潘勁松

( 山東師范大學(xué)法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250014 )

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的對(duì)策研究

潘勁松

( 山東師范大學(xué)法學(xué)院,山東 濟(jì)南 250014 )

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)作為山東省重要經(jīng)濟(jì)功能區(qū)已經(jīng)上升為國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。以民營(yíng)企業(yè)這一特殊的市場(chǎng)主體的投資行為作為研究對(duì)象，分析市場(chǎng)準(zhǔn)入制度中有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的行政指導(dǎo)、投資融資、稅收等措施，為山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整與資源整合提供市場(chǎng)準(zhǔn)入制度方面的對(duì)策已迫在眉睫。

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū);民間投資;市場(chǎng)準(zhǔn)入制度;對(duì)策

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)作為山東省重要經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，自2011年1月4日國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以來(lái)已經(jīng)上升為國(guó)家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略?！兑?guī)劃》中“深化改革開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展”的指導(dǎo)原則提出“大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步完善政策，優(yōu)化環(huán)境，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，支持民間資本進(jìn)入海陸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域。形成有利于海洋經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，進(jìn)一步提高海洋經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放水平，積極優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，努力拓展發(fā)展空間”。然而，隨著一系列山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，作為重要投資渠道的社會(huì)資本投資所遇到的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙卻成為影響山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的重要因素。因此，制定和完善相關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策法規(guī)，落實(shí)國(guó)家和山東省吸引和鼓勵(lì)民間投資的政策法規(guī)已迫在眉睫。

近期，隨著國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資本投資健康發(fā)展的通知》和國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)和鼓勵(lì)民間資本投資健康發(fā)展各政府機(jī)構(gòu)職能分工的意見(jiàn)》，山東省也積極響應(yīng)黨和國(guó)家的號(hào)召，出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)全省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的意見(jiàn)》及其相關(guān)的配套政策和措施，放寬對(duì)民間投資的限制，降低中小企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻，大力支持、鼓勵(lì)和促進(jìn)中小企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的各地市在貫徹落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)全省民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的意見(jiàn)》和《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》相關(guān)政策的過(guò)程中也制定了相應(yīng)的措施。由此而形成的國(guó)家、山東省、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各地市三級(jí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度體系，起著扶持民間投資發(fā)展的重要作用。

山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的各級(jí)政府在貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院、山東省出臺(tái)的有關(guān)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的政策的過(guò)程中，根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)制定了一系列措施。這些政策的出臺(tái)，對(duì)于加強(qiáng)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一定的效果，但是并沒(méi)有完全改變私營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資不足的現(xiàn)象。這種狀況反映了山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)民間投資市場(chǎng)準(zhǔn)入制度存在著缺乏可操作性配套措施和細(xì)則、融資渠道不暢通、稅收規(guī)定不合理等問(wèn)題。完善山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)民間投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入法律制度，必須從現(xiàn)行政策和法規(guī)中影響和制約民間投資的規(guī)定入手，盡早明確并細(xì)化促進(jìn)民間投資的相關(guān)扶持政策。

第一，相關(guān)扶持政策的明確和細(xì)化

各級(jí)政府要把發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的根本戰(zhàn)略，制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和總體計(jì)劃，將其列進(jìn)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)不同的政府部門(mén)的規(guī)劃。同時(shí)，還要列入本區(qū)域中各級(jí)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制年度考核內(nèi)容，監(jiān)督地方政府部門(mén)從發(fā)展規(guī)劃的角度推進(jìn)社會(huì)資本投資發(fā)展。

區(qū)域各級(jí)政府圍繞引進(jìn)各類(lèi)人才、吸引社會(huì)投資、大中型國(guó)有企業(yè)改制等關(guān)系本區(qū)域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的策略性問(wèn)題，需要進(jìn)一步明確具有吸引力的優(yōu)惠政策措施，為社會(huì)資本的投資建立一個(gè)公平的政策和法制投資環(huán)境。

