馬麗 張沙沙 白平則

近年來，我國城鎮(zhèn)化速度明顯加快，城鎮(zhèn)人口不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，在此過程中農(nóng)民的土地權益保障面臨著諸多新挑戰(zhàn)。

一、農(nóng)民承包土地面臨的新問題和新挑戰(zhàn)

在城鎮(zhèn)化進程中，外出打工的農(nóng)民日益增多，作為農(nóng)民命根子的承包土地的處理大致有以下四種情況:一是變?yōu)榛牡兀@種情況很少見;二是被以口頭約定的形式交給自己的親朋或其他村民打理，這種情況更多地是基于當事人之間的合意，再加上我國“熟人社會”的實際情況，即便出現(xiàn)糾紛，礙于情面或出于其他顧忌也會“禮讓三分”，通過當事人協(xié)商能夠較好地解決;三是根據(jù)市場的需求進行農(nóng)地流轉(zhuǎn);四是被政府出于“公共利益”的需要而征用為建設用地。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是指土地使用權流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，在保留土地承包經(jīng)營權的前提下轉(zhuǎn)讓土地使用權的一種農(nóng)地利用方式。農(nóng)地流轉(zhuǎn)具體表現(xiàn)為農(nóng)戶間的私人流轉(zhuǎn)和通過村集體向農(nóng)戶、非農(nóng)戶及工商企業(yè)的流轉(zhuǎn)。迫于現(xiàn)實和經(jīng)濟考慮，農(nóng)民更多地選擇將農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)一方面避免了農(nóng)地撂荒，實現(xiàn)了農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，另一方面也存在著農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體不清、保障不力等傳統(tǒng)問題及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易屬性日漸增強等新興問題。隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入和農(nóng)民對農(nóng)地權益的日益重視，農(nóng)地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)出現(xiàn)更強的交易屬性同時市場配置的作用也在逐漸增強;隨著國家農(nóng)地政策的放開，符合一定標準的土地可以具有擔保功能。

農(nóng)地征用，是指國家出于公共利益的需要，依法強制取得農(nóng)村集體土地并給與其相應補償?shù)男袨?，具體體現(xiàn)為政府基于城鎮(zhèn)化規(guī)劃征用部分農(nóng)地。根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)規(guī)定，農(nóng)地征用將會使土地由“集體所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣宜小?，由于政府通常是通過村集體將補償款發(fā)放給農(nóng)戶，農(nóng)戶實際能否分得補償款、分得多少比例補償款和多長時間才能得到補償款，具有不確定性。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、征用與農(nóng)民法律權益的實現(xiàn)與保護

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民法律權益的實現(xiàn)。目前農(nóng)村，一些人因婚喪嫁娶或者村集體土地調(diào)整而消極喪失土地，另有一些人因登記轉(zhuǎn)讓而積極喪失土地。

根據(jù)1978年黨的十一屆三中全會提出的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”政策，農(nóng)地歸集體所有，農(nóng)戶僅享有承包經(jīng)營權。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權從屬于村集體的土地所有權，具有占有、使用、收益及有限處分的權能，承包權類似于所有權但又不是所有權，也不同于使用權，因為它可以有限處分。之所以規(guī)定農(nóng)地的集體所有，是出于國家糧食安全和對農(nóng)戶使用承包土地規(guī)范管理的需要。土地承包經(jīng)營權主體面對的一方是集體的所有權主體，另一方是被流轉(zhuǎn)者的使用權主體。放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)是針對農(nóng)地交易、農(nóng)地擔保的出現(xiàn)而提出的。有學者提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”的歷史結(jié)果，“包產(chǎn)到戶”、“上交國家、留足集體后，剩下的都是自己的”，此種制度構(gòu)建在當時的確極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高了農(nóng)地的生產(chǎn)效率，保障了農(nóng)民的生活，促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，家庭承包經(jīng)營方式整體上仍然屬于小農(nóng)經(jīng)濟模式，并沒有改變“低投入—低產(chǎn)出”的特點。從長遠來看，這種制度并不能最大限度地利用土地，阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營體制和農(nóng)村承包經(jīng)營權的特點，也只不過是國家通過以集體的私權之名義來加強實現(xiàn)對農(nóng)地的管理與限制的公權之實。農(nóng)地流轉(zhuǎn)若完全放開可能會導致農(nóng)地的喪失，甚至引發(fā)國家糧食安全危機。放開對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)后，國家完全可以通過鼓勵科研、向國外購買和稅收政策等方式來實現(xiàn)國家糧食的安全保障，或者隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不受任何限制，在市場的大環(huán)境中，當糧食成為一種稀缺資源、供不應求時，在利益的驅(qū)動下，還是會有農(nóng)業(yè)大戶會選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，放開對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制，能夠最大限度地發(fā)揮土地的使用收益價值，實現(xiàn)農(nóng)民權益。

