李 莎

一、前言

協(xié)調(diào)問(wèn)題歷來(lái)都是行政學(xué)家和權(quán)力機(jī)關(guān)所關(guān)注。法國(guó)的行政學(xué)家法約爾(1982)就將協(xié)調(diào)視為構(gòu)成管理活動(dòng)的五種要素之一(即計(jì)劃、組織、指揮，協(xié)調(diào)和控制)。我國(guó)在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略上也越來(lái)越關(guān)注政策協(xié)調(diào)。如在黨的十八大報(bào)告中，共有26處提到“協(xié)調(diào)”，直接提到“政策協(xié)調(diào)”的有一處:“堅(jiān)持出口和進(jìn)口并重，強(qiáng)化貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)，形成以技術(shù)、品牌、質(zhì)量、服務(wù)為核心的出口競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易平衡發(fā)展?！眻?bào)告中有的地方盡管未直接談到“公共政策協(xié)調(diào)”但無(wú)不與“公共政策協(xié)調(diào)”密切相關(guān)。如第五部分的第五點(diǎn)“深化行政體制改革”談到的要按照建立中國(guó)特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。這些內(nèi)容實(shí)則都與政策協(xié)調(diào)密切相關(guān)。

總之，前三十年，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力是改革開(kāi)放政策;后三十年，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力也將是改革開(kāi)放政策。中國(guó)的改革需要政策強(qiáng)有力的支持。在我國(guó)，政府是公共政策的制定主體，為了對(duì)社會(huì)實(shí)行權(quán)威性的利益分配，政府制定了一系列的公共政策。而與此同時(shí)，處在轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期和我國(guó)政府的本身“癥狀”，使得我國(guó)的公共政策陷入困境。現(xiàn)實(shí)中，政出多門(mén)、各自為政、新老政策打架、小政府與大政策抵觸、“上有政策，下有對(duì)策”等情況屢見(jiàn)不鮮，而我國(guó)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制并不完善，公共政策協(xié)調(diào)機(jī)制尚不健全。因此，如何在更高的層面更加重視“公共政策協(xié)調(diào)”，完善我國(guó)的“公共政策協(xié)調(diào)機(jī)制”，盡可能的避免和減少我國(guó)公共政策的矛盾和沖突，從而實(shí)現(xiàn)和諧善治，全面建設(shè)社會(huì)主義小康水平，顯得更為重要和具有現(xiàn)實(shí)意義。

學(xué)界對(duì)于“政策協(xié)調(diào)”的內(nèi)涵界定尚未形成明確的規(guī)定和統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。國(guó)外研究較具代表性的觀點(diǎn)有:John P．Burns(2002)認(rèn)為，“政策協(xié)調(diào)”指的是兩種以上的政策得以融合演進(jìn)，并取得共同的目標(biāo)，其的目的是為了防止政策出現(xiàn)沖突。Nina P．Halpern(1992)認(rèn)為，“政策協(xié)調(diào)”，一指不同政府部門(mén)政策制定過(guò)程中的協(xié)調(diào)，二指不同的政策建議演進(jìn)融合成為一項(xiàng)共識(shí)。

筆者在綜合分析文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上得出國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究者的觀點(diǎn)，即“公共政策協(xié)調(diào)”是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，貫穿于政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估反饋及政策落實(shí)過(guò)程，它主要是指政府不同部門(mén)的政策之間發(fā)生相互矛盾或是政治體制中的政令出現(xiàn)矛盾而為的舉措。結(jié)合中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)，本文認(rèn)為推薦我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策協(xié)調(diào)機(jī)制主要是要理順以下四個(gè)方面:權(quán)力制衡機(jī)制，定位協(xié)調(diào)機(jī)制，利益協(xié)調(diào)機(jī)制和法律的協(xié)調(diào)機(jī)制。

二、政策協(xié)調(diào)機(jī)制需要一個(gè)健全的權(quán)力制衡機(jī)制為基礎(chǔ)

公共政策是政府進(jìn)行公共管理的最基本的工具和手段，它是執(zhí)掌公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)構(gòu)或其他社會(huì)公共權(quán)威組織在特定的歷史時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)一定的政治，經(jīng)濟(jì)，文化目標(biāo)而制定的行為準(zhǔn)則和實(shí)施方案(張金馬，2004)。在我國(guó)，各級(jí)政府是公共政策的制定主體，相應(yīng)地，我國(guó)的政策矛盾主要是政策制定主體之間的矛盾，如央地矛盾，中央各部委之間的矛盾，橫向地方之間的矛盾。為了實(shí)現(xiàn)各自的政策目標(biāo)，各級(jí)政府制定了一系列的政策。由于我國(guó)政治體制的特殊性以及我國(guó)固有的國(guó)情，使得政策協(xié)調(diào)在我國(guó)政策體系中顯得尤為重要。一方面，我國(guó)是單一制的國(guó)家，整體利益大于局部利益，在總目標(biāo)上，各級(jí)政府是一致的，都是為了實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和建設(shè)更加美好和諧的中國(guó);而另一方面，政府部門(mén)常常各自為政，條塊分割，互相之間缺乏必要且有效的溝通和協(xié)調(diào)，加上近年來(lái)各級(jí)政府在利益的驅(qū)動(dòng)下，純粹追求自我利益的最大化，從而使政策的出臺(tái)與實(shí)施在現(xiàn)實(shí)中遇到了困境，政策間的不搭配，不協(xié)調(diào)，效率低下比比皆是。具體而言，我國(guó)的政策矛盾主要表現(xiàn)為政策的盲目制定和出臺(tái)和“上有政策，下有政策”(錢(qián)再見(jiàn)，2012)。

