轉(zhuǎn)型與社會分層——美國社會學(xué)者分析中國》，北京：三聯(lián)書店，2002。。

揆諸歷史，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村發(fā)展的每一個(gè)歷史階段，主導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的基本邏輯是有差異的，從而鄉(xiāng)土精英的構(gòu)成及該群體對于鄉(xiāng)土社會治理的意義也有著顯著的不同。傳統(tǒng)社會，因國家對農(nóng)村的滲透能力有限，士紳階層作為鄉(xiāng)土精英，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序穩(wěn)定，維持文化模式綿延方面發(fā)揮著重要的作用。晚清時(shí)期，國家權(quán)力對農(nóng)村的全面滲透和壓榨，士紳階層衰敗，隨之而起的是代表國家利益，又兼具自利傾向的“贏利性經(jīng)紀(jì)人”。新中國的總體性社會構(gòu)造中，具有“干部”身份的農(nóng)村精英群體，是國家維持對鄉(xiāng)土社會改造、動(dòng)員、汲取等多重目標(biāo)的重要載體。⑥周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮性”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家和農(nóng)民關(guān)系的影響》，《社會學(xué)研究》，2006（3）。而濫觴自70年代末的市場化改革，則開辟出一個(gè)全新的市場領(lǐng)域，農(nóng)村精英的構(gòu)成及其功能經(jīng)歷了新一輪的變動(dòng)。

本文無意于對鄉(xiāng)土精英的概念及其歷史沿革，做嚴(yán)格的歷史社會學(xué)考證，而是僅僅將目光集聚在新千年以來，在國家大規(guī)?！盎蒉r(nóng)政策”助力農(nóng)村發(fā)展的過程中，農(nóng)村社會出現(xiàn)的“政策經(jīng)營者”群體。關(guān)注這一群體的意義在于，2000年以來，國家反哺農(nóng)村的一攬子“多予、少取、放活”的“惠農(nóng)政策”，毫無疑問地構(gòu)成了當(dāng)下推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村治理的重要力量。不同于農(nóng)村改革初期，圍繞著市場化所釋放的“體制外”資源挖掘的精英生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，在國家以大規(guī)模“惠農(nóng)政策”下鄉(xiāng)助力農(nóng)村發(fā)展的歷史浪潮下，是否預(yù)示著一個(gè)新鄉(xiāng)土精英群體的崛起？這一群體的活動(dòng)對國家政策的執(zhí)行和鄉(xiāng)土社會的治理又帶來何種復(fù)雜的影響？

二、“支持性政權(quán)”的運(yùn)行邏輯

歷史地看，改革以來的農(nóng)村社會發(fā)展可以粗略地劃分為三個(gè)階段。⑦溫家寶：《不失時(shí)機(jī)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障》，《求是》，2006（18）。改革之初，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、農(nóng)產(chǎn)品流通體制的調(diào)整為中心，農(nóng)村發(fā)展的活力被釋放出來，不僅糧食產(chǎn)量快速增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村市場體系也得到了迅猛的發(fā)展，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”，獲得了寶貴的非農(nóng)收入。⑧渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2009（6）。但從支持農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期通過農(nóng)業(yè)積累支持城市發(fā)展的做法，依然是這一時(shí)期城鄉(xiāng)關(guān)系的主導(dǎo)邏輯。20世紀(jì)80年代末至新世紀(jì)之初，國家將改革重點(diǎn)置于以國有企業(yè)為對象的城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域時(shí)，農(nóng)村改革雖然在農(nóng)業(yè)金融、生產(chǎn)要素市場、科技服務(wù)體系等方面取得了的一定發(fā)展，

但在很大程度上農(nóng)村改革的成果，被城市改革占用。這一時(shí)期，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤持續(xù)下降的現(xiàn)象，加之各項(xiàng)或明或暗的稅收和攤派，使得一度呈現(xiàn)活力的農(nóng)村，再一次陷入了困頓，政府和知識界所熱議的“三農(nóng)問題”隨之出現(xiàn)。2003年始，以稅費(fèi)改革為起點(diǎn)，國家以“多予、少取、放活”為基本理念，啟動(dòng)了大規(guī)模的“惠農(nóng)政策”助力農(nóng)村發(fā)展的新時(shí)期。

（一）“支持型政權(quán)”

毫無疑問，大規(guī)模的“惠農(nóng)政策”頒布和實(shí)施，是國家“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”戰(zhàn)略的具象化，意味著城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生著歷史性的轉(zhuǎn)折。2003年以來，“惠農(nóng)政策”內(nèi)涵與邊界不斷擴(kuò)展，基層政權(quán)也正在經(jīng)歷著從“汲取型政權(quán)”向“支持型政權(quán)”①亦有學(xué)者將這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行特征概括為“分配型政權(quán)”，認(rèn)為“我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度開始發(fā)生根本轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在從資源汲取型向資源支持型轉(zhuǎn)變、從管治型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，而國家對鄉(xiāng)村社會的整合方式則由‘汲取式整合’向‘供給式整合’轉(zhuǎn)變，政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)?！眳⒁娚旰銊伲骸斗峙湫驼?quán)：惠農(nóng)政策背景下基層政權(quán)運(yùn)行的特征及其影響》，《東南學(xué)術(shù)》，2013（3）。轉(zhuǎn)換的過程。所謂“支持型政權(quán)”，指的是國家基層政權(quán)——主要指縣鄉(xiāng)政府部門——改變既往主要工作是從鄉(xiāng)村社會汲取資源和實(shí)現(xiàn)社會控制的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，代之以將工作重點(diǎn)設(shè)定在向鄉(xiāng)土社會傳遞“惠農(nóng)政策”，輸入資源，旨在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況、提升公共服務(wù)水平和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)市場化發(fā)展的“支持型”或曰“服務(wù)型”的運(yùn)行模式。本文認(rèn)為，要理解“政策經(jīng)營者”群體崛起的深層結(jié)構(gòu)原因及其對鄉(xiāng)村治理的影響，理解“支持型政權(quán)”的運(yùn)作邏輯至關(guān)重要。大致而言，“支持型政權(quán)”的運(yùn)轉(zhuǎn)有如下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

