齊樹潔

卷首語

依法治國與民事訴訟制度的完善

齊樹潔

司法制度是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。司法公正對社會公正具有重要的引領(lǐng)作用。深化司法體制改革、建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,是推進(jìn)“法治中國”建設(shè)的必然要求與政治體制改革的重要組成部分。2012年11月召開的中共十八大對全面推進(jìn)依法治國作出重大部署,強調(diào)進(jìn)一步深化司法體制改革,堅持和完善中國特色社會主義司法制度。根據(jù)十八大的要求,2014 年10月召開的中共十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國,審議通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。《決定》既是新形勢下依法治國的藍(lán)圖,也是司法改革的綱領(lǐng)。

這次司法改革的程度之深、范圍之廣、力度之大、決心之堅、信心之強,可謂前所未有。對于我國民事訴訟制度的完善而言,這既是一個機遇,更是一個挑戰(zhàn)?！稕Q定》對我國民事訴訟制度的發(fā)展必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響,這種影響涉及民事司法理念、民事訴訟立法、民事審判實務(wù)乃至民事訴訟教學(xué)和學(xué)術(shù)研究等諸多方面。

《決定》指出:“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿,針對性、可操作性不強。”就《民事訴訟法》而言,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)存在不少立法上的欠缺,在某些方面未能反映審判規(guī)律,條文過少,有些具體規(guī)定的可操作性不強,加上司法解釋遲遲未能公布,導(dǎo)致一些新制度形同虛設(shè),難以適用,未能達(dá)到立法的目的。例如對于公益訴訟、第三人撤銷之訴、小額訴訟、實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)特別程序等規(guī)定,在實踐中法官普遍反映很難操作。此外,現(xiàn)行民事訴訟法的漏洞較多,對訴的利益、釋明權(quán)、既判力等重要制度未作規(guī)定,不利于建構(gòu)公正、高效、權(quán)威的民事司法制度。

《決定》指出:“改革法院案件受理制度,變立案審查制為立案登記制,對人民法院依法應(yīng)該受理的案件,做到有案必立、有訴必理,保障當(dāng)事人訴權(quán)?！?006 年,江偉教授(已故)接受記者采訪時即呼吁廢除立案審查制,改為立案登記制。2006年11月28日《中國青年報》對此作了報道,標(biāo)題為《廢除立案審查,吁建公益訴訟》。這次中央的《決定》對此予以了肯定。這就要求修改現(xiàn)行民事訴訟法關(guān)于立案和受理的規(guī)定,將立案庭更名為登記處,同時調(diào)整相關(guān)的當(dāng)事人適格、管轄、證據(jù)、起訴條件等方面的規(guī)定,還應(yīng)修改目前法院實行的考核評比制度,取消結(jié)案率等評比項目。2014年11月1日,全國人大常委會修改了《行政訴訟法》。新法已將行政訴訟的立案審查制改為立案登記制,其規(guī)定可供參考。①2014年修改后的《行政訴訟法》第51條規(guī)定:“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。對?dāng)場不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的,應(yīng)當(dāng)接收起訴狀,出具注明收到日期的書面憑證,并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的,作出不予立案的裁定。裁定書應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯誤的,應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明,并一次性告知當(dāng)事人需要補正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證,以及不一次性告知當(dāng)事人需要補正的起訴狀內(nèi)容的,當(dāng)事人可以向上級人民法院投訴,上級人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正,并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！?/p>

《決定》指出:“完善審級制度,一審重在解決事實認(rèn)定和法律適用,二審重在解決事實法律爭議、實現(xiàn)二審終審,再審重在解決依法糾錯、維護(hù)裁判權(quán)威?！边@就要求改革現(xiàn)行的審級制度,糾正目前一審、二審、再審定位不清、功能交叉、無限再審、終審不終的狀況。依法糾錯相對于有錯必糾而言,表明今后如果發(fā)現(xiàn)生效的判決有錯誤,依法可不予改判,這是為維護(hù)司法權(quán)威所必須確立的新理念。司法若沒有權(quán)威,依法治國就是一句空話。

