張世君

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070）

環(huán)保投資機(jī)制創(chuàng)新與環(huán)境公益信托制度的構(gòu)建

張世君

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100070）

改善我國生態(tài)環(huán)境需要持續(xù)和充足的資金投入，資金匱乏是制約中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的重要原因之一。環(huán)境公益信托以其獨(dú)特的價值功能，克服了主要依靠政府投資治理環(huán)境污染問題的不足，創(chuàng)新了環(huán)保投資機(jī)制。我國雖然在《信托法》中規(guī)定了公益信托制度，但對于環(huán)境公益信托制度的具體設(shè)計尚付闕如。建議我國應(yīng)制定專門的環(huán)境公益信托管理辦法，對環(huán)境公益信托的實(shí)體與程序制度，如信托當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，信托的管理機(jī)構(gòu)與稅收優(yōu)惠，信托財產(chǎn)的經(jīng)營與維護(hù)，信托的設(shè)立、變更、終止等問題進(jìn)行全面規(guī)范。

環(huán)境污染；公益信托；環(huán)保投資；機(jī)制創(chuàng)新

一、問題的提出

國外有研究表明：“環(huán)保投資總量與環(huán)境質(zhì)量的好壞有著密切關(guān)系，當(dāng)一個國家的環(huán)保投資占同期GDP的1%—2%時，才能大體上控制環(huán)境污染的發(fā)展；而要使環(huán)境質(zhì)量發(fā)生明顯的好轉(zhuǎn)，則花費(fèi)在環(huán)保上的投資需要占同期GDP的3%—5%。”*王君紅、楊文杰：《對環(huán)保投融資促進(jìn)中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)證研究》，載《學(xué)術(shù)交流》2008年第8期。從世界各國的數(shù)據(jù)來看，大多數(shù)國家用于環(huán)保的投資占其GDP的0.5%—3%，發(fā)達(dá)國家達(dá)到了2%—3%，而發(fā)展中國家僅為0.5%—1.2%。*參見劉社：《對增加我國環(huán)保投資和提高投資效益問題的探討》，載《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》1999年第4期。因此，發(fā)展中國家若要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的同步，避免走“先污染后治理”的老路，就必須高度重視和加大環(huán)保資金投入。就中國而言，自20世紀(jì)80年代以來，執(zhí)政黨和政府開始重視環(huán)境污染的治理問題，環(huán)保投資的力度不斷加大?！鞍宋濉逼陂g，國家環(huán)境保護(hù)投資1102億元，占同期GDP的0.69%，“九五”期間提高到了近1%；“十五”期間總投入7000多億元，占GDP的1.3%；“十一五”期間環(huán)保投資達(dá)到1.3萬億，占同期GDP的1.35%。*參見呂孝俠、郭偉：《多元環(huán)保投融資機(jī)制創(chuàng)新路徑探析》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》2014年第2期。但即使如此，距離發(fā)達(dá)國家的環(huán)保投資水平仍有一定差距，資金缺口仍然較大，環(huán)保資金投入不足已成為困擾我國環(huán)保事業(yè)健康發(fā)展的瓶頸問題。

考慮到環(huán)境污染治理絕非一日之功，環(huán)保資金投入也非政府一次性財政投入就能解決，而是需要持續(xù)投入、多元融資，中國應(yīng)努力探索環(huán)保投資機(jī)制的創(chuàng)新，積極構(gòu)建適合本國特點(diǎn)的社會化投資機(jī)制，以尋求問題的破解之道。其中，信托機(jī)制值得探索和嘗試。與其他投資機(jī)制相比，信托審批寬松，融資成本較低，市場風(fēng)險較小，是我國唯一可以橫跨貨幣、資本和產(chǎn)業(yè)投資三大市場的金融投資方式。*參見徐廣軍等：《探索我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資新模式》，載《環(huán)境保護(hù)》2011年第8期。但由于環(huán)保領(lǐng)域具有多重屬性，公益性與營利性交織，需要按照環(huán)保項目的性質(zhì)以及收益的大小，明確其與信托投資機(jī)制結(jié)合的不同方式。在我國現(xiàn)行《信托法》下，信托有私益信托與公益信托之分，因此，對具有一定經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)保項目，可考慮通過私益信托進(jìn)行融資。由于此類信托的設(shè)立本意仍在于實(shí)現(xiàn)委托人的營利性目的，雖然客觀上也有助于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，但并非真正意義上的環(huán)境公益信托，不屬于本文的研究范疇，不再贅述。

對于大量的公益性、基礎(chǔ)性環(huán)保項目，例如無法產(chǎn)生投資回報的工業(yè)污染治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境科學(xué)研究等，由于缺乏具體清晰的收益途徑，并不適合通過發(fā)行集合資金信托計劃進(jìn)行融資，仍主要依靠政府財政投入。但當(dāng)前我國主要污染物排放量已經(jīng)大大超過環(huán)境的承載力，需要持續(xù)、充足的環(huán)保資金投入來加大治理力度，而以政府財政投資為主的模式不僅難以滿足巨額資金需求，其本身的弊端也在不斷顯現(xiàn)。如何解決該問題，全球范圍內(nèi)興起的環(huán)境公益信托制度不啻為一有益探索?；诖?，筆者力圖通過本文的研究，闡釋環(huán)境公益信托與現(xiàn)行環(huán)保投資機(jī)制所生問題之間的關(guān)聯(lián)性，論證環(huán)境公益信托是我國環(huán)保投資機(jī)制的創(chuàng)新方向，并嘗試構(gòu)建我國環(huán)境公益信托制度的實(shí)體與程序規(guī)則。

