集合式利益、分布式利益抑或復(fù)合式利益？*——公共利益本質(zhì)問題論爭的學(xué)術(shù)史考察

呂普生

公共利益是政治哲學(xué)中一個(gè)極富爭議的概念，理論界和實(shí)務(wù)界至今仍未就此達(dá)成一個(gè)普遍認(rèn)可的、既有邏輯自洽性又有現(xiàn)實(shí)可操作性的概念界定。公共利益的內(nèi)涵與本質(zhì)是有關(guān)公共利益的理論探討中無法回避的核心問題，也是公共利益研究中的首要困境。圍繞這個(gè)問題，學(xué)界已經(jīng)展開了廣泛而深入的探討，并已發(fā)展出許多研究視角、方法和理論觀點(diǎn)。

一、公共利益存在性論爭

盡管公共利益是否存在的問題是在對公共利益的研究出現(xiàn)困境時(shí)才由懷疑論者提出的，但本文仍打算從這個(gè)問題入手展開評述與分析。在政治科學(xué)中，對公共利益持懷疑態(tài)度的不乏其人。Frank J.Sorauf和Glendon Schubter從理論上懷疑公共利益概念的有效性，他們的做法是，建構(gòu)一個(gè)“公共利益”的定義，然后說明沒什么事情或只有很少事情符合這種定義，以此推導(dǎo)出公共利益是一個(gè)空虛概念的結(jié)論①。

阿瑟·本特利、戴維·杜魯門和米勒等利益集團(tuán)論者從現(xiàn)實(shí)層面懷疑公共利益是否真實(shí)存在。他們認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)政治過程中根本不存在公共利益，或者說，這種公共利益本質(zhì)上不過是主要利益集團(tuán)之利益，因而公共利益是一面具有空洞性、虛幻性甚至是欺騙性的幌子②。亨廷頓也指出，公共利益是一種增強(qiáng)統(tǒng)治機(jī)構(gòu)的東西，它就是公共機(jī)構(gòu)的利益③。詹姆斯·M·布坎南承繼了本特利的觀點(diǎn)，拒絕承認(rèn)公共利益這一概念的獨(dú)立性。以他為代表的公共選擇理論認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)政治中的政治家和官僚都是追求個(gè)人效益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，他們沒有任何內(nèi)在的動(dòng)機(jī)致力于公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，公共利益不過是虛無縹緲的理想。

有關(guān)公共利益是否存在的問題是探討公共利益的前提。盡管部分學(xué)者懷疑甚至否認(rèn)公共利益的存在，但是，理論上的困難性并不能否認(rèn)其必要性和可能性，現(xiàn)實(shí)中公共利益被集團(tuán)利益或個(gè)人利益置換的情形，并不能作為判斷公共利益不存在的標(biāo)準(zhǔn)，而只能說明公共利益沒有得到良好的實(shí)現(xiàn)。因此，大多數(shù)學(xué)者支持公共利益這一概念，認(rèn)為它不僅是一種理想，而且還是現(xiàn)實(shí)的存在。那么，何謂公共利益呢？這涉及到公共利益的界定方式。

二、有關(guān)公共利益界定方式的爭論

有關(guān)公共利益是什么的問題，在政治學(xué)思想史上主要有兩個(gè)傳統(tǒng)：一個(gè)是以盧梭為代表的公意論傳統(tǒng)，另一個(gè)是以邊沁為代表的功利主義傳統(tǒng)。兩種傳統(tǒng)對公共利益的理解是大相徑庭的，公意論傳統(tǒng)的理解可稱為公共利益的集合式概念，功利主義傳統(tǒng)的理解則可稱為公共利益的分布式概念。

1.公意論傳統(tǒng)：整體式利益

公意論傳統(tǒng)采取與共同體相伴生的公益理念，認(rèn)為公共利益是共同體存在所必須的一元的、抽象的價(jià)值，是全體社會成員的共同目標(biāo)，因而是一種整體性公共利益觀。這種觀念可以上溯至古希臘城邦制度所塑造的整體國家觀。亞里士多德把國家看作一個(gè)有機(jī)整體，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“最高的善”，而公共利益就是這種最高的善在現(xiàn)實(shí)中的物化形式。近代啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期，盧梭明確地提出了作為一個(gè)整體而獨(dú)立存在的公意。在他看來，“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”；公意與眾意之間有很大的差別：“公意只著眼于公共利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個(gè)別意志的總和”④。盧梭還指出，公意永遠(yuǎn)是穩(wěn)固的、不變的而又純粹的，它是不會被消化和腐蝕的理性實(shí)體?？梢?，公共利益也是一個(gè)獨(dú)立存在的整體，它并不是個(gè)別的私人利益的總和。這種作為整體的公益理念一直延續(xù)下來，在當(dāng)代以桑德爾、麥金太爾、泰勒及沃爾澤等為代表的社群主義那里仍可見其蹤影。

哈耶克對公共利益的看法基本上遵循了這種傳統(tǒng)，他認(rèn)為公共利益只能定義為一種作為整體的抽象秩序。按照他的說法：“自由社會的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)致的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個(gè)成員都可以將自己的知識用于自己的目的?！雹莓?dāng)代學(xué)者Theodore M.Benditt在繼承公意論傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了公共利益的集合式概念 （collective conception），根據(jù)這一概念，一項(xiàng)行為或政策之所以是公共利益，并不是因?yàn)樗苁构餐w每一個(gè)成員獲益，而是因?yàn)樗龠M(jìn)了一種屬于公共的利益，即屬于共同體任何成員的利益。也就是說，作為整體的公共利益并不取決于個(gè)別成員是否獲益，而是取決于任何成員都需要這種利益⑥。還有一些持整體公益觀的研究者，如弗萊斯曼、赫林 和 Elmer B.Staats等人，甚至把公共利益發(fā)展成一種公共精神，認(rèn)為公共利益所提供的主要是一種態(tài)度、觀念和精神，是可以用來規(guī)范公共政策倫理取向的十分有用的概念⑦。

