□胡振華 沈 杰 胡子悅

(1.溫州大學商學院，浙江 溫州 325035;2.河北大學政法學院，河北保定 071000)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會《決定》指出，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。在針對農(nóng)村農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革以及目前土地流轉(zhuǎn)問題時，2014年11月中央審議通過了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟访鞔_提出，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。要求進一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，引導土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進行，積極培育新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這一系列政策的核心是改革現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，試圖解決市場經(jīng)濟條件下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的流動性問題從而促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。然而正如筆者以前指出的:農(nóng)地歸誰所有和怎么利用是農(nóng)村經(jīng)濟行為的起點，對農(nóng)地歸誰所有做的理論探索可以看作是第一階段的終極意義上的思考，而對農(nóng)地怎么利用所做的研究可以看作是效率意義上的功利主義的探究，歸誰所有沒解決好，第二階段的怎么利用的問題始終面臨著激勵不經(jīng)濟的風險，容易造成機會主義盛行。［1］

在農(nóng)地歸誰所有上，農(nóng)村土地集體所有是明確的，但在實際使用者的權(quán)屬劃分上卻問題重重，尤其是農(nóng)戶承包地的“面積不準、四至不清”等問題，進而阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。早在2013年中共中央一號文件中就明確指出，我們要擬用五年時間“基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證”，以解決數(shù)億農(nóng)戶承包地權(quán)屬問題。在這確權(quán)工作進行的兩年中，由于不少承包地經(jīng)營權(quán)屬混亂，新舊矛盾的疊加積累產(chǎn)生了不少土地糾紛問題。2014年中央一號文件針對確權(quán)工作中的現(xiàn)實矛盾，進一步提出了要充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商能力，可以對農(nóng)地進行確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股但不確地。具體來說，在目前農(nóng)地確權(quán)的實踐過程中土地糾紛問題凸顯在東部沿海的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，主要原因在于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，很多地區(qū)由于流轉(zhuǎn)的便利性和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的需要，農(nóng)戶和村集體已經(jīng)以入股的形式進行了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，以前的承包地物理界限消失了，集體土地和農(nóng)戶的土地混合而難以區(qū)分。雖然農(nóng)戶從村委會那里拿到了土地確權(quán)證，但還是不清楚自己的地在哪里。這不僅使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性依然存在，而且使得日后農(nóng)地的進一步市場化難以繼續(xù)。而“三權(quán)分置”這一農(nóng)地制度改革框架的提出雖然在一定程度上解決了農(nóng)地的流動性問題，但流動性的提高也使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性問題更加突出?？傊?，就目前農(nóng)地確權(quán)實踐中產(chǎn)生的問題來看，主要原因是目前的農(nóng)地確權(quán)工作并沒有形成一個清晰的基于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可流動性的確權(quán)邏輯。

二、農(nóng)地確權(quán)的經(jīng)濟邏輯

通過新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論和社會成本理論的角度對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分析，我們可以知道有意或無意的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊性在一定程度上增加了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的交易成本，也是造成城鄉(xiāng)二元不協(xié)調(diào)發(fā)展的制度鴻溝的根本原因。農(nóng)地確權(quán)工作，目的就是要破除農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和市場化過程中農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的模糊性。本節(jié)通過經(jīng)濟學的產(chǎn)權(quán)理論，分析了對作為公共資源的集體產(chǎn)權(quán)和作為農(nóng)戶實際占有的產(chǎn)權(quán)的確權(quán)意義。