《決定》指出:“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！边@就表明,檢察機關(guān)作為公益訴訟適格主體的地位已經(jīng)得到確認(rèn)。兩年多來關(guān)于檢察機關(guān)是否有權(quán)提起公益訴訟的爭論有了權(quán)威性的結(jié)論,今后應(yīng)當(dāng)盡快制定檢察機關(guān)提起公益訴訟的具體規(guī)則。

《決定》指出:“全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則,嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運用證據(jù),完善證人、鑒定人出庭制度,保證庭審在查明事實、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用。”目前我國民事訴訟證據(jù)制度的規(guī)定過于簡略,很多重要的證據(jù)規(guī)則未作規(guī)定。這就要求今后修改民事訴訟法時應(yīng)著力完善現(xiàn)行的民事證據(jù)制度,尤其應(yīng)當(dāng)健全證據(jù)規(guī)則,以此引導(dǎo)、約束法官和當(dāng)事人通過對證據(jù)的審查認(rèn)定案件事實。

《決定》指出:“逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題,只參與審理事實認(rèn)定問題?！边@就要求修改民事訴訟法中有關(guān)陪審制、合議制的規(guī)定,將訴訟中的爭議問題區(qū)分為事實問題和法律問題,并將案件審理區(qū)分為事實審理和法律審理兩個階段。無論在學(xué)理上還是在實踐中,我國都缺少將訴訟中的爭議問題區(qū)分為事實問題和法律問題的傳統(tǒng)。今后的民事司法實踐是否借鑒英美等國陪審團(tuán)的經(jīng)驗,確立由陪審員認(rèn)定案件事實、法官審查法律問題的陪審團(tuán)制度,目前還不明確,有待于進(jìn)一步探索并積累經(jīng)驗。

《決定》指出:“切實解決執(zhí)行難,制定強制執(zhí)行法?！泵袷略V訟法學(xué)界多年來呼吁制定獨立的強制執(zhí)行法,起草了多部強制執(zhí)行法的建議稿。經(jīng)楊榮馨教授(已故)的呼吁和發(fā)起,成立了強制執(zhí)行法的全國性研究團(tuán)體。這次中央的《決定》對此予以明確要求,表明《強制執(zhí)行法》的立法程序即將展開,同時,民事訴訟法中與執(zhí)行程序相關(guān)的條款也將做相應(yīng)的調(diào)整。

《決定》指出:“健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制,完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。”這就要求修改民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定,使民事訴訟制度與訴訟外的糾紛解決機制相互銜接。20世紀(jì)民事司法危機的出現(xiàn)就是訴訟制度不堪重負(fù)的結(jié)果。一個理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是將有限的社會資源合理地分配給各種糾紛解決方式,按照不同糾紛種類的特殊要求及當(dāng)事人意思自治,將數(shù)量龐大的糾紛分配給不同的糾紛解決程序。當(dāng)然,在這一過程中,必須保證司法程序作為最終救濟的地位。法院應(yīng)當(dāng)支持訴訟外糾紛解決機制的發(fā)展,監(jiān)督訴訟外糾紛解決機制的運作。

根據(jù)中央《決定》的要求,我國民事訴訟法即將展開新一輪的全面修改。在此,我們對民事訴訟法今后的修改提出以下幾點建議:

1.司法改革需要頂層設(shè)計。民事訴訟法的修改也應(yīng)當(dāng)重視頂層設(shè)計,協(xié)調(diào)訴訟公正與訴訟效率的關(guān)系,訴訟與非訴訟的關(guān)系,審判與執(zhí)行的關(guān)系,一審與二審的關(guān)系,再審制度與維護(hù)既判力的關(guān)系,檢察監(jiān)督與法院獨立審判的關(guān)系。民事訴訟法的修改應(yīng)有最高目標(biāo)和整體規(guī)劃,循序漸進(jìn),分階段完成。