二、我國現(xiàn)有環(huán)保投資機(jī)制的特點(diǎn)及其弊端

（一）我國現(xiàn)有環(huán)保投資機(jī)制的政府主導(dǎo)性特點(diǎn)

環(huán)境問題的自身特性決定了環(huán)保投資在一定程度上對于政府財政的依賴。環(huán)境資源是典型的公共物品，而公共物品的特點(diǎn)是其被產(chǎn)生或被提供以后，沒有人能夠獨(dú)自享受、消費(fèi)而不讓他人受益，也即很難排除他人染指這種效益。*參見[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2002年版，第136頁。公共物品的特性極易產(chǎn)生搭便車的道德風(fēng)險，大家都希望得到好處而不支出，如果由私人來提供公共物品，其積極性必然會受挫，因此最好由政府提供。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不是很成熟的時候，一些投資大而收益小的環(huán)保項目投入，完全可以采用政府投資的方式。以美國為例，盡管市場化融資的渠道十分暢通，但依然不減財政對環(huán)保的支持力度，先后頒布了《國家環(huán)境政策法》、《固體廢棄物處置法》等法律，對必須貫徹的每一項措施都明確規(guī)定了實(shí)施所需要的具體財政年度撥款額度，其城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的80%以上是靠政府投資完成。*參見鄭雪梅：《環(huán)保投融資應(yīng)由政府財政主導(dǎo)》，載《地方財政研究》2008年第11期?？梢?，在私人不愿意投資的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府給予積極的財政支持，甚至必要時成為環(huán)保投資資金的主要來源是完全可以理解的。

從我國環(huán)保投資機(jī)制形成的客觀現(xiàn)實(shí)來看，環(huán)保資金投入主要依靠政府財政更有著歷史必然性。新中國成立以后，由于采取高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，企業(yè)幾乎沒有自主經(jīng)營的權(quán)利，完全是作為政府的附屬物而存在，企業(yè)污染治理和環(huán)保投入自然也由政府財政負(fù)擔(dān)，根本不存在市場化、社會化環(huán)保投資的概念和機(jī)制。20世紀(jì)80年代以后，中國開始逐步推行經(jīng)濟(jì)體制改革，在國家建設(shè)資金十分緊張的情況下，我國政府開始進(jìn)行環(huán)保投資多元化機(jī)制的探索。20世紀(jì)80年代末到90年代初，排污費(fèi)、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)等經(jīng)濟(jì)調(diào)解手段逐步運(yùn)用。進(jìn)入21世紀(jì)以后，政府治理環(huán)境問題的意識和能力有了顯著提升，環(huán)保投資的表現(xiàn)形式更加豐富，由單一的政府預(yù)算撥款向設(shè)立專門的環(huán)保治理基金、稅收減免優(yōu)惠、特殊電價補(bǔ)貼等多元化方向發(fā)展。但從目前的情況看，中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的投資主體仍然是國家，70%以上的環(huán)保投資是政府投入，與市場經(jīng)濟(jì)國家的情況恰好相反。*參見郭嵐：《完善我國環(huán)保投融資機(jī)制研究》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》2006年第5期?？梢哉f，經(jīng)過30多年的改革開放以后，雖然中國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二，但人均GDP仍然較低，作為一個發(fā)展中國家，環(huán)保領(lǐng)域仍是政府財政扶持的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（二）政府主導(dǎo)下我國現(xiàn)行環(huán)保投資機(jī)制的弊端

我國現(xiàn)行主要依靠政府財政為主的環(huán)保投資機(jī)制的形成，雖然有著一定的理論依據(jù)與歷史慣性基礎(chǔ)，但在現(xiàn)實(shí)中也導(dǎo)致了諸多問題，具體表現(xiàn)為：

第一，政府財政投資渠道單一，無法滿足環(huán)保治理的巨額資金需求。有數(shù)據(jù)表明，自1981年以來，我國環(huán)保投資總量就不斷增加，特別是從“十五”開始，環(huán)保投資占GDP的比重雖然有所波動，但遞增的趨勢比較明顯。*參見李紅祥等：《環(huán)保投融資：多元化框架基本建立》，載《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》2014年第1期。而在“十二五”期間，國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃明確提出了全社會環(huán)保投資總需求約3.4萬億，其中八項重點(diǎn)環(huán)保工程，包括主要污染物減排工程、改善民生環(huán)境保障工程、農(nóng)村環(huán)?；菝窆こ獭⑸鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)工程、重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險防范工程、核與輻射安全保障工程、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)工程、環(huán)境監(jiān)管能力基礎(chǔ)保障及人才隊伍建設(shè)工程等，需要的投資就為1.5萬億。*參見常杪等：《中國十二五環(huán)保項目投融資特征與趨勢分析》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社科版）》2013年第3期。如此巨大的資金投入，依靠政府財政還不夠，必須通過構(gòu)建社會化的投資機(jī)制，拓寬民間投資途徑，方為解決之道。