(一)農(nóng)地確權(quán)的經(jīng)濟學分析

在經(jīng)濟學中對產(chǎn)權(quán)進行科學定義的，主要是新制度經(jīng)濟學派，認為經(jīng)濟分析的首要任務就是分析產(chǎn)權(quán)。交易成本或者說社會成本的思想構(gòu)成了現(xiàn)代經(jīng)濟學產(chǎn)權(quán)理論的基石，最早體現(xiàn)在科斯的《社會成本》中，交易成本后來泛指所有為促成交易發(fā)生而形成的成本，具體包括獲取交易信息、尋找交易對象、談判等成本。在新制度經(jīng)濟學派中德姆賽茨曾認為，產(chǎn)權(quán)是一種社會工具，其重要性就在于事實上它們能夠幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期。經(jīng)濟學的研究對象是對配置稀缺資源研究，阿爾欽認為經(jīng)濟學對稀缺資源的配置本質(zhì)是對稀缺資源的產(chǎn)權(quán)的研究，對使用資源權(quán)利的安排或者說對資源產(chǎn)權(quán)的歸屬即產(chǎn)權(quán)應如何界定與交換以及應采取怎樣的形式的問題。將交易成本理論來分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)時，冀縣卿、錢忠好等(2015)認為不安全或者說不清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)會極大地增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本。［2］

西方經(jīng)濟學的理論認為，市場機制配置稀缺資源具有的缺陷主要表現(xiàn)在“溢出效應”即外部性上，而外部性的實質(zhì)是市場經(jīng)濟活動產(chǎn)生的成本或收益的溢出，外部性的產(chǎn)生是由于私人成本(收益)與社會成本(收益)之間出現(xiàn)了差距，其公式表現(xiàn)為:社會成本(收益)=私人成本(收益)+外部成本(收益)。外部成本的根源在于產(chǎn)權(quán)的界定，產(chǎn)權(quán)的模糊性容易造成交易障礙，增加外部制度成本和私人搜尋信息的交易成本，從而使得資源配置達不到最優(yōu)化，降低經(jīng)濟效率，如下圖1所示(傅輝煌，白暴力，2014)。［3］P30－37現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學和新制度經(jīng)濟學就是要解決如何通過產(chǎn)權(quán)界定和變更所有權(quán)結(jié)構(gòu)，降低或消除市場機制運行中產(chǎn)生的社會成本，提高運行的效率，促進經(jīng)濟增長。外部成本表現(xiàn)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)領域就是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性，政府和集體作為行為人很容易侵犯農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)?？梢娒魑r(nóng)地產(chǎn)權(quán)有利于降低土地交易的成本，減少信息不對稱所造成土地尋租，從而增加農(nóng)地的經(jīng)濟效益。

圖1 西方產(chǎn)權(quán)理論的理論邏輯

(二)農(nóng)地確權(quán)、交易成本和農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模

通過上述的經(jīng)濟學分析我們可以明白，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由于外部性、不確定性等原因，造成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)模糊性的本質(zhì)是農(nóng)戶、村集體、村委會、村經(jīng)濟合作組織的委托－代理問題，而農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)缺乏流動性的本質(zhì)在于外部性的影響。解決這一委托－代理問題和外部性問題的關鍵在于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。馬賢磊、仇童偉、錢忠好(2015)認為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的清晰一定程度上可以減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本。激發(fā)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性，促進農(nóng)戶在農(nóng)地上的生產(chǎn)性投資。［4］

對于明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的影響，我們可以通過經(jīng)濟學的邊際效用進行分析。在圖2中，是農(nóng)地邊際收益曲線受產(chǎn)權(quán)清晰程度的不同而改變，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模也受此影響而改變。其中MU1表示農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊時農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營的邊際收益曲線，MU2表示農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰后的邊際收益曲線，MC表示農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營邊際成本曲線。當農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊時，MU1曲線與MC曲線相交于E1點，此時，農(nóng)戶最優(yōu)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模為X1。而當農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變得明晰后，農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性提高，邊際收益曲線由MU1變動到MU2，MU2曲線與MC曲線相交于E2點，此時，農(nóng)戶最優(yōu)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模為X2。農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模相比于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊時有顯著提高。

圖2 明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的影響

在圖3中，運用農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易成本理論對農(nóng)地的收益邊際曲線和農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本曲線進行了簡單分析，得出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊會增加農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易成本提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價格，從而影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模。MR為農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營的收益邊際曲線，P為農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的價格。C表示農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的交易成本。當農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰時，MR曲線與P曲線相交于E1，此時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模為X1。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的模糊性會產(chǎn)生交易成本，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易價格就變?yōu)镻+C，MR曲線與P+C曲線相交于E2點，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模為X2。我們可以看到，如果農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰就可以減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易價格，從而有利于擴大農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

