王 泉 偉

（中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島266100）

明清的州縣佐貳官是微末的小官，在州縣政治中發(fā)揮的作用也不大，向來較少受到人們關(guān)注。不過，近來一些新的研究發(fā)現(xiàn)以及新資料的發(fā)掘，使得這一部分人群重新進(jìn)入學(xué)者的視野，部分學(xué)者開始研究清代的分防佐貳官。

張研發(fā)現(xiàn)，在全國很多地區(qū)，尤其是廣東，大部分的縣丞、全部的典史與巡檢都有明確的轄區(qū)，而且佐雜的轄屬地基本覆蓋了全縣的范圍，發(fā)揮著類似于次級(jí)行政區(qū)劃的作用［1］。劉洪彪也有類似發(fā)現(xiàn)，部分縣中的縣丞在縣治所之外有獨(dú)立的衙署與固定的轄區(qū)，有相對(duì)獨(dú)立的功能［2］。茆巍從命案的審理著眼，也發(fā)現(xiàn)分防佐貳官的重要作用［3］。王兆輝、劉志松擴(kuò)展了研究范圍，探討了全國范圍內(nèi)分防佐貳官在司法活動(dòng)中的作用［4］。四川省南部縣清代檔案的發(fā)現(xiàn)帶來了更加詳細(xì)的基層治理資料，左平和吳佩林以南部檔案為基礎(chǔ)的研究，都發(fā)現(xiàn)清代南部縣分防的縣丞與巡檢對(duì)所轄地區(qū)及周邊的民事訴訟有裁決權(quán)，一切戶婚田土皆準(zhǔn)其審理，與知縣職責(zé)無異［5－6］。

州縣佐貳官本應(yīng)是在州縣衙署之中辦公的輔佐官員，何以會(huì)成為另立衙署的分防官員？雖然不同學(xué)者都注意到佐貳官分防的事實(shí)，但是對(duì)于這一問題卻少有人探究。其實(shí)，從輔佐到分防之間還經(jīng)歷了一個(gè)分職的環(huán)節(jié)。分職是指佐貳官分管州縣的職能事務(wù)。用今日的制度來比附，分職佐貳官類似于州縣中直屬職能部門的負(fù)責(zé)人，分防佐貳官相當(dāng)于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。這種比附不一定精確，但是指出這一區(qū)別是重要的。從分職到分防的轉(zhuǎn)變主要發(fā)生在明末清初，作為一個(gè)具體制度在歷史過程中不斷變遷的案例，探討明清州縣佐貳官的職能轉(zhuǎn)變的過程，對(duì)于我們動(dòng)態(tài)地理解制度史應(yīng)該是有所助益的。

一 明初州縣佐貳官的設(shè)置與職掌

明代的州分為直隸州與屬州，直隸州與府同級(jí)，而屬州與縣同級(jí)?！爸菘h”中的州不包含直隸州，指的是與縣同級(jí)的屬州，兩者同為明清的基層地方政府。知州為從五品，其佐貳的同知為從六品，州判官為從七品；知縣為正七品，其佐貳的縣丞為正八品，主簿為正九品。其州縣官已然被人看作是芝麻小官，其佐貳官品級(jí)遞減，更加是末官下僚。

州縣佐貳官的額設(shè)彈性很大?！睹魇贰ぢ毠僦舅摹分杏涊d：“同知、判官無定員”，“里不及三十，而無屬縣，裁同知、判官；有屬縣，裁同知?！薄翱h丞、主簿添革不一，若編戶不及二十里者并裁?！保?］卷七十五，1850－1851“里”是明代基層組織的單位。按照規(guī)定，大約是110戶人家組成一個(gè)里，作為承擔(dān)賦役、維持基層治安的基層單位。里依據(jù)人口編排，里數(shù)直接反映了當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)目。可見，決定佐貳官編制的主要還是人口多寡，即人口增加則增加佐貳人數(shù)來分擔(dān)重任，人口減少則削減佐貳人數(shù)來減輕當(dāng)?shù)刎?cái)政負(fù)擔(dān)。這也是比較合理的制度安排。

明代佐貳官有兩項(xiàng)主要的職掌：一個(gè)是贊政，一個(gè)是分職。贊政是指輔佐長官施政，分職是指分擔(dān)具體職能事務(wù)。但是，在實(shí)際運(yùn)行過程中，佐貳官很難履行自己的贊政職權(quán)，其工作重心主要是分職事務(wù)。

作為副官輔佐長官處理政務(wù)，這本是“佐貳”這一名稱的由來，明代也將此種協(xié)助稱為“贊理”。縣丞與主簿在秦漢時(shí)代有著截然不同的職掌。從隋唐時(shí)代開始，州縣的佐貳官就出現(xiàn)了同質(zhì)化的傾向。到了明代，除了品級(jí)序列，幾乎區(qū)分不出兩者在職能上的差別。他們都是州縣的副職，同樣擁有副署權(quán)。根據(jù)《皇明制書》的記載，州縣的文書在州縣官簽押之后，再由佐貳官副署方才正式生效［8］卷七，333。原則上來說，因?yàn)閾碛懈笔饳?quán)，佐貳官無所不能管。故呂坤稱州縣佐貳乃是“分守令之政，共州縣之民者也”，雖然官位有尊卑，但是“事不異”［9］卷一，220。

