邢星

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥230601）

競爭中立視野下的國有企業(yè)改革

邢星

（安徽大學(xué)法學(xué)院，合肥230601）

通過對競爭中立政策定義的梳理發(fā)現(xiàn)，競爭對于促進(jìn)國有企業(yè)改革具有毋庸置疑的重要性，而這亦是為國有企業(yè)和私營企業(yè)建立公平的競爭環(huán)境的必要途徑。以澳大利亞和OECD等國際組織關(guān)于國有企業(yè)改革的實(shí)踐為例，充分證明了以競爭中立政策促進(jìn)國企改革的可行性。同時，對中國市場現(xiàn)行競爭狀況的分析，中國市場的“非競爭中立”狀況在于政府主導(dǎo)的限制競爭的理念和國企改革中公司治理結(jié)構(gòu)存在的不足，充分表明競爭中立政策在國有企業(yè)改革中的可行性和有效性，并借此提出建議：首先，競爭中立的觀念引入憲法條款，樹立競爭理念，使競爭的觀念深入人心，為國有企業(yè)和私營企業(yè)公平的競爭環(huán)境提供理論上的支持。其次，加快推動國有企業(yè)和政府的分開，真正落實(shí)“政企分開、政資分開”，消滅國有企業(yè)的不合理競爭優(yōu)勢，減少行政壟斷。第三，合理的國有企業(yè)區(qū)分體制有利于使各種類型的國有企業(yè)皆有法可循；同時制定合理的補(bǔ)貼政策，保障國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場競爭中享有同樣的待遇。最后，借鑒國外公司企業(yè)制度，提高國有企業(yè)的現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)企業(yè)的財(cái)務(wù)制度和透明度，建立現(xiàn)代化企業(yè)。

國有企業(yè)；改革；競爭中立；不正當(dāng)優(yōu)勢；分類標(biāo)準(zhǔn)；現(xiàn)代公司制度

DOl:10.11965/xbew20150609

黨的十八屆三中全會中明確指出：“國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟(jì)相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢，以規(guī)范經(jīng)營決策、資產(chǎn)保值增值、公平參與競爭、提高企業(yè)效率、增強(qiáng)企業(yè)活力、承擔(dān)社會責(zé)任為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革?！蓖瑫r，報(bào)告中指出要減少政府對國有企業(yè)的干預(yù)破除行政壟斷，并鼓勵混合所有制的發(fā)展，努力為國有企業(yè)和私營企業(yè)構(gòu)建公平的競爭環(huán)境[1]。國有企業(yè)因特殊地位而享有較私營企業(yè)多的優(yōu)勢，如補(bǔ)貼多、優(yōu)惠多、政策支持多。因此，如何遏制國有企業(yè)在市場競爭中的不公平優(yōu)勢成為國有企業(yè)改革的重中之重。OECD在年度報(bào)告中為中國的國有企業(yè)改革指明了方向即競爭中立。以競爭中立貫徹改革的始終，推進(jìn)政企分開，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，構(gòu)建競爭大框架。

一、“競爭中立”政策

競爭中立是指在市場競爭中國家對國有企業(yè)和私營企業(yè)一視同仁，不偏不倚[2]。澳大利亞是最早提出“競爭中立政策”的國家，在1996年的《聯(lián)邦競爭中立政策聲明》中明確規(guī)定了競爭中立的概念：“競爭中立要求在商業(yè)競爭中同等對待政府和私營企業(yè)，政府不因其地位而比私營企業(yè)享有更多競爭優(yōu)勢?！盵3]在《歐共體條約》中，將“競爭中立”定義為“競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施的保障國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭的政策。”[4]此外，OECD組織自2009年起開展競爭中立的研究并取得豐富成果。在OECD2011年報(bào)告中，將競爭中立主體延伸為所有的經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)而涵蓋市場中出現(xiàn)的各式競爭，即“在市場競爭中，當(dāng)所有經(jīng)濟(jì)實(shí)體位于同樣的地位、享有相同的優(yōu)勢時就達(dá)到了競爭中立的狀態(tài)。”[5]通過對定義的研究，不難發(fā)現(xiàn)競爭中立政策的兩大優(yōu)勢。其一是能有效遏制政府管制對市場競爭的不利效果。國有企業(yè)因其國有性在競爭中占據(jù)有利地位，往往被認(rèn)為比私營企業(yè)具有更強(qiáng)的競爭力。但歸根結(jié)底其優(yōu)勢來源于政府給予的特殊照顧，這對私營企業(yè)并不公平。競爭中立政策的提出，旨在遏制國有企業(yè)的不公平競爭優(yōu)勢，為國有企業(yè)和私營企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。因此，必須對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行審查評估，力圖為國有企業(yè)和私營企業(yè)構(gòu)建相同的運(yùn)營環(huán)境。其二是有利于推動國有企業(yè)和私營企業(yè)的公平競爭。競爭中立的目的是為國有企業(yè)和私營企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，使它們以競爭促發(fā)展。但由于政府給予國有企業(yè)比私營企業(yè)更多的扶持，如稅收、補(bǔ)貼等，導(dǎo)致國有企業(yè)的真實(shí)成本難測，造成國有企業(yè)低支出高利潤的假象。而競爭中立的實(shí)施能戳破假象，真實(shí)反映國有企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行成本，增強(qiáng)公眾對私營企業(yè)的信心，維護(hù)公平的競爭環(huán)境。

