國有傳媒企業(yè)改革中特殊管理股制度的探索：國際經(jīng)驗(yàn)與中國選擇

潘愛玲，郭 超

(山東大學(xué) 管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

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國有傳媒企業(yè)改革中特殊管理股制度的探索：國際經(jīng)驗(yàn)與中國選擇

潘愛玲，郭 超

(山東大學(xué) 管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

特殊管理股作為政府與企業(yè)之間的一種特別契約，其實(shí)施具有制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論淵源。作為對原有行政管理方式的一種更市場化的替代，它的實(shí)施既有利于推動國有傳媒企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，促使其成長為真正的市場主體，又能保證黨和政府對重要傳媒企業(yè)的控制力和影響力。國際上特殊股權(quán)設(shè)計(jì)主要有兩種模式：一種是具有不同投票權(quán)的雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，另一種是具有終極否決權(quán)的“黃金股”股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，兩種模式分別適合不同的制度背景和企業(yè)類型。結(jié)合中國的制度背景和文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程，我們認(rèn)為中國的國有傳媒企業(yè)不適合采用“黃金股”模式，而應(yīng)參照雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的思路搭建特殊管理股的框架；不僅要謹(jǐn)慎選擇試點(diǎn)企業(yè)和規(guī)范特殊管理股的權(quán)力運(yùn)行范圍，而且要從國家法律和公司治理兩個(gè)層面分別進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。實(shí)施中的關(guān)鍵是要突破國有傳媒企業(yè)原有的體制鎖定狀態(tài)和路徑依賴?yán)Ь常⒔∪幕芍贫?，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。

國有傳媒企業(yè)；特殊管理股；雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)；制度設(shè)計(jì)；文化產(chǎn)業(yè)；文化企業(yè)

一、引 言

文化產(chǎn)業(yè)作為中國的新興產(chǎn)業(yè)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、參與國際文化競爭的戰(zhàn)略支點(diǎn)。隨著改革開放的深入推進(jìn)，我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、體制環(huán)境和社會條件發(fā)生了極大變化，全球化背景下的國際競爭、信息技術(shù)的迅猛發(fā)展深刻改變了文化產(chǎn)業(yè)格局，使我國文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、形式、結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)更加豐富多樣，文化產(chǎn)業(yè)不再被簡單線性規(guī)劃為量的擴(kuò)張和外延式增長，而且是將有質(zhì)的提升和走向內(nèi)涵式增長，培育大型骨干文化企業(yè)走向世界已刻不容緩。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌背景下，文化企業(yè)特別是傳媒業(yè)完成轉(zhuǎn)企改制之后，要成為文化市場體系中真正的市場主體，還需要深化改革，加快股份制改造，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全體現(xiàn)文化企業(yè)特點(diǎn)、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的制度體系框架。十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。由于傳媒企業(yè)不同于傳統(tǒng)企業(yè)，具有經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)的雙重屬性，肩負(fù)著傳播核心價(jià)值觀的社會責(zé)任，因此，其股份制改造和法人治理結(jié)構(gòu)也具有不同于傳統(tǒng)企業(yè)的特殊性。過去，由于傳媒企業(yè)中行政力量與市場力量在同一體制下的深度混合，使得傳媒企業(yè)無法成長為真正的意義上的市場主體，實(shí)行特殊管理股制度，就是要讓渡出更多治理權(quán)給完全意義上的市場主體,作為對原有行政管理方式的一種更市場化的替代，特殊管理股的實(shí)施既有利于傳媒企業(yè)適應(yīng)新環(huán)境、增強(qiáng)改革活力、成長為真正的市場主體，又能夠確保黨和政府對重要傳媒企業(yè)的控制力、影響力和帶動力，有利于解決國有傳媒企業(yè)實(shí)施混合所有制改革與保持政府意識形態(tài)控制權(quán)的矛盾，是傳媒企業(yè)新時(shí)期改革和新媒體沖擊下的的必然要求，更是國家深入文化體制改革、推動國有傳媒企業(yè)在市場競爭中迅速壯大的重要推手。國務(wù)院辦公廳2014年4月16日發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和進(jìn)一步支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》，其重要內(nèi)容之一就是“對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度，經(jīng)批準(zhǔn)可開展試點(diǎn)”。實(shí)施特殊管理股制度是文化產(chǎn)業(yè)深化改革的迫切需要，但目前國家有關(guān)文件并未就如何實(shí)施作出具體說明，理論界和實(shí)務(wù)界對該問題的認(rèn)識也較為模糊。