讓佐貳官隨同副署文件，可以讓他們就政務(wù)提供參考意見，但是同時(shí)也是為了讓佐貳官監(jiān)督州縣主官的行為，防止他們?cè)杰?。主官也傾向于將佐貳官的副署視為掣肘，有架空佐貳官而獨(dú)掌大權(quán)的動(dòng)力。贊理職權(quán)的履行往往導(dǎo)致主官與佐貳官的沖突。在這種沖突中，主官無疑占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。佐貳官的權(quán)限主要是提議，而非決定，是否接受提議的最終權(quán)限掌握在主官手中。當(dāng)主官與佐貳官因?yàn)橐庖姺制缍a(chǎn)生爭端時(shí)，上司以及皇帝也多選擇維護(hù)主官。更為重要的是，佐貳官的人事評(píng)定，也就是所謂的“考語”要由主官來撰寫?？颊Z的好壞直接關(guān)系到佐貳官的前途，這也成為主官控制佐貳官的主要手段?？傊?，在實(shí)際運(yùn)行過程中，佐貳官很難發(fā)揮贊政的作用，其工作重心開始轉(zhuǎn)向了原來的一些兼職工作，即職能事務(wù)的分管。

明代州縣沒有職能部門。分曹治事是中國政治的傳統(tǒng)，也符合官僚制職能分工的原理。明代的吏員也分房治事，雖然他們實(shí)際上起到了職能部門的作用，但由于吏員本身不具有公職人員的身份，與歷史上的諸曹存在著本質(zhì)的差別。行政的過程中需要有人來“負(fù)責(zé)”職能事務(wù)，而能夠負(fù)責(zé)的必然要具有“官”的身份，這是吏員不具備的，佐貳官成為了當(dāng)然的人選。

作為職能部門的替代物，明代在州縣中設(shè)立了很多的職事官，比如巡捕官、管糧官、管馬官、管河官、清軍官等等。這些職事官的名稱是全國統(tǒng)一的，從名字中大概就可以了解各個(gè)職事官大致的職權(quán)。并非所有州縣都設(shè)置這些職事官，事務(wù)繁多的州縣可能設(shè)置有很多職事官，而事務(wù)較少的州縣則只有幾個(gè)職位。這些職事官并非官缺，其履職方式是任命僚屬中的一人來擔(dān)任某個(gè)職事官①，比如由縣丞擔(dān)任管糧官，主簿擔(dān)任清軍官等。職事官是可以兼任的，同一個(gè)佐貳官可以兼任多個(gè)職事官。在佐貳官較多的州縣，可能各個(gè)佐貳官分任其中的一個(gè)；如果州縣僚屬額設(shè)較少，則由佐貳官兼任數(shù)職。值得指出的是，并非所有佐貳官都有分職，存在著專職贊政的佐貳官。負(fù)責(zé)分職的佐貳官會(huì)冠以所理職事之名稱，而專職贊理的不冠名。如《建平縣志》記載有主簿一員，管馬主簿一員［10］卷三，2；《沛縣志》也記載有主簿一員，管河主簿一員［11］卷四，132；宣城縣也有兩員縣丞，其中沒有分職的一員稱為“同理縣事”，另一員稱為管糧［12］卷三，5。

派官兼任，其實(shí)就是一種“使職”。在唐后期產(chǎn)生了“使職”的概念。嚴(yán)耕望認(rèn)為：“自唐中葉節(jié)度觀察之制興，其佐官有副使、支使、判官、推官等名目，亦為使職，而無曹司分職之制。此等佐理使職雖權(quán)宜分判眾務(wù)，但使職名號(hào)與所分判之職務(wù)無相當(dāng)之聯(lián)系性。”［13］序言，12－13職位本身已經(jīng)不重要，重要的是在具體情境中某個(gè)職官被分配的任務(wù)。明代的州縣佐貳官也繼承了此種使職的特色，并充分發(fā)揮了使職的靈活性。通過這樣一種職事官的形式，在不設(shè)立諸曹、各地佐貳官額設(shè)差異巨大的情況下，既能讓佐貳官因地制宜地承擔(dān)分職任務(wù)，同時(shí)各個(gè)分職的內(nèi)容又保持著一定的全國統(tǒng)一性。

二 州縣佐貳官分職的具體內(nèi)容

明代佐貳官分職任事，那么所管究竟何事呢？《明史·職官志四》曰：“縣丞、主簿分掌糧馬、巡捕之事”［7］卷七十五，1850，認(rèn)為佐貳官最經(jīng)常擔(dān)任的職務(wù)是管糧官、管馬官與巡捕官。呂坤在山西任職期間，曾經(jīng)給下屬的官員發(fā)過訓(xùn)諭，在談到州縣佐貳官時(shí)，重點(diǎn)列舉了管糧與清軍兩者［9］卷一，220－221，可見這兩者是最為主要的分職。綜合來看，佐貳官經(jīng)常擔(dān)任的是管糧、管馬、清軍、巡捕等職事，其他的視各地具體情況還有多種。下面就一一簡要介紹。