2.建議以訴權(quán)保障作為民事訴訟法修改的指導(dǎo)思想和民事訴訟制度的最高目標(biāo)?！岸?zhàn)”以后,隨著訴權(quán)理論研究的逐漸深入,傳統(tǒng)的訴權(quán)概念逐漸被裁判請求權(quán)、訴諸司法權(quán)、程序保障請求權(quán)、接近正義權(quán)、接近司法權(quán)等現(xiàn)代話語所取代。在訴權(quán)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中,世界各國在訴權(quán)保障的問題上逐漸達(dá)成共識,訴權(quán)保障呈現(xiàn)憲法化與國際化的趨勢。作為完善立法的必要條件與公正司法的當(dāng)務(wù)之急,我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)趨勢,遵循訴權(quán)理念的發(fā)展規(guī)律,全面修改民事訴訟法,對民事訴訟制度作出適時、全面的調(diào)整。此舉不僅有助于進(jìn)一步提升人權(quán)保障的制度化和法治化水平,而且對于保障人民的各項基本權(quán)利,實現(xiàn)人權(quán)事業(yè)的全面發(fā)展均具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

3.通過修改民事訴訟法,引入糾紛解決、民事司法的新理念,例如依法糾錯、協(xié)同原則、比例原則等。弗里德曼曾言:“法典背后有強大的思想運動?！雹賉美]弗里德曼:《法律制度》,林欣、李瓊英譯,中國政法大學(xué)出版社1994年版,第241頁。司法理念是司法體制的精神構(gòu)造。民事司法改革是一種對制度漸進(jìn)性的內(nèi)省,其自身重組和變革的助力不僅源自于司法對社會現(xiàn)實的深度關(guān)照和反思,更在于制度基底之下關(guān)聯(lián)價值取向和司法理念的演進(jìn)和變遷。因此,構(gòu)建公正、高效的糾紛解決機制,其著力點不僅在于具體制度的重新設(shè)計,更重要的是在于摒棄與舊制度陳陳相因的司法理念,實現(xiàn)觀念的更新。我國民事訴訟法要實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)向應(yīng)該進(jìn)一步引入糾紛解決、民事司法的新理念,促進(jìn)人們從對抗走向?qū)υ?從單一價值走向多元化價值,從勝負(fù)決斗走向爭取“雙贏”。

4.實行調(diào)審分離,設(shè)立獨立的調(diào)解程序,確立調(diào)解制度的新原則,如保密原則。在我國近年的司法改革過程中,民事調(diào)解制度受到前所未有的重視,得到迅速的發(fā)展。實踐證明,為有效應(yīng)對轉(zhuǎn)型時期多元化的利益沖突,需要一種多元化的思路。民事訴訟法的修改應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到,公平、效率和利益本身都是多元化的,有關(guān)社會公平和效益的標(biāo)準(zhǔn)并不是絕對和唯一的。我們不僅要求制定相對公正的法律,也需要在糾紛解決時兼顧不同群體的特殊利益,更好地進(jìn)行協(xié)調(diào),而不是簡單地作出非此即彼的判斷。為此,必須通過修法設(shè)立獨立的調(diào)解程序,使糾紛解決機制中具有更大包容性和靈活性的調(diào)解制度得到逐步完善。