整體性公共利益觀雖然強(qiáng)調(diào)了共同體的價(jià)值，不過它對個(gè)人利益有壓倒性優(yōu)勢，它與作為整體的國家觀和社會觀一起，往往有吞沒個(gè)人及個(gè)人利益的危險(xiǎn)，因而遭到了個(gè)人主義者尤其是功利主義者的批評和反對。

2.功利主義傳統(tǒng)：分布式利益

與公意論傳統(tǒng)相對，功利主義傳統(tǒng)采取基于個(gè)人主義的公益理念，認(rèn)為公共利益就是個(gè)人利益的總和，公共利益最終都可以還原為個(gè)人利益，因而是一種分布式公共利益觀。這種觀點(diǎn)的首要闡釋者是邊沁，他認(rèn)為公共利益決不是什么獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益?！肮餐w是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說構(gòu)成其成員的個(gè)人組成。那么，共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和”；“不理解什么是個(gè)人利益，談?wù)摴餐w的意義便毫無意義。”⑧因此，公共利益就是個(gè)人利益的總和，個(gè)人利益是公共利益的組成部分。國家的目的就是最大限度地促進(jìn)公共利益，實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福。這種公共利益的分布式概念得到了眾多學(xué)者的追隨，在現(xiàn)實(shí)社會領(lǐng)域也產(chǎn)生了重要影響。

在當(dāng)代公共利益研究文獻(xiàn)中，把公共利益界定為共同體大多數(shù)成員的利益，或者是共同體不確定多數(shù)成員之利益的觀點(diǎn)，基本上都受到了功利主義傳統(tǒng)的影響。雖然功利主義為公共利益提供了一個(gè)簡便的界定模式，然而，正如肯尼斯·阿羅的不可能性定理所表明的那樣，它在如何加總個(gè)人利益的問題上遇到了難以解決的困難。另外，還有學(xué)者對這種加總個(gè)人利益的方法提出了批評。Felix E.Oppenheim根據(jù)對自我利益的分析指出，由于自我利益不能等同于個(gè)人的愿望和選擇，因此，如果把公共利益解釋為社會選擇，即根據(jù)某種特定的規(guī)則把多樣化的個(gè)人偏好集結(jié)起來并推導(dǎo)出社會選擇，則是錯(cuò)誤的。實(shí)際上，為決定一項(xiàng)政策是否符合公共利益，我們無需面對如何把個(gè)人偏好集結(jié)成社會福利函數(shù)的問題。據(jù)此，我們必須拒絕邊沁及其跟隨者的方法⑨。

由于公意論和功利主義對公共利益的界定方式都有片面性和局限性，一些學(xué)者企圖另辟蹊徑，或者嘗試將兩種傳統(tǒng)結(jié)合起來，以彌補(bǔ)各自的不足。德國學(xué)者阿爾弗萊德·弗得羅斯把公共利益看作是人類合作性生產(chǎn)過程所產(chǎn)生的結(jié)果。他認(rèn)為，公共利益既不是人類整體的利益，也不是個(gè)人所欲求的利益的總和，而是一個(gè)社會通過個(gè)人的合作而生產(chǎn)出來的事物價(jià)值的總和⑩。美國法理學(xué)學(xué)者博登海默認(rèn)為，公共利益這個(gè)概念“意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限”。所謂“外部界限”的意思是，賦予個(gè)人權(quán)利以實(shí)質(zhì)性的范圍本身就是增進(jìn)公共利益的一個(gè)基本條件?。由此可見，盡管公共利益的兩種分析傳統(tǒng)迥然各異，但要全面準(zhǔn)確地理解這個(gè)概念，將二者加以結(jié)合似乎顯得非常必要。

3.具體界定視角和方法的爭議

20世紀(jì)以來，學(xué)界在上述兩種傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)展出了各種分析視角和界定方法。概而言之，主要有以下四種：

第一，從實(shí)體角度來界定和解釋公共利益。這是最常用的一種界定模式，主要采取“種加屬差”的方法來給公共利益作出實(shí)質(zhì)性的定義。其基本做法是：先界定“利益”的含義，然后著力界定“公共”的含義，并把二者結(jié)合起來得出“公共利益”的概念。由于“利益”和“公共”都是不確定的概念，這樣得出的公共利益概念最顯著的特征是內(nèi)容的不確定性，表現(xiàn)為利益內(nèi)容的不確定性和受益對象的不確定性兩個(gè)方面。在此，如何確定“公共”是一個(gè)更為根本的問題。由于簡單的二分法概念——即把公共與私人相對——不能清晰地展現(xiàn)公共的含義，因而需要更為細(xì)致的界定標(biāo)準(zhǔn)。

德國公法學(xué)學(xué)者洛厚德提出以地域?yàn)榛A(chǔ)作為界定人群的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為公共利益是一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)大多數(shù)人的利益。這種以地域?yàn)榛A(chǔ)的界定方法既不能解釋地域之外的相關(guān)利益，也不能考慮地域之內(nèi)其他人的利益。隨后，紐曼提出了“不確定多數(shù)人”的理論，認(rèn)為公共利益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益。他還進(jìn)一步把公共利益分為主觀的公益和客觀的公益：主觀的公益是基于文化關(guān)系之下 （而不是地域關(guān)系或階級關(guān)系）所涉及的不確定多數(shù)人的利益；客觀的公益涉及國家和社會所需要的重要目的及目標(biāo)，客觀公益等同于國家目的。紐曼的界定方式不僅關(guān)注以受益者數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)的主觀公益，而且重視以國家目的為實(shí)質(zhì)的客觀公益，因而具有重要的意義。然而，他并沒有闡明何謂文化關(guān)系，也未分析哪些是國家目的，其公益概念仍具有不確定性?。