1．管糧官。又稱為催糧官。顧名思義，其任務(wù)是征收糧食，相當(dāng)于州縣的征稅官。賦稅是州縣的重中之重，需要有官員專門負(fù)責(zé)。管糧官幾乎每個(gè)州縣都有，照例都由佐貳官中選擇一員擔(dān)任。賦稅是王朝生存的命脈，故上下都非常重視。明正統(tǒng)元年（1436），根據(jù)陜西鎮(zhèn)守的奏請(qǐng)，一口氣在陜西咸陽等二十九個(gè)縣添設(shè)縣丞各一員，“專理糧稅”［14］卷十八，358，可謂典型。

2．管馬官。在冷兵器時(shí)代，軍馬對(duì)于國家的戰(zhàn)爭能力影響極大，故馬政是僅次于稅收的重要職事。明人記載：“國家財(cái)賦之辦，倚于江南，而馬政寄之江北。故丞之設(shè)，在北者多典馬，而在南者多司糧?！保?5］卷九，174稅收與馬政是首要的大政，為了表示鄭重，多由佐貳官首席的縣丞來擔(dān)任。

3．清軍官。清軍是清理軍伍的簡稱，又稱為勾軍。明代實(shí)行衛(wèi)所制度，士兵皆世襲當(dāng)兵。如遇到士兵逃亡或者軍人戶絕，要從民間重新簽發(fā)士兵前往衛(wèi)所當(dāng)兵。軍隊(duì)是王朝統(tǒng)治的根本，清軍任務(wù)關(guān)系到軍隊(duì)的存續(xù)，因此也得到了高度重視。因?yàn)檐娂畮缀醣椴既珖鞯?，所以清軍官也是設(shè)置非常廣的一項(xiàng)職事。

4．巡捕官。秦漢建立郡縣制以來，地方官府一般都設(shè)立尉來負(fù)責(zé)治安事務(wù)，宋元時(shí)代尚有縣尉存在。明代沒有縣尉，但“國初州縣衛(wèi)所各設(shè)巡捕官一員”［16］卷八，434，州縣照例從僚屬官中選擇一員擔(dān)任巡捕官。在明代后期，巡捕官主要集中到了首領(lǐng)官身上，首領(lǐng)官也開始逐漸被人們稱為縣尉［17］。巡捕官所統(tǒng)轄的主要警力就是州縣的民兵，故有的又稱其職能為管民快［18］卷三十一，684。

清軍、馬政同屬于軍政系列，巡捕也帶有軍事性質(zhì)。因?yàn)槿呗毷孪嘟?，如果僚屬設(shè)置不足，需要?dú)w并職事，經(jīng)常在三者之間進(jìn)行。如吳縣，隆慶年間裁革了巡捕主簿，其職權(quán)歸并給了清軍縣丞［19］卷三十一，861。

5．水利官，又稱為勸農(nóng)官、治農(nóng)官。勸農(nóng)官與治農(nóng)官兩者為一，只是不同地方表述不一；而水利官就是治農(nóng)官。在明弘治十八年（1505）時(shí)，華亭、丹徒等四縣的治農(nóng)縣丞被裁革。當(dāng)時(shí)各地都設(shè)立治農(nóng)官，而這四個(gè)縣“可以他官兼管水利，其丞可革也”［20］卷二，46－47，證明治農(nóng)官所管理的就是水利。又，明宣德間（1426－1435），蘇州太守況鐘請(qǐng)求撤掉轄境內(nèi)的勸農(nóng)官，認(rèn)為“蘇松各府地皆卑下，若多雨水漲無法以冶，遇旱則迫水之民，自能車水灌溉，不待督勸，其高亢處亦不能救”［21］卷七十六，1756，治農(nóng)官實(shí)無作用。觀其所談?wù)撝颍彩侵无r(nóng)官于水利無能為力，從反面證明勸農(nóng)官確實(shí)從事水利管理事務(wù)。

6．管河官。管河官與水利官不同。水利官負(fù)責(zé)農(nóng)桑水利事務(wù)，管河官負(fù)責(zé)河工，也就是維護(hù)河道。其中既有漕運(yùn)河道，也有黃河、淮河等河堤的維護(hù)。其工作內(nèi)容主要是修筑與維護(hù)堤壩。如南直隸寶應(yīng)縣有管河主簿張隆，“歲終視運(yùn)河堤上，課督淺夫，至無虛日”；又有徐志高主簿“運(yùn)河堤石工，凡志高所督修者，堅(jiān)固密致，水不能嚙，至今宛然如新”［22］卷五，564。除此之外，管河官還有疏浚河道等方面的職能。如大名府元城、館陶兩縣的管河主簿，主要負(fù)責(zé)疏浚淤淺的河道［23］卷二○七，3613。

7．撫民官。撫民官所撫者主要是流民。明代浙江、福建的銀礦開采曾經(jīng)釀成了嚴(yán)重的暴亂。平亂之后，于正統(tǒng)十年（1445），在浙江處州與福建建寧、福州兩府產(chǎn)銀區(qū)都設(shè)置了撫民縣丞，負(fù)責(zé)召集流民，重新編訂里甲［14］卷一三六，2696。增設(shè)佐貳官一般都是因?yàn)楫?dāng)?shù)厝丝谠黾?，而撫民官往往是在?dāng)?shù)卦庥鰬?zhàn)火動(dòng)亂、人口大量減少的情況下設(shè)置，這也是值得注意的②［14］卷一八五，3702。