圖3 農(nóng)地交易成本對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的影響

在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地確權(quán)的實踐中的相關數(shù)據(jù)，也在一定程度上支持上述經(jīng)濟學對農(nóng)地確權(quán)可以增加土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的分析。據(jù)農(nóng)業(yè)部的相關數(shù)據(jù)顯示，自2008年提出農(nóng)地確權(quán)以來尤其是在2013年的中央一號文件提出擬用五年時間完成農(nóng)地確權(quán)后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模有了顯著的提升，2013年比2012年增加了0.7億畝，全國土地流轉(zhuǎn)面積占承包地的面積在2013年已經(jīng)達到了26%，也就是說全國已經(jīng)有四分之一強的土地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。在2014年僅上半年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模就已經(jīng)達到了3.8億畝，我國的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了歷史新高(見圖4、圖5)。筆者通過國內(nèi)某土地流轉(zhuǎn)交易網(wǎng)絡平臺的相關農(nóng)地流轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)，了解到自2013年以來該平臺上的土地流轉(zhuǎn)交易面積出現(xiàn)較大幅度的增加(見圖6)。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的增加在一定程度上應該歸功于2013年中央對農(nóng)地確權(quán)時間表的提出，農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的影響是顯著的，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的提高對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有很強的現(xiàn)實意義，當然我們也要看到隨著今后農(nóng)地確權(quán)的深入可能會對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性提出新的更高的要求，適度的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模更適合我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，這也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的法律邏輯

從法律角度的物權(quán)理論來看，農(nóng)地集體所有權(quán)是一種自物權(quán)，而作為農(nóng)戶實際擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，如果能夠清晰的界定和區(qū)分兩者關系，不僅有利于農(nóng)民在今后征地拆遷過程中維護自己的合法權(quán)益，而且在一定程度上有利于減少城鎮(zhèn)化建設過程中由于產(chǎn)權(quán)模糊而造成的社會動蕩。在實踐中，土地集體所有權(quán)存在虛置和模糊化的問題，虛置的原因是因為在家庭承包責任制確立后，作為承包經(jīng)營權(quán)主體的農(nóng)戶重新獲得了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系的主體地位的結(jié)果，這是農(nóng)地市場化的必然。從權(quán)利范圍的角度來看，所有權(quán)虛置也是農(nóng)戶的土地用益物權(quán)對集體的土地所有權(quán)限制的體現(xiàn)。但我們也要看到作為限制物權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)的流動性受到土地集體所有權(quán)的限制，加之集體產(chǎn)權(quán)的模糊性，這就成為了農(nóng)地難以確權(quán)的根源。本節(jié)通過法律物權(quán)角度的分析，有助于我們厘清集體所有權(quán)和農(nóng)戶用益物權(quán)之間的關系和權(quán)能劃分。

圖4 近年來全國土地流轉(zhuǎn)面積

圖5 近年來全國土地流轉(zhuǎn)面積占承包地面積

圖6 網(wǎng)絡土地流轉(zhuǎn)平臺土地流轉(zhuǎn)面積變化圖

(一)農(nóng)地的物權(quán)屬性

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從法律視角來看，應該是一種具有多種權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)利束。這一財產(chǎn)權(quán)利束描述了財產(chǎn)所有者對其擁有的財產(chǎn)可以或不可以做什么;他們可以對其進行占有、使用、開發(fā)、改變、消費、破壞、出售、捐贈、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等行為，或者阻止他人侵犯自己的財產(chǎn)。法律概念上的財產(chǎn)就是一組財產(chǎn)所有者可以自由行使其財產(chǎn)資源并不受他人干涉的權(quán)利束。法學界在分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系的時候往往會從物權(quán)的角度去分析，在法律上的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分一般如下圖7所示。

圖7 現(xiàn)代物權(quán)理論意義上的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)