二、國際視域下的國有企業(yè)改革

澳大利亞是最先引入競爭中立政策的國家，《競爭原則協(xié)議》是其最重要的成果。該協(xié)議明確指出競爭中立政策使用的目的在于保障國有實(shí)體和私營實(shí)體在商業(yè)性活動中公平競爭。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，協(xié)議中采取了諸多措施，其中國有企業(yè)改革成效卓越。協(xié)議中第3款中的第4小節(jié)規(guī)定，各州應(yīng)對商業(yè)性國有企業(yè)進(jìn)行改制，去行政化，深化公司化，確保國有企業(yè)和私營企業(yè)享受同等的稅收和政府管制，同時國有企業(yè)應(yīng)繳納債務(wù)保證費(fèi)用用以抵消不公平的競爭優(yōu)勢[6]。為了推動國有企業(yè)的改革，在確定競爭中立大框架的同時，澳大利亞還采取了一系列具體改革措施，如：透明度和問責(zé)制，稅收中立，回報(bào)率中立，監(jiān)管中立等。所謂透明度和問責(zé)制是指國有企業(yè)同私營企業(yè)一般在專門的文件中設(shè)定其目標(biāo)和主要經(jīng)營活動，區(qū)分營業(yè)活動和公益活動，定期報(bào)告，承擔(dān)責(zé)任。稅收中立是指國有企業(yè)在商業(yè)活動中所繳納的稅，如個人所得稅、印花稅、營業(yè)稅，在一般情形下不因其國有性質(zhì)而享受減稅免稅優(yōu)惠，特殊情形下享受稅收豁免[7]。回報(bào)率中立是指國有企業(yè)僅通過提供商品和服務(wù)來攫取利潤，并支付和私營企業(yè)相同的紅利給政府。監(jiān)管中立是指通過修改相關(guān)的法制確保政府公平監(jiān)督國有企業(yè)和私營企業(yè)，不因其地位不同而歧視[8]。通過這些措施的實(shí)施，澳大利亞的國企改革取得了巨大成效，不僅國有企業(yè)煥發(fā)新的活力得到了長足的發(fā)展，私營企業(yè)也因此而增強(qiáng)了競爭力，提升了地位，最終促進(jìn)澳大利亞經(jīng)濟(jì)水平的快速發(fā)展。