第二，從程序角度來界定和解釋公共利益。如前文所述，F(xiàn)rank J.Sorauf對公共利益在理論上持懷疑態(tài)度，不過這種懷疑是從實(shí)體角度來看的。他認(rèn)為，只有在如下程度上可以聲稱一種公共利益：即它是存在于民主方法當(dāng)中、存在于根據(jù)有序的規(guī)則和程序?qū)_突加以解決的過程中的利益。與其把公共利益與實(shí)質(zhì)性目標(biāo)或政策聯(lián)系在一起，還不如把它定位于協(xié)調(diào)各種利益的過程?。有研究者指出，就公共利益的正當(dāng)性與合法性而言，與之相關(guān)的實(shí)體問題固然重要，但是，由于公共利益這一概念在實(shí)體方面具有相對性，因而必須通過程序機(jī)制來彌補(bǔ)，體現(xiàn)公共利益正當(dāng)性與合法性的核心是程序系統(tǒng)的設(shè)置問題?。有學(xué)者探討了公共利益的合法性來源，認(rèn)為其必要條件有三個(gè)：認(rèn)定公共利益須有程序的合法性，須有公眾廣泛參與下形成的共識，須對可能的受損者進(jìn)行補(bǔ)償?。有研究者根據(jù)以程序決定公共利益的原則，認(rèn)為應(yīng)特別重視客觀程序在形成和界定公共利益中的作用，具體包括立法程序中的列舉，行政程序中的聽證、目的調(diào)查和咨詢，以及司法程序中的司法審查和司法判決等?。這種程序界定方法雖然可以通過特定的規(guī)則和步驟充分反映公眾的意志，但它實(shí)際上把公共利益是什么的問題轉(zhuǎn)化成了由誰采取什么規(guī)則來決定公共利益的問題。

第三，從反向角度來界定和解釋公共利益。由于實(shí)體方法無法界定“不確定多數(shù)”這個(gè)概念，對利益的內(nèi)涵也難以達(dá)成共識，而程序方法則通過把問題轉(zhuǎn)化為“由誰來決定公共利益”把公共利益的解釋問題虛化了，因此，對公共利益的正向解釋仍未形成一致觀點(diǎn)。為突破這種困境，有學(xué)者提出了反向解釋的方法，即通過清理公共利益的邊界，將公共利益的“假冒形態(tài)”——政府自身的利益、商業(yè)利益、特定利益集團(tuán)的利益——逐出公共利益的范圍，從而避免在公共利益判斷中走過多的彎路?。有學(xué)者指出，在為公共利益下一個(gè)總體定義之前，我們可以先從反面為其確定一些基本原則：首先，公共利益不能被認(rèn)為是個(gè)人欲望和要求的總和；其次，我們也不能同意將共同福利視為政府當(dāng)局所作的政策決定。在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用正向解釋方法可以給出一個(gè)定義，即公共利益就是一個(gè)特定社會群體存在和發(fā)展所必須的，該社會群體中不確定的個(gè)人都可以享有的社會價(jià)值?。反向解釋方法本身并不確定公共利益是什么，而是厘清公共利益不是什么，它只是為解決問題掃除一些障礙，而不是真正地解決問題。

第四，從描述角度來界定和解釋公共利益。試圖給公共利益作出實(shí)質(zhì)性定義的各種努力都不同程度地存在著困難，這使得一些學(xué)者得出了無法定義公共利益的結(jié)論。誠如Frank J.Sorauf通過分析各種定義的內(nèi)在邏輯缺陷后所言：“公共利益”這一術(shù)語沒有一個(gè)真正有效的知識性定義，而且它還苦于不恰當(dāng)定義的多樣性?。臺灣公法學(xué)學(xué)者陳新民在梳理了德國學(xué)者有關(guān)公共利益的研究之后也認(rèn)為，無法對公共利益給出一個(gè)放諸四海而皆準(zhǔn)的定義?。

正是這種實(shí)質(zhì)性定義的困難，使一些學(xué)者轉(zhuǎn)而采取描述性的術(shù)語來解釋公共利益。Felix E.Oppenheim在批評功利主義者把個(gè)人利益加總成公共利益的做法后提出了一個(gè)描述性的表達(dá)式：即“政府G實(shí)行政策X符合公共P的利益”。他把這個(gè)表達(dá)式進(jìn)一步界定為：“考慮到某種狀態(tài)Y能夠增進(jìn)公共P的集體福利，政府G實(shí)行能達(dá)到y(tǒng)的政策X是理性的”。也就是說，判斷一項(xiàng)政策是否符合公共利益涉及到兩個(gè)假設(shè)條件：一是如果政府G想要實(shí)現(xiàn)增進(jìn)公共P的集體福利的目標(biāo)，達(dá)到狀態(tài)Y對政府G而言就是理性的；二是如果政府G想要達(dá)到狀態(tài)Y，它實(shí)行政策X將是理性的。根據(jù)公共利益目標(biāo)，政府G必須采取有效率的政策來達(dá)到狀態(tài)Y?。有國內(nèi)學(xué)者在分析了“種加屬差”定義方式的缺陷后，也轉(zhuǎn)而對公共利益采取了描述而非定義的方法，如根據(jù)維特根斯坦的“家族類似”與韋伯的“理想類型”所提供的方法，將經(jīng)濟(jì)法中以經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)楸碚鞯墓怖嬗^上升為公共利益的典型和理想類型?。