英國經(jīng)濟學家威廉·配第曾說過:“勞動是財富之父，土地是財富之母?！蓖恋氐闹匾圆谎远?。在法學中，大陸法系將財產(chǎn)分為不動產(chǎn)與動產(chǎn)兩大分類，不動產(chǎn)是用益物權(quán)的主要標的物，所以我們可以說土地是處于社會基礎性地位的不動產(chǎn)和用益物權(quán)。我國《土地管理法》將土地劃分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地，依據(jù)我國《憲法》和《物權(quán)法》的相關規(guī)定，農(nóng)村和城郊的土地屬于集體，因此集體享有農(nóng)村土地的所有權(quán)。從我國的法律性質(zhì)和法律意義上來說，集體土地所有權(quán)是一種自物權(quán)，而家庭承包責任制形成后，土地所有權(quán)人即集體將其土地的占用、使用、收益和處分等權(quán)能讓渡或部分讓渡給農(nóng)戶形成了承包經(jīng)營權(quán)即土地用益物權(quán)?？梢?，在法學物權(quán)理論的視角下，承包經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)的性質(zhì)，而土地用益物權(quán)具有法律所賦予強制性作用力和保障力。從我國的農(nóng)地制度上看，承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)產(chǎn)生于集體土地所有權(quán)，用益物權(quán)的法律強制力與我國的集體土地所有權(quán)的模糊性，產(chǎn)生了集體與農(nóng)戶之間難以調(diào)和的矛盾，這一矛盾就是農(nóng)地確權(quán)的法律邏輯起點。

我國對于農(nóng)地的法律政策的變更，影響著農(nóng)地用益物權(quán)和集體所有權(quán)的界限，用益物權(quán)與集體所有權(quán)的界限越清晰，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性就越高。以1978年以來尤其是近幾年來我國糧食產(chǎn)量的變化為依據(jù)，糧食產(chǎn)量體現(xiàn)了農(nóng)民對農(nóng)地的投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性的變化。通過圖8，我們可以清楚地看到自1978年以來我國糧食產(chǎn)量的變化曲線，1978年至1990年、1994年至1996年、2003年至今，我國糧食產(chǎn)量增長幅度較快。從法律角度來看，1978年，家庭承包責任制由農(nóng)民的自發(fā)選擇而產(chǎn)生，承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)得以從集體所有權(quán)的自物權(quán)中分離，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了很大程度的提升，“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，但是在農(nóng)地承包期限上并沒有明確的規(guī)定，而且集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的模糊性使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很大的不穩(wěn)定性。1993年中央政府首次頒布了土地承包期30年不變的政策，這本質(zhì)上是給農(nóng)地用益物權(quán)確權(quán)，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性和提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性提供政策支持。此后提出的土地承包期長期不變的政策，2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》和2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關法律，進一步為農(nóng)地用益物權(quán)提供了國家政策層面的保障力和實際操作上的法律效力。2008年中央提出農(nóng)地確權(quán)后又在2013年明確提出了農(nóng)地確權(quán)的時間表，農(nóng)地用益物權(quán)得到日益清晰的界定，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大提高從而糧食產(chǎn)量也創(chuàng)歷史新高，如圖9所示。

圖8 1978年以來我國糧食產(chǎn)量變化圖

(二)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的法律主體劃分

1.農(nóng)民集體的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)及權(quán)屬劃分

我國憲法第十條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。由此，確立了我國農(nóng)地的集體所有制度。在我國《土地管理法》第十條中也對集體土地產(chǎn)權(quán)進行了相關規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會進行經(jīng)營管理。我國《民法通則》第七十四條也對集體財產(chǎn)權(quán)進行了相關規(guī)定，“勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有”。

圖9 近六年來我國糧食產(chǎn)量變化圖

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體具有多元化的特點，丁關良(2008)認為，現(xiàn)行農(nóng)村集體主體的性質(zhì)可以從三個方面來劃分:農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)主體;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織;農(nóng)村村民自治組織。［5］筆者認為農(nóng)村集體財產(chǎn)權(quán)主體和農(nóng)村經(jīng)濟組織都是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的主體，而農(nóng)村自治組織則是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的代理人。如圖10所示。