設(shè)置特殊管理股是一個(gè)歷史的、漸進(jìn)的過程，與發(fā)達(dá)國家相比，中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于起步階段，面臨著文化市場體系完善、骨干文化企業(yè)培育、文化企業(yè)國際競爭力提升等的現(xiàn)實(shí)壓力和要求。因此在特殊管理股設(shè)置與實(shí)施的過程中，既需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，又必須考慮中國的制度背景。本文的貢獻(xiàn)在于運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、契約經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論探討特殊管理股實(shí)施的依據(jù)及中國特殊管理股的制度設(shè)計(jì)；同時(shí)，結(jié)合中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分析特殊管理股的實(shí)施障礙和突破點(diǎn)，研究結(jié)論可以為政府相關(guān)部門提供決策借鑒。

二、特殊股權(quán)設(shè)計(jì)的制度沿革和最新進(jìn)展

特殊股權(quán)制度源起于歐洲19世紀(jì)80年代國企民營化的“后控制”(ex-post controls)問題，其本質(zhì)為政府(或企業(yè)創(chuàng)始人、核心管理層)通過保留或賦予適度控制權(quán)*該控制權(quán)很多情況下是超越公司法所規(guī)定的普通股東權(quán)的，因此很多學(xué)者將其視為一種特殊權(quán)利(special rights)。對企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理施加影響，從而保證政府(企業(yè)創(chuàng)始人、核心管理層)所期待的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從控制權(quán)來看，特殊股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)主要分為兩種模式：一種模式為雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，國際上多用于高科技公司、家族企業(yè)和特殊的傳媒公司，公司有權(quán)設(shè)計(jì)和發(fā)行由該公司章程所設(shè)定的一個(gè)或數(shù)個(gè)類別的股份及數(shù)量，并設(shè)定其類稱、優(yōu)先權(quán)、限制及相對權(quán)利，公司章程也可在本國公司法令允許的范圍內(nèi)，限制或取消任何類別股的表決權(quán)或給予其特殊表決權(quán)*American Bar Association. Committee on Corporate Laws, American Bar Foundation, American Bar Association. Section of Business Law. Model Business Corporation Act: Official Text with Official Comment and Statutory Cross-references, Revised Through June 2005[C]. American Bar Association, 2005.，該種股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)可有效保證原始股東對公司的控制權(quán)，以限制公司外部股東對公司的控制，或限制外國投資者對本國產(chǎn)業(yè)的支配權(quán)*Rydqvist K. Dual-class shares: a review[J]. Oxford Review of Economic Policy, 1992: 45-57.，是對傳統(tǒng)“一股一票”原則的最實(shí)質(zhì)性突破，是基于不同類別股東達(dá)成的隱性契約之上的。另一種是具有“終極否決權(quán)”的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，也稱黃金股或金股(Golden share)，該權(quán)利行使主體主要為政府，政府通過保留特殊一股(或極少數(shù)股份)的形式，在國有企業(yè)實(shí)施混合所有制之后即使國有股權(quán)占比很低的情況下，允許政府永久性地或有期限地?fù)碛性谀承┨貏e重要事務(wù)上的超級投票權(quán)和終極否決權(quán)。黃金股是為國家和政府服務(wù)的特殊股權(quán)設(shè)計(jì)，是國家利益保障與市場經(jīng)濟(jì)博弈的產(chǎn)物，當(dāng)市場機(jī)制無形之手出現(xiàn)瑕疵時(shí)，需要國家政府有形之手的介入，以保護(hù)國家利益、重建市場機(jī)制。

無論是雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)還是黃金股，其作為復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)和確立都經(jīng)歷了漫長的制度變遷，隨著時(shí)代變化在不同國度不斷發(fā)展和完善。

(一)雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)制度沿革與國際應(yīng)用

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)最早可追溯至20世紀(jì)初期美國以道奇兄弟公司(Dodge Brothers，Inc．)為代表的個(gè)別家族企業(yè)和銀行。1925年，為了保住家族對公司的控制權(quán)，該公司向公眾發(fā)行了15000萬股無表決權(quán)的A類普通股，向其控股股東發(fā)行了250001股有表決權(quán)的B類普通股，不久，該公司股票在紐約證券交易所掛牌交易，這種做法在社會上引起廣泛爭議。同年，哈佛大學(xué)William Ripley教授在紐約城學(xué)術(shù)年會上發(fā)表了對無表決權(quán)股的抨擊*Bainbridge S M. The Scope of the SEC's Authority Over Shareholder Voting Rights[J]. UCLA School of Law Research Paper, 2007 (07-16).，此后公平交易局開始調(diào)查這種行為是否違反法律，基于此種環(huán)境，1926年紐約證券交易所開始拒絕無表決權(quán)股上市交易，這一原則被紐約證券交易所堅(jiān)持了60年。1970年之后，由于敵意收購開始活躍，家族公司期望通過發(fā)行不同表決權(quán)的股份來避免控制權(quán)被稀釋，越來越多的公司將發(fā)行分類股份作為一種防御被收購的手段。針對這一局面，美國證券交易委員會做出了回應(yīng)，1988年頒布了證券交易委員會Rule19c-4允許上市公司可以發(fā)行表決權(quán)不等的普通股，盡管Rule19c-4后被法院判決廢止，但其主要內(nèi)容為紐約證券交易所確定股票上市標(biāo)準(zhǔn)提供了重要參考*張舫：《美國 “一股一權(quán)” 制度的興衰及其啟示》，《現(xiàn)代法學(xué)》, 2012年第2期。。同時(shí)期在加拿大，廣播電視和電信委員會開始建立媒體和電信公司，出于國家安全考慮，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)作為引進(jìn)外資同時(shí)保持國家控制權(quán)的有效股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)開始興起。