以上分析主要是從方法論角度來梳理學(xué)界對公共利益內(nèi)涵的探討，這可以概括為兩種分析傳統(tǒng)及其融合以及在此基礎(chǔ)上發(fā)展出的四種具體界定視角和方法。在此，還有必要將公共利益的各種具體定義加以陳述。根據(jù)Frank J.Sorauf的整理，有關(guān)公共利益的定義主要可以歸納為五種：①作為一種共同持有的價(jià)值 （Commonly-Held Value）的公共利益；②作為一種優(yōu)等利益 （the Wise or Superior Interest）的公共利益；③作為一種道德律令 （Moral Imperative）的公共利益；④作為一種利益平衡 （a Balance of Interests）的公共利益；⑤未被定義的公共利益?。Sorauf的歸納無疑比較詳盡，不過他未言明至關(guān)重要的一種定義，即⑥作為個(gè)人利益之和的公共利益。這些概念界定的視角、方法以及由此得出的定義為從總體上把握公共利益的內(nèi)涵提供了一個(gè)概覽，但公共利益究竟包括哪些具體內(nèi)容，則需進(jìn)一步考察。

三、有關(guān)公共利益具體內(nèi)容的分歧

在有關(guān)公共利益包括哪些內(nèi)容的問題上，一個(gè)更為基礎(chǔ)性的問題是，公共利益內(nèi)容的決定方式是什么？國內(nèi)有學(xué)者提出“憲法形成公益”是立國的基本原則，認(rèn)為憲法的公益理念決定了公共利益的內(nèi)容，后者是前者的具體實(shí)踐。由于決定憲法之公益理念的基礎(chǔ)有兩點(diǎn)：國家任務(wù)和國家基本原則，因此，公共利益的內(nèi)容就由這兩方面來決定：其一，國家任務(wù)的范圍隨不同情勢而演變，因而公共利益的內(nèi)容也會隨之變化；其二，國家的基本立國原則，如法治國家、主權(quán)在民和民主理念、人民基本權(quán)利之制度保障的原則，皆可成為公共利益的內(nèi)容。此外，公共利益內(nèi)容的具體化，可以通過立法、行政和司法之作為來進(jìn)行?。有研究者將公共利益具體化的模式歸納為三種：一是人大以一事一議方式界定公共利益，二是由司法承擔(dān)對公共利益的最終界定，三是人大以列舉式立法模式將公共利益具體化、固置化，認(rèn)為第三種模式是實(shí)現(xiàn)憲法之公共利益規(guī)定對公民權(quán)利保護(hù)和對國家權(quán)力制約的唯一現(xiàn)實(shí)可行之路?。

在公共利益具體內(nèi)容的劃分問題上，有不少研究者嘗試結(jié)合公意論和功利主義傳統(tǒng)。前文曾提到德國公法學(xué)學(xué)者紐曼把公共利益劃分為主觀的公益和客觀的公益，這實(shí)際上是兩種傳統(tǒng)的結(jié)合。與此相類似，沃爾夫把公共利益劃分為事實(shí)性公共利益和客觀性公共利益：前者是指 (國家)主體的事實(shí)性利益，有時(shí)以決議或者公眾意見的形式直接表達(dá)出來，但通常由共同體的機(jī)構(gòu)公職人員闡明；后者是指經(jīng)正確認(rèn)識的共同體利益，例如和平社會秩序的維護(hù)、人類尊嚴(yán)和名譽(yù)的保護(hù)等，這種公共利益是作為法律發(fā)現(xiàn)和立法行為基礎(chǔ)的抽象原則?。日本學(xué)者宮澤俊義認(rèn)為，日本憲法中的“公共利益”包括自由國家公共利益（以平等地保障每個(gè)人的自由權(quán)為其首要目的）和社會國家公共利益 （憲法不僅滿足自由國家，還要進(jìn)一步保障社會權(quán)，建立社會國家理念）兩個(gè)側(cè)面?。

美國社會法學(xué)家龐德通常把利益分為個(gè)人利益、公共利益和社會利益，并認(rèn)為三種利益是相互重疊和相互沖突的?。他將社會利益的內(nèi)容細(xì)分為六類：一是要求公共安全的社會利益；二是追求社會制度之安全的社會利益；三是追求公共道德的社會利益；四是追求社會資源保護(hù)的社會利益；五是追求社會進(jìn)步的社會利益；六是追求個(gè)體生活的利益?。這種觀點(diǎn)把公共利益和個(gè)人利益都納入到社會利益的范疇，并未明晰公共利益與其它二者的界限。

這些對公共利益內(nèi)容的探討更多地涉及到如何確定公共利益的內(nèi)容。或許由于公共利益內(nèi)容的復(fù)雜性和多樣性，學(xué)界對公共利益具體內(nèi)容的劃分還停留在較為宏大的層面上，關(guān)于公共利益的層次及各層次具體內(nèi)容的系統(tǒng)分析尚不多見。不過，這并不妨礙從總體上把握公共利益的基本特征。

四、有關(guān)公共利益基本特征的討論

作為一個(gè)概念，公共利益所具有的最顯著特征是內(nèi)容的不確定性，這種不確定性表現(xiàn)在利益內(nèi)容的不確定性和受益對象的不確定性兩個(gè)方面。這是對公共利益概念的普遍看法。對公共利益本身的特征，需要進(jìn)一步討論。

在對經(jīng)濟(jì)體系展開評論的過程中，羅爾斯談到了公共利益的特征問題。他認(rèn)為，與私人利益相比，公共利益具有兩個(gè)基本特征：即不可分性和公共性，公共利益的其它各種特點(diǎn)都派生于這兩個(gè)特征?！盎诓豢煞值某潭群拖鄳?yīng)的公共性規(guī)模，存在著各種各樣的公共利益?！?羅爾斯的這種觀點(diǎn)與布坎南有關(guān)公共物品的分析大體上保持了一致?。