第二，主要依靠政府財政進(jìn)行環(huán)保投資，容易出現(xiàn)投資效率低下的情況。政府進(jìn)行環(huán)保投資，其實(shí)質(zhì)仍然是以行政審批為特征的傳統(tǒng)投資機(jī)制，對政府的資金使用狀況進(jìn)行監(jiān)督并非易事，極易導(dǎo)致環(huán)保資金管理不善和污染治理設(shè)施上的浪費(fèi)與報廢，出現(xiàn)排污費(fèi)的積壓、擠占、挪用、環(huán)境保護(hù)設(shè)施不能有效運(yùn)行等情況。*參見程雪蓮、宋慧云：《對中國現(xiàn)行環(huán)保投融資現(xiàn)狀的反思》，載《云南地理環(huán)境研究》2006年第1期。其實(shí)，環(huán)保事業(yè)發(fā)展至今天，環(huán)保市場也在不斷細(xì)分，固然環(huán)境資源的公共屬性決定了需要政府財政投入，但有些公共產(chǎn)品可以考慮實(shí)行“公益民辦”，引入社會資本，這不僅能拓寬融資渠道，擴(kuò)大融資規(guī)模，同時還能大大提高資金使用效率和社會服務(wù)水平。*參見劉征兵：《如何解決十五期間深圳市環(huán)保融資缺口》，載《特區(qū)理論與實(shí)踐》2002年第1期。

第三，政府財政投資容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清和缺乏公正的現(xiàn)象。政府投資環(huán)保實(shí)際上在同時行使兩種權(quán)，一方面是社會行政管理權(quán)，履行經(jīng)濟(jì)管理職能，另一方面行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，履行國有資產(chǎn)經(jīng)營管理者、出資者的職能。*參見溫美旺、楊春鵬：《國外環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資機(jī)制對我國的啟示》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)》2009年第1期。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，雖然政府在環(huán)保投資方面具有不可推卸的責(zé)任，但更為重要的職責(zé)是制度規(guī)范建設(shè)與環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。如果不能很好地劃清自身與市場之間的界限，就會自覺或不自覺地出現(xiàn)越位，導(dǎo)致政府身份的異化，混淆不同身份下的權(quán)利義務(wù)。另外，政府主導(dǎo)環(huán)保投資容易出現(xiàn)投資的不公正現(xiàn)象。例如，政府可能天然傾向于對城市環(huán)境治理加大投入，而廣大的農(nóng)村地區(qū)則被忽視了。*參見鄭雪梅：《環(huán)保投融資應(yīng)由政府財政主導(dǎo)》，載《地方財政研究》2008年第11期。還比如，政府可能更關(guān)心大型工業(yè)污染防治，在相關(guān)資金安排上，對中小企業(yè)關(guān)注不夠，使得中小企業(yè)在污染防治投資上面臨更多困難。*參見程雪蓮：《我國環(huán)保投資中的投融資模式選擇》，載《重慶社會科學(xué)》2005年第6期。這些差別對待的現(xiàn)象與當(dāng)今構(gòu)建公正、透明法治社會的公平正義理念背道而馳，必須加以糾正。

三、我國環(huán)保投資機(jī)制創(chuàng)新及其與環(huán)境公益信托的關(guān)聯(lián)

針對上述主要依賴政府財政進(jìn)行環(huán)保投資的弊端，我國已有學(xué)者指出，環(huán)境保護(hù)和投資，企業(yè)和社會公眾也責(zé)無旁貸，“由于企業(yè)是環(huán)境污染的主要產(chǎn)生者，社會公眾既是污染者也是受害者，根據(jù)污染者付費(fèi)和使用者負(fù)擔(dān)的原則，企業(yè)和社會公共應(yīng)該在環(huán)保投資中占有相當(dāng)比例?！?郭嵐：《完善我國環(huán)保投融資機(jī)制研究》，載《經(jīng)濟(jì)論壇》2006年第5期。因此，應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，建立起財政資金、企事業(yè)單位、個人以及各類社會組織共同投資的多元化環(huán)保投資機(jī)制。其中，作為有效融資手段的信托機(jī)制，若能和環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，也是一種全新的選擇。

所謂環(huán)境公益信托是指委托人基于對受托人的信任，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的而將特定的環(huán)境資源或資產(chǎn)委托給具有環(huán)境保護(hù)能力的受托人，受托人為保護(hù)該特定的環(huán)境資源或資產(chǎn)而募集資金并進(jìn)行管理，由此產(chǎn)生的利益歸不特定的社會公眾共同享有的融資手段和財產(chǎn)管理制度。環(huán)境公益信托作為信托的一種表現(xiàn)形式，具有信托財產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體相分離、信托財產(chǎn)的獨(dú)立性、有限責(zé)任和信托管理的連續(xù)性特點(diǎn)，*參見周小明：《信托制度比較法研究》，法律出版社1996年版，第12頁。很好地滿足了環(huán)境保護(hù)投資的現(xiàn)實(shí)需求，克服了現(xiàn)行以政府財政為主導(dǎo)的環(huán)保投資機(jī)制的不足，應(yīng)當(dāng)成為我國環(huán)保投資機(jī)制創(chuàng)新的方向。

