張勝杰

（中國人民公安大學，北京 100038）

一、問題的提出

（一）社會轉型期立體化治安防控建設的必要性

當前我國正處在經濟轉軌、社會轉型的特殊歷史時期，改革使原有社會階層分化，各種資源進行重新分配，由此引發(fā)了大量社會矛盾，矛盾的激化又引發(fā)了各種治安問題，甚至出現(xiàn)各類嚴重刑事犯罪。

公安機關擔負著鞏固黨的執(zhí)政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)的政治任務，面對“人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對敵斗爭復雜”這樣嚴峻的治安局勢，《中共中央國務院關于加強社會創(chuàng)新管理的意見》［1］明確指出“要完善社會治安防控體系，堅持打防結合、預防為主、專群結合、依靠群眾的方針，以社會化、網絡化、信息化為重點，健全點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合的立體化治安防控體系”。

立體化治安防控體系的建設對于公安機關維護社會和諧穩(wěn)定、駕馭復雜治安局勢、服務經濟社會發(fā)展起到重要的推動作用。

（二）立體化治安防控體系建設存在的問題

治安防控體系建設的核心是“控制”，而“控制”的目的是為了維護社會治安秩序、保障公共安全。防控具有層次性，防控的不同做法給我們帶來不同的安全體驗，公安機關在社會治安防控中往往只重視防控的主體措施，忽略了防控客體感受，并由此引發(fā)了一些問題。具體表現(xiàn)如下：

1.過分的防控使人感到不安全

簡單的“防控”“管制”已經不適應公眾對社會治安的需要，例如：當人民看到武警開著裝甲車巡邏時首先想到的不是防控措施的嚴密，而是感受到治安形勢的嚴峻。同樣當我們在媒體上看到印度女士帶著防奸匕首上班時，我們首先想到的是印度治安的混亂而不是個人的防范意識強。十八大報告中明確提出要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度體系，構建國家治理體系” ，這既為我們治安防控建設提供了新機遇，又給我們提出了治理能力、防控能力的新要求。

2.過高的防控成本不劃算

實踐中，各地公安機關在治安防控體系建設中存在著重復建設、資源浪費等現(xiàn)象。據調查，某地派出所為了減少入室盜竊案件的發(fā)案數(shù)，號召全社區(qū)大建防盜門，安裝防盜窗、攝像頭，如此高密度的防控設備不僅增加了社區(qū)居民的經濟負擔，還造成了交通堵塞、停車困難、阻擋視線等一系列問題。類似人力、物力、財力的浪費現(xiàn)象在全國其他地方也大量存在。

3.治安防控有時侵犯公民合法權益

監(jiān)控探頭的廣泛使用給公安機關及時有效破獲案件提供了巨大幫助。據了解，有監(jiān)控探頭的案發(fā)現(xiàn)場破案率是無監(jiān)控探頭的幾倍甚至幾十倍。可以說，監(jiān)控探頭把公安機關變成了“千里眼”。也正是基于這一點，全國各地都在興建“電子防護城”，建設“天網工程”?？茖W技術是把“雙刃劍”，不恰當?shù)乩脮l(fā)各種法律問題，例如，S省L市發(fā)生了“監(jiān)控探頭侵犯民眾的隱私案件”，全國各地由此引發(fā)的行政訴訟案件不在少數(shù)。

二、治安防控體系內涵解讀

構建立體化治安防控體系是全國各地一致的目標，但是關于“什么是立體化治安防控體系”“如何構建立體化治安防控體系”，目前國內尚無統(tǒng)一要求。

（一）國內關于治安防控的幾種理解

一是為了維護公共和個人行為秩序及安全，在政府（或者具有政府職能的其他機構）的領導下，以公安機關為主體，依靠各種社會力量，采用綜合的措施對社會治安問題進行的以預防為主、控制為輔的一項系統(tǒng)工程。

二是公安機關從維護社會穩(wěn)定需要出發(fā)，充分發(fā)揮職能作用，運用各種手段科學整合現(xiàn)有警力和社會資源，把打擊、防范、管理、控制、建設等多種措施有機結合，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮、快速反應、整體聯(lián)動，對社會治安實施全方位動態(tài)防控的一項系統(tǒng)工程。

三是“要完善社會治安防控體系，堅持打防結合、預防為主、專群結合、依靠群眾的方針，以社會化、網絡化、信息化為重點，健全點線面結合、網上網下結合、人防物防技防結合、打防管控結合的立體化治安防控體系”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加強社會創(chuàng)新管理的意見》