8．管倉官。這部分職事大部分與邊防軍事相關(guān)。如成化二年（1466），保定巡撫葉盛因?yàn)檐娛滦枰?，?qǐng)求“置保定州判官五員、吏目一員，隆慶州判官四員、吏目四員，分管各營堡倉糧”［23］卷二十八，553－554。之所以要專門設(shè)置專職的佐貳官來管理軍隊(duì)倉庫，可能是因?yàn)榻唤o軍隊(duì)自己管理產(chǎn)生了不少弊端。軍士在接受民眾上繳的糧食時(shí)“欺弊多端，實(shí)為民病”，因此地方希望將這部分交給民政系統(tǒng)管理。此前福建省就出臺(tái)了類似的政策，將沿海諸衛(wèi)所的倉庫全部交給民政系統(tǒng)管理，府設(shè)通判、縣設(shè)縣丞，專職負(fù)責(zé)［14］卷八十，1602。

9．管銅官、管銀官。明代在礦產(chǎn)的管理上并沒有專門官員，而且也并非所有地方都需要，只有少數(shù)產(chǎn)銅、銀的地區(qū)需要設(shè)置專門的官員，兩者性質(zhì)完全一致，故并論之。如宣德三年（1428），江西饒州府德興縣、廣信府鉛山縣就各增設(shè)了縣丞一員，“專管銅課”［21］卷四十七，1159。正統(tǒng)十一年（1446），浙江處州府麗水、龍泉等六縣設(shè)立專管銀場的縣丞［14］卷一三八，2743；龍泉縣后因銀場數(shù)量多，在原有基礎(chǔ)上又增加了一員［14］卷一三九，2767。后來，因?yàn)殂y礦礦脈衰竭，這些管銀官也就隨之裁革了［18］卷二十五，1327。

10．管柴官。全稱為管理柴炭官。明代有所謂山場負(fù)責(zé)打柴燒炭，供應(yīng)京城的需要，多設(shè)在太行山區(qū)。山場所在的縣都設(shè)有專門的管柴官負(fù)責(zé)相應(yīng)的事務(wù)。管柴官的設(shè)立應(yīng)該甚早。如正統(tǒng)十年（1445），沂水縣縣丞因?yàn)楣懿駜?yōu)秀，被當(dāng)?shù)孛癖娕e薦，升為知縣，可見當(dāng)時(shí)即有管柴官［14］卷一三二，2636；成化十年（1474），又一次性增設(shè)了44員管柴官，全部是第二副官，州為判官，縣為主簿［23］卷一三四，2524。

11．管鹽官。江蘇吳縣設(shè)有鹽政主簿，至明末都一直保留［19］卷三十一，861。另外，天啟六年（1626），廣東香山縣裁革了鹽課大使一員，其征收鹽稅的任務(wù)由縣丞兼管［24］卷七十七，3715。這樣，香山縣也應(yīng)該有一個(gè)管鹽的縣丞。管鹽官的設(shè)置并不常見。

12．管匠官。宛平、大興兩縣又有官匠縣丞，至萬歷年間尚存［25］卷一八○，3358。此縣丞應(yīng)該設(shè)置于宣德年間。永樂十九年（1421），明朝遷都北京之后，京師的營造經(jīng)歷很長的時(shí)間；到了宣德時(shí)期，工程還在繼續(xù)。為此，宣德四年（1429），專門在北京所轄的宛平與大興兩縣設(shè)縣丞一員，“專督營造”［21］卷五十九，1415。營造宮殿的是工匠，管匠縣丞應(yīng)該就是專督營造的縣丞。

以上是筆者就管見所及，發(fā)現(xiàn)的佐貳官分職情況?？梢钥闯?，很多分職事務(wù)具有全國普遍性，部分分職的設(shè)立則與當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r密切相關(guān)。除此之外，至于是否還有其他的分職，絕不敢必言其無。不過，其中之犖犖大者已經(jīng)羅列如上，足以大致了解佐貳官分職的情況。

三 由分職到分防的轉(zhuǎn)變

在明代后期，州縣佐貳官的職權(quán)又從分職向分防轉(zhuǎn)變。分防可以理解為分職中較為特殊的一部分，如撫民、管倉、管河等官，因?yàn)槁氊?zé)性質(zhì)都需要佐貳官長期駐守在現(xiàn)地。這一類分防佐貳官本不占多數(shù)。但是，在明代后期，大量佐貳官遭到裁減，而這些分防佐貳官不但大部分得以保留，部分地區(qū)還有添設(shè)。這導(dǎo)致其在整個(gè)佐貳官群體中所占的比例直線上升，最終成為佐貳官的主流。