區(qū)域各級(jí)政府需要落實(shí)本區(qū)域內(nèi)鼓勵(lì)民間投資的各種經(jīng)濟(jì)政策，如財(cái)政貼息、稅收政策、戶(hù)籍管理、人事管理、法律糾紛等。充分利用在各地建立的開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)和整合工業(yè)小區(qū)等平臺(tái)為民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展提供新的動(dòng)力。

第二，相關(guān)行政政策和法規(guī)法規(guī)的清理

更新有關(guān)制定政策和法規(guī)的觀念和態(tài)度。在研究和制定政策和法規(guī)時(shí)，側(cè)重于真正轉(zhuǎn)向本地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)控管理、市場(chǎng)規(guī)制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等內(nèi)容。

完善政策法規(guī)體系。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各級(jí)政府部門(mén)需要參照《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展指南目錄》中吸引不同種形式的投資的操作程序，制定有關(guān)本地區(qū)的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃,對(duì)改革分配制度、現(xiàn)代企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等方面的政策和法規(guī)要盡快落實(shí)。

落實(shí)政策法規(guī)的清理目錄。一是刪除不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政策法規(guī)。二是刪除與國(guó)家和山東省各級(jí)政策法規(guī)相矛盾的規(guī)定，刪除對(duì)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種禁止性規(guī)定、歧視性規(guī)定, 制定吸引私營(yíng)資本的中小企業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)。

進(jìn)一步完善政府采購(gòu)扶持民營(yíng)企業(yè)特別是中小民營(yíng)企業(yè)的辦法，支持民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)入政府采購(gòu)目錄。認(rèn)真落實(shí)各級(jí)鼓勵(lì)支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)和政策措施，確保各項(xiàng)稅收優(yōu)惠。

第三，民間投資范圍目錄的規(guī)定

近期，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》之后，國(guó)家發(fā)改委等部門(mén)進(jìn)一步考慮出臺(tái)“吸引社會(huì)資本參與投資的產(chǎn)業(yè)范圍指導(dǎo)目錄”，希望借民間投資產(chǎn)業(yè)范圍目錄方案的出臺(tái)，給予民營(yíng)企業(yè)投資者以明確的指導(dǎo)。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委等政府部門(mén)正在考慮進(jìn)一步制定《政府核實(shí)準(zhǔn)入的投資項(xiàng)目范圍目錄》，即重新完善和制定《政府核實(shí)準(zhǔn)入的投資項(xiàng)目范圍目錄(2006年)》的項(xiàng)目范圍，減少政府核實(shí)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)核實(shí)準(zhǔn)入權(quán)限分配，進(jìn)一步落實(shí)涉及國(guó)家安全和市場(chǎng)未有效配合的產(chǎn)業(yè)以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)相關(guān)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和重要區(qū)域，進(jìn)一步落實(shí)政府和國(guó)家資本投資的產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的積極作用，實(shí)現(xiàn)吸引民間投資的目標(biāo)。

結(jié)合國(guó)家制定民間投資目錄的經(jīng)驗(yàn)，建議山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的各級(jí)地方政府各級(jí)部門(mén)從以下兩個(gè)角度考慮制定《民間資本投資市場(chǎng)指導(dǎo)目錄》，加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)資本投資的行業(yè)政策扶持：一方面，精簡(jiǎn)審批流程和手續(xù)，完善社會(huì)資本投資項(xiàng)目登記和預(yù)備案制度，減低社會(huì)私營(yíng)企業(yè)投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和要求；另一方面，進(jìn)一步制定和出臺(tái)指導(dǎo)民間投資的產(chǎn)業(yè)范圍指導(dǎo)目錄，按照吸引類(lèi)、禁止類(lèi)、制止類(lèi)等項(xiàng)目，對(duì)民間資本投資開(kāi)展分類(lèi)目錄指導(dǎo)，以此降低民間投資的無(wú)目的性和浪費(fèi)資源的重復(fù)性建設(shè)，推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展。