其一，基層政府組織作為“支持型政權(quán)”，扮演著傳遞公共服務(wù)、促進(jìn)鄉(xiāng)土發(fā)展的角色。在自上而下的層級治理體系中，基層組織需要將國家各項(xiàng)政策治理的頂層設(shè)計(jì)，“轉(zhuǎn)譯”為現(xiàn)場行政的“操作文本”。從政策治理的角度來看，中國農(nóng)村社會因其體量龐大，地方差異顯著②周雪光：《國家治理的規(guī)模及其負(fù)荷成本的思考》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》，2013（1）。，很難借用舉國一致的政策模式來落實(shí)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的國家意志。研究者發(fā)現(xiàn)，在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，“國家制訂的公共政策需要落實(shí)到一定的地方場域，通過政策細(xì)化或再規(guī)劃的過程，才能實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局”③賀東航：《公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗(yàn)》，《中國社會科學(xué)》，2011（5）。，具體而言，為了保證政策對地方情境的敏感性，中央政府、省級政府所出臺的政策，往往是指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性的，各地的基層政府被要求結(jié)合地方實(shí)際，因地制宜地形成政策執(zhí)行的地方文本，即通常所說的政策有效性，取決于國家頂層設(shè)計(jì)與地方探索之間的良好銜接。以扶貧開發(fā)政策實(shí)踐為例，在中央層面，首先要根據(jù)國家貧困線測算全國貧困人口總體規(guī)模，然后通過一定的計(jì)算公式，將貧困人口指標(biāo)數(shù)量切塊給各省，接下來在各省內(nèi)部，逐級分解，最終將指標(biāo)下達(dá)到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要指導(dǎo)貧困村，在指標(biāo)的總量控制之下，核定各村的貧困人口數(shù)量，并最終確定貧困戶。同時(shí)，各項(xiàng)扶貧開發(fā)相關(guān)政策資源的分配，也采用大致相同的辦法?？梢姡爸С中驼?quán)”，運(yùn)轉(zhuǎn)于國家意志和鄉(xiāng)土情境的結(jié)合面上，一方面代表國家實(shí)踐推動(dòng)農(nóng)村社會發(fā)展，提升農(nóng)村社會治理水平的國家意志，另一方面，這種實(shí)踐活動(dòng)，需要將政策文本的“頂層設(shè)計(jì)”結(jié)合地方實(shí)際，轉(zhuǎn)譯成“操作文本”。

其二，由于獨(dú)特的條線體制，各個(gè)行業(yè)部門下達(dá)的政策資源，需要在基層政府重新組合與配置，從而形成“綜合性”的治理效果。作為國家行政體系的“末梢組織”，基層政府要扮演好“支持型政權(quán)”，除了要積極從上級政府爭取更多政策支持，同時(shí)也要應(yīng)對“項(xiàng)目資金的專項(xiàng)管理”和“地方發(fā)展的綜合需求”

之間的矛盾。折曉葉和陳嬰嬰的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府將從條線部門爭取的資金，重新“打包”，以符合地方利益對政策支持的偏好。①折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2011（4）。在中國政府的行政體系中，即使是領(lǐng)域化的公共政策，如扶持小微企業(yè)，也是由各條線部門分別出臺部門專項(xiàng)規(guī)劃，劃撥和下發(fā)專項(xiàng)資金的。這就意味著基層政府能夠爭取到的資金，多是具有專項(xiàng)性質(zhì)②我們注意到，2007年以來，削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)而增強(qiáng)地方發(fā)展的自主能力是中國預(yù)算改革領(lǐng)域的一個(gè)重點(diǎn)。尤其是2014年10月，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要求逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付的比例擴(kuò)大到60%以上。的，需要服從特定的管理辦法，但從“田野行政”（Field Administration）的視角來看，基層政府所直接面對的經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，往往又是綜合性的，需要打破行業(yè)資金的界限，將各項(xiàng)資源，重新“封裝”成圍繞特定領(lǐng)域工作的地方性“綜合治理規(guī)劃”。對于基層政府，這種做法是存在風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)閲?yán)格意義上講，這種資源的重新“封裝”的做法，不可避免地存在著資源的挪用。

其三，“支持型政權(quán)”各項(xiàng)治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，尚取決于政策執(zhí)行過程中能否調(diào)動(dòng)社區(qū)和農(nóng)戶的參與，動(dòng)員鄉(xiāng)土資源。“汲取型政權(quán)”向“支持型政權(quán)”的轉(zhuǎn)變，表明了國家與農(nóng)民關(guān)系新一輪的調(diào)整。有學(xué)者指出，大規(guī)模的“惠農(nóng)政策”實(shí)施，同時(shí)負(fù)載著國家重建對農(nóng)村社會整合能力的意圖③徐勇：《“政策下鄉(xiāng)”及對鄉(xiāng)土社會的政策整合》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2008（1）。。毫無疑問，“惠農(nóng)政策”最終需要落實(shí)為農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展能力的建設(shè)，通過政策支持，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的參與發(fā)展熱情，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，同時(shí)再造鄉(xiāng)土團(tuán)結(jié)，這都是國家通過“惠農(nóng)政策”支持農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的題中之意。④呂方：《再造鄉(xiāng)土團(tuán)結(jié)：農(nóng)村社會組織發(fā)展與“新公共性”》，《南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2013（3）。而從“支持型政權(quán)”的運(yùn)轉(zhuǎn)來看，要實(shí)現(xiàn)名目繁多的經(jīng)濟(jì)社會治理目標(biāo)，拋開社區(qū)和農(nóng)戶的參與是難以想象的。例如，我們看到，在操作層面，眾多農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目規(guī)定了社區(qū)和農(nóng)戶投工投勞、參與建設(shè)和管理的條目，雖然這些規(guī)定在執(zhí)行層面常常是有一些彈性的，但作為政策的最終服務(wù)對象，社區(qū)和農(nóng)戶的配合，顯然是必須的。