大規(guī)模的佐貳官裁撤開始于嘉靖時(shí)期。嘉靖六年（1526），一次性裁革了州判官2員、縣丞1員、主簿37員共計(jì)40員的州縣佐貳官員，主要是在山西、山東以及北直隸附近［26］卷七十六，1707。這樣的裁撤規(guī)模在之前是很少見到的。嘉靖十年（1531），又有一次全國范圍的裁減，其中湖廣裁去22員、浙江裁去14員、廣東裁去5員、南直隸裁去11員、陜西裁去24員佐貳官，而南直隸不久又裁去30員佐貳官［26］卷一二七，3017－3018，3021－3022，3031－3036，3038－3039，在 一 個(gè) 月時(shí)間里裁撤了共計(jì)100多員佐貳官。此后，在隆慶元年（1567），還有一次集中的裁撤，其中北直隸約14員③、山西9員、廣東4員、浙江8員、陜西4員被裁 撤［27］卷九，258；卷十一，312－313；卷十二，330－331，335；卷十四，381。 其他的零碎裁撤則時(shí)常有之。也有專門針對(duì)某一類佐貳官的裁減。如嘉靖四十一年（1562），因?yàn)轳R政的改革，“裁革各處管馬州判、縣丞、主簿”［26］卷五一五，8467。管馬官在北方各地普遍設(shè)立，這次裁革必定為數(shù)甚大，可能波及數(shù)以百計(jì)的佐貳官。

大規(guī)模裁撤有財(cái)政上的原因。明代后期爆發(fā)了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，趙軼峰稱明代最后是“窮死”的，誠非戲言［28］序言，15。當(dāng)時(shí)主要財(cái)政負(fù)擔(dān)是邊防軍餉以及宗祿。比如萬歷六年（1578），南京的一位御史上奏稱：“宗祿不給，冗官當(dāng)裁”，并且舉了自己家鄉(xiāng)江西的一些例子，其中很多州縣佐貳官都在其列［25］卷七十六，1638－1639。因?yàn)檐婐A而提出裁撤僚屬的建議更多。比如天啟三年（1626），有一次“奉旨集議，裁冗以佐遼餉”，當(dāng)時(shí)的保定巡撫張鳳翔列舉了自己轄境內(nèi)的裁革名單，其中有大量的佐貳官［24］卷四十二，2171－2172。再如天啟五年（1625），“其裁革員役俸薪，直隸、山西、陜西俱解充餉”，明確指出將節(jié)省下來的俸祿用作軍費(fèi)，這次的裁員名單中佐貳官同樣占了主要的比例［24］卷五十七，2615－2616。

佐貳官之所以成為裁撤的主要對(duì)象，是因?yàn)槌捌毡檎J(rèn)為他們是沒有作用的“冗官”。其主要原因可能是主官日漸強(qiáng)勢(shì)，攘奪了佐貳官的分職權(quán)力。州縣官大部分出身進(jìn)士、舉貢，都是所謂“正途”中人；佐貳官則絕大部分是吏員出身，少量監(jiān)生出身，以“異途”中人為主。州縣官相對(duì)于佐貳官的優(yōu)勢(shì)本來就很明顯，出身的優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大了主官的優(yōu)勢(shì)。嘉靖年間開始實(shí)行的科道官行取制，更徹底地奠定了州縣官的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。嘉靖四年（1525）規(guī)定，一旦科道官出現(xiàn)空缺，就于任職“三年以上知縣、推官行取”［26］卷五十五，1345?？频拦偈敲鞔w前景最好的職位之一，知縣一旦行取為科道官，可能很快超過其原來在地方上的上司們。這一制度改變讓知縣們成為了炙手可熱的群體，甚至其上級(jí)官員都要巴結(jié)他們［29］卷二十二，579。出身異途的佐貳官根本無法與之抗衡。另一方面，如黃宗羲所談到的，出身正途的州縣官看不起異途出身的佐貳官，“羞與為伍”。這導(dǎo)致州縣官往往不愿意讓佐貳官插手州縣分職事務(wù)，遂使之成為冗余人員。故黃宗羲認(rèn)為這些佐貳官通通都應(yīng)該裁撤［30］胥吏，43?？频佬腥≈贫葮O大提升了州縣官的地位，而佐貳官的大規(guī)模裁減也開始于此時(shí)，兩者應(yīng)該并非巧合。

不過，在佐貳官的裁撤大潮中，分防佐貳官卻基本得到了保留，部分地區(qū)甚至有所增設(shè)，其中以管河官最為突出。比如嘉靖元年（1522），河南考城縣添設(shè)管河主簿 一 員［26］卷十五，497；嘉 靖 八 年 （1529），豐、沛、單三縣因?yàn)楹拥绦蕹?，增加了管堤主簿一員［26］卷一○二，2414；隆慶六年（1572），原來遭到裁減的山東夏津縣與魚臺(tái)縣的管河主簿被恢復(fù)［27］卷六十八，1636；萬歷二十六年（1598），河南祥符縣添設(shè)縣丞一員，榮澤縣添設(shè)主簿一員，專管河務(wù)［25］卷二○六，3844。其他類型的分防佐貳官也有添設(shè)。比如隆慶五年（1571）添設(shè)邠州同知一員，“駐宜祿鎮(zhèn)”，管理該處的各種事務(wù)［27］卷六十四，1552。在上述大裁員的背景下，這幾個(gè)增設(shè)可謂是異數(shù)。