設(shè)置雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的國家并非只有美國和加拿大，墨西哥、巴西、韓國、以色列、日本、丹麥、芬蘭、德國、意大利、挪威、法國、英國、瑞典和瑞士等國家也允許雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)。作為一種被廣泛應(yīng)用的股權(quán)結(jié)構(gòu)，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)近年來大量應(yīng)用于谷歌等新經(jīng)濟(jì)公司。從采用雙層股權(quán)治理結(jié)構(gòu)的美國上市公司的行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，設(shè)置雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)的公司數(shù)量排第一位的通訊傳媒業(yè)(如表1所示)，數(shù)量從1988年的29家上升到2013年的60家。美國紐約時(shí)報(bào)、華盛頓郵報(bào)、華爾街日報(bào)等都實(shí)行雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)。

表1 1988—2013年美國上市公司中雙層股權(quán)公司的數(shù)量情況*按照美國標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類代碼(Standard Industrial Classification，SICCODE)的分類，根據(jù)美國證券價(jià)格研究中心(The Center for Research in Security Prices，CRSP)發(fā)布的數(shù)據(jù)，對美國上市公司中雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)公司分布情況進(jìn)行整理。(數(shù)量排名前三位行業(yè))

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)在加拿大也被廣泛應(yīng)用，J. Terence Zinger(2009)通過對加拿大上市公司進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，設(shè)計(jì)雙層股權(quán)類公司在加拿大多倫多交易所(Toronto Stock Exchange)上市公司中占比從上世紀(jì)70年代的5%提高到2005年的20%*Zinger T. Dual-Class Share Structures, Founder Control and Enterprise Growth[J]. Entrepreneurial Practice Review, 2009, 1(1).?？傊?，許多國際知名企業(yè)都采用雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)以保證創(chuàng)始人的控制權(quán)，雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)在世界范圍內(nèi)得到廣泛運(yùn)用。

(二)黃金股制度沿革與國際應(yīng)用

黃金股(金股)是名義上的股份(nominal share)，起源于私有公司在公眾化過程中特權(quán)股的設(shè)置，政府黃金股的設(shè)計(jì)正是借鑒了這種特殊股權(quán)設(shè)計(jì)的思路*Kuznetsov I. The Legality of Golden Shares under EC Law [J]. Hanse Law Review, 2005, 1: 22.，將其應(yīng)用到國營企業(yè)私有化過程中，因此它的出現(xiàn)晚于雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)，且具有與雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)不同的特征(如表2所示)。其存在的理由往往是政府為了達(dá)成某些政策目標(biāo)，如控制市場或國家重要產(chǎn)業(yè)，避免國內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)遭受外國企業(yè)并購，國家文化安全，等等。

表2 黃金股的制度特征

黃金股最早應(yīng)用于英國核技能企業(yè)阿莫仙國際公司(Amersham International)。20世紀(jì)80年代以前，英國政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行較大程度的干預(yù)，擁有公用事業(yè)企業(yè)以及一批在經(jīng)濟(jì)上遭遇困難但被政府通過國有化措施拯救的企業(yè)。80年代初，英國政府開始對國有企業(yè)進(jìn)行改革，在出售阿莫仙國際公司時(shí)首次保留了特別股份以確保對該公司的控制權(quán)。接下來的國有公司 Britoil, British Ports, Jaguar Cars以及British Telecom等公司在股份制改革時(shí)都采用了黃金股，其中較為典型的是1984年英國電信(British Telecom)的私有化，這在當(dāng)時(shí)是有史以來規(guī)模最大的公開募股，總股本為60 億股, 公司設(shè)置的黃金股為1 股，由政府持有，在這種情況下，即使將國有企業(yè)的絕大部分股份進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓而使其轉(zhuǎn)變成為民營企業(yè)，政府仍可通過持有“黃金股”，依據(jù)公司章程規(guī)定的特殊權(quán)利對企業(yè)行使管理控制。