OECD也是競爭中立政策的大力推動者之一。2011年，OECD先后公布了《競爭中立和國有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》(Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises:Challenges and Policy Options)[9]和《競爭中立--確保國有企業(yè)和私營企業(yè)間的公平貿(mào)易》（Competitive Neutrality—Maintaining a Level Playing Field Between Public and Private Business）[10]兩份報(bào)告。在報(bào)告中，OECD細(xì)致分析了國有企業(yè)的不正當(dāng)優(yōu)勢的表現(xiàn)、原因和解決途徑。政府通過給予國有企業(yè)補(bǔ)貼、稅收豁免、融資政策等優(yōu)惠來保障政府對國有企業(yè)的控制保障國有企業(yè)的優(yōu)勢地位，進(jìn)而達(dá)到對經(jīng)濟(jì)和政治的控制。為了打破這一狀況，OECD鼓勵支持各國建立競爭中立框架，努力創(chuàng)建公平的競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭的目的。在整個過程中，國有企業(yè)的改革是競爭中立中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。OECD認(rèn)為，對國有企業(yè)的準(zhǔn)確評估是國企改革的關(guān)鍵點(diǎn)。在評估中，首先應(yīng)評估國有企業(yè)的設(shè)立目的是否合法、合理、合實(shí)際。其次，對國有企業(yè)的商業(yè)活動和公益活動進(jìn)行評估并區(qū)分。最后，對國有企業(yè)的活動是否享有競爭法豁免進(jìn)行評估[11]。此外，政府應(yīng)平等對待國有企業(yè)和私營企業(yè)，貫徹落實(shí)稅收中立、融資和信貸中立、政府公共采購?fù)该骱凸降却胧12]。在OECD的指導(dǎo)下，競爭中立政策在許多新興國家產(chǎn)生了卓越成效，如俄羅斯、巴西等。這些國家的國有企業(yè)在去行政化后不僅沒有喪失原來的市場地位，反而帶動了私營企業(yè)的發(fā)展，提升了國家的整體經(jīng)濟(jì)能力。諸多實(shí)踐都證明了競爭中立政策的正確性，因此我國應(yīng)在引入競爭中立政策的同時積極對它進(jìn)行改制以推動國企改革的進(jìn)程。

三、中國“競爭中立”現(xiàn)狀

隨著中國參與國際競爭步伐的加快，以美國為首的西方經(jīng)濟(jì)國家紛紛指責(zé)中國國企享受眾多優(yōu)惠政策不符合公平競爭的原則，與此同時，國內(nèi)也掀起了“國進(jìn)民退”的大討論。雖然整體數(shù)據(jù)顯示我國的市場開放程度高私營企業(yè)參與度高，然而通過對煤炭、電信、電力等行業(yè)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)我國傳統(tǒng)的基礎(chǔ)性行業(yè)中仍存在著“國進(jìn)民退”的現(xiàn)象，即國有企業(yè)仍占據(jù)著這些行業(yè)的壟斷性地位，私營企業(yè)很難進(jìn)入，即使進(jìn)入也存在著諸多隱形阻礙。因此，我國并未能為國有企業(yè)和私營企業(yè)提供一個充分公平的競爭環(huán)境，私營企業(yè)事實(shí)上仍處于劣勢的地位。

建立公平自由的競爭自由環(huán)境關(guān)鍵在于競爭中立政策的落實(shí)與否，在于是否能夠消滅國有企業(yè)的不正當(dāng)競爭優(yōu)勢進(jìn)而為國有企業(yè)和私營企業(yè)建立公平競爭的市場機(jī)制。然而，中國受過去多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，國有企業(yè)長期在資源、稅收、貸款、融資、信息和人脈等諸多方面享有政府給予的特許優(yōu)惠，使得私營企業(yè)在與國有企業(yè)的競爭中往往處于不利地位。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生源于兩方面：一是政府有意將資源更多地分配給國有企業(yè)以保證國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位；二是國有企業(yè)改革中在公司治理結(jié)構(gòu)上仍存在眾多不足。針對這兩個問題，中國目前現(xiàn)行的競爭法難以對其進(jìn)行有效的規(guī)制，也就是說立法上存在的缺陷為國有企業(yè)的不正當(dāng)優(yōu)勢提供了庇護(hù)傘。因此，中國國有企業(yè)與私有企業(yè)仍處于不平等的競爭環(huán)境即“非競爭中立”，該現(xiàn)狀的產(chǎn)生主要在于兩個方面。