第四，行政許可制度的改革和完善

一是重新審視需要繼續(xù)實(shí)施行政許可的事項(xiàng)。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)地方政府應(yīng)認(rèn)真研究如何建立社會(huì)約束機(jī)制，規(guī)范政府的行政行為，強(qiáng)化對(duì)行政許可的調(diào)控，把事前行政許可與事后責(zé)任追究結(jié)合起來(lái)，提高政府監(jiān)管市場(chǎng)這一行政職能的責(zé)任意識(shí)；對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府管理同時(shí)又不宜實(shí)施行政許可的事項(xiàng)，需要考慮完善行政許可后加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的措施、方法，防止行政管理過(guò)程中空白點(diǎn)的出現(xiàn)。

二是改革行政審批流程制度。山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府部門(mén)需要不斷依據(jù)政策法規(guī)的規(guī)定, 進(jìn)一步細(xì)化稅務(wù)、工商、規(guī)劃、土地等各個(gè)政府部門(mén)的行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù),構(gòu)建一站式行政審批程序，改變機(jī)關(guān)作風(fēng), 縮短行政審批流程, 加快辦事效率，促進(jìn)私營(yíng)企業(yè)投資快速進(jìn)入市場(chǎng)。

三是完善用地審批制度。建議山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)地方政府的土地行政主管部門(mén)進(jìn)一步健全土地使用權(quán)出讓過(guò)程中的各項(xiàng)工作制度、運(yùn)行程序和監(jiān)督檢查機(jī)制, 建立建設(shè)用地審批和土地市場(chǎng)交易信息定期公布制度, 健全土地登記資料查詢(xún)系統(tǒng)和土地政策法規(guī)咨詢(xún)制度, 不斷建立完善用地行政審批制度, 建立對(duì)各類(lèi)企業(yè)統(tǒng)一的用地政策和管理平臺(tái)機(jī)制, 拓寬對(duì)私營(yíng)資本投資的發(fā)展平臺(tái)。

四是全面推行企業(yè)登記“一審一核”制。對(duì)簡(jiǎn)易登記事項(xiàng)實(shí)行“審核合一”制，減少審批環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高登記效率，提高辦結(jié)時(shí)效。同時(shí)創(chuàng)新審批流程，推進(jìn)“一表式”登記受理和網(wǎng)上并聯(lián)審批。

五是盡快實(shí)施投資登記備案和核準(zhǔn)管理制度。建議山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)地方政府借鑒河南省的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快制訂這方面的法規(guī)和相應(yīng)的管理辦法，改革有關(guān)的行政審批政策規(guī)章，減少行政審批環(huán)節(jié)，提高行政辦事效率，進(jìn)一步完善社會(huì)資本投資目錄登記備案制度。

第五，民間投資融資制度的改革和完善

一是完善針對(duì)社會(huì)資本投資的政策性扶持資金制度。一方面，開(kāi)拓各種形式的私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)業(yè)、投資風(fēng)險(xiǎn)的資金渠道，特別是處理科技型私營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；另一方面，各級(jí)主管部門(mén)制定包括產(chǎn)業(yè)基金方案設(shè)計(jì)、體系建立、配套措施和扶持政策等一系列問(wèn)題的發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)投資基金成為直接融資渠道之一。

二是必須確立民間融資的合法地位。建議山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)地方政府對(duì)于私營(yíng)企業(yè)內(nèi)部集資制定規(guī)范且具體的制度設(shè)計(jì)，明確區(qū)分非法集資與合法集資的界限。對(duì)于社會(huì)中介借貸行為，由于涉及資金量巨大，需要通過(guò)法律制度引導(dǎo)向公司化和規(guī)范化方向發(fā)展。

三是土地是最有比較優(yōu)勢(shì)的生產(chǎn)要素資源。建議山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府加強(qiáng)統(tǒng)籌投資規(guī)劃，不斷吸引更多社會(huì)資本投資進(jìn)入本地區(qū)投資：一方面，各級(jí)政府和國(guó)土資源部門(mén)，要在科學(xué)預(yù)測(cè)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目投資和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，將民營(yíng)企業(yè)的建設(shè)用地需求與各級(jí)土地利用總體規(guī)劃相銜接，保障項(xiàng)目用地與土地利用總體規(guī)劃的一致；另一方面，保障企業(yè)合理用地。按照區(qū)別對(duì)待、有保有壓、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的原則，重點(diǎn)保障科技含量高、附加值高、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的各類(lèi)項(xiàng)目用地。