2.農(nóng)地征用與農(nóng)民法律權益的保護。在城鎮(zhèn)化建設中，規(guī)劃城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局是其中重要一環(huán)。政府為了“公共利益”而征用部分農(nóng)地，土地征收使得集體所有的土地變?yōu)閲宜械耐恋?。土地權利性質(zhì)的變動，意味著農(nóng)民對農(nóng)地權益的終局喪失，再加上農(nóng)地對于農(nóng)民的生存保障作用，農(nóng)地征用對農(nóng)民權益影響巨大?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l對農(nóng)地征收補償作了具體規(guī)定，該規(guī)定補償款少、方式單一、補償期限短，未能切實保護農(nóng)民權益。另外，政府征地和農(nóng)民權益保障之間夾雜著村集體利益。村集體的不作為也會損害農(nóng)民權益。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些村集體沒有給農(nóng)民及時足額發(fā)放補償款，農(nóng)民只好一次次到鎮(zhèn)政府上訪。在農(nóng)地征用過程中，改革農(nóng)地的補償款規(guī)定和加強對補償款的監(jiān)督顯得尤為關鍵。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用怎樣才能更好地實現(xiàn)和保護農(nóng)民的土地權益

1.放開農(nóng)地流轉(zhuǎn)的立法限制。首先，在關于農(nóng)地的雙層經(jīng)營體制方面，應當弱化集體對農(nóng)地的所有權，強化農(nóng)民對農(nóng)地的使用權。這“一弱一強”有利于強化農(nóng)民的主體地位，同時也有利于防止集體對農(nóng)民權益的侵害。其次，對農(nóng)地承包經(jīng)營權的限制應當進一步放開。一是期限的放開;二是使用限制和權利主體的放開。法律、土地規(guī)劃對土地利用的規(guī)制應當按照土地本身的區(qū)位、土壤的條件等因素來決定，而不應當以土地的所有權性質(zhì)決定。農(nóng)地只要符合建設的要求，也可以變?yōu)榻ㄔO用地。隨著農(nóng)地利用的方式的放開，承包農(nóng)地的權利主體的限制也相應的放開。除“四荒”以外的農(nóng)地，如果符合建設用地的要求，農(nóng)民也可以將自身的農(nóng)地承包給建設方使用，更好地配置國家資源，保障農(nóng)民權益。三是流轉(zhuǎn)限制的放開。對流轉(zhuǎn)的限制主要是基于當時市場的不完善和國家對糧食安全保障的責任。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入、科學技術的飛快發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷加快，應適時放開對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓農(nóng)村集體土地商業(yè)化開發(fā)增值的收益主要歸村集體、全體村民。

2.改革國家對村集體土地征用補償制度。土地征收使得集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械耐恋?，土地權利性質(zhì)的變動使農(nóng)民徹底喪失了農(nóng)地權益。目前法律對農(nóng)地征用的補償款少、方式單一、補償期限較短，間接損害了農(nóng)民的權益。因此，為了保障農(nóng)民的土地權益，必須進一步改革和完善土地征用補償制度，豐富補償形式?？梢圆捎萌缦滦问?一是農(nóng)戶可以將集體資產(chǎn)所有權、土地承包經(jīng)營權、宅基地及住房置換成股份合作社股權和城鎮(zhèn)住房，這樣也利于農(nóng)民更好地融入城鎮(zhèn);二是國家可以分期支付補償款，持續(xù)補償30年。農(nóng)地是農(nóng)民長期的基礎權益，權利性質(zhì)的改變需要通過較長時間的持續(xù)補償來得以彌補;三是加強立法，完善監(jiān)督機制，切實加強對村集體的監(jiān)督，有效防止村干部侵犯農(nóng)民的土地權益。

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