1.政府主導(dǎo)的限制競爭效應(yīng)的理念

“競爭中立”要求政府應(yīng)當(dāng)在國有企業(yè)和私營企業(yè)的競爭中充當(dāng)好中立者的角色，時刻保持中立的態(tài)度，不偏袒任何企業(yè)，為私營企業(yè)和國有企業(yè)建立公平的競爭機(jī)制提供制度上的保障和理念上的支持。然而，長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史殘留使得我國政企一家親，政府有意為國有企業(yè)提供各方面的支持。首先，政府往往給予國有企業(yè)更多的優(yōu)惠政策使國有企業(yè)能夠以更低價格更先拿到生產(chǎn)資源。例如，2001-2009年國有企業(yè)少繳納工業(yè)地租25,787.41億元，這在很大程度上增加了國有企業(yè)的名義凈利潤，從而在資源方面取得競爭優(yōu)勢[13]。其次，中央和地方政府普遍賦予國有企業(yè)低稅率、稅收抵免等優(yōu)惠待遇[14]，使得國有企業(yè)能競爭中處于不敗地位。根據(jù)《投資者報(bào)》2010年4月5日統(tǒng)計(jì)，我國國有企業(yè)所得稅的平均稅率為10%而私營企業(yè)的稅率則高達(dá)24%，因此國家企業(yè)在經(jīng)營中較私營企業(yè)享有更低的稅收壓力。最后，政府往往會給予國營企業(yè)更多財(cái)政補(bǔ)貼，因此國有企業(yè)比私營企業(yè)享有更多更廣的資金來源。根據(jù)數(shù)據(jù)表明，國有企業(yè)2011年所獲國家補(bǔ)貼高達(dá)上百億，僅中石油就有94億的補(bǔ)貼，而私營企業(yè)享受的國家補(bǔ)貼為零①。該數(shù)據(jù)表明了私營企業(yè)較國有企業(yè)享有更低的補(bǔ)貼和優(yōu)惠。綜上所述，國有企業(yè)憑借著政府權(quán)力所給予的保護(hù)而享有諸多不正當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，從而使得在市場競爭中處于有利地位，甚至達(dá)到了市場壟斷的程度，進(jìn)而阻礙了我國“競爭中立”政策的實(shí)施。

2.中國國有企業(yè)改革中公司治理結(jié)構(gòu)的不足

隨著我國改革開放政策的開展，國企改革亦隨之蓬勃發(fā)展。目前，我國的國有企業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)行了30多年，基本上實(shí)現(xiàn)了公司制的體制改革，取得了眾多成就。然而，該改革涉及的僅是形式上，并未從根本上改變國有企業(yè)的管理體制?，F(xiàn)代公司要求必須建立激勵與監(jiān)督相結(jié)合的治理結(jié)構(gòu)，然而我國我國企業(yè)采取的仍然是以前的指令體制即輕約束少獎勵重行政化。一方面，受我國過去長期實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的體制的殘留影響，國有企業(yè)往往很少引入激勵體制和約束體制。收入的多少取決于工作崗位的不同，與任務(wù)完成情況無關(guān)。國有企業(yè)的員工缺乏工作積極性。除此之外，我國國有企業(yè)普遍缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，往往處于“一股獨(dú)大、股權(quán)失衡”的狀態(tài)，很少有董事會和監(jiān)事會能夠?qū)芾韺赢a(chǎn)生真正的約束力。正因缺乏有效的約束，國企的管理層為了攫取更大更大的利潤可能會陷入不擇手段的地步，采取限制競爭的行為，保障其壟斷地位。另一方面，長期以來我國奉行的都是“政企不分家、政企一家親”的理念，凡是攸關(guān)國企生產(chǎn)經(jīng)營的重大決策都需要向政府報(bào)告批準(zhǔn)，無批準(zhǔn)不實(shí)行。同時，國企的重要領(lǐng)導(dǎo)階層往往是由政府派遣或由政府官員直接擔(dān)任。這種狀況為國有企業(yè)獲得更多的人脈、資金優(yōu)勢提供了極大的便利，也為國有企業(yè)和政府合謀不當(dāng)利潤提供了可能?？傊瑖衅髽I(yè)在公私治理結(jié)構(gòu)上的改革不足使得國有企業(yè)較私營企業(yè)在競爭過程中享有更多不正當(dāng)優(yōu)勢，也為“競爭中立”政策的實(shí)施制造了更多的障礙。