隨著世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)自由化和市場化的迅速傳播，黃金股也開始在歐洲其他國家以及美洲、亞洲等國家得到應(yīng)用，且由于不同國別改革環(huán)境的不同，雖然都是統(tǒng)稱“政府”持有黃金股，但黃金股具體權(quán)利行使主體(機(jī)構(gòu))、持有方式存在顯著差異。例如實(shí)施金股的典型國家英國，一般授予國務(wù)大臣(the Secretary of State，如交通國務(wù)大臣、能源國務(wù)大臣等)作為股份持有人,政府在私有化后的公司里僅保留1股黃金股作為特權(quán)股，其特殊權(quán)力在公司的章程里都有具體規(guī)定和說明。但是每家公司章程規(guī)定的內(nèi)容也不盡相同，現(xiàn)存代表性企業(yè)有英國帝國化學(xué)工業(yè)集團(tuán)(ICI)、英國通用電氣公司(GEC)、勞斯萊斯股份有限公司(Rolls-Royce PLC)、BAE系統(tǒng)公司；法國黃金股權(quán)利行使主體為經(jīng)濟(jì)部長(Minister of the Economy)，該國在1986年8月通過特殊行動法案(Action pecifique)來賦予政府特殊權(quán)力，1986年頒布86-912法令，第十條規(guī)定金股在5年后自動轉(zhuǎn)換為普通股，1993年99-923法令第十條規(guī)定，涉及國家安全與公眾利益時(shí)需要以法令形式才可取消金股，現(xiàn)存代表性企業(yè)有法國泰勒斯公司 (Thales)等；荷蘭黃金股權(quán)利行使主體為財(cái)政部，該國在公司章程里規(guī)定了政府在公司里的特殊權(quán)力,特別是政府對于公司戰(zhàn)略性管理決策的最終決定權(quán)，現(xiàn)存代表性企業(yè)有荷蘭皇家KPN電信集團(tuán)、TNT公司等*資料來源于Westlaw數(shù)據(jù)庫中相關(guān)國家法律、法規(guī)以及判例報(bào)告等。。

(三)兩種特殊股權(quán)制度的近年進(jìn)展

雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)和金股作為兩種股權(quán)創(chuàng)新方式，有其特殊制度背景，是經(jīng)濟(jì)市場化和國際化的產(chǎn)物。近十年來，不同國家源于不同目的也在不斷嘗試引入雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)或者金股。例如2006年8月，韓國執(zhí)政黨開始考慮實(shí)行“黃金股”制度，以協(xié)助本國企業(yè)抵御敵意收購企圖；在現(xiàn)行的新加坡公司法下，只有私人公司才可以發(fā)行無投票權(quán)及多投票權(quán)股票，唯一例外、獲得豁免的是在本地上市的報(bào)業(yè)公司，如新加坡報(bào)業(yè)控股(Singapore Press Holdings)可以同時(shí)發(fā)行兩種擁有不同投票權(quán)的股票，為保持該國作為國際金融中心的競爭力，新加坡政府在2012年10月發(fā)布公告稱，將允許新加坡公眾公司發(fā)行不同級別的股票(無投票權(quán)及多投票權(quán)股票)。在黃金股制度受到歐盟質(zhì)疑后，2012年意大利頒布黃金股新規(guī)則 (Law Decree 21/2012)，該規(guī)則遵循比利時(shí)和德國的經(jīng)驗(yàn)，對1993年黃金股制度原法令進(jìn)行了修改，修改后的黃金股制度有了更廣泛的應(yīng)用，政府有權(quán)對公司股東大會和管理層通過的事關(guān)公共利益和國家安全的重大決策行使否決權(quán)或者增加交易的特別條件，學(xué)者認(rèn)為“這是一個(gè)非常強(qiáng)大的工具，政府將有節(jié)制地運(yùn)用它，使之符合市場經(jīng)濟(jì)原則”；俄羅斯政府在2000年結(jié)束了其在部分企業(yè)的金股權(quán)利，但在2014年2月復(fù)又考慮在電信公司OJSC Rostelecom引入“金股”以保障該公司改革時(shí)國家對涉及到國家利益相關(guān)問題的控制。

三、國有傳媒企業(yè)實(shí)施特殊管理股制度的理論淵源

各國的經(jīng)驗(yàn)表明，作為一種分離現(xiàn)金流權(quán)和控制權(quán)的制度安排，實(shí)施特殊股權(quán)結(jié)構(gòu)可以對公司實(shí)行有效控制，促使企業(yè)從短期承諾轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期導(dǎo)向，有利于公司的長期發(fā)展。雖然在某種程度上與現(xiàn)代公司的治理結(jié)構(gòu)有一定沖突，但在賦予與控制權(quán)相匹配的市場制衡和糾錯(cuò)機(jī)制的前提下，輔以可行且周密的動態(tài)制度設(shè)計(jì)，政府(企業(yè)創(chuàng)始人、核心管理層)擁有控制權(quán)與保護(hù)公共股東利益的矛盾并非不可調(diào)和。特別是對于文化企業(yè)而言，由于其兼具意識形態(tài)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，處于其政治性和市場性的雙重考量，特殊股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)則可以促成文化企業(yè)政治屬性與商業(yè)經(jīng)營的完美融合，因此成為新加坡報(bào)業(yè)控股集團(tuán)、美國新聞集團(tuán)、美國康卡斯特電信公司等國際大型傳媒集團(tuán)和新媒體帝國成長的有力推手。