由以上概念可以看出，對于治安防控有狹義、廣義兩種認識。狹義的治安防控認為治安防控建設是公安機關的職責，由公安機關一家采取各種防控手段進行防控體系的建設；而廣義的治安防控認為，治安防控主體多元、手段多元、對象多元。

（二）治安防控的核心

雖然治安防控的概念存在爭議，但是其核心確實是唯一的、確定的，即“控制”。“控制”包括防控、打控、管控三個層次，適用不同防控對象。

社會學中將一切與現(xiàn)行風俗習慣、法律、法規(guī)相違背的行為稱為“越軌行為”，輕微的越軌行為傷害的是風俗習慣，嚴重的越軌行為構成犯罪。按照“沙堆理論”的理解，社會越軌行為像沙堆一樣，輕微越軌行為最多，而構成犯罪的最少，所以對于輕微越軌要進行“防控”，對于違法犯罪要“打控”，整體上要“管控”，由此構成了治安防控的整體層次。

（三）治安防控的相關理論基礎

1.破窗理論［3］

是美國斯坦福大學一心理學家進行的一項試驗。兩輛一模一樣的汽車，一輛擺在中產階級社區(qū)，另一輛停在相對雜亂的街區(qū)。停在雜亂街區(qū)的汽車摘掉車牌，打開頂篷，結果一天就被人偷走，而放在中產階級社區(qū)的那輛車一個星期都無人問津。后來，心理學家用錘子把那輛車的玻璃敲了個大洞，結果僅僅過了幾個小時，汽車就不見了。

以這項試驗為基礎，政治學家威爾遜和犯罪學家凱琳提出了一個“破窗理論”。理論認為：如果有人打壞了一個建筑物的窗戶玻璃，而這扇窗戶又得不到及時的維修，他人就可能受到某種暗示性的縱容去打爛更多的窗戶玻璃。久而久之，這些破窗戶就給人造成一種無序的感覺，在這種公眾麻木不仁的氛圍中，犯罪就會滋生、蔓延。所以，要及時維修第一塊被打爛的玻璃，建立良好的治安環(huán)境。

根據這一理論，我們提出了“零容忍警務”，旨在對輕微違法行為也不放松處置，對違法行為采取高壓態(tài)勢，防止其向更嚴重的犯罪方向發(fā)展。

2.事故因果鏈理論

包括海因里希提出的骨牌理論和博德提出的事故因果連鎖理論。多米諾骨牌理論認為，事故的發(fā)生是由事故的基本原因、間接原因、直接原因、事故本身以及事故后果五個互為因果的因素組成的，相互之間就像多米諾骨牌一樣，只要一個因素發(fā)生作用，就會連續(xù)地導致最后的結果。

這對于治安案件、治安災害事故的防控具有重要指導意義。事故預防中只要我們排除其中一個因素，因果鏈斷裂，事故就不會發(fā)生。只要選擇應排除的因素（人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)）就可以避免事故發(fā)生。但這種理論將事故原因歸于遺傳和環(huán)境，具有一定的片面性和局限性，博德在此基礎上提出反映現(xiàn)代安全觀點的事故因果連鎖理論，將事故原因歸于管理缺陷。

治安防控中可以充分利用這些理論的合理成分，使治安防控更具科學性。

（四）防控理念

治安防控體系的完善離不開科學合理的防控理念，而現(xiàn)實中防控理念的缺失和錯誤，往往使警務工作走上歪路、邪路。主要的防控理念有以下幾種：

1.使不想

該防控理念的實現(xiàn)與經濟社會發(fā)展水平有關，一般認為物質水平高、精神文明建設較好的時空內該防控理念會起到作用?！皞}廩實而知禮節(jié)”“窮山惡水出刁民”等古語、俗語就形象地描述了物質水平、精神狀態(tài)對犯罪的影響。但是由于我國處在社會主義初級階段，物質水平相對較低、地區(qū)差異將長期存在，現(xiàn)階段在全國范圍內推行這樣的防控理念還不切實際、較難實現(xiàn)。