四、競爭中立政策對中國國企改革的適用

（一）將“競爭中立”引入憲法條款，構(gòu)建公平的競爭環(huán)境

競爭愈自由、愈普遍，那事業(yè)就越有利于社會[15]。國企改革的成功離不開開放的市場和公平的競爭，因此必須將競爭觀念深植于社會，樹立自由公平的競爭理念，推廣競爭中立政策的實(shí)施。然而，目前，我國的法治觀念和法律制度不成熟，許多國有企業(yè)為攫取更多利潤而濫用不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，甚至與當(dāng)?shù)卣仓\，壓制私營企業(yè)的生存空間，私營企業(yè)舉步維艱，國有企業(yè)一家獨(dú)大，致使國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。針對該現(xiàn)狀，競爭中立政策的實(shí)施勢在必行。實(shí)施競爭中立政策的首要，是要從立法上賦予其法律效力，樹立其法律威嚴(yán)，確保令出必行?！澳壳?，我國的競爭法處于起步階段尚待完善，難以保障競爭中立政策的實(shí)施和推廣。而憲法作為我國的根本大法，規(guī)定了國家從政治到經(jīng)濟(jì)、從生活到文化等各個方面的內(nèi)容，具有最高的法律效力，因此將“競爭中立”引入憲法能為其提供根本保障，為國由企業(yè)和私營企業(yè)創(chuàng)造公平自由的競爭環(huán)境提供法律上的支持。也就是說，“競爭中立”的憲法化能減少政府對私營企業(yè)的歧視，遏制國有企業(yè)的不正當(dāng)優(yōu)勢，保障國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場競爭中享有平等待遇，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，“競爭中立”的憲法化能減少政府對國有企業(yè)的干預(yù)，推動國有企業(yè)的去行政化，推進(jìn)政企分開，完善現(xiàn)代化公司制度的建立，推進(jìn)混合所有制的發(fā)展，為國有企業(yè)的發(fā)展提供更多空間。

“競爭中立”政策的引入憲法條款，具有一定的必然性和可行性的。其必然性表現(xiàn)在兩個方面：（1）確認(rèn)和保障競爭自由是市場經(jīng)濟(jì)的要求。競爭自由是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征，“競爭中立”政策的入憲可以確立競爭的憲法地位，符合我國的國情，有利于我國市場經(jīng)濟(jì)的完善。（2）確認(rèn)和保障競爭自由實(shí)現(xiàn)社會公平的必然要求?！案偁幹辛ⅰ闭叩娜霊椖転樗綘I企業(yè)和國有企業(yè)提供公平的競爭環(huán)境，有利于社會公平的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在，黨的十八屆全會要求全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，這無疑為“競爭中立”政策的入憲提供了機(jī)會和條件。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，競爭理念的深入以及競爭法的完善，“競爭中立”政策的入憲具備相當(dāng)?shù)目尚行?。同時，國際上關(guān)于“競爭中立”的浪潮越發(fā)高漲，眾多國際協(xié)議如TPP協(xié)議都引入了“競爭中立”政策，這為我國“競爭中立”政策的入憲也提供了便利。

（二）樹立競爭中立理念，加快推進(jìn)政企分開、政資分開，減少政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)

政府和企業(yè)的職能、財(cái)產(chǎn)、責(zé)任的分開是國有企業(yè)和私營企業(yè)公平競爭的先決條件。因此，應(yīng)區(qū)分政府和國有企業(yè)的關(guān)系，實(shí)行財(cái)產(chǎn)分離，政府不能對國有企業(yè)的日常經(jīng)營管理進(jìn)行干預(yù)，國有企業(yè)享有獨(dú)立的運(yùn)營權(quán)。國有企業(yè)的成功與否在于能不能實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開。要做到政企分開和證資分開，首先應(yīng)完善現(xiàn)行的《反壟斷法》，打破行政壟斷局面，將政府和國有企業(yè)相分離，明確國家和國有企業(yè)之間的關(guān)系，區(qū)分政府和企業(yè)在社會中的地位，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中應(yīng)將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，還權(quán)于國有企業(yè)，使國有企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其次應(yīng)完善國有資產(chǎn)管理機(jī)制的功能。國資委的定位應(yīng)充當(dāng)好監(jiān)督者的角色，應(yīng)依法對國有企業(yè)的資本進(jìn)行監(jiān)督，不得干預(yù)企業(yè)的日常運(yùn)營活動。目前，我國的國有資產(chǎn)管理機(jī)制尚處于實(shí)踐階段，因此必須不斷予以完善。具體措施如下：第一，應(yīng)明確國有資產(chǎn)責(zé)任主體，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能，建立并完善相應(yīng)機(jī)制，將監(jiān)管落實(shí)到實(shí)處。第二，制定相關(guān)的國資監(jiān)管的法律法規(guī)，建立統(tǒng)一的國資管理制度，推動國資管理的規(guī)范化。第三，應(yīng)針對各類國有資產(chǎn)的特性制定不同的監(jiān)管措施，確保國資監(jiān)管的有效實(shí)施。對不具備市場競爭力的充分競爭領(lǐng)域，國資委應(yīng)盡快退出對這些領(lǐng)域的管制，讓其充分發(fā)展；對重要的競爭性領(lǐng)域，國資委要逐漸降低持股比重，鼓勵其他所有制經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)股權(quán)資本化；對于新興領(lǐng)域，要積極推進(jìn)國資委與其他所有制經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合發(fā)展，充分發(fā)揮國資委的帶動作用，引領(lǐng)社會資本的進(jìn)入；對服務(wù)行業(yè)，要充分發(fā)揮政府的帶動作用，為服務(wù)行業(yè)創(chuàng)造良好的寬松氛圍，以服務(wù)業(yè)促進(jìn)工業(yè)進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，國有企業(yè)應(yīng)踐行競爭中立政策，積極主動承擔(dān)其職能，獨(dú)立經(jīng)營，自擔(dān)責(zé)任，提升公司競爭力，不濫用不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，成為獨(dú)立的市場競爭實(shí)體。