5.設(shè)立獨立的審前程序,實行繁簡分流,使多數(shù)案件在審前程序得到解決。相對于分案上的“繁簡分流”,審前程序與開庭審理可謂過程上的“繁簡分流”。審前程序以非訟法理處理無爭議焦點、雙方一致同意之事實證據(jù)、促成和解,法官扮演的是類似于公證人、調(diào)解人等非訟角色。開庭審理時,則對有爭議焦點和證據(jù)的審理賦予可資達(dá)成慎重、準(zhǔn)確裁判之程序保障。二者之區(qū)分,正是訟爭對立性階段化顯現(xiàn)而案件適用不同程序法理在審理結(jié)構(gòu)上的體現(xiàn)。審前程序應(yīng)具有促進(jìn)審理集中化與促進(jìn)和解的功能,以實現(xiàn)使案件達(dá)到適合審理狀態(tài)以促進(jìn)訴訟,以及尋求替代性糾紛解決(ADR)的可能的目標(biāo)。為了使審前程序更好地發(fā)揮上述功能,新一輪的民事訴訟法修改應(yīng)當(dāng)考慮從建立民事訴訟失權(quán)制度②審前程序中的訴訟失權(quán)制度主要包括管轄異議失權(quán)、答辯失權(quán)與證據(jù)提出失權(quán)等。本文所指為其中的證據(jù)提出失權(quán)。、訴答程序、初步審理三個方面作出努力。

6.小額訴訟程序應(yīng)當(dāng)從簡易程序中獨立出來,制定專門的小額訴訟程序規(guī)則。2012年修改的《民事訴訟法》第162條對小額訴訟程序作了規(guī)定。從條文結(jié)構(gòu)上看,立法者并未將小額程序視為一種獨立于簡易程序的訴訟程序,而是將其“掛靠”在簡易程序中予以特別規(guī)定。這種立法體例既不能適應(yīng)司法實踐的需要,也不符合訴訟法理,由此引發(fā)學(xué)界對小額訴訟的不少爭議,也導(dǎo)致該制度在實踐中的步履維艱。依據(jù)程序相稱和費用相當(dāng)?shù)脑?有必要在民事訴訟法中創(chuàng)設(shè)獨立的小額程序,使之與普通程序、簡易程序共同構(gòu)成三足鼎立的第一審程序。為彰顯小額程序簡便快捷解決糾紛的價值和功能,有必要在總結(jié)2011年以來各地試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,根據(jù)小額程序的特殊原理,借鑒外國立法例,通過司法解釋制定專門適用于小額程序的訴訟規(guī)則。

7.在制定獨立的《強制執(zhí)行法》的同時,修改民事訴訟法,兩者同時進(jìn)行。我國目前未制定獨立的強制執(zhí)行法,有關(guān)強制執(zhí)行制度的立法體例采用“審執(zhí)合一”的模式。無論是從理論上還是從實踐上看,這種立法體例都不是一種最佳的選擇①關(guān)于強制執(zhí)行法立法模式的比較考察,有學(xué)者指出:“強制執(zhí)行立法正在經(jīng)歷著立法模式的重大轉(zhuǎn)型,即由吸收模式或者混合模式轉(zhuǎn)變?yōu)閱涡蟹Ｊ?單行法模式成為全球趨勢?！眳⒁娦そ▏?《中國民事執(zhí)行立法的模式選擇》,載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。。按照依法治國的要求,以司法解釋作為法院執(zhí)行工作的依據(jù)并非長久之計。法院的執(zhí)行工作涉及眾多部門和關(guān)系,需要有相應(yīng)的法律規(guī)范為根據(jù)。因而從各方面來看,在立法體例上采取分別立法的方式,將民事執(zhí)行程序從民事訴訟法中分離出來,制定獨立的強制執(zhí)行法,已屬必要和可能。只有通過立法對執(zhí)行制度進(jìn)行整體布局,才能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展變化,轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念,改革執(zhí)行體制,完善執(zhí)行機制,規(guī)范執(zhí)行活動,最終解決“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的問題。