2.使不能

即通過技術手段、人員培訓等使防控范圍內處于絕對安全狀態(tài)，任何犯罪分子即使水平再高也無法接近，達到一種“犯而不能”的境界。例如，“9·11”恐怖事件中，針對白宮禁飛區(qū)的襲擊就未能成功。反思發(fā)生在我國的“10·28”金水橋事件［4］，由于防撞器的缺失，使恐怖分子能夠輕松地進入治安保衛(wèi)重點單位進行恐怖襲擊。這一事件不僅反映出我們的防控技術水平低，更顯示出我們的防控理念缺失與落后。

3.使不敢

主要通過“嚴刑峻法”，加大懲罰力度，迫使人們不敢違法犯罪，如“株連九族”“殺一儆百”等。這種防控理念雖然可以在短期內減少案件總數(shù)的發(fā)生，但是容易產生冤假錯案，違背“罪刑法定”原則，甚至會引起犯罪分子鋌而走險，產生更多惡性事件。

三、域外犯罪預防的理論與實踐經驗

首先明確“治安防控體系”具有中國特色，域外并不叫治安防控體系，而是叫犯罪預防（criminal prevention）。雖然兩者名稱不同，但其內容卻十分相似。下面將著重介紹域外犯罪預防中幾種有益的探索，以供我們借鑒。

（一）相關理論

1.以“減害理論”（harm reduction）預防和減少黃賭毒犯罪

在中國，針對“黃賭毒”現(xiàn)象，我們根據“破窗理論”實行“零容忍警務”模式，加大對該行為的打擊力度，每年都有針對黃賭毒的專項整治活動。通過加強打擊，黃賭毒違法犯罪勢頭得以遏制，表面看來治安形勢有所好轉。

但是，就違法犯罪總數(shù)來說并未減少，而且有上升趨勢。與黃賭毒相關的違法犯罪增加迅猛，例如與“黃”有關的拐賣婦女行為、強奸行為等性犯罪并未減少，離婚率的上升成為一個社會問題；與“賭”有關的地下賭場、海外賭博、網絡賭博等大量存在，每年往返澳門賭場的中國游客絡繹不絕，形成了賭場的地下化、海外化、黑社會化；與“毒”有關的針具共用造成艾滋病的泛濫，制造、運輸、販賣毒品犯罪增加等。

與中國“完全禁絕”的政策不同，域外很多國家(地區(qū))以“減害理論”為指導，在限制的基礎上，減少黃賭毒的危害。該理論認為“黃賭毒”等現(xiàn)象不可能根本禁絕，其危害性不可能完全消除，因此，有必要采取相對妥協(xié)的態(tài)度，以柔性化的手段減少、替代“黃賭毒現(xiàn)象”的危害。例如在澳大利亞、荷蘭，公民吸毒被認為合法，并且政府提供“針具交換”等服務，較少由此引發(fā)的艾滋病傳播泛濫，并且在戒毒中允許吸毒者有一兩次的反復等。此外，在中國澳門、美國的阿拉斯加州，都有專門的賭場供人們娛樂，這不僅大大減少了地下賭場、海外賭博的現(xiàn)象，也為國家財政做出巨大貢獻，甚至成為城市名片，帶動當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展。

2.以“責任分擔理論”細化防控主體

“責任分擔理論”認為，任何事情都不是一個主體的責任，其他相關主體有責任承擔一部分任務，在治安防控體系建設中，同樣不僅僅是公安機關一家的責任，政府、企業(yè)、組織、公民都有責任加入其中，責任共擔。公安機關發(fā)揮主導作用，人民群眾才是治安防控最廣泛的主體。

除此之外，西方在犯罪預防中還用到了“情景預防”“防衛(wèi)空間理論”等，這些理論對我國的治安防控體系建設都有良好的借鑒意義。

（二）具體做法

1.刑事政策上對某些犯罪的區(qū)別

在中國刑事政策是“寬嚴相濟”，而且隨著我國法治進程的不斷進步，很多人在倡導“人權、自由、平等、正義”，這固然是社會的進步、人類文明的演進。但是，政府如果過分強調這些，就會使我們的刑事政策變樣。例如，我們對犯罪分子過分講人權、講保護隱私，就會使大多數(shù)人的安全得不到保障。

在美國，如果社區(qū)內居住著性犯罪者，政府都會以公告的形式給居民、學校相應的提示，以防止女性受到傷害。他們認為，公眾的安全遠比性犯罪者的隱私權更重要。實際上，我們的刑事政策在執(zhí)行起來是更偏重于“寬”的，這與以前西方的做法相似，而現(xiàn)在西方社會更加注重社會大多數(shù)人的安全感受，而不是對某些人的人權、自由。我們正好相反，往往忽略大多數(shù)人的安全感。這與國民的公民意識有關，同樣與政府的執(zhí)政理念相關。