（三）合理區(qū)分國有企業(yè)的范圍，根據(jù)其性質(zhì)劃分為商業(yè)性國企和公益性國企，在規(guī)范政府行為的同時制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策

分類改革是探索國有企業(yè)如何走向市場的有效路徑[16]。OECD組織根據(jù)國有企業(yè)所進(jìn)行活動的性質(zhì)不同，將其劃分為商業(yè)性國企和公益性國企。商業(yè)性國企的經(jīng)營領(lǐng)域一般集中于市場化程度高、對國有經(jīng)濟(jì)影響低、非自然壟斷性的行業(yè)，旨在賺取利潤；而公益性國企則集中在市場化程度低、對國有經(jīng)濟(jì)具有重要影響力、自然壟斷性的行業(yè)，旨在為公民提供基礎(chǔ)產(chǎn)品和公共服務(wù)。目前，我國現(xiàn)行法律中并未對二者進(jìn)行區(qū)分，因此應(yīng)制定明確統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，從法律上對不同國企的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)而建立有效的監(jiān)管機(jī)制[17]。具體來說，應(yīng)以國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用為標(biāo)準(zhǔn)，劃分為商業(yè)性國有企業(yè)和公益性國有企業(yè)。商業(yè)性國有企業(yè)，主要位于充分競爭行業(yè)，旨在增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值。對于這些國有企業(yè)，應(yīng)積極引入其他資本實(shí)現(xiàn)國權(quán)多元化，重點(diǎn)考核業(yè)績和市場競爭能力。公益性國有企業(yè)，主要位于公益行業(yè)和提供基礎(chǔ)服務(wù)的行業(yè)，旨在保障民生、服務(wù)社會。對于這些國有企業(yè)，可以國有獨(dú)資，重點(diǎn)考服務(wù)質(zhì)量、實(shí)施狀況。其次，二者的目的不同決定了其享有的政策也不同。對于商業(yè)性國有企業(yè)，國家應(yīng)減少對其國有資金的投入，降低國有化程度，嚴(yán)格分離政府和國有企業(yè)的職權(quán)，確保商業(yè)性國有企業(yè)和私營企業(yè)在市場競爭中享有相同的對待。對于公益性國有企業(yè)，國家應(yīng)加大其資金的投入，拓展其經(jīng)營領(lǐng)域，從基礎(chǔ)產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域延伸到關(guān)系國有經(jīng)濟(jì)和國家安全的重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，并給予公益性國有企業(yè)特殊的豁免，保證其公共服務(wù)職能的有效履行。

然而，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中對公益性國有企業(yè)的規(guī)定尚屬空白，因此可在借鑒他國的經(jīng)驗(yàn)上，制定《公益性國有企業(yè)法》或相關(guān)的法律法規(guī)，在規(guī)范公益性國有企業(yè)經(jīng)營行為的同時，為公益性國有企業(yè)的正常運(yùn)行提供法律上的支持。除此之外，西方學(xué)者認(rèn)為，公益性國有企業(yè)可享受政府的補(bǔ)貼而商業(yè)性國有企業(yè)絕對不能享受政府的補(bǔ)貼[18]。因此，應(yīng)在借鑒歐盟和OECD國有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定合理的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策，明確產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的類型、標(biāo)準(zhǔn)、條件，確保國有企業(yè)不因政府的干預(yù)而享有不公平的補(bǔ)貼，努力維持公平市場競爭環(huán)境。