適宜的制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的函數(shù)*王永欽, 張熙：《市場, 政府與企業(yè): 不完全市場, 內(nèi)生的經(jīng)濟(jì)組織與要素市場改革》，《學(xué)習(xí)與探索》, 2013年第1期。，同樣，每種特殊股權(quán)設(shè)計(jì)的產(chǎn)生都有其自身特殊的時(shí)代和國別背景，同時(shí)隨著不同的經(jīng)濟(jì)階段在不斷的發(fā)展創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，外在制度應(yīng)以內(nèi)在制度為基礎(chǔ)，一個(gè)社會的制度設(shè)計(jì)和重構(gòu)應(yīng)植根于“自發(fā)社會秩序”(Hayek,1967)。特殊管理股制度作為由政治權(quán)力機(jī)構(gòu)自上而下設(shè)計(jì)的一種外在制度，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)注重國別制度背景下社會內(nèi)生的制度和秩序。中國與國外文化市場在環(huán)境、資源稟賦、人文資源方面存在地緣差異性，在同一時(shí)點(diǎn)又面臨著不同程度的數(shù)字化、文化產(chǎn)業(yè)商業(yè)模式變革等方面的挑戰(zhàn)，因此，我國在傳媒企業(yè)特殊股權(quán)設(shè)計(jì)上并未采用國外市場中流行的“雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)”或“金股制”的說法，而是應(yīng)用融合中國情境的“特殊管理股”這一新的概念，是指政府在特定事項(xiàng)、特定重大問題上擁有特定的話語權(quán)，以把握國有傳媒企業(yè)的導(dǎo)向和大方向，促進(jìn)傳媒內(nèi)容生產(chǎn)管理宏觀調(diào)控與微觀自律的結(jié)合，這是我國在充分借鑒國外成熟經(jīng)驗(yàn)后融合本土實(shí)際情境對國有傳媒企業(yè)特殊股權(quán)進(jìn)行的嘗試。將“對按規(guī)定轉(zhuǎn)制后的重要國有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度”寫進(jìn)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，表明頂層設(shè)計(jì)對國有傳媒企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)改革的首肯和支持，開啟了中國情境下特殊管理股制度探索和創(chuàng)新的第一步。

從契約經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，市場經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)，由于在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)下政府和企業(yè)的契約關(guān)系還缺乏硬性的約束，政府有可能成為“干預(yù)過度的手”，也有可能成為“疏于監(jiān)管或放棄干預(yù)的手”，因此在市場經(jīng)濟(jì)條件下，用契約規(guī)范政府和企業(yè)之間的關(guān)系成為經(jīng)濟(jì)制度完善的重心。特殊管理股制度是政府和企業(yè)之間的一種契約，在此契約下，政府不會隨意干預(yù)企業(yè)的事務(wù)，政府和企業(yè)就一些事項(xiàng)達(dá)成共識，以明確的契約約定政府的權(quán)力范圍和內(nèi)容，企業(yè)同意將特定控制權(quán)而非經(jīng)營管理權(quán)讓渡給政府，雙方的權(quán)力要在公司章程等有法律效力的文件中明確載明。

在不同的制度環(huán)境下，特殊股權(quán)設(shè)計(jì)映射出不同的價(jià)值取向，在中國情境下特殊管理股制度安排的價(jià)值就在于，在股權(quán)多元的情況下確保傳媒企業(yè)堅(jiān)持正確導(dǎo)向、擔(dān)負(fù)社會責(zé)任、維護(hù)公眾利益，促使政府職能的轉(zhuǎn)變，緩解國有傳媒企業(yè)的體制制約，促使其成長為真正的市場主體。

四、國有傳媒企業(yè)改革中特殊管理股的制度設(shè)計(jì)

盡管國際上有實(shí)行雙重股權(quán)或者黃金股的經(jīng)驗(yàn)，但中國的制度背景和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程決定了其特殊管理股的實(shí)施路徑類似股權(quán)分置改革，是漸進(jìn)的，分階段的，在每階段都要進(jìn)行慎重而穩(wěn)妥的制度設(shè)計(jì)。無論是“雙重股權(quán)制度”還是“黃金股制度”都曾經(jīng)歷過完全依靠自由演進(jìn)的發(fā)展模式所帶來的過度震蕩，也經(jīng)歷過政府運(yùn)用特殊股權(quán)對企業(yè)進(jìn)行的過度干預(yù)，付出了昂貴的社會成本。我國應(yīng)充分發(fā)揮新興市場國家的后發(fā)優(yōu)勢，在經(jīng)驗(yàn)借鑒的基礎(chǔ)上考慮設(shè)計(jì)出一個(gè)合理的特殊管理股制度實(shí)施路徑，在市場、政府和企業(yè)之間形成一種平衡機(jī)制。