第六，民間投資稅收扶持制度的改革和完善

一是全力做好稅收政策支持。隨著民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大，需要改革和創(chuàng)新促進(jìn)民間投資的稅收政策，遵循兼顧公平、平等競(jìng)爭(zhēng)，依法治稅、規(guī)范統(tǒng)一，涵養(yǎng)稅源、促進(jìn)發(fā)展，便于征管、加強(qiáng)服務(wù)的基本原則，根據(jù)國(guó)家和地區(qū)有關(guān)吸引社會(huì)資本參與投資的優(yōu)惠政策，確定需要重點(diǎn)幫扶的產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步完善國(guó)家和本地區(qū)有關(guān)節(jié)能生產(chǎn)、清潔環(huán)保、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)創(chuàng)新、進(jìn)出口等方面的優(yōu)惠稅收和稅收減免政策，促進(jìn)高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)、新能源農(nóng)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)外貿(mào)出口產(chǎn)業(yè)等發(fā)展壯大。

二是建立完善納稅服務(wù)程序。根據(jù)不同類(lèi)型企業(yè)的需求提供人性化的稅收服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)一步為納稅人提供各種類(lèi)型的方便快捷的稅收服務(wù)。積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共產(chǎn)品的合理價(jià)格、稅收機(jī)制，調(diào)整不公平的稅賦，取消不合理的收費(fèi)，切實(shí)減輕民間投資者的負(fù)擔(dān)。推行重點(diǎn)私營(yíng)企業(yè)聯(lián)系點(diǎn)制度和大型項(xiàng)目負(fù)責(zé)制度，對(duì)山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)域的大型項(xiàng)目和私營(yíng)企業(yè)積極主動(dòng)地跟進(jìn)服務(wù)，逐步將國(guó)家的優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)化為私營(yíng)企業(yè)發(fā)展所需要的政策環(huán)境。 針對(duì)目前藍(lán)色經(jīng)濟(jì)地區(qū)民營(yíng)企業(yè)稅收政策零散分布，缺乏整體性和系統(tǒng)性的特點(diǎn)，建議在充分對(duì)民營(yíng)企業(yè)調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)際情況，制定出適合藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民營(yíng)企業(yè)稅收政策，并借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，以法律的形式確定下來(lái)，從而完善中國(guó)稅法體系。

三是為防止政府對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的立法侵犯，確立稅收法定主義模式。加強(qiáng)這些資產(chǎn)的安全性，是提高社會(huì)資本投資積極性的可靠方法。如果和行政性一致同意稅收立法模式比較而言，目前的稅收法定原則以法律的規(guī)范性特征取代各類(lèi)政策的非規(guī)范性和策略性。稅收法定原則模式是行政性一致同意的稅收立法模式轉(zhuǎn)型的方向，是我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，更是山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)地區(qū)各級(jí)政府促進(jìn)社會(huì)資本投資的必要因素。

[1]劉永奇，梁秀娥 .河南省民間投融資問(wèn)題研究[J] .河南省情與統(tǒng)計(jì),2002，(8):12-15.

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(責(zé)任編輯：張東生)

Countermeasure Research on Market Access System of Private Investment of Blue Economic Zone in Shandong Peninsula

PAN Jin-song

( Shandong Normal University, Jinan,Shandong 250014, China )

Blue Economic Zone in Shandong Peninsula has been rising to be the national economic strategy as an important economic functional zone. Taking the investment behavior of the private enterprises as the research subject, this paper analyses the measures of administrative guidance, investment finance, and taxation which is beneficial to encourage and guide the healthy development of private investment in market access system. It is imminent that countermeasures about the industrial layout adjustment and resource integration of Blue Economic Zone in Shandong Peninsula should be provided.

Blue Economic Zone in Shandong Peninsula; private investment; market access system; countermeasure

2014-12-17

山東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(2013RKB01421)

潘勁松(1971-)，男，湖北武漢人，講師， 碩士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

F202

A

1671-4385(2015)02-0010-04