(二)政策治理的“行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”

關(guān)于國家“惠農(nóng)政策”如何“落地”這一問題，學(xué)界有不少研究，大致可以歸結(jié)為兩類觀點(diǎn)：一類是強(qiáng)調(diào)基層政府在政策執(zhí)行過程中所擁有的“自由裁量權(quán)”。借鑒歐博文和李連江關(guān)于“選擇性政策執(zhí)行”的經(jīng)典文獻(xiàn)⑤Kevin J. O’Brien and Lianjiang Li. Selective Policy Implementation in Rural China.Comparative Politics. Vol. 31, No. 2, 1999：167-186.，一大批基于不同個(gè)案的研究成果，紛紛將關(guān)注點(diǎn)設(shè)定在“惠農(nóng)政策”的執(zhí)行偏差及其非預(yù)期后果方面。⑥李祖佩：《項(xiàng)目進(jìn)村與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)——一項(xiàng)基于村莊本位的考察》，《中國農(nóng)村觀察》，2013（4）；王海娟、賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與分利秩序的形成》，《學(xué)習(xí)與探索》，2015（2）。另一類研究主張以項(xiàng)目制為視角，關(guān)注國家治理模式的變遷，側(cè)重于分析財(cái)政體制的改革和行政科層體系的理性化趨勢對地方政府行為和治理績效的影響⑦折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會學(xué)分析》，《中國社會科學(xué)》，2011（4）；周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題》，《社會》，2012（1）。。上述兩類研究對“惠農(nóng)政策”執(zhí)行中出現(xiàn)的現(xiàn)象及其制度性原因展開了富有啟發(fā)性的探索，但其缺憾也是顯而易見的。對于第一類研究，很大程度上忽視了國家在持續(xù)擴(kuò)大財(cái)政“三農(nóng)”投入的同時(shí)，通過建立越來越精細(xì)的管理辦法，促進(jìn)行政體系理性化程度的提升⑧呂方：《治理情境分析：風(fēng)險(xiǎn)約束下的地方政府行為》，《社會學(xué)研究》，2013（2）。，約束和規(guī)訓(xùn)基層政府既往所擁有的巨大“自由裁量權(quán)力”。而第二類研究，更多關(guān)注財(cái)稅體制改革以來，政策資源的管理和分配辦法對地方政府行動(dòng)產(chǎn)生的影響，但卻忽略了對基層“支持型政權(quán)”

實(shí)際運(yùn)作微觀過程的考察，一定程度上限制了我們對于“政策下鄉(xiāng)”實(shí)踐邏輯及其對鄉(xiāng)土治理所產(chǎn)生復(fù)雜影響的理解。

1.“規(guī)劃”治理

行業(yè)部門的惠農(nóng)資金，并不直接下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村①2005年開始，財(cái)政部要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)分離，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財(cái)政資源擁有所有權(quán)和使用權(quán)，但財(cái)務(wù)管理的權(quán)限，設(shè)置在縣財(cái)政管理局。這種做法被稱為“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，目的主要是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，尤其是控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。，而是分配到縣一級。但這并不意味著縣級政府對于資金使用有充分的自由度，如前文所言，有較大比例的資金屬于“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”，這些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在下達(dá)的同時(shí)，已經(jīng)規(guī)定好了用途和管理辦法，換言之，這些“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”都是負(fù)載著行業(yè)部門特定治理目標(biāo)的。從來源上講，這些資金來自眾多的中央和地方主管部門，甚至一些行業(yè)部門的下屬處室也具有安排項(xiàng)目分配資金的權(quán)限。如E縣財(cái)政局副局長F所言：

說起惠農(nóng)資金，財(cái)政局的管理壓力是很大的。一是資金來源廣，去年我們粗略做了個(gè)統(tǒng)計(jì)，約有9個(gè)大類200多項(xiàng)。二是資金都比較細(xì)碎，管理的精細(xì)化程度也有越來越高的要求。（20141101EFL）

縣一級在獲得中央和地方主管部門下達(dá)的各項(xiàng)資金以后，并不是直接將各種瑣碎的項(xiàng)目直接發(fā)包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，而是尋求盡可能地將各種政策、項(xiàng)目資源，重新“封裝”成各類符合地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需求的“規(guī)劃”。在地方政府的治理實(shí)踐中，“規(guī)劃”是諸項(xiàng)紛繁復(fù)雜工作的“總抓手”。

我們做規(guī)劃有兩個(gè)意義。一方面但凡做一件事情，總要提前有個(gè)謀劃，要做什么，誰來做，怎么做，都需要提前明確下來；另一方面，將各個(gè)口下來的分散的資源，整合起來，形成合力，才有可能取得實(shí)績。（20141101LCX）