為何在佐貳官被大幅度縮編的情況下，分防官員反而得到添加呢？一個(gè)重要的原因在于，事務(wù)上的分職可以由州縣官來兼理，空間上的分防則很難兼顧。如果說佐貳官分職是因?yàn)橹菘h缺乏職能部門，那么分防的誕生則是因?yàn)橹菘h沒有“鄉(xiāng)亭之官”。明代雖然有里甲、糧長一類的基層組織，但是法理上來說這些都只是服役的民眾，并非職官。部分州縣幅員較大，州縣內(nèi)部分地區(qū)距離縣衙較遠(yuǎn)，從縣衙直接管控有鞭長莫及之感，需要有現(xiàn)地的官員來就地處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)。與職能分防不同的是，這些分防的官員所管轄的不是某項(xiàng)事務(wù)，而是某個(gè)地區(qū)，類似于建立一個(gè)非正式的次級(jí)行政區(qū)劃。清末的馮桂芬注意到了州縣官所面臨的空間問題，指出他們無法分身到州縣的各個(gè)角落去，執(zhí)行制度所賦予他們的任務(wù)。他說：“縣令藐然七尺耳，控一二百里之廣，馭千百萬戶之眾”，絕對(duì)不可能“家至戶到，而周知其循莠勤惰、飽饑甘苦”，故“縣令不能獨(dú)治一縣，任之令以下各官”［31］14－16。分防轄境是州縣官所無法分身代勞的事，這恐怕是分防佐貳官一直存留下來的主要原因。

四 佐貳官分防的最終確立

明清易代的過程中，基層地方體制幾乎被原封不動(dòng)地繼承了下來。經(jīng)過明代后期的歷次裁減，州縣佐貳官本來已經(jīng)所剩不多。清初又大加裁撤，最終使得佐貳官殘留無幾，其總數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于州縣之?dāng)?shù)目。

入關(guān)之初，清政府即開始大規(guī)模裁減“冗員”。順治三年（1646），清廷規(guī)定凡“大縣設(shè)知縣、縣丞、典史各一員；小縣設(shè)知縣、典史各一員；一切主簿，盡行裁革。原管職事，大縣歸并縣丞，小縣歸并典史”［32］卷二十五，216。全國的主簿被盡數(shù)裁革。至于縣丞，規(guī)定大縣縣丞一人，小縣不設(shè)縣丞，則所余下的縣丞亦為數(shù)不多。類似的零星裁革在順治年間一直進(jìn)行著。經(jīng)過這波大規(guī)模的裁減，州縣佐貳官的數(shù)目已經(jīng)所剩無幾。

后來，因?yàn)槭聞?wù)繁忙，部分州縣需要添設(shè)佐貳官來輔助，又出現(xiàn)了一些反復(fù)。尤其是在財(cái)賦集中的江蘇、浙江等地，開始陸續(xù)恢復(fù)了一些佐貳官。自順治八年（1651）始，江蘇、浙江等24縣相繼恢復(fù)了主簿的設(shè)置［32］卷六十一，482－483；順治十六年（1659）又在江西18縣設(shè)置了縣丞［32］卷一二九，1003；到了康熙初年，為強(qiáng)化賦稅征收，又在江南部分地區(qū)相繼增加了縣丞的數(shù)量［33］卷八，86［34］卷十四，201。

總體來看，清代入關(guān)之后，雖然佐貳官后來又有一個(gè)增加的過程，還是抵不過前期裁減的規(guī)模，總數(shù)目比之明代又有大幅減少。在這一過程中，大量的非分防佐貳官被裁撤，而后來增設(shè)的佐貳官絕大部分承擔(dān)分防職責(zé)。如果說在明末分防佐貳官已經(jīng)占了相當(dāng)?shù)谋壤敲丛谇宕麄円呀?jīng)成為了主流。分防可以分為按職能與按地域兩種。前者以管河官為典型。管河官雖分防汛地，其所管的還是職能事務(wù)。后者則擁有固定的駐地與轄區(qū)，大概又可以分為兩種情況：一是出現(xiàn)了僅次于縣城的大型集鎮(zhèn)，人口聚集，事務(wù)繁多，需要專人前往現(xiàn)地料理；二是境內(nèi)的要害之地，容易滋生盜賊，需要派遣專員負(fù)責(zé)巡捕彈壓。

管河官以北直隸最為典型。在清末，北直隸一共18員屬州佐貳官中，13員是管河官；另有54員縣佐貳官，其中管河官也占到了43員，可謂是絕對(duì)的多數(shù)。管河佐貳官會(huì)冠以“河工”名目，如“河工州同”、“河工縣丞”等，其他一般的佐貳官則被稱為“地方州判”、“地方主簿”等，以示區(qū)別。其他數(shù)省沒有那么高的比例，但為數(shù)亦不少。如山東省共有16員州佐貳官，河工占4員，50員縣佐貳官，其中河工占到17員；河南省共5員州佐貳官，河工占1員，36員佐貳官，河工占到18員［35］卷二十九，360－364。