從微觀層面來看，權(quán)能是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的微觀構(gòu)成。我們可以把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)劃分為各項權(quán)能，包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。結(jié)合農(nóng)村集體所有權(quán)的制度權(quán)屬以及其法學上的物權(quán)屬性，可以將農(nóng)村集體的權(quán)屬劃分為如下表1的關系。

圖10 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)圖

表1 作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之一的農(nóng)村集體的權(quán)屬劃分

2、農(nóng)戶的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系及權(quán)屬劃分

在農(nóng)地集體所有的制度下，土地所有權(quán)人將其土地的占用、使用、收益和處分等權(quán)能讓渡或部分讓渡給農(nóng)戶形成了承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是當前農(nóng)戶享有的一種重要的財產(chǎn)權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定了我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度?！睹穹ㄍ▌t》第八十條規(guī)定:“公民、集體依法對集體所有的或國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護?！薄锻恋爻邪ā返诰艞l也對承包經(jīng)營權(quán)進行了保障性的規(guī)定，即“國家保護承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯?！蓖瑫r在第十六條里規(guī)定了農(nóng)戶的相關收益權(quán)，即“承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利;承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償?！睆奈餀?quán)分類來看，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是中國法律已經(jīng)明確規(guī)定的一項獨立物權(quán)，但作為土地所有權(quán)人讓渡的權(quán)能，承包經(jīng)營權(quán)是一種有限制的他物權(quán)，即農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的行使受到農(nóng)地所有權(quán)人以及法律、法規(guī)的限制。作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體之一的農(nóng)戶的權(quán)屬劃分見下表2。

表2 作為農(nóng)地權(quán)利主體之一的農(nóng)戶的權(quán)屬劃分

四、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元主體的演進邏輯

秦暉(2002)認為，土地權(quán)是多層次的，哪些層次的權(quán)利應該歸農(nóng)戶，哪些歸集體，哪些歸國家，不能一概而論。［6］賀雪峰(2010)認為，與土地權(quán)利相關的產(chǎn)權(quán)主體有兩類，一類是作為土地所有者的村集體，一類是承包土地使用權(quán)的農(nóng)戶。［7］通過法律的角度對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分析，筆者認為農(nóng)地的村集體和農(nóng)戶兩個產(chǎn)權(quán)主體是明確的。然而以前學者的研究并沒有直接從集體與農(nóng)戶的二元角度出發(fā)，陳朋等(2004)將農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)區(qū)分農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途［8］，或者如竇祥銘(2012)所理解為的“國家終極所有，農(nóng)民永久使用”的二元產(chǎn)權(quán)［9］。這樣的二元產(chǎn)權(quán)劃分并沒有從本質(zhì)上去界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的矛盾及其模糊性的根源，筆者認為作為國家主體的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是明確且無需進一步確定的，矛盾的根源在于集體和農(nóng)戶之間的產(chǎn)權(quán)界定。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的二元主體具有歷史性，是隨著我國農(nóng)地制度變遷而改變的。從新中國成立至今，在我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程中，農(nóng)民集體與農(nóng)戶之間的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分配關系發(fā)生了巨大的變化。唐邦勤等(2011)認為，我國的農(nóng)村土地制度自建國以來先后歷經(jīng)了農(nóng)民土地所有制和社會主義勞動群眾集體土地所有制兩次制度變革。［10］趙陽(2007)提出了“共有”與“私用”的土地分配制度的觀點，并以此為依據(jù)來分析新中國成立以來的農(nóng)地制度的歷史變遷。［11］P50－64項繼權(quán)(2014)認為，從新中國成立自今的歷史看，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了四次重大的變革，在不同變革時期的土地產(chǎn)權(quán)的法律主體及實際載體也是不相同的。［12］即建國初期的“私有私用”階段、合作化時期“私有公用”的階段、人民公社時期的“公有公用”階段和1978年十一屆三中全會后實行家庭承包制的“公有私用”階段。郭忠興等(2012)則從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的視角認為:自改革開放以來，我國農(nóng)民個人享有的土地權(quán)利經(jīng)歷了從無到有“權(quán)利期限從短期到長久”產(chǎn)權(quán)權(quán)能從殘缺到趨于完整的不斷擴展的過程。并指出今后土地制度創(chuàng)新的關鍵依然是產(chǎn)權(quán)界定和權(quán)利配置。［13］本文通過上文的分析認為，應該從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的視角出發(fā)來劃分我國建國以來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過程，并結(jié)合農(nóng)地使用權(quán)的自主性和流動性情況進行劃分，得出了較為清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元主體的演進邏輯。