“規(guī)劃”的制定需要結(jié)合地方特點(diǎn)，即縣情，同時(shí)“規(guī)劃”也是地方政府完成各項(xiàng)考核目標(biāo)的重要工具。一個(gè)好的規(guī)劃，不僅意味著描繪了可期待的藍(lán)圖，更重要的在于其可操作性。這便意味著，規(guī)劃中的各個(gè)條目，需要能夠最終“落地”，收到實(shí)效。

一般來說，“規(guī)劃”的制定，由縣級分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭來協(xié)調(diào)各個(gè)部門的資源，從而將各條線部門的資源整合為具有綜合性的方案。E縣扶貧辦副主任為我們介紹了該縣“精準(zhǔn)扶貧”工作規(guī)劃出臺的過程，可以折射出地方政府通過規(guī)劃“封裝”資源的一般做法：

精準(zhǔn)扶貧是2014年國辦提的新減貧策略。各項(xiàng)資源的使用都有了更為精細(xì)的管理辦法，我們辦里第一時(shí)間向分管扶貧開發(fā)的F副縣長匯報(bào)了情況。F縣長對精準(zhǔn)扶貧的工作十分重視，建議我們長遠(yuǎn)謀劃，圍繞“西南片區(qū)”三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成統(tǒng)一的規(guī)劃。規(guī)劃不僅要調(diào)動(dòng)扶貧開發(fā)相關(guān)資源，還要將城鎮(zhèn)建設(shè)、四化同步等各項(xiàng)工作統(tǒng)籌起來，為了落實(shí)規(guī)劃制定工作，辦里到各個(gè)兄弟部門多次開碰頭會，F(xiàn)縣長也抽出時(shí)間，帶領(lǐng)交通、水利、電力、教育、衛(wèi)生等多個(gè)部門的一把手，到“西南片區(qū)”開現(xiàn)場會。最終，我們通過規(guī)劃整合了約4個(gè)億的資金，計(jì)劃用5年的時(shí)間，徹底改變西南片區(qū)貧困落后的面貌。要知道，我們扶貧口一年的財(cái)政專項(xiàng)資金也才3000萬左右，這個(gè)規(guī)劃的力度還是很大的，顯示了我們縣委、縣政府的工作決心和能力。（20141102EFT）

2.農(nóng)戶的參與

通過規(guī)劃來“封裝”項(xiàng)目資源，是縣鄉(xiāng)政府部門作為“支持型政權(quán)”運(yùn)行的重要機(jī)制。在“規(guī)劃”的制定方面，縣鄉(xiāng)政府無疑擁有巨大的話語權(quán)，但能否動(dòng)員社區(qū)的資源，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的參與，則是相關(guān)“規(guī)劃”

能夠落實(shí)的另一個(gè)關(guān)鍵所在。理由在于，“規(guī)劃”的操作性還受制于“資源約束”和“效率約束”。

前文已述，雖然“惠農(nóng)政策”下鄉(xiāng)，為原本空殼化的“懸浮型”基層政權(quán)①周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮性”政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家和農(nóng)民關(guān)系的影響》，《社會學(xué)研究》，2006（3）。注入了活力，但相對于全面的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而言，政策資源的總量依然是不足的，要達(dá)成治理目標(biāo)，就需要?jiǎng)訂T農(nóng)村社區(qū)的存量資源②呂方：《治理情境分析：風(fēng)險(xiǎn)約束下的地方政府行為》，《社會學(xué)研究》，2013（2）。。實(shí)際上，中央和地方主管部門在下達(dá)項(xiàng)目和政策資源的同時(shí)，往往都會要求縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)府鼓勵(lì)農(nóng)戶自籌資金或投工投勞。這種做法的意義，不僅是彌補(bǔ)政策資源總量不足的短板，也是激勵(lì)縣鄉(xiāng)政府更多關(guān)注農(nóng)村社區(qū)凝聚力的提升和治理水平提高。然而，稅費(fèi)改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上失去了向農(nóng)戶集資的能力，而村級組織凡涉及需要向農(nóng)戶集資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“公共品”投資等都需要采用“一事一議”的辦法，遵循“量力而行、群眾受益、民主決策、上限控制、使用公開”的原則，由村民會議或村民代表會議來決定。從各地的實(shí)踐情況來看，由于農(nóng)村社會的利益分化，“一事一議”制度的運(yùn)行效果，并不是很理想。③馬寶成：《稅費(fèi)改革、“一事一議”與鄉(xiāng)村治理的困境》，《中國行政管理》，2003（9）；常偉、蘇振華：《“一事一議”為何效果不佳：基于機(jī)制設(shè)計(jì)視角》，《蘭州學(xué)刊》，2010（5）。雖然財(cái)政部出臺了“一事一議的獎(jiǎng)補(bǔ)政策”，但形成的政策激勵(lì)仍然相對有限。這就意味著，“支持型政權(quán)”的“規(guī)劃治理”過程，如果難以動(dòng)員社區(qū)的資源和參與，則很難推行下去。

如果僅從數(shù)量上來看，農(nóng)戶自籌資金和投工投勞折算資金的數(shù)量，實(shí)際上僅占“規(guī)劃”盤子的較小部分，而且，在實(shí)際的執(zhí)行中，也未必能夠完全落實(shí)。但是，我們看到中央和地方主管部門，不僅要求縣鄉(xiāng)政府動(dòng)員農(nóng)戶參與，甚至還出臺了“一事一議的獎(jiǎng)補(bǔ)政策”來激勵(lì)社區(qū)和農(nóng)戶的參與熱情。這里面的原因，有幾個(gè)方面：其一，農(nóng)戶參與體現(xiàn)了“惠農(nóng)政策”的執(zhí)行，要尊重農(nóng)民的主體作用，推動(dòng)農(nóng)村民主發(fā)展和治理水平提高。其二，從政策治理的分權(quán)結(jié)構(gòu)來看，社區(qū)和農(nóng)戶的廣泛參與，有利于對縣鄉(xiāng)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督，保證政策資源的使用精度和效率。其三，社區(qū)和農(nóng)戶的投入能力和參與水平高低，一定程度上是社區(qū)凝聚力、村兩委動(dòng)員力和工作能力的一個(gè)重要指標(biāo)。該指標(biāo)的潛在意義是，如果規(guī)劃在執(zhí)行的過程中遇到一定的阻撓，如釘子戶的無理取鬧、村民的利益沖突等，村里面是有能力擺平的，進(jìn)而有利于“規(guī)劃”的順利完成。