非管河佐貳官中也有很大一部分是分駐轄境的。很多佐貳官駐守在人口密集的集鎮(zhèn)之中，以東南財(cái)賦之地最為典型。如吳江縣設(shè)有縣丞一員，駐扎盛澤鎮(zhèn)［36］卷十八，23－24；如皋縣在雍正八年（1730）新設(shè)主簿一員，“置署掘港”［37］卷十二，859；上海縣有縣丞、主簿各一人，乾隆三十二年（1767）給他們劃定了分管區(qū)域［38］卷十三，899－900；青浦縣有縣丞一員，“駐七寶鎮(zhèn)”［39］卷十三，855。還有一部分佐貳官駐扎于要沖之地，這些地區(qū)距離政治中心較遠(yuǎn)，容易成為盜賊滋生之處，同樣需要有人彈壓。如海外孤島需要專人駐守，福建省同安縣丞在當(dāng)時(shí)駐扎于金門島［40］卷一，19。再如四川省南部縣縣丞于道光年間移駐富村驛，后來又轉(zhuǎn)移至新鎮(zhèn)壩，前者“地方?jīng)_要，民刁俗悍，煙戶稠密”，后者“五方雜處”、“較之富村驛尤為沖要”，分防縣丞主要的任務(wù)就是維持治安④［5］。從南部縣的例子也可以看到，沖要之地可能也是人口聚集之地，更增加了管理的難度。

從如皋、南部等縣的例子可以看到，新增設(shè)的佐貳官多是被派往分防。原來不分防的佐貳官也被派往分防，如上海等縣的例子。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)清朝政府有意識(shí)地讓佐貳官、首領(lǐng)官、巡檢等佐雜官員擔(dān)負(fù)起分防任務(wù)⑤［41］。在上?？h的例子中最為明顯，原來是兩名巡檢分管縣境，后來將縣丞與主簿加入進(jìn)去，由四名佐雜人員分而治之。如上文談到的，張研在廣東省也發(fā)現(xiàn)了類似的情況，殘留的州縣佐雜官都有自己固定的轄區(qū)，類似于一種次縣級(jí)政治區(qū)劃［1］。即使是管河官后來也擁有了自己的轄區(qū)。如雍正十一年（1733），直隸省“再將河間縣管河縣丞移駐附堤之張各莊，清河縣管河縣丞駐扎臨河之油房鎮(zhèn)，俱兼巡檢職掌，既可防河，而近堤村莊又資巡緝”［42］428。再如乾隆年間，灤州管河州判也同樣開始兼任胡家莊巡檢［43］卷六四五，221。這些管河官兼管著河堤附近的治安工作，也有了自己的轄區(qū)。

瞿同祖認(rèn)為，留在縣衙之中的佐貳官只享有微不足道的職權(quán)，是一批無所事事之冗員，可以忽略不計(jì)；但是，他也提到，在外擔(dān)任著諸種分防任務(wù)的佐貳官因?yàn)檫h(yuǎn)離州縣官的控制，尚可以發(fā)揮一定作用［44］17－20。另一方面，清代州縣沒有正式的次縣級(jí)行政組織來管理轄境，需要有官員分防某些區(qū)域。無所事事的佐貳官員正好可以負(fù)責(zé)執(zhí)行這一任務(wù)。與首領(lǐng)官、巡檢一起，佐貳官多被派往駐扎州縣中的固定區(qū)域，管理劃定轄區(qū)內(nèi)的部分事務(wù)，成為州縣政府的派出機(jī)構(gòu)。

五 結(jié)論

明清地方政府被普遍認(rèn)為效率低下，其原因主要在于“組織不善和缺乏協(xié)調(diào)”［44］317。回顧整個(gè)佐貳官的職權(quán)轉(zhuǎn)變，對(duì)于明清基層政府“組織不善”的情況可以有更加清晰的認(rèn)識(shí)?；鶎诱狈η逦穆毮芊止た蚣?，也缺乏足夠的派出機(jī)構(gòu)以統(tǒng)馭整個(gè)轄境，理性化的官僚組織始終沒有建立完善。佐貳官擔(dān)任分職與分防任務(wù)部分地緩解了這些問題，但是依然難以理順整個(gè)州縣體制。所有這些問題都在近代化的過程中顯露出來。最終，建立以職能分工為導(dǎo)向的正式部門，設(shè)立州縣以下的次級(jí)行政區(qū)劃等，成為了改革的方向⑥［45］，從而逐漸地將基層政府的結(jié)構(gòu)框架改造成我們現(xiàn)在所熟悉的樣子。

注釋：

①之所以稱僚屬，是因?yàn)槌俗糍E官，州縣的首領(lǐng)官也有權(quán)兼任職事。這里不討論首領(lǐng)官的情況。

②明正統(tǒng)十四年土木堡之變后，河北地區(qū)也遭受了兵燹，民眾紛紛逃難。朝廷為了安定京畿地區(qū)，特地在當(dāng)?shù)卦O(shè)置撫民官，做戰(zhàn)時(shí)安撫工作。

③有一處云裁革大名府下某某“等縣”主簿各一員，羅列者為4縣，這里難以確定確切數(shù)字，故暫以4縣計(jì)。

④南部檔案：Q1－04－00368－01，道光二年五月十九日。

⑤傅林祥指出，清朝在康熙時(shí)期開始就有意識(shí)地使用地方政府的佐雜官員來承擔(dān)治安工作，讓他們分駐縣境各處，管轄一定的區(qū)域；其中，不僅僅是限于州縣佐貳官，也包括州縣首領(lǐng)官與巡檢以及府一級(jí)的僚屬。