（四）提高國有企業(yè)的現(xiàn)代化公司水平，增強(qiáng)企業(yè)運(yùn)行和財(cái)務(wù)的透明度

黨的十八屆三中全會提出建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，這為國有企業(yè)的改革提供了努力方向。目前，我國國有企業(yè)職能往往與政府職能混雜，公司財(cái)產(chǎn)與經(jīng)營者個人財(cái)產(chǎn)混同，公司管理受政府干預(yù)較多。因此，應(yīng)出臺相關(guān)的法律法規(guī)，從法律上規(guī)定并完善公司的產(chǎn)權(quán)制度、公司法人制度和公司管理制度，推動國有企業(yè)現(xiàn)代化公司制度的建立。同時，增強(qiáng)企業(yè)運(yùn)行和財(cái)務(wù)的透明度也是國企改革中的重點(diǎn)。長期以來，我國國有企業(yè)因運(yùn)行過程的不透明和財(cái)務(wù)信息披露的不充分而備受西方國家爭議。因此，國有企業(yè)在改革過程中，應(yīng)針對政府采購、稅收優(yōu)惠、銀行低利率貸款等重點(diǎn)領(lǐng)域中的信息披露和決策透明提出具體的解決措施。第一，可在銀行金融業(yè)的改革過程中提出利率市場化的要求，對不同企業(yè)的相同營業(yè)活動要求同樣的利率，保障所有企業(yè)享受同等待遇。其次，利用中國與GPA組織的談判，在制定中國政府采購與GPA相協(xié)調(diào)的法律法規(guī)的同時，重點(diǎn)對政府對國有企業(yè)的不公平扶持進(jìn)行規(guī)制，遏制國有企業(yè)的不正當(dāng)競爭優(yōu)勢，為所有企業(yè)在政府采購中享有公平競爭提供支持。最后，在國有企業(yè)的改革過程中，制定合理的補(bǔ)貼政策，建立報(bào)告機(jī)制、信息披露機(jī)制和審查機(jī)制。一方面，政府要對國有企業(yè)的經(jīng)營管理進(jìn)行有效的監(jiān)督，及時公開對國有企業(yè)的補(bǔ)貼、支持、政策，充分披露國有企業(yè)的財(cái)務(wù)信息和盈利狀況。另一方面，國有企業(yè)應(yīng)主動向政府報(bào)告其運(yùn)營狀況，積極向社會公布其依法應(yīng)披露的信息，接受國家、社會及公民的監(jiān)督，建立與政府監(jiān)管相銜接的信息披露機(jī)制。

五、結(jié)語

黨的十八屆三中全會的召開和我國競爭政策的推廣，為國有企業(yè)的進(jìn)一步改革提供了更多的可能和更多的便利。然而，我國由于政府主導(dǎo)的限制競爭的制度安排和公司治理結(jié)構(gòu)上的不足使得我國市場處于相對不公平的狀態(tài)。為了有效推動國有企業(yè)的改革，促進(jìn)我國國有企業(yè)和私營企業(yè)的齊頭并進(jìn)，競爭中立政策的實(shí)施是極其必要的。澳大利亞和OECD等國際組織關(guān)于國有企業(yè)改革的實(shí)踐充分顯示競爭中立政策在國有企業(yè)改革中的可行性和有效性，借此提出建議：首先，在憲法中增加“競爭中立”的條款，為國有企業(yè)的改革提供觀念上的支持；其次，區(qū)分國有企業(yè)和政府的職能，實(shí)現(xiàn)“政企分開、政務(wù)分開、政事分開”；然后，區(qū)分國有企業(yè)的職能，制定不同的法規(guī)；最后，建立信息披露機(jī)制，完善國有企業(yè)現(xiàn)代化公司制度的建立。我國仍需要努力借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身實(shí)際，不斷深化國企改革，推廣競爭中立政策的實(shí)施范圍，為我國創(chuàng)建公平公正的競爭環(huán)境提供精神引領(lǐng)和不竭動力。

注釋：

①中國石油化工股份有限公司2008年、2009年、2010年、2011年及2012年年度報(bào)告,載http://www. sinopec.com/investor_centre/ir/Reports.shtml；及中國石油天然氣股份有限公司2008年、2009年、2010年、2011年及2012年年度報(bào)告,載http://www.petrochina.com.cn/PetroChina/tzzgx/dqbg/。年報(bào)顯示,2008年至2012年間,中石油集團(tuán)獲得的政府補(bǔ)貼分別為157億元、11億元、15.99億元、67.34億元和94億元人民幣；中石化集團(tuán)獲得的政府補(bǔ)貼分別為503億元、4.62億元、10億元、近15億元和28億元人民幣。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[J].求是,2012（22）：3-18.