毫無疑問，社區(qū)和農(nóng)戶的廣泛參與，對于“支持型政權(quán)”的運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，正是“規(guī)劃治理”與“農(nóng)戶參與”的結(jié)合，搭建起了“支持型政權(quán)”政策治理的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。而在接下來的個(gè)案部分，我們將展示，“政策經(jīng)營者”是如何成為“支持型政權(quán)”運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)生性需求，又是如何借助社會網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)土資源的嫻熟運(yùn)用，將政策資源、農(nóng)村、農(nóng)戶以及符號的生產(chǎn)，編織成影響鄉(xiāng)土治理的力量。

三、 “河村”的“政策經(jīng)營者”

接下來，我們將以E縣“河村”的故事為個(gè)案，試圖說明“政策經(jīng)營者”這一群體在“支持型政權(quán)”運(yùn)轉(zhuǎn)過程中扮演的角色，及其對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生的影響。需要說明的是，深度個(gè)案研究面臨著無可回避的“一般化困境”，學(xué)者發(fā)現(xiàn)，隨著一項(xiàng)研究、一種情景和一個(gè)現(xiàn)象里得到的解釋的增加，這些解釋適用于原始情境之外情境的可能性逐漸下降。然而，如果我們走出“完美個(gè)案”的迷思，僅就案例與一般情形之間的同與異，及其所隱含的結(jié)構(gòu)性誘因作推論，案例研究的生命力便會體現(xiàn)出來。具體到本研究中，“河村”

以及“老覃”的故事，既是特殊的，又是一般的。說其特殊，該案例中“河村”是少數(shù)民族貧困村，“老覃”擁有或許令他人稱羨的“人脈”和“號召”能力，其嫻熟的運(yùn)作策略，在某種程度上堪稱“樣板”。說其一般，則在于我們在經(jīng)驗(yàn)研究中看到，“特色打造”是各地農(nóng)村建設(shè)的一般性做法，而“政策經(jīng)營者”在“惠農(nóng)政策”執(zhí)行中的影響，亦頗具普遍性。此外，最為重要的是，“支持性政權(quán)”可以說是當(dāng)下鄉(xiāng)土治理中的普遍性“社會事實(shí)”，其對于“政策經(jīng)營者”活動(dòng)的內(nèi)生性需求，決定了本案例討論的意義，便不止于孤立的故事素描，我們所提供的解釋對于認(rèn)識“支持性政權(quán)”運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)踐邏輯或有拋磚引玉的價(jià)值。

(一)“河村”的概貌

E縣“河村”位于C鄉(xiāng)鎮(zhèn)西南部10公里，距縣城45公里，全村面積24.2平方公里，轄8個(gè)村民小組，179戶，684人，全村共有勞力350人，外出勞力210人。現(xiàn)有耕地面積762畝，其中水田180畝，旱地582畝，人均耕地1.1畝。2013年全村農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入792.5萬元，全村人均純收入4765元。所謂“河村”，并不是平原地區(qū)的大河，而是群山夾峙中的兩條溪流，溪流中間有一片較為開闊的地帶，是村子的中心所在。河村是典型的山區(qū)貧困村，教育、文化、科技水平還相當(dāng)落后，村民的生產(chǎn)、生活水平十分低下，村民的居住條件差。70%的農(nóng)戶的住房屬于木質(zhì)結(jié)構(gòu)，該村沒有村小學(xué)，在校就讀31個(gè)兒童要到10公里以外的完小上課。①資料來源：2014年11月調(diào)研材料《“河村”扶貧工作報(bào)告》。2012年以前，“河村”除了數(shù)量不多的“煙田”以外，尚屬于產(chǎn)業(yè)空白村，農(nóng)戶在當(dāng)?shù)貟瓴坏藉X，大多外出到福建等地務(wù)工。我們案例的主人公村主任老覃，在村里較早出去打工，早年的部隊(duì)經(jīng)歷，讓他練就了吃苦耐勞的精神，并很能夠團(tuán)結(jié)鄉(xiāng)親。村里面很多的外出務(wù)工人員，以前也都是在老覃的工地上干活。2010年，老覃因?yàn)樯眢w原因，不打算繼續(xù)在外地務(wù)工了，于是回到了“河村”。在接下來的幾年中，老覃為“河村”的發(fā)展四處奔走，托關(guān)系，找資源。

(二)申報(bào)“少數(shù)民族特色村寨”

老覃回鄉(xiāng)，原本只是不想在外邊干了，回鄉(xiāng)后與早年的老戰(zhàn)友聚會，讓他的觀念發(fā)生了巨變。按他自己的說法：

我早就謀劃回來了，或許從我出去的那天開始吧，我在外邊掙了錢，第一件事情就是把家里的老房翻修了一遍，能讓老爹、老娘住得好一點(diǎn)。2010年回來以后，到處走走看看，家鄉(xiāng)的變化還真是大，我們的一個(gè)老戰(zhàn)友在“田村”當(dāng)主任，他那是壩子，條件好，早幾年開始，他那兒就得到縣里的支持，發(fā)展生態(tài)有機(jī)茶園，這兩年改善還是很大的。我就想，在家閑著也是閑著，不如做點(diǎn)事情，正好我們有幾個(gè)老戰(zhàn)友現(xiàn)在都在農(nóng)辦啊、扶貧辦、民宗局這些地方。（20111105EHQ）