(一)特殊管理股的權(quán)力范圍

實(shí)施特殊管理股是考慮了文化產(chǎn)業(yè)具有的經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)的雙重屬性，由于文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)具有不同的子行業(yè)，不同子行業(yè)的文化企業(yè)意識形態(tài)屬性的程度有較大差別。只有意識形態(tài)屬性較強(qiáng)的出版企業(yè)、非時(shí)政類報(bào)刊企業(yè)、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、廣播電視服務(wù)與傳輸企業(yè)等才是今后改革試點(diǎn)的主要范圍區(qū)域。

鑒于信息的不完全性和人類的有限理性，制度建設(shè)是一個(gè)不斷試錯(cuò)、學(xué)習(xí)和適應(yīng)的過程。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，政府起源于一系列有形或無形契約的簽訂，是有限理性人契約的結(jié)合*黃依華：《從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看 “有效的政府治理”》，《當(dāng)代世界》, 2014年第2期。，政府職能的行使也應(yīng)是有限的，只有合理確定政府的職能和權(quán)力邊界，才能處理好政府和市場、政府和企業(yè)的關(guān)系。如果不將政府干預(yù)置于制度約束下，政府就會成為“掠奪之手”。因此特殊管理股的權(quán)力界域的劃定是十分重要的，它管理的不是傳媒企業(yè)日常經(jīng)營的事務(wù)，而是涉及到政治意識形態(tài)、輿論導(dǎo)向、文化安全、外資收購等重大事項(xiàng)，保證黨和政府對重要國有傳媒企業(yè)的控制權(quán)。若管理范圍過于寬泛進(jìn)而涉足日常經(jīng)營決策，不僅會對公司經(jīng)營管理造成不利影響，也不利于傳媒集團(tuán)在市場競爭中成長為真正有影響力的市場主體，不利于其法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全。因此，特殊管理股權(quán)力范圍應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)通過國家法律法規(guī)體系和公司章程兩個(gè)層面分別進(jìn)行規(guī)定。國家層面的規(guī)定可涉及：外國股東或機(jī)構(gòu)是否可以持有股份以及持有股份限額；任何一個(gè)股東及其相關(guān)人士所擁有的股票總數(shù)限額；公司董事長及主要高管必須是中國公民；公司重大產(chǎn)權(quán)變更等整體事務(wù)的處理必須得到特殊管理股持有者的同意；特殊管理股權(quán)利行使主體擁有阻止其他機(jī)構(gòu)對公司惡意接管的權(quán)利，對涉及意識形態(tài)的重大決策和公司章程修訂保留最終表決權(quán)；擁有反對任何威脅文化安全的公司交易或持股的權(quán)利；對于傳媒集團(tuán)的采編業(yè)務(wù)，總編輯人選必須獲得特殊管理股權(quán)利行使主體的批準(zhǔn)。這些“重大事項(xiàng)”的范圍應(yīng)是經(jīng)過充分論證的。國外傳媒企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)表明，即使其特殊股份權(quán)重再高，其行權(quán)范圍也是有限的，并非全能股權(quán)。

(二)特殊管理股的實(shí)施路徑

當(dāng)前有學(xué)者提出對于特殊管理股制度的探索可仿照“金股制”實(shí)行“一票否決”的事后控制權(quán)，我們認(rèn)為，僅僅按照“金股制”的本質(zhì)搭建特殊管理股的框架在中國制度背景下是不可行的。西方國家的政府投資于私人企業(yè)，并不改變企業(yè)的資本主義性質(zhì)，因此，在其進(jìn)行大規(guī)模的國有企業(yè)私有化時(shí)，國家可以僅僅在企業(yè)中保留象征性的“一股”，如俄羅斯在其第三部《俄羅斯聯(lián)邦國有資產(chǎn)和市政資產(chǎn)私有化法》中將“金股制度”表述為：“對國家不掌握股份的重要企業(yè)實(shí)行國家參與管理的特別權(quán)利”。我國探索特殊管理股制度不是要實(shí)行國有傳媒企業(yè)私有化，而是要鞏固和壯大傳媒經(jīng)濟(jì)，為中國特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。因此，我國不適合采用金股模式，而是可考慮將試點(diǎn)的傳媒公司股票分為A類和B類股兩類，二者擁有同等的經(jīng)營收益權(quán)，但國家股東的股票(B類股)具有特別投票權(quán)。具體而言，A類股可設(shè)計(jì)為向機(jī)構(gòu)投資者和社會公眾發(fā)行的股票，每股設(shè)定為一票投票權(quán)，B類股設(shè)計(jì)為國有股和國有法人股，在特殊管理股的“重大事項(xiàng)”權(quán)力范疇內(nèi)，B股每股設(shè)定為多票投票權(quán)，投票權(quán)的杠桿比例應(yīng)在公司章程中詳細(xì)說明，而在非“重大事項(xiàng)”上B類股只擁有與A類股等同的每股一票投票權(quán)。