國內(nèi)學(xué)者也對公共利益的特征展開了分析。歸納起來主要有：消費(fèi)不排他的相容性、不可分性，具有一定的外部效應(yīng)，不確定性和流動(dòng)性 （即在不同時(shí)期不同情境下公共利益的變動(dòng)性）等等。此外，有研究者討論了公共利益的四個(gè)基本構(gòu)成要素：一是公共性，表現(xiàn)為地域的廣泛性和受益對象的廣泛性；二是利益的重要性，即明顯大于私益并為一定區(qū)域內(nèi)的人們所共同認(rèn)可；三是現(xiàn)實(shí)性，即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時(shí)期內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望不可及的；四是公共利益必須通過正當(dāng)程序來實(shí)現(xiàn)?。這四個(gè)構(gòu)成要素的分析實(shí)際上是對公共利益特征的側(cè)面描述。

以上是圍繞四個(gè)基本問題來梳理學(xué)界對公共利益內(nèi)涵與本質(zhì)的研究。這類研究雖然文獻(xiàn)豐富，視角多樣，各種觀點(diǎn)層出不窮，論爭激烈，可是，理論界和實(shí)務(wù)界都暫未形成基本一致的看法，這成為公共利益理論研究中的一個(gè)難點(diǎn)。對公共利益內(nèi)涵的研究，必然會引申出與之緊密相關(guān)的另一個(gè)問題，即公共利益與各種相關(guān)利益的關(guān)系。

五、公共利益與相關(guān)利益關(guān)系論爭

公共利益與個(gè)人利益、個(gè)人基本權(quán)利、國家利益、社會利益、國家安全、社會秩序等的關(guān)系，是公共利益理論研究中的重要內(nèi)容。

1.公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系

公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系是該領(lǐng)域中最基本、最重要的一組利益關(guān)系，相關(guān)爭論主要有以下幾種觀點(diǎn)。

第一，公共利益獨(dú)立于并高于個(gè)人利益。這是一種對立論觀點(diǎn)，認(rèn)為公共利益是一種獨(dú)立于個(gè)人利益的特殊利益，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人利益必須讓位并服從于公共利益。這種觀點(diǎn)可以追溯至羅馬時(shí)代法學(xué)家西塞羅，他指出：“公益優(yōu)先于私益 （salus publica suprema lex esto）”。西塞羅的觀點(diǎn)在18世紀(jì)得到發(fā)揚(yáng)光大，并在公意論和功利主義傳統(tǒng)中都能找到其支持者。在公意論傳統(tǒng)中，根據(jù)盧梭的觀點(diǎn)，公意只著眼于公共利益，眾意只著眼于私人利益；公益永遠(yuǎn)都是公正而正確的，眾意則不然。因此，與公益優(yōu)于眾意的邏輯相一致，公共利益也優(yōu)于私人利益。有學(xué)者采取利益位階說，認(rèn)為作為整體的團(tuán)體利益在位階上高于個(gè)人利益，所以后者需要服從于前者。還有學(xué)者采取利益持續(xù)說，認(rèn)為團(tuán)體利益在享有時(shí)間上比個(gè)人利益來得久遠(yuǎn)，因而團(tuán)體利益更為重要?。當(dāng)代以泰勒、桑德爾和麥金太爾為代表的社群主義者，在認(rèn)識和評價(jià)個(gè)人利益時(shí)也優(yōu)先考慮普遍的善。在功利主義傳統(tǒng)中，把公共利益看作是“不確定多數(shù)人之利益”的觀點(diǎn)暗含了公益與私益的對立，因?yàn)檫@種觀點(diǎn)把少數(shù)人的利益排除在公益范圍之外，公共利益與個(gè)人利益自然就是對立的。對立論觀點(diǎn)意味著二者必然產(chǎn)生沖突，因?yàn)槔硇缘膫€(gè)人總是更多地考慮個(gè)人利益。正如亞里士多德所指出的：“凡是屬于多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！?為解決這種沖突，對立論者的邏輯推論就是個(gè)人利益服從于公共利益。

第二，個(gè)人利益先于公共利益而存在，公共利益是個(gè)人利益之和。這是以個(gè)人利益為本位的觀點(diǎn)。啟蒙運(yùn)動(dòng)之后，康德提出“個(gè)人是目的而不是手段”的個(gè)人本位思想，在這種思想的影響下，當(dāng)公益與私益發(fā)生沖突時(shí)，一味強(qiáng)調(diào)公益優(yōu)先就失去了道德基礎(chǔ)。功利主義繼承了個(gè)人本位的思想，大都以個(gè)人利益為本位來探討公共利益。邊沁認(rèn)為，公共利益是個(gè)人利益的總和，而不是獨(dú)立于個(gè)人利益之外的獨(dú)特利益；不理解什么是個(gè)人利益，便無從談?wù)摴餐w利益。美國思想家潘克指出：“公共利益不是一個(gè)與個(gè)人利益相對立的術(shù)語；相反，公共利益是每個(gè)個(gè)人利益的總和。它是所有人的利益，因?yàn)樗敲總€(gè)人的利益；因?yàn)檎缟鐣敲總€(gè)個(gè)人的總和一樣，公共利益也是這些個(gè)人利益的總和?！?國內(nèi)有研究者支持這種觀點(diǎn)，認(rèn)為邊沁式的定位更加符合公共利益的實(shí)際，只有把公共利益還原為個(gè)人利益，才具有分析的意義與價(jià)值?。有人從自我的普遍性和特殊性相統(tǒng)一的本體基礎(chǔ)出發(fā)，在承認(rèn)公共利益與私人利益具有相對獨(dú)立性的同時(shí)，認(rèn)為一個(gè)正確定義了的公共利益應(yīng)該可以包括私人利益：“一方面，公共利益存在于規(guī)范個(gè)體尋求其私人利益的努力之中；另一方面，公共利益又可被用來為私人利益的追求提供基本的公共設(shè)施和普遍分享的價(jià)值”?。還有人通過引入方法論上的個(gè)人主義立場，推導(dǎo)出個(gè)人利益應(yīng)先于公共利益而存在，公共利益是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益之手段的結(jié)論，并強(qiáng)調(diào)要警惕社會以公共利益的名義對個(gè)體自由和個(gè)體權(quán)利可能的侵害?。這些以個(gè)人利益為本位的觀點(diǎn)更加注重保護(hù)個(gè)人利益。