老覃非常敏銳，他意識到政策資源對于推動(dòng)家鄉(xiāng)脫貧致富的意義，并且從一開始，他就意識到以往的戰(zhàn)友資源，能夠幫助他“游說”到政府的支持。2011年，老覃順利當(dāng)選“河村”的村主任，上任之后的第一件事情就是“少數(shù)民族特色村寨項(xiàng)目”（以下簡稱“特色村寨”）的申報(bào)。該項(xiàng)目是由國家民委垂直安排到各縣，由縣里面的民宗局負(fù)責(zé)，老覃從在縣民宗局擔(dān)任副局長的戰(zhàn)友那得到這個(gè)信息。按照項(xiàng)目申報(bào)的要求，申報(bào)單位應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，老覃通過民宗局這層關(guān)系，與鄉(xiāng)黨委書記H建立了聯(lián)系。H書記叮囑了幾件事情給老覃：

我去拜訪了鄉(xiāng)里的H書記，H書記很是客氣，說我們鄉(xiāng)是侗族鄉(xiāng)，老汪（縣民宗局副局長，老覃的戰(zhàn)友）這些年很關(guān)注鄉(xiāng)里的發(fā)展。“河村”有基礎(chǔ)，有看點(diǎn)，申報(bào)“特色村寨”，鄉(xiāng)里面大力支持。但有幾個(gè)問題，

第一個(gè)是爭取資金我們雖然有便利，但村里面的工作做不做得好，不僅關(guān)系到項(xiàng)目能不能搞得下來，還關(guān)系到干群之間的關(guān)系。第二個(gè)，提了Y村的事情，說項(xiàng)目搞下來了，要讓村民都滿意，不能再出現(xiàn)Y村那樣的“群訪”了。第三個(gè)，鄉(xiāng)里面能給的支持不多，要我更多到縣里面去找資源，不光是“特色村寨”的項(xiàng)目。（20111105EHQ）

H書記所言的Y村“群訪”事件，指的是2010年時(shí)候，在Y村開展的國土資源綜合治理項(xiàng)目，Y村的村主任在項(xiàng)目執(zhí)行中，偏向親屬的利益，引起了村內(nèi)其他村民的不滿，加之長期以來積累的矛盾，Y村一些村民到鄉(xiāng)政府、縣政府、縣委上訪，要求改選村干部，受此影響，村里面的項(xiàng)目沒能推進(jìn)下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也因此受了處分。如果我們從“支持型政權(quán)”運(yùn)行的角度來看待這一事件，會發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)政府受到多種目標(biāo)的約束，不僅要傳遞資源推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，而且要警惕政策資源分配過程中可能產(chǎn)生的矛盾。換言之，村里面干部得力與否，很大程度上會影響到縣鄉(xiāng)政府部門安排資源的決定。

同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意到，雖然一些資源的分配權(quán)限是下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，例如每年老區(qū)建設(shè)村、整村推進(jìn)村、新農(nóng)村試點(diǎn)村的指標(biāo)都是配給到鄉(xiāng)，但這些資源來自不同的縣級條線部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在安排資源的時(shí)候，需要考慮到縣里面的偏好，在此意義上，老覃的“人脈”，能夠?yàn)椤百Y源整合”提供某種程度的非正式支持，并更具可能爭取到額外的政策資源，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來說，也是具有積極意義的。

(三)向村民們集資

在正式的政策文本中，“少數(shù)民族特色村寨”項(xiàng)目，并沒有規(guī)定村民自籌資金的標(biāo)準(zhǔn)?！昂哟濉痹陧?xiàng)目實(shí)施地2組和6組的50戶村民集資共105萬元，修了一條通村的公路，還不包括投工投勞。這一點(diǎn)引起了筆者的興趣，何以老覃會有這么大的動(dòng)員能力？對于一個(gè)人均年收入不足5000元的貧困村，戶均2萬元，是一個(gè)非常大數(shù)字了。在老覃看來：

戶均能集資2萬元，是因?yàn)榇蠹叶加懈纳粕姝h(huán)境的愿望，我們這個(gè)地方，窮太久了，大家也都窮怕了，脫貧致富的“斗志”是很高的，所以集資的事情，開了個(gè)村民代表會議就定下來了。我們這種“斗志”也要讓政府看到，很多領(lǐng)導(dǎo)也都被我們的“斗志”感動(dòng)了。（20111105EHQ）

對于我們的訪談，老覃的話是有所保留的。但有一點(diǎn)，老覃確實(shí)通過這種方式，發(fā)出了一個(gè)信號，即參與項(xiàng)目的村民是團(tuán)結(jié)的，能夠?qū)嵤┖眠@個(gè)項(xiàng)目。而另一方面，向村民集資的實(shí)際過程，卻遠(yuǎn)不是老覃所說的那樣輕描淡寫。在之后的村民訪談中，我們得到了如下一些答案：

老覃是好人，我兒子跟著他到福建打工也有好幾年了。虧得老覃照顧。（20141104HC1）

他是村干部，他讓集資，誰敢不出啊。(20141104HC4)

老覃能夠順利向村民集資，過去多年與村民建立的關(guān)系自然發(fā)揮了作用，他作為村干部所掌握的權(quán)力，也在一定程度上產(chǎn)生著威懾。但更重要的是，如果爭取到這個(gè)“特色村寨”項(xiàng)目，則意味著，參與集資的50戶，戶均能得到2萬元的補(bǔ)貼，我們從鄉(xiāng)政府主持的《河村特色村寨保護(hù)與發(fā)展可行性項(xiàng)目研究報(bào)告》中看到了如下的預(yù)算：