2.警察秘密執(zhí)法的特殊作用

在中國“秘密執(zhí)法”演變?yōu)椤搬烎~執(zhí)法”，這種執(zhí)法方式不被人們接受。而在西方，尤其是美國，警察的秘密執(zhí)法大量存在，而且成為了一項常態(tài)化的措施，在打擊犯罪中起到了不可代替的作用。德國慕尼黑地鐵廣告中有這樣一則廣告：“每天有5 000名便衣警察在保護您的安全?！边@營造了一種警察無時不在、無處不有的氛圍，對犯罪分子起到極大的震懾作用。

這種執(zhí)法方式西方稱之為“警察圈套”，包括“犯意誘發(fā)型”和“機會提供性”兩種具體形式。下面介紹幾種應用：

（1）媒鳥行動［5］：Decoy Operations警察扮演成潛在受害者或易受攻擊的對象，抓捕犯罪嫌疑人。（2）針刺行動：Sting Operation一種是充當銷贓者，租下店面后揚言可以收取任何盜竊物品而不問其來源。另一種是給通緝犯發(fā)郵件，謊稱其中獎，在其領獎品時進行抓捕。

這些具體形式的應用在我國治安防控體系建設中都相對缺失，學習這些做法對我國具有很好的借鑒意義。

四、我國治安防控體系建設存在的問題

目前治安防控體系建設在全國各地逐步展開，很多地方也積累了一些寶貴經驗，為立體化治安防控體系建設打下了堅實的基礎，但是，同樣存在許多問題，突出表現(xiàn)在以下八個方面：

（一）偏重于防范財務盜搶騙問題

實踐中大造防盜門、防盜窗，著力防范財產性犯罪，而忽略了公民個人防范。2010年陸續(xù)發(fā)生的砍殺幼兒園學童案等警示我們，治安防控體系建設是個整體，任何一個方面都不能忽視。

（二）過度防范造成交易成本高

我們在某些方面的治安防控存在過度防范的現(xiàn)象。例如，將小區(qū)完全隔離起來，將門窗都換成防盜的，這些情況在一定程度上起到防控目的，但同時造成交通擁堵、出行不便、交流障礙等，無形中增加了人與人之間的交易成本。

（三）治安防范教育的效應問題差

治安防控中講“打防管控教建”六位一體，教育起到基礎性作用，教育能在社會形成治安防控的群體效益，能預防違法犯罪，形成心理示范，使人產生“心防”，而在現(xiàn)實中我們的治安防控的教育工作做得并不好。

（四）禁止的多，限制的少，管理水平低

任何一項事物的管理，絕對禁止是最容易的，而相對禁止（即限制）則考驗管理者的能力。例如，對于北京市的交通管理，如果不考慮可能性，最簡單的方法是一律禁止私家車行駛，但是這樣會帶來一系列的問題，所以要限號行駛。同樣，在治安防控上也要禁限結合。

（五）防控的地域性太強

在全國各地的治安防控體系建設中，存在的突出問題是防控的地域性太強，相互之間缺乏溝通協(xié)作。首先，在全國各地很多相鄰的縣，治安防控模式完全不同，很多省之間也各具特色。其次，存在只重視本地治安防控，轉嫁危機、以鄰為壑的問題。例如某地為召開重要體育賽事，將本區(qū)內所有治安高危分子驅逐出去，引起廣泛關注。

（六）只關注短期的防控穩(wěn)定

出于“穩(wěn)定壓倒一切”的考慮，很多地方政府拋開法律，采取粗暴、違法的方式進京“截訪”，雖然在短期內可能使治安形勢得以控制，但是根本矛盾并沒解決，一旦遇到重要時期，極容易引發(fā)群體性事件。

（七）治安防控主要針對高危分子，對象過于狹窄

根據“沙堆理論”，治安防控的對象是廣泛的，不只是治安高危分子，對于輕微越軌行為、嚴重刑事犯罪分子都要進行防控，只有這樣社會才能成為一個可控安全的環(huán)境，但現(xiàn)實中我們的防控對象過于狹窄，只關注事后的補救，忽略事前對各種可疑人員的預防。