1.建國初期“私有私用”階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

在建國初期，通過土地改革運動，實現(xiàn)了“耕者有其田”，形成了農(nóng)地的農(nóng)民個人私有、自主經(jīng)營的制度，農(nóng)民對農(nóng)地擁有完整產(chǎn)權(quán)。在該階段，農(nóng)戶具有完整的產(chǎn)權(quán)，即農(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一于農(nóng)戶，隨著農(nóng)業(yè)合作化運動的開展，村集體開始產(chǎn)生，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)民集體和農(nóng)民個人之間也開始出現(xiàn)了不同形式的產(chǎn)權(quán)組合，但總的來說村組集體還只是作為自組織的形式規(guī)約著農(nóng)戶的行為。大體來說農(nóng)地“私有私用”階段的農(nóng)地權(quán)利主體及其權(quán)能大致如圖11所示。項繼權(quán)(2014)認為，該階段農(nóng)民對分配的土地不僅具有私有所有權(quán)，而且也可以自主經(jīng)營和買賣，擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)。［12］可以說該階段農(nóng)戶是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一主體，農(nóng)村一定程度上存在自組織但僅僅是通過傳統(tǒng)的村規(guī)民約來約束農(nóng)戶，如下圖11所示。

圖11 農(nóng)地“私有私用”階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能

2.合作化時期“私有公用”階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

互助組和初級社在一定程度上具社會主義的因素是后來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的雛形和早期形態(tài)，是社會主義的過渡的形式。經(jīng)過互助組初級階段后，初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立使得村集體在農(nóng)民土地私人占有的基礎上獲得了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)開始形成，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體也開始變得模糊化。1953年開始建立初級社是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的開始，農(nóng)戶以自然村為單位將土地入股分紅從而組成初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。土地入股初級社本質(zhì)上是初級社或者說村集體獲得了農(nóng)地的集體經(jīng)營權(quán)，而農(nóng)民依然具有土地的所有權(quán)，這與現(xiàn)今的集體具有土地所有權(quán)而農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)正好相反，但從本質(zhì)上看兩者是一樣的，即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)走向不統(tǒng)一、具體產(chǎn)權(quán)主體具有模糊性。從這種具有半社會主義性質(zhì)合作化時期開始，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度逐步從建國初期的農(nóng)民“私有私用”階段向農(nóng)民“私有共用”階段轉(zhuǎn)變，即農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)地使用權(quán)逐漸從農(nóng)民私人使用過渡到農(nóng)戶、集體共同使用，農(nóng)地的收益權(quán)也從農(nóng)民個人完全占有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民個人和集體共同占有。合作化時期的農(nóng)地“私有共用”階段的農(nóng)地權(quán)利主體及其權(quán)能大致如下圖12所示。