8.在今后條件成熟時,設(shè)立三審終審制,第三審為法律審,實行上訴許可制。針對立法與實踐中的問題,參鑒多數(shù)國家的立法例,我國應(yīng)當(dāng)實行有限的三審終審制。在三審制架構(gòu)下,第三審法院一般是最高法院。第三審作為法律審的終審,專就下級法院裁判之解釋適用法律有無違背法律為審理內(nèi)容,不再審理事實問題。第三審作為法律審,最重要的功能是確定法律原則與統(tǒng)一法律解釋。我國構(gòu)建該制度應(yīng)考慮的基本內(nèi)容包括:第三審審理范圍的限制,第三審提起條件的限制,第三審程序規(guī)則的限制以及實行“飛躍上訴”制度等。所謂上訴許可制,是指當(dāng)事人提起上訴須經(jīng)原審法院或上級法院審查,若該案件被認(rèn)為具有法律規(guī)定的重要性時,方能獲得進(jìn)入第三審程序。

9.借鑒2001年德國民事司法改革的經(jīng)驗,實行審判重心下移,強化一審審理,以一審為中心。對第一審程序應(yīng)當(dāng)作出更加精細(xì)的規(guī)定。習(xí)近平總書記關(guān)于中央《決定》的起草說明指出:“審判機關(guān)重心下移,就地解決糾紛,方便當(dāng)事人訴訟。”德國在2001年司法改革中提出審判重心下移,強化一審,以一審為中心,這一經(jīng)驗值得我們研究和借鑒。我國應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地設(shè)計審級制度,遵循世界各國審級制度的通行規(guī)則,將審級重心向下傾斜,充分重視審前程序的構(gòu)置和運用,充分發(fā)揮第一審程序定分止?fàn)幍墓δ芎妥饔?。通過完善審前程序、證據(jù)開示程序、爭點整理程序,為一審法院的開庭審理打下良好的基礎(chǔ),同時促進(jìn)當(dāng)事人和解。

10.修改再審事由,限制再審案件的范圍,實行依法糾錯,維護(hù)判決的既判力。當(dāng)我國最終確立起三審終審制度時,作為支撐我國再審程序存在的現(xiàn)實理由將大為削弱,因此,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制再審程序的啟動,以保障訴訟程序的安定性與生效裁判的權(quán)威性。而要達(dá)到此目標(biāo),必須在深刻反思我國再審程序理念的基礎(chǔ)上,重構(gòu)我國民事再審程序規(guī)則。首先,應(yīng)當(dāng)從觀念上轉(zhuǎn)變所謂的“有錯必糾”的觀念。其次,應(yīng)當(dāng)明確列舉再審事由,使有關(guān)再審事由的規(guī)定體現(xiàn)相對的封閉性而非開放性,避免因法律規(guī)定富于彈性可以作擴大解釋而導(dǎo)致再審程序的隨意啟動。與此同時,法律應(yīng)當(dāng)對法院自行再審和檢察機關(guān)抗訴的民事案件的范圍予以明確界定。

2007年、2012年立法機關(guān)對民事訴訟法的兩次修改順應(yīng)了訴權(quán)保障憲法化和國際化的趨勢,是“接近正義”理念在司法改革過程中的具體體現(xiàn),但兩次修法均屬于對民事訴訟法的修修補補,缺乏整體規(guī)劃和細(xì)致的考慮,因而難免顧此失彼。在中央《決定》已為我國今后依法治國與司法改革描繪出具體行動綱領(lǐng)的新形勢下,為更有效地保障公民“獲得公正審判的權(quán)利”,今后的司法改革應(yīng)更加注重制度設(shè)計的整體性與統(tǒng)籌性,從而實現(xiàn)司法各要素全方位的變革。換言之,在未來民事訴訟法的修改過程中,我們?nèi)匀恍枰C合考慮公正與效率的兼顧問題、司法民主化與專業(yè)化并進(jìn)問題、限制權(quán)力與保障權(quán)利相結(jié)合問題、訴訟主體合作與程序多元互補問題等等,努力制定出一部符合我國大國地位、適應(yīng)新時期依法治國的需要、體現(xiàn)民事司法新理念、具有可操作性的民事訴訟法。