[2]應(yīng)品廣.競爭中立：中國的實(shí)踐與展望[J].WTO經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊,2014(6):89-90.

[3]唐宜紅，姚曦.競爭中立：國際市場新規(guī)則[J].國際貿(mào)易,2013(2):54-59.

[4]European Union.European Union Treaty[R/OL].[2015-10-13].https://en.wikipedia.org/wiki/ Treaties_of_the_European_Union.

[5]OECD.Competitive Neutrality and State-owned Enterprises:Challenges and Policy Options:report of OECD Corporate Governance[R/OL].[2015-10-13].http://wenku.baidu.com/link?url=4TdvFnt8HC L6y_Mbiz8MP4eq879XVHZTMGXviaUrqGu04rYZu6gx2cmn9rsrW8vnpNbhiJ9Gfx_S_WKnlSXdmYDp0dZkPK4754yDSx8M97C.

[6]Australia Government.The Competition Principle Agreement[R/OL].[2015-10-13].http://www.coag. gov.au/node/52.

[7]Australia Government.The Queensland Statement[R/OL].[2015-10-13].http://statements.qld.gov.au/.

[8]Australia Government.The Guidelines for Managers[R/OL].[2015-10-13].http://xueshu.baidu.com/s? wd=paperuri:(1bf9060914759c190bc495f3d623b571)&filter=sc_long_sign&sc_ks_para=q=Guidelines+for+ Managers&tn=SE_baiduxueshu_c1gjeupa&ie=utf-8.

[9]OECD.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises:Challenges and Policy Options:report of OECD Corporate Governance Group[R/OL].[2015-10-14].http://scholar.qsensei.com/content/1q62x0/.

[10]OECD.Competitive Neutrality—Maintaining a Level Playing Field Between Public and Private Business：report of OECD Corporate Governance Group[R].Paris:OECD,2011:56-63

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[18]顧功耘.論國資國企深化改革的政策目標(biāo)與法治走向[J].政治與法律,2014(11):80-87.

責(zé)任編校：萬東升

The State-owned Enterprise Reform under the View of Competitive Neutrality

XING Xing
(Law School,Anhui University,Hefei 230601,China)

After the analysis of the definition of competitive neutrality policy,it is clear that competition is of undoubted importance to the reform of state-owned enterprises.Competitive neutrality policy is also the necessary way in China to establish a fair competitive environment for state-owned enterprises and private enterprises.Taking the experience of state-owned reform in Australia and other international organizations, like OECD(Organization for Economic Cooperation and Development)as example,the validity and reliability of competitive neutrality policy in state-owned enterprises are proved.Meanwhile,after exploring the current situation of competition in Chinese market,it is found the non-competitive neutrality in China comes from the concept of limited competition led by the government and the disadvantages of governance structures of stateowned enterprises.It fully indicates the feasibility and effectiveness of competitive neutrality policy in stateowned enterprise reform.Here,suggestions and recommendations are given as following.Firstly,constitutional provisions should be combined with competitive neutrality policy,which provides theoretical support for the fairly competitive environment.In this way,both state-owned enterprises and private enterprises will have the awareness of competition,which will be rooted deeply as well.Secondly,it is urgent to accelerate the separation of state-owned enterprises an d national government.In order to eliminate the unreasonable competitive advantage of state-owned enterprises and to reduce administrative monopoly,separation of government and enterprises and separation of government-fund and enterprises should be firmly implemented. Thirdly,rational distinction system of state-owned enterprises can ensure that all kinds of state-owned enterprises follow the law.Besides,reasonable subsidies policy should be developed,which guarantees that both state-owned enterprises and private enterprises can enjoy the same treatments in the market competition. Finally,based on learning of foreign company systems,it is inevitable to improve the modernization level of state-owned enterprises and to enhance the transparency of financial system to establish modern enterprises.

State-owned Enterprise;reform;competitive neutrality;illegitimate advantages;standard of classification;modern companysystem

D035

A

1672-8580（2015）06-0077-08

2015年安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心學(xué)術(shù)創(chuàng)新扶持項(xiàng)目(2015ADJJFX02)

邢星（E-mail：13305698986@163.com）