第一，信托機(jī)制融資功能作用顯著，可有效解決政府環(huán)保投資乏力的問題。首先，前文已述，環(huán)境保護(hù)需要大量的資金投入，投資規(guī)模較大，除政府公共財政投入之外，對民間資金投入也有需求。經(jīng)過30多年的改革，非公經(jīng)濟(jì)已成為中國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，民間積聚了大量的資金和財富。而信托投資的限制性條件較少，可通過信托機(jī)制將社會中具有共同愿望的投資者的資金集合起來投入到環(huán)境保護(hù)事業(yè)之中，滿足環(huán)保融資的需要，其融資能力毋庸置疑。其次，生態(tài)環(huán)境破壞容易而恢復(fù)重建較難，環(huán)境保護(hù)設(shè)施項目往往建設(shè)周期較長，需要長期投入和管理，而信托恰恰具有財產(chǎn)經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性特點(diǎn)，符合環(huán)境保護(hù)的要求。特別是受托人僅以信托財產(chǎn)為限承擔(dān)有限責(zé)任，只有當(dāng)違反信托義務(wù)時，才承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，這有助于調(diào)動受托人投身生態(tài)保護(hù)和環(huán)境資源管理的積極性。最后，環(huán)境保護(hù)所生利益歸屬于不特定社會公眾，這就要求創(chuàng)設(shè)能夠維護(hù)環(huán)境資源獨(dú)立和安全的法律機(jī)制，而信托財產(chǎn)的權(quán)利主體和利益主體相分離，信托財產(chǎn)具有獨(dú)立性的特點(diǎn)也使得受托人自己的財產(chǎn)和信托財產(chǎn)、委托人的財產(chǎn)及其債務(wù)完全分離，債權(quán)人不能向作為信托財產(chǎn)的環(huán)境資源和收益提出請求，即使受托人終止，作為信托財產(chǎn)的環(huán)境資源也不能成為清算財產(chǎn)用于償債，這就有效實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第二，信托主體各方權(quán)利義務(wù)界定清晰，克服了政府投資所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清問題。經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派的波斯納曾指出，在法律的許多領(lǐng)域，都無不打上了經(jīng)濟(jì)理性的烙印。*[美]理查德·A·波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》（上），蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第27頁。相比于政府投資所導(dǎo)致的政府身兼投資者和行政管理者雙重身份，從而混淆職責(zé)界限、影響投資效率的弊端，環(huán)境公益信托機(jī)制卻可以通過合法權(quán)利的初始界定來對信托制度的運(yùn)行效率產(chǎn)生影響，從而有效地減少交易成本和代理成本，滿足社會可持續(xù)發(fā)展的需要。這表現(xiàn)為以下兩個方面：一方面，由于圍繞著信托財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)被分割屬于不同主體，委托人享有控制權(quán)，受托人享有管理權(quán)，受益人享有收益權(quán)。環(huán)境公益信托制度通過規(guī)定信托設(shè)立的程序規(guī)則，通過界定委托人、受托人、受益人的行為規(guī)則，充分體現(xiàn)不同主體對經(jīng)濟(jì)資源分配的要求，減少了利益主體的肆意行為以及所導(dǎo)致的矛盾沖突，大大減少了交易成本?？梢哉f，在環(huán)境公益信托機(jī)制下，不會出現(xiàn)投資者、管理者身份混同的情況，信托的法律規(guī)則能夠清晰界定各方在環(huán)保投資中的權(quán)利義務(wù)，提升環(huán)保制度的實(shí)施效率。另一方面，基于信托中所有和控制分離的原則，環(huán)境公益信托制度通過賦予受托人經(jīng)營管理的自由裁量權(quán)，同時也將其確定為善良管理人并課以相應(yīng)的法律義務(wù)，努力對不同主體之間的利益分配進(jìn)行平衡；通過完善信托設(shè)立的程序規(guī)則，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險與收益共存，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相一致，就能夠在一定程度上督促當(dāng)事人合理行為。*陳雪萍：《環(huán)境保護(hù)信托——環(huán)保資本運(yùn)營的新亮點(diǎn)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2006年第2期。因此，環(huán)境信托機(jī)制在一定程度上可以避免傳統(tǒng)投資體制下無法對各類環(huán)境保護(hù)投資行為進(jìn)行問責(zé)的情況。