⑥關(guān)曉紅對(duì)清末外官官制的研究很好地梳理了這一點(diǎn)。

［1］張研．對(duì)清代州縣佐貳、典史與巡檢轄屬之地的考察［J］．安徽史學(xué)，2009，（2）：5－18．

［2］劉洪彪．晚清縣級(jí)以下基層政權(quán)對(duì)地方社會(huì)的監(jiān)控［J］．重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（6）：130－135．

［3］茆?。f事胚胎始于州縣乎？——從命案之代驗(yàn)再論清代佐雜審理權(quán)限［J］．法制與社會(huì)發(fā)展，2011，（4）：95－103．

［4］王兆輝，劉志松．清代州縣佐貳官司法權(quán)探析［J］．西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）：161－166．

［5］左平．清代縣丞初探——以清代南部縣衙檔案為中心［J］．史學(xué)月刊，2011，（4）：47－59．

［6］吳佩林．萬事胚胎于州縣乎——南部檔案所見清代縣丞、巡檢司法［J］．法制與社會(huì)發(fā)展，2009，（4）：30－37．

［7］張廷玉，等．明史［M］．北京：中華書局，1974．

［8］張鹵．皇明制書［G］／／續(xù)修四庫全書：第788冊(cè)．上海：上海古籍出版社，1995．

［9］呂坤．實(shí)政錄［G］／／續(xù)修四庫全書：第753冊(cè)．上海：上海古籍出版社，1995．

［10］嘉靖建平縣志［G］／／天一閣藏明代方志選刊．上海：上海書店，1982．

［11］嘉靖沛縣志［G］／／天一閣藏明代方志選刊續(xù)編．上海：上海書店，1990．

［12］嘉靖寧國府志［G］／／天一閣藏明代方志選刊．上海：上海書店，1982．

［13］嚴(yán)耕望．秦漢地方行政制度史［M］．上海：上海古籍出版社，2007．

［14］明英宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［15］邊貢．華泉集［G］／／文淵閣四庫全書：第1264冊(cè)．臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986．

［16］鄭若曾．江南經(jīng)略［G］／／文淵閣四庫全書：第728冊(cè)．臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986．

［17］王泉偉．論明代州縣幕官的職權(quán)轉(zhuǎn)變［J］．史學(xué)月刊，2013，（9）：41－47．

［18］明孝宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［19］崇禎吳縣志［G］／／天一閣藏明代方志選刊續(xù)編．上海：上海書店，1990．

［20］明武宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［21］明宣宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［22］隆慶寶應(yīng)縣志［G］／／天一閣藏明代方志選刊續(xù)編．上海：上海書店，1990．

［23］明憲宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［24］明熹宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［25］明神宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［26］明世宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［27］明穆宗實(shí)錄［M］．上海：上海古籍出版社，1983．

［28］趙軼峰．明代的變遷［M］．上海：上海三聯(lián)書店，2008．

［29］沈德符．萬歷野獲編［M］．北京：中華書局，1959．

［30］黃宗羲．明夷待訪錄［G］／／沈善洪．黃宗羲全集．杭州：浙江古籍出版社，1986．

［31］馮桂芬．復(fù)鄉(xiāng)職議［M］／／采西學(xué)議——馮桂芬、馬建忠集．鄭大華點(diǎn)校．沈陽：遼寧人民出版社，1994．

［32］清世祖實(shí)錄［M］．北京：中華書局，1985．

［33］乾隆長洲縣志［G］／／中國地方志集成·江蘇府縣志輯：第13冊(cè)．南京：江蘇古籍出版社，1991．

［34］道光昆新兩縣志［G］／／中國地方志集成·江蘇府縣志輯：第15冊(cè)．南京：江蘇古籍出版社，1991．

［35］清會(huì)典事例［M］．北京：中華書局，1991．

［36］乾隆吳江縣志［G］／／中國地方志集成·江蘇府縣志輯：第20冊(cè)．南京：江蘇古籍出版社，1991．

［37］嘉慶如皋縣志［M］．臺(tái)北：成文出版社，1970．

［38］光緒上?？h志［M］．臺(tái)北：成文出版社，1970．

［39］光緒青浦縣志［M］．臺(tái)北：成文出版社，1970．

［40］光緒馬巷廳志［M］．臺(tái)北：成文出版社，1970．

［41］傅林祥．清雍正年間的次縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)及其職能探析［J］．清史研究，2011，（2）：60－67．

［42］直隸總督李衛(wèi)題請(qǐng)于故城縣之鄭家口等十一處各設(shè)巡檢一員專司巡緝本（雍正十一年七月初八日）［G］／／雍正朝內(nèi)閣六科史書：第72冊(cè)吏科［M］．桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2002．

［43］清高宗實(shí)錄：第17冊(cè)［M］．北京：中華書局，1985．

［44］瞿同祖．清代地方政府［M］．北京：法律出版社，2011．

［45］關(guān)曉紅．從幕府到職官［M］．北京：生活·讀書·7新知三聯(lián)書店，2014．