（八）防控主體主要是公安機關，社會參與度不高

根據“責任分擔理論”，治安防控體系建設的主體多元，不僅僅只有公安機關一家，政府、企業(yè)、社會公眾都要積極地參與進去，人民群眾是治安防控的真正主體，也只有這樣才能真正體現(xiàn)出治安防控的作用。

五、立體化治安防控體系建設

立體化治安防控體系是我們在公安工作中的重點，也是維護社會安定的必要之舉。在實踐中要充分理解立體化的內涵，按照科學理論指導進行建設。一體化的建設應當堅持整體化，踐行“控制為一，體現(xiàn)整體，重視頂層設計”的建設理念，拋棄單純片面、單一的建設模式。

（一）防控主體的多元化

按照責任共擔的理論，立體化治安防控體系建設不僅僅是公安機關一家的事情，它是一項社會性工程，需要凝聚全社會之力，形成責任共擔、共創(chuàng)共建的局面。

具體來說，公安機關要充分發(fā)揮主導作用，在立體化治安防控體系建設中充分發(fā)揮自身熟悉業(yè)務、貼近實踐的特殊優(yōu)勢，對體系建設進行指導、監(jiān)督、檢查，確保體系建設完善。黨委政府要發(fā)揮領導作用，堅持黨委領導、政府負責的原則，黨委政府發(fā)揮其統(tǒng)籌兼顧、組織協(xié)調的作用，并提供充足的資金、資源支持。社會、群眾要積極參與進來，人民群眾是社會進步源泉，是歷史的動力，在立體化治安防控體系建設中，堅持群眾路線，做好群眾工作。

（二）防控手段的多元化

以往在治安管理中公安機關重打擊、輕防范，重處罰、輕教育，實踐中出現(xiàn)一些問題，由此也引發(fā)了一系列治安問題。在立體化治安防控體系建設中，要避免這種情況的出現(xiàn)，充分利用好各種資源手段，廣泛開展治安管理工作。

具體來說，公安機關要承擔起“打擊、防范、管理、控制、教育、改造”六大方面的職能，圍繞“控制”這一核心，加強對社會面的管控。將其作為一個整體對待，并且除了充分利用法律等規(guī)范性法律法規(guī)外，我們要利用風俗習慣、歷史文化習俗等治安管理的資源來進行治安防控體系建設。

（三）防控對象的多元化

在西方，堅持犯罪的一元論，而在我國堅持違法——犯罪的二元論體系，這樣就造成了重視刑事案件、輕視治安案件、忽略輕微越軌事件的現(xiàn)象，這樣長此下去，絕不利于我們的治安防控體系建設。

因此，要按照沙堆理論的指導，對輕微越軌事件、違法案件、犯罪案件等進行統(tǒng)籌管理，加強防控的層次性建設，對任何可能危害到治安秩序的行為都不放松。

（四）防控時空的重點化

對于立體化治安防控體系建設，顯然要堅持常態(tài)化、制度化，但是違法犯罪的發(fā)生有時是不十分規(guī)律的。有的時空內發(fā)生較多、性質較惡劣，有時又比較安定，案件發(fā)案率很低。

因此對于治安防控，要分清主次，區(qū)別時空因素有所側重，必要時期的專項整治、甚至是嚴打是十分必要的。因此立體化治安防控體系建設不能簡單眉毛胡子一把抓，要講重點、講策略。

六、總結

立體化治安防控體系的本質是國家力量對社會的一種系統(tǒng)化控制方式，是一項系統(tǒng)工程。其主體是公安機關，對象是治安問題，目標是為了維護公共安全和治安秩序。因此，在具體實踐中，要堅持黨委政府的領導，充分發(fā)揮公安機關的主體作用，以維護治安秩序和公眾安全為目標，科學整合警力和社會資源，利用各種手段和措施，對危害社會治安秩序的行為進行有組織、系統(tǒng)化的控制。

［1］中共中央、國務院印發(fā).關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見［EB/OL］.http：//zfw.daqing.gov.cn/Item/Show.asp?d=1098&m=1.

［2］十八大全文［EB/OL］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

［3］李本森.破窗理論與美國的犯罪控制［J］.中國社會科學，2010，（5）.

［4］“10·28” 北 京 金 水 橋 恐 怖 襲 擊 事 件［EB/OL］.http：//www.360doc.com/content/14/0305/09/1427567_357841985.shtml.

［5］曾忠恕.美國警務熱點研究［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2005.