圖12 農(nóng)地“私有共用”階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能

3.人民公社時期“公有公用”階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

在經(jīng)歷了互助組和初級社時期農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)的“兩權(quán)分離”過渡之后，農(nóng)地所有權(quán)逐漸從農(nóng)民私人所有轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民集體所有，在大躍進的背景下這與當時的整體社會環(huán)境相關。1958年，中共中央通過的《關于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，要求在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村的人民公社化運動，此后全國很快就進入了由行政命令推動的人民公社化時代。在人民公社化初期，人民公社具有完全的土地產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的唯一主體，這一時期產(chǎn)權(quán)是清晰的，但是缺乏流動性或者說產(chǎn)權(quán)根本不具有可流動性。財產(chǎn)的可流動不僅可以增加社會活力也能提高人民創(chuàng)造財富的積極性。禁錮的產(chǎn)權(quán)在很大程度上挫傷了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到了很大破壞。中央針對這一問題也開始不斷對人民公社的規(guī)模及土地的產(chǎn)權(quán)制度進行調(diào)整，雖然經(jīng)過一系列的調(diào)整但是本質(zhì)上并沒有改變農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體由農(nóng)戶變?yōu)楦呒壣绾腿嗣窆绲内厔?。從此農(nóng)地從“私有共用”階段的農(nóng)地農(nóng)民個人所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用、收益共享，轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕肮泄灿谩毕碌霓r(nóng)地集體所有并由集體統(tǒng)一行使占有、使用、處分等權(quán)能。在該產(chǎn)權(quán)模式下，農(nóng)民個人沒有農(nóng)地的使用權(quán)和處分權(quán)，甚至于農(nóng)民私人的土地報酬或者說收益也被取消。農(nóng)戶只存在公社分配下的農(nóng)地部分收益。農(nóng)地“公有共用”階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能大致如下圖13所示。

圖13 農(nóng)地“公有共用”階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體及其權(quán)能

4.家庭承包制下“公有私用”階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會標志著我國以農(nóng)村改革為起點的社會主義建設進入了新階段，在被禁錮的中國農(nóng)村也開始緩緩地揭開了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革的序幕。1978年，安徽省鳳陽縣小崗村的農(nóng)民自發(fā)意識下進行了“大包干”即實行包產(chǎn)到戶，從此開啟了中國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度“撥亂反正”的改革。這一改革的基本特點是在土地所有權(quán)歸村集體的前提下，將土地和其他生產(chǎn)資料承包給農(nóng)戶即承包經(jīng)營權(quán)從集體的所有權(quán)中分離出來，但仍在一定程度上保留集體經(jīng)濟必要的統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)，同時承包戶需要根據(jù)承包合同規(guī)定完成國家和集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的計劃任務。在接下來的幾年間，由于“大包干”的效果明顯，我國很快就建立起了統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行時期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的配置表現(xiàn)出從農(nóng)村集體過度集中缺乏流動性轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地產(chǎn)權(quán)向農(nóng)戶傾斜的特點。農(nóng)地實行家庭承包的經(jīng)營方式，農(nóng)戶具有農(nóng)地的收益權(quán)和一定程度上的處分權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)也主要歸農(nóng)戶所有，這就在事實上又一次形成了農(nóng)地的“二權(quán)分置”，與合作化時期相比所有權(quán)和使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體換了位，但具有完整的社會主義性質(zhì)。同時農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體也逐步形成了兩個完整的產(chǎn)權(quán)主體，即農(nóng)村集體和農(nóng)戶。農(nóng)地“公有私用”階段“二權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關系如下圖14所示。

圖14 “公有私有”階段的農(nóng)地“二權(quán)分置”及其產(chǎn)權(quán)主體

5.“三權(quán)分置”下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元主體的流動性

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求，這就要求我們不斷深化農(nóng)村土地制度改革，發(fā)展適度規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)。目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碎片化比較嚴重，主要原因就是在土地所有權(quán)歸集體而承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元主體結(jié)構(gòu)形成后，由于彼此的牽制造成缺乏流動性。隨著我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐步擴大，迫切需要經(jīng)營權(quán)獨立從而增加土地的可流動性。在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷過程中也自然而然的開始出現(xiàn)了“三權(quán)分置”的趨勢，在實踐中土地所有權(quán)歸集體，土地承包權(quán)歸農(nóng)戶，農(nóng)戶可以在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，通過多種方式將土地的經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。