五、國有傳媒企業(yè)實(shí)施特殊管理股制度的關(guān)鍵點(diǎn)

每種制度都有其賴以生存的社會背景和文化土壤，從以英國為代表的黃金股制度和以美國為代表的雙層股權(quán)制度的出現(xiàn)和發(fā)展歷程來看，特殊股權(quán)設(shè)計(jì)應(yīng)該是屬于較高階段的股權(quán)文化范疇，畢竟其具體制度是基于政府和單個(gè)企業(yè)的契約形成的，西方特殊股權(quán)制度出現(xiàn)并顯現(xiàn)出生命力時(shí)，其所處的資本市場環(huán)境已趨于成熟，且這些國家已建構(gòu)了完善的投資者利益保護(hù)體系，我國的制度變遷和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程與西方國家不同，實(shí)施特殊管理股還存在一些關(guān)鍵點(diǎn)有待突破。

(一)突破原有的體制鎖定狀態(tài)和路徑依賴?yán)Ь?/p>

與西方發(fā)達(dá)國家的誘致性制度變遷不同,我國的制度變遷更具有強(qiáng)制性特征(林毅夫,1990)，這決定我國特殊管理股制度探索是國家理性選擇的結(jié)果，與成熟市場經(jīng)濟(jì)背景下企業(yè)組織層面觸發(fā)的誘致性制度變遷有著明顯的區(qū)別。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，初始制度的設(shè)計(jì)是非常重要的，因?yàn)樗鼤纬梢环N路徑依賴，因此國有傳媒企業(yè)轉(zhuǎn)企改制前所形成的路徑依賴在一定程度上禁錮了其改制后的發(fā)展。文化市場體制雖然經(jīng)歷了一系列的后續(xù)改革，但帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的文化產(chǎn)業(yè)管理方式仍然在發(fā)揮著作用，呈現(xiàn)“體制鎖定”狀態(tài)，成為特殊管理股制度的探索和實(shí)施的“隱性障礙”。要扭轉(zhuǎn)“路徑依賴”和突破原有“體制鎖定”狀態(tài)，需要進(jìn)行特殊管理股制度創(chuàng)新，并將其作為一個(gè)外生變量，實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷。但在中國情境下，對于特殊管理股制度而言，僅靠強(qiáng)制性制度變遷是不夠的，還需借力于誘致性制度變遷。周業(yè)安(2000)指出，中國的改革過程交織著政府選擇外部規(guī)則和社會成員選擇內(nèi)部規(guī)則的雙重秩序演化路徑，前者表面上是主線，實(shí)際的主線則是后者。

在強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷共同作用的制度創(chuàng)新過程中，政府需要重新進(jìn)行角色定位，其在傳媒企業(yè)中所扮演的角色將從干預(yù)變?yōu)楸O(jiān)督和引導(dǎo)，特殊管理股權(quán)利行使主體與具有表決權(quán)的股東發(fā)揮重要作用，強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷通過形成一股自上而下和自下而上的合力，并最終突破路徑依賴和體制鎖定的阻力，從而推動文化體制改革往前走得更遠(yuǎn)。文化體制改革初期是政府主導(dǎo)下的改革，今后應(yīng)是政府引導(dǎo)、文化資源動態(tài)優(yōu)化配置的改革，政府不應(yīng)一味考慮強(qiáng)制性變遷，而應(yīng)是在提供了最基本的制度規(guī)范后,對于文化企業(yè)在屬于法律、政策允許范疇內(nèi)的創(chuàng)新行為予以充分地支持和引導(dǎo)，推動誘致性變遷，使得特殊管理股制度更加具有穩(wěn)定性和生命力。