第三，環(huán)境公益信托機(jī)制體現(xiàn)出了全新的制度理念，有助于實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境公益信托的信托財產(chǎn)是環(huán)境資源，而環(huán)境資源區(qū)別于一般財產(chǎn)的公共性質(zhì)使其具備了社會性特征，不再是單純具體的財產(chǎn)。*吳真：《從公共信托原則透視環(huán)境法之調(diào)整對象》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第3期。對此，有學(xué)者指出，自18世紀(jì)60年代以來，環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，使得法律調(diào)整與環(huán)境保護(hù)和自然資源開發(fā)、利用有關(guān)的人與自然之間的關(guān)系變得非常重要，此時傳統(tǒng)法律關(guān)系中關(guān)于客體（物）的范疇就應(yīng)出現(xiàn)擴(kuò)張——即生態(tài)環(huán)境是全體社會成員的財產(chǎn)，其社會屬性和公共屬性決定了環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系的客體不應(yīng)再是單純之物，而是對人類延續(xù)具有長遠(yuǎn)意義的環(huán)境要素和自然資源。*焦盛榮：《環(huán)境與資源保護(hù)法律關(guān)系新解》，載《天水師范學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。基于環(huán)境要素的公共性，社會公眾對環(huán)境資源產(chǎn)生了共有關(guān)系，每個社會成員都可以成為權(quán)利主體和義務(wù)主體，社會公眾應(yīng)當(dāng)對這些資源環(huán)境享有必要的利益但也承擔(dān)必要的義務(wù)，公民、企業(yè)及其他組織、國家和全人類都能成為環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系的主體。*陳泉生：《環(huán)境法原理》，法律出版社1997年版，第113頁。同時，鑒于環(huán)境資源的社會性，任何一個社會成員不得私自、隨意地在環(huán)境要素上設(shè)定義務(wù)，社會主體享有的權(quán)利和利益也是統(tǒng)一而不可分割的。因此，環(huán)境公益信托制度闡釋了環(huán)境資源屬于廣義的客體（物）并可以成為環(huán)境公益信托的財產(chǎn)，環(huán)境公益信托的收益主要是為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會可持續(xù)發(fā)展，而受益人是不特定的社會公眾，亦非某個具體的主體。這種全新的理性內(nèi)涵，使得環(huán)境公益信托雖然借用傳統(tǒng)信托機(jī)制，但其目的已不再是單純的盈利性目標(biāo)，而以人類社會可持續(xù)發(fā)展為己任，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的統(tǒng)一。

四、 環(huán)境公益信托制度在我國的構(gòu)建

公益信托在我國已經(jīng)開始出現(xiàn)。例如，2008年汶川大地震后，西安信托發(fā)起設(shè)立了“西安信托5·12抗震救災(zāi)公益信托計劃”，這被認(rèn)為是國內(nèi)首個真正意義上的公益信托。*張同慶：《信托業(yè)務(wù)法律實(shí)務(wù)》，中國法制出版社2014年版，第23頁。環(huán)境公益信托案例也已經(jīng)開始出現(xiàn)，2014年萬向信托推出國內(nèi)首款環(huán)境公益信托產(chǎn)品“萬向信托—中國自然保護(hù)公益信托”。*李茜：《首款自然保護(hù)公益信托問世》，載http://trust.hexun.com/2014-08-01/167178892.html. 2015年1月8日訪問。但從整體上看，我國的環(huán)境公益信托仍處于發(fā)展初期，還需要進(jìn)一步對環(huán)境公益信托法律制度構(gòu)建的相關(guān)問題進(jìn)行深入探討，以更好地指導(dǎo)實(shí)踐。

（一）環(huán)境公益信托構(gòu)建的實(shí)體制度

1、環(huán)境公益信托法律關(guān)系的委托人與受托人。根據(jù)我國《信托法》第19條，設(shè)立信托的委托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人或者依法成立的其他組織。因此，只要符合條件的民商事主體，均可以將自己有權(quán)支配和處分的財產(chǎn)設(shè)立公益信托。但無論委托財產(chǎn)的形式如何，必須通過一定的方式對信托財產(chǎn)進(jìn)行特定化，這是與委托人的自身財產(chǎn)相區(qū)分的前提。委托人設(shè)立信托后，應(yīng)依法享有包括知情權(quán)，要求受托人調(diào)整信托財產(chǎn)管理方法的權(quán)利，撤銷信托或者解任信托的權(quán)利，要求受托人承擔(dān)民事責(zé)任的權(quán)利等。而受托人，則是指接受委托，對信托財產(chǎn)進(jìn)行管理、處分的人。依據(jù)《信托法》第24條，受托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律法規(guī)對受托人的條件另有規(guī)定的，從其規(guī)定。由此可見，非法人組織原則上不能作為受托人。

就環(huán)境公益信托而言，信托目的在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，而自然人個體的能力十分有限，更適合由法人組織擔(dān)任環(huán)境公益信托的受托人。至于何種法人比較適宜，國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，由具有環(huán)境生態(tài)保護(hù)能力的民間環(huán)保組織作為受托人比較合適，因為民間環(huán)保組織的宗旨與環(huán)境公益信托理念比較契合；民間環(huán)保組織的成員眾多，具有一定的學(xué)識和專業(yè)能力；民間環(huán)保組織物質(zhì)和資金來源比較廣泛，便于開展環(huán)境保護(hù)工作。*文杰：《環(huán)境公益信托：環(huán)境保護(hù)機(jī)制的創(chuàng)新》，載《河北法學(xué)》2013年第3期。該觀點(diǎn)有一定的道理，但視角過于狹窄。為更好地調(diào)動各方面力量從事環(huán)境保護(hù)工作，除具備法人資格的民間環(huán)保組織之外，專門的信托投資公司、經(jīng)過法律法規(guī)授權(quán)后的非法人組織（志愿者協(xié)會、基金會等）只要具備專業(yè)團(tuán)隊以及環(huán)境資源的經(jīng)營管理能力，均可成為環(huán)境公益信托的受托人。例如，在前文所述的“萬向信托—中國自然保護(hù)公益信托”計劃中，萬向信托有限公司擔(dān)任了受托人，信托以私募形式開展，根據(jù)所募集資金大小，投向相關(guān)的一些公益項目，如濕地、鳥類保護(hù)等。