第三，公共利益與個(gè)人利益是相互平行的關(guān)系。平行論的代表有克魯格、萊斯納等人。德國學(xué)者克魯格認(rèn)為，不能將公益與私益看作相反的兩個(gè)概念，他們是相成并行的概念。以撫恤貧民而言，國家撫恤貧民是為公益，貧民因此卻獲得私益，所以兩者并不是相對立的。萊斯納則認(rèn)為，公益與私益之間存在不確定的關(guān)系：一方面，公益由私益組成，因而不能絕對地排斥私益。另一方面，有三種私益可以上升為公益：一是不確定多數(shù)人之私益可根據(jù)民主原則上升為公益；二是具有某種性質(zhì)的私益本身就是公益，如生命及健康方面的私益，以及國家對這類私益的保護(hù)；三是可以通過特別的民主程序，將某些居于少數(shù)的特別私益上升為公益，如弱勢群體之利益?。平衡論并沒有特別強(qiáng)調(diào)某一種利益，而是把公共利益與個(gè)人利益看作是相互平行的，而且個(gè)人利益可以轉(zhuǎn)化為公共利益。不過這種論點(diǎn)只突出了二者的一致性方面，忽視了二者的內(nèi)在矛盾，沒有全面揭示其辯證關(guān)系。

第四，公共利益與個(gè)人利益是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。受馬克思主義影響的研究者大都持辯證論觀點(diǎn)，認(rèn)為公共利益與個(gè)人利益既有矛盾性又有一致性，二者是辯證統(tǒng)一的矛盾體。前蘇聯(lián)的賈波奇卡專門考察了社會主義時(shí)代個(gè)人利益與公共利益的結(jié)合問題，認(rèn)為馬克思主義的社會主義，并不是要限制個(gè)人需要，而是要盡量滿足個(gè)人需要；勞動(dòng)者的個(gè)人利益與公共利益必然是結(jié)合在一起的；同時(shí)，公共利益從根本上應(yīng)該高于個(gè)人利益，勞動(dòng)者應(yīng)把公共利益放在第一位?。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系在于，兩種利益既有依存互補(bǔ)的統(tǒng)一性，又有客觀存在的矛盾性，解決二者矛盾必須堅(jiān)持公正、平衡的原則?。有研究者具體分析了二者的矛盾，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)生活中的個(gè)人利益與共同利益的矛盾不是二者間的平面式矛盾，而是個(gè)人利益、真實(shí)的共同利益、虛幻的共同利益三者相互纏繞的矛盾復(fù)合體。其中虛幻的共同利益是指共同利益承擔(dān)者的特殊利益，它在與個(gè)人利益相脫離的過程中以普遍利益的形式出現(xiàn)?。即使是在辯證論觀點(diǎn)中，針對何者為基礎(chǔ)的問題，也存在分歧。有研究者認(rèn)為，在社會主義社會中，公共利益是個(gè)人利益的基礎(chǔ)，個(gè)人利益毫無疑問應(yīng)該服務(wù)于公共利益。與之相對的觀點(diǎn)則認(rèn)為，在社會主義條件下，個(gè)人利益是公共利益的基礎(chǔ)，公共利益是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的條件，公共利益是為個(gè)人利益服務(wù)的?。

上述各種觀點(diǎn)是直接探討兩種利益之間的關(guān)系，相關(guān)研究也各執(zhí)己端，各有理據(jù)。正因?yàn)榇嬖陔y以妥協(xié)的分歧，有研究者嘗試避開直接討論兩種關(guān)系，轉(zhuǎn)而通過分析公共利益與個(gè)人基本權(quán)利之關(guān)系來間接理解公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系。

第五，公共利益與個(gè)人基本權(quán)利的關(guān)系。這類研究有兩條路徑，分別從兩種出發(fā)點(diǎn)推導(dǎo)出兩種結(jié)論。第一條路徑的出發(fā)點(diǎn)是，利益由權(quán)利創(chuàng)設(shè)，而權(quán)利由法律賦予。他們的一個(gè)推論是，必須將法律賦予的公民基本權(quán)利看作是公共利益的重要內(nèi)容。由此得出的結(jié)論是，為實(shí)現(xiàn)公共利益，既可以限制公民基本權(quán)利，更要保障公民基本權(quán)利。一方面，公共利益對個(gè)人利益的限制必須通過用法律改變公民基本權(quán)利的方式進(jìn)行，而不是公共利益直接壓制個(gè)人利益，因而公共利益可以是限制公民基本權(quán)利的理由；另一方面，最大限度地保障公民基本權(quán)利恰恰是最大限度地實(shí)現(xiàn)公益的目的所在，因?yàn)楸Ｕ虾蛯?shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利不僅能促進(jìn)公益的發(fā)展，而且其本身就是公益的內(nèi)容。該觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)對立論的弊端恰恰在于，過于放大了公共利益限制公民基本權(quán)利之功能，而忽視了公共利益對公民基本權(quán)利之保障的宗旨?。