三、政策協(xié)調(diào)機(jī)制需要一個(gè)良性的定位協(xié)調(diào)機(jī)制為引導(dǎo)

從空間范圍來(lái)看，我國(guó)的政府層級(jí)眾多，各地方差異巨大，這在某種程度上，要求我國(guó)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制要有一個(gè)良性的定位協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)。由于某種特殊的原因，我國(guó)尚未完全建立市場(chǎng)體系，政府在市場(chǎng)中的作用很顯著。實(shí)踐證明，只有市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，社會(huì)資本才會(huì)達(dá)到最大化。因此，在構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的指導(dǎo)性行為，合理引導(dǎo)各地方在發(fā)展中的定位。例如，在具體實(shí)際生活中，中央政府在制定政策的過(guò)程中不能一刀切，而應(yīng)該更多的考慮到地方差異，真正做到具體問(wèn)題具體分析，統(tǒng)籌全局，合理制定每個(gè)區(qū)域的發(fā)展方向，避免地方在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中可能出現(xiàn)的盲目性。

四、政策協(xié)調(diào)機(jī)制需要一個(gè)合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制為支撐

政府通過(guò)政策來(lái)進(jìn)行利益的分配，政策沖突的本質(zhì)就是利益的沖突。中國(guó)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，就是要正確處理好各方的利益訴求，只有建立起合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)才會(huì)取得長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。以利益協(xié)調(diào)為核心，在如何處理政策協(xié)調(diào)這一問(wèn)題上，學(xué)者們傾向于轉(zhuǎn)變我國(guó)政府的職能，精簡(jiǎn)部委，合理的劃分權(quán)限，并進(jìn)行大部制改革，破除條框分割的束縛，加強(qiáng)溝通，為了整體利益著想，構(gòu)建一個(gè)中立的公共政策協(xié)調(diào)機(jī)制達(dá)成共識(shí)。無(wú)論是中央部委之間，中央與地方，地方與地方，還是形形色色的各種政府與之相關(guān)的部門(mén)之間政策的不協(xié)調(diào)，歸根到底都是利益的沖突。為此，只有真正轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)政府的為民服務(wù)的思想理念，只有從根本上建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好各級(jí)各類政府與市場(chǎng)的關(guān)系，合理的將短期與長(zhǎng)期利益相結(jié)合，整體利益與局部利益相結(jié)合，中國(guó)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制才會(huì)有一個(gè)光明的未來(lái)。要構(gòu)建完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，就是要做到兩點(diǎn):第一要建立對(duì)話磋商機(jī)制，如建立雙邊或多邊會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)議、公共論壇等制度等;第二是完善利益補(bǔ)償機(jī)制。定位協(xié)調(diào)將會(huì)使各地方的利益分配在現(xiàn)實(shí)發(fā)展中存在有著或大或小的差異，因此政策協(xié)調(diào)應(yīng)該將區(qū)域間的利益補(bǔ)償和互補(bǔ)提上日程。

五、政策協(xié)調(diào)機(jī)制需要一個(gè)完備的法律協(xié)調(diào)機(jī)制為輔導(dǎo)

有法可依有法必依是依法治國(guó)的基本要求。我國(guó)的政策協(xié)調(diào)機(jī)制必須有一個(gè)完備的法律體系來(lái)輔導(dǎo)。事實(shí)證明，只有保證法律的權(quán)威性，才能更好的處理政策協(xié)調(diào)，當(dāng)政策發(fā)生沖突的時(shí)候，就要以法律為準(zhǔn)則。陶希東(2010)直接指出各地區(qū)不得以任何理由擅自對(duì)既定的政策法規(guī)與規(guī)章制度進(jìn)行解釋，更不允許隨意發(fā)揮，曲解相關(guān)政策法規(guī)。長(zhǎng)期以來(lái)，各種政策“滿天飛、多亂雜，有的公然違反國(guó)家法律，有的相互之間發(fā)生沖突，打架(胡象明，1995)。面對(duì)這樣的現(xiàn)象，如果僅僅是“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”顯示不切實(shí)際，我們應(yīng)該思考背后的制度性缺陷。只有界定好公共政策與法律之間的界限，依法治理政策，用法律的手段來(lái)約束政策制定主體。隨著中國(guó)政治的發(fā)展，應(yīng)該逐步建立司法裁決機(jī)制。一旦公共政策發(fā)生沖突，應(yīng)該借助司法的力量來(lái)裁決來(lái)，不僅官可告民、民可告官，而且，官也可以告官。

［1］法約爾．工業(yè)管理與一般管理［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1982．

［2］ John P．Burns．Horizon Govement:Policy Coordination in China．Paper prepared for the International conference on Govemance in Asia:Culture，Ethics，Institutional Reform and Policy Chang e，City University of Hong Kong，HongKong(December 2002)．

［3］ Nina P．Halpem，Information Flows and Policy Coordination in the Chinese Bureaucracy，in Lieberthal and Lampton，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post Mao China(1992)．

［4］張金馬．公共政策分析:概念．過(guò)程．方法［M］．北京:人民出版社，2004．

［5］陶希東．跨界區(qū)域協(xié)調(diào):內(nèi)容、機(jī)制與政策研究——以三大都市圈為例［J］．上海經(jīng)濟(jì)研究，2010，(1)．

［6］錢(qián)再見(jiàn)．公共政策執(zhí)行主體與公共政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象［J］．中國(guó)行政管理，2012，(3)．

［7］胡象明．“文件打架”的原因及對(duì)策［J］．中國(guó)行政管理，1995，(9)．