2、環(huán)境公益信托法律關(guān)系的監(jiān)察人。環(huán)境信托是為了發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)和維護(hù)生態(tài)環(huán)境而設(shè)立，其本質(zhì)是公益信托，即不以某個特定的個人為受益對象，而是以自然環(huán)境以及置身于其中的不特定社會公眾為受益對象。這就導(dǎo)致了受益人不確定的情形，會出現(xiàn)誰對受托人行使監(jiān)督權(quán)，保護(hù)受益人利益的問題。*[日]道垣內(nèi)弘人：《信托法入門》，姜雪蓮譯，中國法制出版社2014年版，第123頁。因不特定的社會公眾無力對環(huán)境公益信托進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督，為更好地檢查受托人對信托財產(chǎn)的日常管理或處分行為，維護(hù)受益人的利益，確保環(huán)境公益目的的實(shí)現(xiàn)，依據(jù)《信托法》，環(huán)境公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。監(jiān)察人由信托文件規(guī)定，信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)（后文將解釋何為公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)）指定。因此，如果環(huán)境公益信托委托人沒有指定監(jiān)察人，則應(yīng)由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)出面指定合格的信托監(jiān)察人，比如民間環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)等。監(jiān)察人的主要職責(zé)是對受托人對信托財產(chǎn)經(jīng)營管理行為的常態(tài)化監(jiān)督檢察。其在履行職責(zé)的過程中，為維護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，有權(quán)以自己的名義提起訴訟或者實(shí)施其他法律行為。環(huán)境公益信托的受托人應(yīng)當(dāng)至少每年一次作出信托事務(wù)處理情況及財產(chǎn)狀況報告，經(jīng)監(jiān)察人認(rèn)可，報管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)后，由受托人予以公告。

3、環(huán)境公益信托的管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國《信托法》第62條，公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。由此可見，為確保環(huán)境公益信托目的實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)當(dāng)有公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)作為環(huán)境公益信托的管理者，但《信托法》并未明確規(guī)定哪些機(jī)構(gòu)是公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)。結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)社會實(shí)踐以及環(huán)境監(jiān)管的可能性，環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)作為負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的政府機(jī)構(gòu)，比較熟悉環(huán)境保護(hù)事業(yè)，由其擔(dān)任環(huán)境公益信托的管理機(jī)構(gòu)比較合適。當(dāng)然，環(huán)境公益信托管理機(jī)構(gòu)與環(huán)境公益信托監(jiān)察人的監(jiān)管應(yīng)有所區(qū)分。管理機(jī)構(gòu)對環(huán)境公益信托的管理，主要側(cè)重于對受托人的程序性監(jiān)管，其措施包括：（1）信托設(shè)立的批準(zhǔn)，環(huán)境公益信托受托人未經(jīng)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，不得辭任。（2）必要時指定監(jiān)察人，判斷受托人、監(jiān)察人是否具備相應(yīng)的能力與條件。（3）發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益信托受托人、監(jiān)察人違反信托義務(wù)或者無能力履行其職責(zé)的，變更受托人或監(jiān)察人，或?qū)ζ湔n以相應(yīng)的法律責(zé)任。（4）環(huán)境公益信托終止后，監(jiān)管信托的清算工作。當(dāng)然，環(huán)境公益信托的管理機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，如果實(shí)施了違法行為，環(huán)境公益信托的委托人、受托人均有權(quán)向法院起訴。

4、稅收優(yōu)惠。各個國家對公益信托均采取不同程度的優(yōu)惠措施，鼓勵公益信托的發(fā)展，其優(yōu)惠主要體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠上，包括捐贈環(huán)節(jié)的優(yōu)惠和信托環(huán)節(jié)運(yùn)用環(huán)節(jié)的優(yōu)惠。*王眾：《信托受益人保護(hù)研究》，法律出版社2014年版，第46頁。例如，美國聯(lián)邦稅務(wù)法規(guī)定，為公益目的而設(shè)立的公益法人可享有多重稅收優(yōu)惠，包括公益信托的受托人可免繳所得稅，公益信托財產(chǎn)為土地、房產(chǎn)時免征土地稅和房產(chǎn)稅；設(shè)立公益信托的委托人也可享有稅收減免。*趙俐：《完善我國公益信托制度的法制環(huán)境》，載《中共中央黨校學(xué)報》2012年第4期。而信托作為獨(dú)特的財產(chǎn)管理制度，我國尚沒有與之相配套的稅收制度，更遑論具有公益性質(zhì)的環(huán)境公益信托了。因此，我國應(yīng)逐步建立針對環(huán)境公益信托的專門稅收政策，明確稅收減免措施。在建立信托稅制時，一方面應(yīng)注意環(huán)境公益信托仍是經(jīng)濟(jì)活動的一環(huán)，所有過程都將產(chǎn)生信托行為關(guān)系人之間財產(chǎn)的增加變化，既然有財產(chǎn)的增加，就應(yīng)當(dāng)有稅收義務(wù)的發(fā)生，*周大鋼：《中國信托法與信托制度創(chuàng)新》，立信會計出版社2004年版，第174頁。環(huán)境公益信托仍需照章納稅。另一方面也要考慮環(huán)境公益信托的公益性質(zhì)，盡量不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或者負(fù)擔(dān)，征稅應(yīng)盡量避免對環(huán)境公益信托運(yùn)行的干擾，要鼓勵信托財產(chǎn)經(jīng)營管理期間所發(fā)生的營業(yè)稅、所得稅、印花稅等各類稅種的減免。