特色村寨保護(hù)與發(fā)展項(xiàng)目計(jì)劃總投資141萬元。具體概算如下：

（1）特色民居整改30棟，投資60萬元；

（2）整修吊腳樓20棟，投資60萬元；

（3）新建民族文化廣場，投資15萬元；

（4）發(fā)展少數(shù)民族“農(nóng)家樂”2處，投資6萬元。

由此可見，在老覃的經(jīng)營下，參與集資的2組和6組的50戶村民，都能夠得到與集資額大致相等的政策資源。集資的2萬元，不僅修了一條路，還能夠得到大致等量的政策支持，來改善居住環(huán)境。這樣，集資的事情做起來就相對容易得多了。而且，從后來“河村”的發(fā)展來看，集資這2萬元，還是很有價(jià)值的。

（四）“政策”來了

老覃的“特色民族村寨”項(xiàng)目，可以說打下了口碑。從縣鄉(xiāng)政府的角度看，“河村”的村兩委是有戰(zhàn)斗力的，可以很好地團(tuán)結(jié)村民，共謀發(fā)展，能夠配合政府，把各項(xiàng)政策落實(shí)、做好。從村民的角度，雖然有些農(nóng)戶覺得改建房屋不是必須的，但對大多數(shù)村民而言，老覃確實(shí)“做了些實(shí)事”，路修好了，孩子們上學(xué)、大人們出行省時(shí)間了，文化廣場建好了，活動(dòng)多個(gè)地方去了。

在接下來的幾年里，“河村”相繼成為“老區(qū)建設(shè)村”、“整村推進(jìn)村”、“產(chǎn)業(yè)扶貧村”。從“河村”工作總結(jié)中，我們看到這些政策資源改善了“河村”的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和基層組織建設(shè)：

1.基礎(chǔ)設(shè)施按時(shí)竣工

一是解決了行路難問題。先后修建組級公路12公里，新建大小水泥平板橋11座，總投入145萬元，其中受益群眾籌資105萬元。二是解決了吃水難問題。借“三萬活動(dòng)”之機(jī)，投資3萬元修了水池一口，解決了7組20余戶90余人的飲水難問題。三是新建中心集鎮(zhèn)街道230米，修建并硬化二組、三組連戶路2公里，國家給予投入40萬元，組織村民義務(wù)投工投勞2300個(gè)。在縣民宗局的支持下新建侗族風(fēng)雨橋一座，總投入54萬元。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐加快

2013年以來，全村共發(fā)展核桃530畝，發(fā)展黃檗、木瓜、紅豆杉等經(jīng)濟(jì)林木600畝。累計(jì)發(fā)展高效經(jīng)濟(jì)林（園）1130畝，全村戶均5.2畝，人均1.65畝。

3.扶貧搬遷按時(shí)完成

全村確定5戶20人為扶貧搬遷戶，修建住房5棟，總建筑面積900平方米，農(nóng)民自籌資金40萬，戶均8萬元，補(bǔ)助扶貧資金5萬元，戶均1萬元。整個(gè)搬遷過程于2013年12月中旬全部完工。

4.民生工程進(jìn)展順利

實(shí)施生態(tài)特色村寨保護(hù)工程，打造生態(tài)院落3個(gè)組，截至目前，改造和美化房屋40余棟，受益群眾發(fā)負(fù)責(zé)投工、投料及工匠生活，鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)工匠工資，總投入70萬元。

5.社會事業(yè)不斷發(fā)展

修建木質(zhì)結(jié)構(gòu)的村便民服務(wù)中心及村衛(wèi)生室一棟，群眾義務(wù)捐獻(xiàn)木材350根，共征地1畝，主體工程于去年10月底完工，院壩、廁所、公示墻及辦公設(shè)施等工程于今年6月前竣工。總投入近40萬元。

6.組織建設(shè)得到加強(qiáng)

隨著“河村”扶貧工作的開展，基礎(chǔ)組織建設(shè)工作也同步得到加強(qiáng)，黨員的模范帶頭作用得到發(fā)揮，黨支部在群眾中的戰(zhàn)斗力不斷提升， 2013年度，我村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計(jì)劃生育、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、護(hù)林管理等工作榮獲鄉(xiāng)表彰。①資料來源：調(diào)研材料《“河村”扶貧開發(fā)工作報(bào)告》。

簡單概算即可發(fā)現(xiàn)，“河村”在2011年至2013年間，從相關(guān)部門一共爭取到了超過360萬的資金，

而這些資金也逐漸惠及村里面其他6個(gè)村民小組的農(nóng)戶?！疤厣褡宕逭表?xiàng)目在“河村”的實(shí)施，為后續(xù)工作的開展提供了樣板，村民相信老覃的能力，也相信他能夠兼顧大家的利益。甚至老覃在“動(dòng)員農(nóng)戶自籌”過程中遇到了麻煩，村民也多會站在老覃一邊，例如，長期在外務(wù)工的7組幾戶村民，不愿意參與自籌2000元用于整土改田，爭取產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，村民會議一邊倒地站在老覃的立場。