第二條路徑的出發(fā)點(diǎn)是，權(quán)利與利益不可通約；不是利益高于權(quán)利，而是權(quán)利高于利益。正如美國學(xué)者皮文睿所指出的，權(quán)利不是以功利或社會效果為基礎(chǔ)，而是以與利益無關(guān)的道德原則為基礎(chǔ)，“任何人都不能簡單地將多數(shù)人的利益轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)于個(gè)人權(quán)利的集體的或團(tuán)體的權(quán)利”。相反，權(quán)利可以對他人利益、社會利益和多數(shù)人的意志施加限制?。這種出發(fā)點(diǎn)的邏輯推論就是個(gè)人權(quán)利應(yīng)該高于公共利益，它只有在特定的國家目的和法律程序下才可為公共利益讓步。這種觀點(diǎn)顯然比前一種觀點(diǎn)賦予權(quán)利更重要的地位，而且對于以公共利益之名限制公民權(quán)利施加了更高的要求。

2.公共利益與共同利益、國家利益、社會利益的關(guān)系

公共利益與共同利益、國家利益、民族利益、社會利益具有一定的相似性，而且有些內(nèi)容是相互重合的，在某些場合也被不加區(qū)別地使用。要把這幾種利益完全區(qū)分開來并非易事。不過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撗芯客ǔＵJ(rèn)為它們相互之間還是有重要區(qū)別的。

第一，公共利益與共同利益的區(qū)別在于，共同利益對個(gè)人利益的功能總是肯定性的，它對每個(gè)人的利益都有提升作用，不需要犧牲任何人的個(gè)人利益；公共利益對個(gè)人利益則具有否定的功能，因?yàn)樗且种颇承﹤€(gè)人權(quán)利和個(gè)人利益的理由?。共同利益實(shí)際上是每個(gè)人都受益的那種利益，公共利益則并不要求每個(gè)人都受益。此外，共同利益可能不具有政治性，兩人以上共享某物就可形成共同利益；公共利益則是政治性用語，它涉及公共、大眾。

第二，公共利益與國家利益也不能等同。按照馬克思主義的觀點(diǎn)，國家利益本質(zhì)上是統(tǒng)治階級的特殊利益。“國家利益并不是滿足全體居民需要的利益，而是該國家中居于統(tǒng)治地位的階級利益，是一種階級利益的特殊形式。有史以來的所有剝削階級國家，都是剝削階級共同利益的代表。”?在階級社會中，統(tǒng)治階級利益以虛幻的社會普遍利益的形式出現(xiàn)，采取了國家利益的形式。與之不同的是，公共利益是共同體不確定多數(shù)成員的利益，它并不等于某個(gè)特定階級的利益。國家利益往往側(cè)重于國家的政治利益，它是公共利益的下位概念。

第三，公共利益與社會利益之間存在更為模糊的關(guān)系。有人認(rèn)為二者基本上是一致的，它們都是全社會所有成員的利益。有人雖然沒有直接言明它們可以等同，但在表述中把社會利益、公共利益、社會公共利益都看作同一用語，并指出社會利益是獨(dú)立于個(gè)人利益和國家利益的一種利益?。不過，也有研究者從國家與社會二分法的角度區(qū)分了公共利益與社會利益，認(rèn)為在社會與國家高度融合的情況下，社會利益與國家利益是重疊的，在社會與國家分離的情況下，社會利益代表市民社會領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)利益和文化利益，國家利益代表政治領(lǐng)域的政治利益 （有時(shí)被上升為公共利益），二者都是公共利益的下位概念?。

此外，還有學(xué)者研究了公共利益與政府利益的關(guān)系，通常的觀點(diǎn)也認(rèn)為公共利益高于政府利益。由此看來，公共利益越來越被看作是最高位階的概念，公共秩序、社會秩序、社會治安、國家安全等概念也被它所包含。

六、結(jié)語：公共利益是一種復(fù)合式利益

以上圍繞五方面的爭論檢視和分析了理論界對公共利益內(nèi)涵與本質(zhì)問題的研究。這類研究雖然視角多樣，觀點(diǎn)各異，論爭激烈，但至今尚未形成基本一致的看法，因而成為公共利益理論研究中的一個(gè)難點(diǎn)。

在筆者看來，雖然公共利益有可能被異化為特殊集團(tuán)、特殊部門甚至個(gè)別人物的利益，但無論在現(xiàn)實(shí)生活中，在人們的共同意識中，還是在制度規(guī)范中，公共利益都是存在的。筆者主張以“憲法形成公益”這一立國原則為出發(fā)點(diǎn)，尋求公意論傳統(tǒng) （集合式概念）與功利主義傳統(tǒng) （分布式概念）的融合。根據(jù)這一路徑，筆者認(rèn)為，公共利益本質(zhì)上是共同體成員就契合憲政安排與憲政精神的共同體事業(yè)所達(dá)成的共識；它既可能以憲政契約和法律規(guī)定等制度化形式明確地表達(dá)出來，也可能以未曾言明但符合憲政公益精神的非制度化形式潛在地存在；既可能是個(gè)人利益的加總，也可能是獨(dú)立于個(gè)體的不可分割的整體利益。因此可以說，公共利益是一個(gè)復(fù)合式概念，是一種復(fù)合式利益。它既是制度化公益與非制度化公益的復(fù)合，也是分布式利益與集合式利益的復(fù)合，還是四種利益形態(tài)的交叉式復(fù)合。由于它是共同體成員在不同社會政治生態(tài)下和不同語境中對于何為共同體事業(yè)進(jìn)行協(xié)商討論后達(dá)成的共識，公共利益具有動(dòng)態(tài)性特征，它會隨著社會政治生態(tài)的變遷和共同成員認(rèn)知的改變而變化，也會隨著不同形態(tài)利益復(fù)合方式的改變而改變。

有關(guān)公共利益本質(zhì)問題的論爭還在繼續(xù)，這恰恰證明了公共利益概念的重要性和有力的公共利益理論的匱乏性，不僅如此，有關(guān)如何實(shí)現(xiàn)公共利益的問題，更是迫切需要學(xué)術(shù)界結(jié)合公共治理的實(shí)踐展開研究。

注釋：

① 參見 Frank J.Sorauf，The Public Interest Reconsidered，The Journal of Politics，1957，19(4)，pp.616-639；相關(guān)評論見 B.M.Barry and W.J.Rees，The Public Interest，Proceedings of the Aristotelian Society，Supplementary Volumes，1964，Vol.38，pp.1-38.