（二）環(huán)境公益信托構(gòu)建的程序制度

1、環(huán)境公益信托的設(shè)立。 我國并沒有信托的程序規(guī)范，導(dǎo)致了各類財產(chǎn)信托在設(shè)立、變更、終止時產(chǎn)生眾多法律問題。對此，有學(xué)者指出，由于信托登記制度的不完備，采用財產(chǎn)信托方式構(gòu)建環(huán)境公益信托也受到嚴(yán)重制約，因此，應(yīng)盡快就我國現(xiàn)行財產(chǎn)登記制度加以改進(jìn)，就信托財產(chǎn)登記的程序等一系列內(nèi)容形成明確規(guī)定。*李冬霞：《環(huán)境公益信托機(jī)制亟待完善》，載http://tech.gmw.cn/2013-02/17/content_6706278.htm.2015年1月8日訪問。

環(huán)境公益信托的程序設(shè)計首先要關(guān)注信托的登記，至少應(yīng)在以下幾方面著力構(gòu)建：第一，登記的管轄。目前，我國并沒有全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的信托登記中心，由于我國的銀行業(yè)監(jiān)督機(jī)關(guān)是信托業(yè)的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而環(huán)境公益信托受益人多為環(huán)境資源所在地的不特定社會公眾，建議環(huán)境公益信托的登記采用屬地管轄，由受托人所在地的銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。第二，信托登記的基本原則，即在法律上對環(huán)境公益信托所采取的基本態(tài)度，應(yīng)以怎樣的程序設(shè)計來規(guī)范信托產(chǎn)品的登記。*劉正峰：《美國商業(yè)信托法研究》，中國政法大學(xué)出版社2009年版，第195頁。因環(huán)境公益信托具有公益屬性，涉及生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)，募集資金數(shù)量眾多，建議采用登記核準(zhǔn)主義，登記機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行較為嚴(yán)格的登記審查，包括設(shè)立目的是否合法，是否有確定的信托財產(chǎn)，當(dāng)事人是否合格，是否采用書面形式，是否經(jīng)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)等。第三，登記的基本程序。環(huán)境公益信托登記與公司登記不同，它并不是營業(yè)組織的開業(yè)登記，因此，應(yīng)由委托人和受托人雙方共同到登記機(jī)關(guān)申請登記，如果僅要求一方負(fù)擔(dān)登記義務(wù)，則可能會存在另一方怠于申請登記的情況。*陳雪萍：《國有股權(quán)有效行使的信托路徑及其法律制度研究》，法律出版社2013年版，第378頁。依據(jù)信托法的規(guī)定，登記申請應(yīng)提交必要的書面文件，載明信托目的，委托人、受托人的基本情況，信托財產(chǎn)的范圍、種類及狀況、受益人的范圍或者定義。此外，信托文件中還可載明信托期限、信托財產(chǎn)的管理方法、受托人的必要管理費(fèi)用、新受托人的選任方式、信托終止事由等事項?？紤]到環(huán)境信托的公益屬性，信托文件中還應(yīng)特別載明所篩選確定的、能夠執(zhí)行自然環(huán)境和生態(tài)保護(hù)項目的個人、組織或法人機(jī)構(gòu)的具體情況。

2、環(huán)境公益信托的變更與終止。 環(huán)境公益信托的變更，是指在特定信托存續(xù)的情況下，變更信托當(dāng)事人或內(nèi)容的行為。實(shí)際上，受托人的辭任、解任和重新選任也屬于信托的變更，但我國《信托法》第五章所規(guī)定的信托變更為狹義的信托變更，只涉及委托人變更受益人或處分受益人的信托受益權(quán)。環(huán)境公益信托可參照信托法的規(guī)定加以執(zhí)行。另外，根據(jù)我國《信托法》第68、69條的規(guī)定，環(huán)境公益信托受托人違反信托義務(wù)或者無能力履行其職責(zé)的；或者環(huán)境公益信托成立后，發(fā)生設(shè)立信托時不能預(yù)見的情形，相應(yīng)的信托機(jī)構(gòu)可以根據(jù)信托目的，變更信托文件中的有關(guān)條款。