在“河村”的案例中，老覃“政策經(jīng)營”活動(dòng)可謂成果豐碩，“河村”爭取到可觀的政策資源，不僅村容村貌得以改善，村里的凝聚力也有一定程度提升。老覃的成功，固然得益于其豐富的人脈關(guān)系和嫻熟的運(yùn)作手段。但另一方面來講，以老覃為代表的“政策經(jīng)營者”之所以快速崛起，深層的結(jié)構(gòu)原因恰在于這一群體的存在符合“支持型政權(quán)”運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)生邏輯。以傳遞國家政策資源、公共服務(wù)，助力農(nóng)村發(fā)展為目標(biāo)的“支持型政權(quán)”，其治理實(shí)踐活動(dòng)，需要植根于鄉(xiāng)土情境，“政策經(jīng)營者”群體恰是國家政策“進(jìn)村入戶”的重要管道。

四、總結(jié)與反思

2003年以來，國家開始借助大規(guī)模的三農(nóng)支出，貫徹其調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的意志?？h鄉(xiāng)基層政權(quán)的主要任務(wù)，由過去向農(nóng)村社會汲取資源，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┱咧С?，助力農(nóng)村發(fā)展和治理水平提升?！爸С中驼?quán)”運(yùn)作于國家“惠農(nóng)政策”頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的結(jié)合面上，基層政權(quán)組織代表國家向農(nóng)村和農(nóng)戶傳遞政策資源、提供公共服務(wù)。

在行政分權(quán)治理的科層架構(gòu)中，縣鄉(xiāng)政府作為“支持型政權(quán)”，負(fù)責(zé)因地制宜地，將國家政策設(shè)計(jì)“轉(zhuǎn)譯”為基層操作文本，將中央和地方主管部門下達(dá)的分散政策資源，重新“封裝”成助力農(nóng)村發(fā)展的一攬子“規(guī)劃”。在規(guī)劃的形成和執(zhí)行中，鄉(xiāng)村的“政策經(jīng)營者”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。一方面，“政策經(jīng)營者”，憑借其正式和非正式手段的嫻熟運(yùn)用，能夠有效動(dòng)員農(nóng)戶的參與，應(yīng)對政策執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的矛盾。另一方面，“政策經(jīng)營者”，往往善于積累和動(dòng)員各種社會關(guān)系，打造“亮點(diǎn)”，從而爭取各類政策資源的支持。可以說“政策經(jīng)營者”更多為縣鄉(xiāng)支持型政權(quán)所青睞。調(diào)研中，E縣農(nóng)辦的主任J坦言：

村里面干部有想法有能力固然好，我們的工作就好開展，去要求其他部門整合資源，其他部門也有信心。村里的干部還是應(yīng)該以能力為導(dǎo)向，干事要有想法，還要有些狠勁，做事情有力度。不然，事情是做不成的。相反，一些村里矛盾多、問題多的地方，村干部班子不得力，很多發(fā)展機(jī)遇也就錯(cuò)失了。(20141102ENJ)

從“支持型政權(quán)”政策治理的角度看，“政策經(jīng)營者”群體的存在似乎合情合理。但問題在于，“政策經(jīng)營者”群體的崛起與活動(dòng)，體現(xiàn)著特殊主義的分配原則，人脈豐富、善于運(yùn)作如老覃，確實(shí)能為鄉(xiāng)村爭取到更多資源，但其他一些不具備條件，沒有“老覃式”鄉(xiāng)土精英的村，便較難得到政策惠及。這就意味著，“政策經(jīng)營者”群體的活動(dòng)與國家政策資源分配的正義性和有效性尺度顯然是背離的。換言之，“政策經(jīng)營者”群體的出現(xiàn)，嵌生于特定的政策資源“行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”，難以普遍化為鄉(xiāng)土治理的新秩序。并且，在“政策資源”的使用方面，一些地方甚至出現(xiàn)了學(xué)者所關(guān)注的“分利秩序”，“政策經(jīng)營者”的活動(dòng)非但沒有促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展，反而形成盤踞一方的利益寡頭，甚至引起了新的社會矛盾。這便意味著，深入把握“支持型政權(quán)”的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，以機(jī)制創(chuàng)新來引導(dǎo)約束“政策經(jīng)營者”的行動(dòng)方向，對于規(guī)范國家“惠農(nóng)政策”在基層的執(zhí)行，具有重要的價(jià)值。

Policy Hunters: Supportive Grassroots-Government and the Rise of New Rural Elites——Based on a Case Study of“He”Village

LV Fang, XIANG De-ping

After 2000, the Central government promulgated a set of Pro-peasant policies, aiming to promote the rural development, based on this background, the country and county level government’s main duty is to implement the pro-peasant policies from above, we can characterize this phenomenon the supportive grassroots government. When we pay close investigation into the policy implementation process, we will find that, as a result of the inherent requirement to the well- function of the grassroots-government, in the community level, a group of policy hunters rise quickly. The policy hunters, who are both holding authority in rural community and can lobbying for policy support from the government, gradually become the new elites in rural China, and play a key role in the process of policy implementation. It is noteworthy that, basically speaking, policy hunters in rural China are embedded in specific political-social context, as a consequence, they cannot be the base stone to reconstruct the rural society solidarity.

supportive grassroots-government; policy hunter; rural elites; policy implementation

（責(zé)任編輯：邢朝國）

國家社科基金青年項(xiàng)目“國家專項(xiàng)扶貧政策執(zhí)行的治理結(jié)構(gòu)及其績效分析”（13CSH087）、教育部社科基金青年項(xiàng)目“‘過疏化’對于農(nóng)村扶貧開發(fā)的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對”（11YJC840035）。

呂方，華中師范大學(xué)社會學(xué)院副教授，湖北省社會發(fā)展與社會政策研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)榻M織社會學(xué)、發(fā)展社會學(xué)；向德平，武漢大學(xué)社會學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，湖北省社會發(fā)展與社會政策研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)樯鐣吲c社會發(fā)展、城市社會學(xué)。（武漢，430079）