② 參見A.F.Bentley，The Process of Government:A Study of Social Pressures，Chicago:University of Chicago Press，1908;David.B.Truman，The Governmental Process:Political Interests and Public Opinion，New York:Alfred A.Knopf，1951.

③ 參見 ［美］亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1989年版，第23頁。

④ ［法］盧梭：《社會契約論》，商務(wù)印書館2003年版，第35頁。

⑤ ［英］哈耶克：《經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000年版，第393頁。

⑥ 參見Theodore M.Benditt，The Public Interest，Philosophy and Public Affairs，1973，2(3)，pp.291-311.

⑦ 參見Elmer B.Staats，Public Service and the Public Interest，Public Administration Review，1988，48(2)，pp.601-ii；李春成：《公共利益的概念建構(gòu)評析——行政倫理學(xué)的視角》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》 （社會科學(xué)版）2003年第1期。

⑧ ［英］邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第58頁。

⑨? 參見Felix E.Oppenheim，Self-Interest and Public Interest，Political Theory，1975，3(3)，pp.259-276.

⑩? 轉(zhuǎn)引自 ［美］E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第298、316—317頁。

????? 參見陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論 （上）》，山東人民出版社2001年版，第 181—214、181—214、181—214、181—214、181—214 頁。

??? Frank J.Sorauf，The Public Interest Reconsidered，The Journal of Politics，1957，19(4)，pp.616-639.

? 關(guān)于公共利益在實(shí)體方面的相對性，可參閱楊寅：《公共利益的程序主義考量》，《法學(xué)》2004年第10期。

?? 參見蘇振華、郁建興：《公眾參與、程序正當(dāng)性與主體間共識——論公共利益的合法性來源》，《哲學(xué)研究》2005年第11期。

? 參見劉丹：《公共利益的法律解讀與界定》，《行政法學(xué)研究》2005年第2期。

? 參見劉連泰：《“公共利益”的解釋困境及其突圍》，《文史哲》2006年第2期。

? 參見麻寶斌：《公共利益與公共悖論》，《江蘇社會科學(xué)》2002年第1期。

? 參見單鋒：《公共利益的經(jīng)濟(jì)法哲學(xué)透視》，《學(xué)?！?006年第3期。

? 參見唐忠民，溫澤彬：《關(guān)于“公共利益”的界定模式》，《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。

? 參見 ［德］漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》第1卷，高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第326頁。

? 參見 ［日］宮澤俊義：《日本國憲法精解》，董璠輿譯，中國民主法制出版社1990年版，第171頁以下。

? 參見 ［美］羅·龐德：《法律的社會控制：法律的任務(wù)》，沈宗靈，董世忠譯，商務(wù)印書館1984年版； ［美］E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1998年版，第147頁。

? 參見龐德：《社會利益概論》//Evan.W.M：《法律社會學(xué)》，鄭哲民譯，巨流圖書公司1996年版，第94頁。轉(zhuǎn)引自胡玉鴻：《和諧社會與利益平衡——法律上公共利益與個(gè)人利益關(guān)系之論證》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第6期。

? ［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第266—269頁。

? 參見 James M.Buchanan，The Demand and Supply of Public Goods.Chicago:Rand McNally，1968.

?? 黃學(xué)賢：《公共利益界定的基本要素及應(yīng)用》，《法學(xué)》2004年第10期。

? ［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1965年版，第48頁。

? 轉(zhuǎn)引自 ［英］史蒂文·盧克斯：《個(gè)人主義》，閻克文譯，江蘇人民出版社2001年版，第46頁。

? 參見胡玉鴻：《和諧社會與利益平衡——法律上公共利益與個(gè)人利益關(guān)系之論證》，《學(xué)習(xí)與探索》2007年第6期。

? 這種觀點(diǎn)盡管認(rèn)為公共利益可以包括個(gè)人利益，但并不像傳統(tǒng)的功利主義那樣把公共利益看作是個(gè)人利益的加和。相反，作者指出，公共性首先表現(xiàn)為不可還原性，公共組織不能還原為單個(gè)人的加和，它們有自己的本質(zhì)。因此，公共利益不能簡單地還原為個(gè)人利益的加和，它自身就有一種道德價(jià)值。參見詹世友：《公共領(lǐng)域·公共利益·公共性》，《社會科學(xué)》2005年第7期。

? 參見賈波奇卡：《社會主義時(shí)代個(gè)人利益與公共利益的結(jié)合》，青山譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1950年版。

? 參見孫育瑋：《“公共利益”問題的法理學(xué)探討》，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第4期。

? 參見張玉堂：《利益論：關(guān)于利益沖突與協(xié)調(diào)問題的研究》，武漢大學(xué)出版社2001年版。

? 參見劉有源：《社會主義條件下的個(gè)人利益和公共利益》，《江漢論壇》1983年第10期。

? 皮文睿：《論權(quán)利與利益及中國權(quán)利之旨趣》，載夏勇編：《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第105，107頁。

? 參見劉連泰：《“公共利益”的解釋困境及其突圍》，《文史哲》2006年第2期。

? 王偉光、郭寶平：《社會利益論》，人民出版社1988年版，第76頁。

? 參見孫笑俠：《論法律與社會利益——對市場經(jīng)濟(jì)中公平問題的另一種思考》，《中國法學(xué)》1995年第4期。

? 參見胡棉光、王楷：《論我國憲法中“公共利益”的界定》，《中國法學(xué)》2005年第1期。