信托的終止涉及委托人、受托人、受益人之間法律關(guān)系的終結(jié)，也將對信托的債權(quán)債務(wù)關(guān)系產(chǎn)生影響，因此，何種情況下發(fā)生信托終止就十分重要。但比較遺憾的是，我國《信托法》并未對公益信托的終止進(jìn)行明確規(guī)定，這導(dǎo)致環(huán)境公益信托終止只能適用普通信托終止的一般規(guī)定。根據(jù)《信托法》第53條，當(dāng)信托文件規(guī)定的終止事由發(fā)生，信托的存續(xù)違反信托目的，信托目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或者不能實(shí)現(xiàn)，信托當(dāng)事人協(xié)商同意，信托被撤銷，信托被解除等情況出現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)終止環(huán)境公益信托。同時，環(huán)境公益信托受托人須繼續(xù)履行以下職責(zé)：將終止事由和終止日期報告管理機(jī)構(gòu)；及時作出處理信托事務(wù)的清算報告，經(jīng)監(jiān)察人認(rèn)可后，報管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，予以公告；經(jīng)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，受托人應(yīng)將信托財產(chǎn)用于與原公益目的相近似的目的，或者將信托財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給具有近似目的的公益組織或者其他公益信托。實(shí)踐中較易引起爭議的問題可能是環(huán)境公益信托的公益目的如何解釋，國外的法院一般是根據(jù)公益信托的近似規(guī)則對信托的公益目的進(jìn)行變更或者擴(kuò)張。*張?zhí)烀瘢骸妒ズ馄椒ǖ男磐小磐杏^念的擴(kuò)張與中國信托法的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》，中信出版社2004年版，第400頁。建議我國應(yīng)對環(huán)境公益信托終止后，公益目的如何認(rèn)定以及是否實(shí)現(xiàn)，信托財產(chǎn)如何轉(zhuǎn)移給其他環(huán)境保護(hù)公益組織等問題進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。

五、結(jié)語

自改革開放以來，中國就一直處于快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)進(jìn)程之中，國民經(jīng)濟(jì)保持了較高的增長速度，取得了令世人矚目的成績。但與此同時，也出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染，工業(yè)污染、生活污染、新型污染等各類環(huán)境污染問題，人口與資源之間的緊張關(guān)系和矛盾沖突不斷加劇。如何在經(jīng)濟(jì)增長同時保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，成為了全國上下都十分關(guān)注的重大問題。對此，黨和政府高度重視，在積極探索各類環(huán)境治理手段的同時，也不斷加大對環(huán)境保護(hù)事業(yè)的資金投入。但是，作為一個發(fā)展中國家，中國目前沒有能力具備發(fā)達(dá)國家那樣充沛的公共財政預(yù)算，商業(yè)化融資手段缺位使得我國無法將經(jīng)濟(jì)快速增長積累起來的社會資金投向環(huán)保，*丁軍：《城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施信托投資模式分析》，載《中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2005年第8期。因此，我國急需尋找先進(jìn)的法律機(jī)制來保障持續(xù)、大量的環(huán)保資金投入，特別是在那些公益性、基礎(chǔ)性的環(huán)保領(lǐng)域，除了政府財政繼續(xù)加大支持力度之外，還應(yīng)積極進(jìn)行環(huán)保投資機(jī)制的創(chuàng)新，拓展新型的社會化投資途徑。2007年信托公司第五次大整頓以后，信托行業(yè)更是走上了正軌，也需要尋找新的投資領(lǐng)域，若能夠與環(huán)保事業(yè)發(fā)展聯(lián)合，無疑具有極大的創(chuàng)新價值。但目前我國有關(guān)環(huán)境公益信托的規(guī)定尚付闕如，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《信托法》的基本規(guī)則，制定專門的環(huán)境公益信托管理辦法，就環(huán)境公益信托的設(shè)立和生效、環(huán)境公益信托財產(chǎn)及其經(jīng)營管理、環(huán)境公益信托當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、環(huán)境公益信托的監(jiān)察人和管理機(jī)構(gòu)、環(huán)境公益信托的程序規(guī)范等內(nèi)容做出完整規(guī)定，以此保障我國環(huán)境公益信托制度的順利運(yùn)行。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:Environmental Protection Investment Innovation and Research On Environment Trust System’s Construction

Author & unit:ZHANG Shijun（Law School，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China ）

Improving the ecological environment requires continuous and adequate funding，lack of funds is an important reason that restricts the Chinese environmental protection career. Environment trust system is kinds of charitable trusts, which is an innovation of environment protection model by overcoming the insufficient for the government’s unilateral disposal measures. Now the Chinese trust law system is not perfect, so we must establish special environment trust management rules and comprehensive provision of the party of trusts, found supervisors of environment trust and its government supervision institution, improve and perfect the preferential tax measures.

environment pollution；charitable trust；environmental protection investment；mechanism innovation

2015-08-02

本文系教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項目《民法總則重大疑難問題研究》（14JJD820005）的部分成果。

張世君（1976-），男，湖北襄陽人，法學(xué)博士，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授，研究生導(dǎo)師，主要研究方向：商法、經(jīng)濟(jì)法。

D912.6

A

1009-8003（2015）05-0094-07