“三權(quán)分置”的格局是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的要求下形成的，同時也為進一步規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了可能，但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后也大大增加了農(nóng)地確權(quán)的難度。這里需要強調(diào)的是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不僅僅限于農(nóng)戶，集體所有的農(nóng)地也應當獲得流轉(zhuǎn)的權(quán)限，因為集體所有權(quán)本身也具有流動性缺乏的問題，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐中，為了形成規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)地往往以村小組甚至以村集體的名義流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶和村集體以股份的形式通過組建農(nóng)村經(jīng)濟合作社或者地方政府牽頭舉辦的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)專業(yè)戶，如下圖15所示。在此基礎上農(nóng)戶和村集體作為農(nóng)地的二元產(chǎn)權(quán)主體實現(xiàn)了統(tǒng)一，同時也減少了農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易成本，在確權(quán)上，我們就要確認相關主體的股權(quán)。

圖15 “三權(quán)分置”下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元主體經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模型

五、“三權(quán)分置”下農(nóng)地確權(quán)邏輯的選擇

在厘清“集體－農(nóng)戶”的二元產(chǎn)權(quán)內(nèi)在法律關系和權(quán)能劃分的基礎上，進一步明確了農(nóng)地確權(quán)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要意義。在當前“三權(quán)分置”的形勢下，經(jīng)營權(quán)的分置我們不能僅僅定位于只是將農(nóng)戶原有的承包經(jīng)營權(quán)分置，而忽視了村集體也可以通過經(jīng)營權(quán)的分置獲得一定程度上的經(jīng)營權(quán)。正因為如此在確權(quán)問題上，如果我們還是按照之前確權(quán)工作中的只將承包經(jīng)營權(quán)確地到農(nóng)戶的農(nóng)地確權(quán)邏輯，而忽視村集體的確權(quán)問題，那么農(nóng)地確權(quán)工作將更加困難和復雜。這主要是因為將確權(quán)工作看成了確權(quán)到農(nóng)戶的私有化運動，而并沒有真正認識到農(nóng)地確權(quán)的目的是解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性和流動性的缺乏問題。筆者認為農(nóng)地確權(quán)的邏輯應該在于清晰界定村集體和農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)界限，處理好集體所有權(quán)和農(nóng)戶用益物權(quán)之間的關系。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)二元主體理論和“三權(quán)分置”農(nóng)地流轉(zhuǎn)形勢下的農(nóng)地該如何確權(quán)應把握如下邏輯(如下圖16所示)。

圖16 “三權(quán)分置”下的農(nóng)地二元產(chǎn)權(quán)主體的確權(quán)邏輯

就目前農(nóng)地制度來看，農(nóng)地有兩個產(chǎn)權(quán)主體即“集體－農(nóng)戶”的二元產(chǎn)權(quán)，不管是在法律上還是制度層面以及農(nóng)地的實際使用過程中都是明確的。農(nóng)地確權(quán)的邏輯就是從這兩個產(chǎn)權(quán)主體出發(fā)，在“三權(quán)分置”的形勢下，通過經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)性一定程度上增加了村集體和農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的流動性，這一點也符合明晰產(chǎn)權(quán)減少交易成本的社會主義市場經(jīng)濟的邏輯。在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實情況下，農(nóng)戶根據(jù)自己的意愿將其流轉(zhuǎn)行為大致可分為(1)農(nóng)地不流轉(zhuǎn)自己經(jīng)營;(2)農(nóng)地自己流轉(zhuǎn)，即農(nóng)戶自己將土地流轉(zhuǎn)給本村其他農(nóng)戶或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者;(3)農(nóng)地入股流轉(zhuǎn)，即農(nóng)戶將自己的土地以入股的形式通過村集體進行流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營。而村集體以其所有的集體土地或者作為所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，通過代理人以及集體農(nóng)戶的表決進行分股流轉(zhuǎn)或者不流轉(zhuǎn)。在此基礎上農(nóng)地確權(quán)邏輯大體上可表示為:農(nóng)戶農(nóng)地不流轉(zhuǎn)——確權(quán)確地;農(nóng)戶自己流轉(zhuǎn)——確權(quán)確地;集體或農(nóng)戶以股份流轉(zhuǎn)——確權(quán)確股;集體土地不流轉(zhuǎn)——確權(quán)確地。

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