(二)建立健全文化法律制度

一種制度的建立，必須形成配套的法律法規(guī)和運(yùn)作規(guī)范。長期以來，我們一直習(xí)慣用行政手段對文化工作進(jìn)行規(guī)范和管理，對文化立法重視不夠，文化領(lǐng)域的立法工作比較滯后。在我國240多部現(xiàn)行法律中，文化類法律只有5部。新聞出版、廣播電視等重要領(lǐng)域只有一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，還有不少方面存在立法空白。實(shí)施特殊管理股制度意味著打破我國“同股同權(quán)”的一元股權(quán)制度現(xiàn)狀，一些學(xué)者認(rèn)為，同股同權(quán)和一股一票，既是我國公司法的原則，也是資本市場的規(guī)則。因此，學(xué)者們對于中國制度環(huán)境下，特殊股權(quán)制度是否是一種可行的治理結(jié)構(gòu)，市場環(huán)境和配套制度能否能夠?qū)ζ渑d利除弊，還存在諸多爭議。實(shí)際上，同股同權(quán)制度并非是唯一選擇。在實(shí)踐中，很多西方國家是一股一票與一股多票兩種制度長期共存。但一股多票制度在發(fā)展中也曾遭遇過曲折，它是隨著市場環(huán)境和社會需求而逐步完善的，例如加拿大眾多雙層股權(quán)結(jié)構(gòu)公司長期存在，說明此種特殊股權(quán)設(shè)計(jì)在部分行業(yè)是有生命力的。據(jù)我國《公司法》(2013年修正)第103、126條，公司發(fā)行的新股是同股同權(quán)，即“一股一票”，但第131條為公司發(fā)行的股份種類預(yù)留了立法空間，“國務(wù)院可以對公司發(fā)行本法規(guī)定以外的其他種類的股份，另行作出規(guī)定”。實(shí)施特殊股權(quán)制度必須在充分調(diào)研、征求意見的基礎(chǔ)上制定配套的法律制度、操作準(zhǔn)則與運(yùn)作規(guī)范，包括與特殊管理股制度相關(guān)的法律規(guī)章、信息披露和風(fēng)險(xiǎn)提示規(guī)范等，使政府監(jiān)管部門自信、政府和企業(yè)間互信，也使得公眾投資者放心。

(三)深化改制，完善法人治理結(jié)構(gòu)

我國文化單位的轉(zhuǎn)企改制已基本完成，但已經(jīng)轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)目前基本上還是百分之百國有控股，由于長期的事業(yè)單位經(jīng)營，很多傳媒企業(yè)依然沿用了原有的管理體制，管理過程中具有明顯的行政色彩，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，股權(quán)文化尚處于初級階段。在文化體制機(jī)制轉(zhuǎn)軌的情境下，實(shí)行特殊管理股制度需要通過充分調(diào)研和分析，慎重選擇試點(diǎn)企業(yè)；試點(diǎn)的國有傳媒企業(yè)必須深化公司改制，打破“虛擬”的公司治理結(jié)構(gòu)，解決股權(quán)集中以及激勵(lì)約束機(jī)制不健全等突出問題，提升公司治理效率和水平。*潘愛玲, 于明濤：《文化企業(yè)高管團(tuán)隊(duì)特征與財(cái)務(wù)績效關(guān)系的實(shí)證研究》，《廣東社會科學(xué)》, 2013年第5期。只有這樣，特殊管理股制度的實(shí)施才具有良好的基礎(chǔ)，才有利于處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，既保證政府對傳媒企業(yè)的監(jiān)管，又不會越位管理，在尊重市場規(guī)律的前提下，破除制約文化市場主體發(fā)展的障礙，推動文化體制改革向深遠(yuǎn)發(fā)展。

六、結(jié) 語

特殊管理股制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施是我國國有傳媒企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革的重要一步。在保障國家對重要傳媒企業(yè)控制力的基礎(chǔ)上，通過合理的制度設(shè)計(jì)，改變當(dāng)前國有傳媒企業(yè)國有股“一股獨(dú)占”或者“一股獨(dú)大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，有利于推動國有傳媒企業(yè)在制度化和市場化方面獲得競爭優(yōu)勢，同時(shí)使政府真正實(shí)現(xiàn)從“辦文化”向“管文化”的角色轉(zhuǎn)變。部分西方國家成熟的特殊股權(quán)運(yùn)行模式為我國特殊管理股提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，但各國特殊股權(quán)制度形成的背景不同，其設(shè)計(jì)理念、制度安排、運(yùn)作方式以及在不同行業(yè)中實(shí)施的目標(biāo)等也各有差異。與發(fā)達(dá)國家相比，中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展還處于起步階段，因此在特殊管理股設(shè)計(jì)與實(shí)施的過程中，既需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，又必須考慮中國的制度背景。通過選擇合理的特殊管理股制度實(shí)施路徑，在政府、市場和企業(yè)之間建立起一種有效的平衡機(jī)制。通過突破國有傳媒企業(yè)原有的體制鎖定狀態(tài)和路徑依賴?yán)Ь?、建立健全文化法律制度、完善公司法人治理結(jié)構(gòu)等一系列關(guān)鍵點(diǎn)，掃除特殊管理股制度實(shí)施的顯性和隱性障礙，完善其制度運(yùn)行環(huán)境，將國有傳媒企業(yè)培育成為真正的市場主體。

[責(zé)任編輯：李然忠]

本文為國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(14ZDA051)“完善現(xiàn)代文化市場體系與培育骨干文化企業(yè)研究”和國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(14AGL012)“文化企業(yè)兼并重組的實(shí)現(xiàn)路徑與效應(yīng)評價(jià)研究”的階段性成果。

潘愛玲(1965—)，女，山東大學(xué)管理學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公司并購、集團(tuán)管控、文化企業(yè)管理與成長；郭超(1982— )，女，山東大學(xué)管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)椴①徶亟M、文化企業(yè)管理。

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1003-8353(2015)03-0123-07