朱舜

摘要：我國東部省域欠發(fā)達區(qū)“務農”的“留守農民”人數(shù)逐年下降，但其農業(yè)經營性收入增長相對緩慢；進城鎮(zhèn)“打工”的“轉崗農民”工資性收入增長較快，但“城鎮(zhèn)化戶籍困境”制約其增收空間擴展。東部省域城鎮(zhèn)化帶動農民增收“潛力空間”到“現(xiàn)實空間”的路徑及政策創(chuàng)新：通過非農產業(yè)城鎮(zhèn)集聚發(fā)展，提高中心鎮(zhèn)經濟集聚效益，增加“轉崗農民”工資性收入；通過農業(yè)現(xiàn)代化和土地使用權流轉制度改革，提高農業(yè)規(guī)模經營效益，增加“留守農民”農業(yè)經營性收入；通過增加財政轉移性支出比重，提高資金使用效應，增加農民轉移性收入；通過農村建設用地市場化制度改革，放開農村不動產資產市場，增加農民財產性收入；通過增強集體經濟發(fā)展內動力，增強經營性造血能力，增加農民基本公共服務福利性收入和“貧困農戶”溫飽性收入。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化；農民增收；欠發(fā)達區(qū)域

中圖分類號：F304.8

文獻標識碼：A

文章編號：0257-5833（2014）06-0050-07

我國東部發(fā)達省的區(qū)域發(fā)展不平衡，江蘇省的蘇北與蘇南、浙江省的浙東北與浙西南的發(fā)展差距就是例證。區(qū)域發(fā)展差距的一個重要方面就是城鎮(zhèn)化進程中的農民收入水平差距大，即欠發(fā)達區(qū)城鎮(zhèn)化進程中的農民增收難題仍未破解。東部省域欠發(fā)達區(qū)城鎮(zhèn)化具備帶動農民增收“潛力空間”到“現(xiàn)實空間”的有利條件。以東部發(fā)達省的欠發(fā)達區(qū)為視角，探索城鎮(zhèn)化進程中的農民增收路徑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城鎮(zhèn)化進程中的農民增收問題

東部發(fā)達的江蘇省發(fā)展不平衡。蘇南城鎮(zhèn)化水平明顯高于蘇北，蘇中和蘇北城鎮(zhèn)化水平低于全省城鎮(zhèn)化平均水平（見圖1）。2007-2012年間蘇北城鎮(zhèn)人口占比由41.7%提高到54.7%，年均增長2.6%，高于蘇中的1.94%和蘇南的1.04%。城鎮(zhèn)化進程中的蘇北農民收入增速較快，但增額低于蘇中和蘇南（見表1）。蘇北城鎮(zhèn)化進程中的農民增收分類分化明顯：常年在城鎮(zhèn)“打工”的“轉崗農民”是城鎮(zhèn)的“準市民”，其非農業(yè)工資性收入與城鎮(zhèn)化進程同向增長；常年在農村“務農或半務農”的“留守農民”人數(shù)與城鎮(zhèn)化進程相向減少，其農業(yè)經營性規(guī)模收入增長空間受限；農民財產性收入、轉移性收入、基本公共服務福利性收入增長緩慢。具體而言，東部發(fā)達省欠發(fā)達區(qū)城鎮(zhèn)化進程中的農民增收問題表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，蘇北與蘇中、蘇南農民收入增長率差距有所縮小，絕對值差額呈擴大趨勢

近年來蘇北農民收入打破全省三大區(qū)域增速最低格局。2007年蘇北農民收入比2006年增長13.1%，高于蘇南0.1個百分點。2012年蘇北農民收入比上一年增長13.6%，分別高出蘇中和蘇南0.6和0.8個百分點。2007-2012年，蘇北農民收入由5352元增長到10502元，但與蘇中6698元到12877元和蘇南9293元到17160元的增長額相比，其增幅差距縮小但增長絕對值差額不降反增，即與蘇中的絕對值差額由1346元增至2375元，與蘇南的絕對值差額由3941元增至6658元（見表1）。

第二，蘇北農民工資性收入占比上升但與蘇中和蘇南差距大

蘇北農民工資性收入主要源自在城鎮(zhèn)的打工收入，具有典型的東部發(fā)達省欠發(fā)達區(qū)域特征，即工資性收入逐年提高但占比不高。近年來蘇北農民收入結構中的工資性收入占比高于家庭經營性收入占比，但遠低于蘇中和蘇南（見表2）。盡管在2008-2012年間，蘇中農民工資性收入占比僅增加0.21個百分點，蘇南農民工資性收入占比下降，但蘇中和蘇南農民工資性收入占比超過家庭經營性收入占比25.6和44.23個百分點。一方面，蘇北農民工資性收入占比逐年提高，表明蘇北農村剩余勞動力在城鎮(zhèn)非農業(yè)獲取工資性收入增長的趨勢增強；另一方面，蘇北農民家庭經營性收入占比高，是因為蘇北城鎮(zhèn)化率偏低和農林漁牧業(yè)的從業(yè)人數(shù)比重大（江蘇省農林漁牧業(yè)的從業(yè)人數(shù)占農村總從業(yè)人數(shù)比重：蘇北41.02%、蘇中21.78%、蘇南18.81%）。

第三，蘇北農民家庭經營性規(guī)模收入增長快但增額小

農民家庭經營性收入屬于農業(yè)經營和農村資源開發(fā)收入。蘇北促進農民家庭經營性收入增長措施初見成效。豐縣王溝鎮(zhèn)蔣河村、張河村積極引進櫻桃新品種，通過大戶示范帶動，栽植面積近2000畝，年產櫻桃2000多噸，產值6000余萬元。沭陽縣鼓勵農業(yè)大戶和農業(yè)龍頭企業(yè)擴大農地經營規(guī)模，既增加農業(yè)大戶和農業(yè)龍頭企業(yè)經營性規(guī)模收入，也增加農民利用農閑時間當田間“鐘點工”收入，有效地拓寬了農民增收渠道。但由于土地使用權流轉面積占比不高，農民承包農地面積不多，其家庭經營性規(guī)模收入增額小。表2的數(shù)據(jù)顯示，2008-2012年蘇北農民家庭經營性收入增額為1619元，年均增加405元，僅為2012年蘇北農民人均純收入的3.86%。

第四，蘇北農民財產性收入增長空間小

與蘇中、蘇南類似，蘇北農民收入結構中的工資性收入和經營性收入占比大，達到92.83%。蘇北農民與蘇南農民財產性收入存在較大差距，增長空間受限。2012年蘇北農民人均財產性收入占其人均純收入的1.76%，僅為蘇南農民5.18%的34%。從行業(yè)結構看，蘇北農民收入主要來源于農林漁牧業(yè)，其次來源于工業(yè)和建筑業(yè)，從財產性收入以及其他來源獲得的收入有限。農民財產性收入增長對人均收入增長的貢獻不大。

第五，蘇北農民轉移性收入和“貧困農戶”溫飽性收入增長率偏低

2010-2012年間，農民人均轉移性收入增長，蘇北由313元增至568元，蘇南由795元增至1220元，年均增長分別為18.4%和21.7%；農民人均轉移性收入占其人均純收入比重，蘇北增至5.4%，蘇南增至7.1%。增長率和比重兩相比較，蘇北均低于蘇南。表2顯示，蘇北農民轉移性收入占比在2008-2012年間年均僅上升0.44%，遠低于其工資性收入、經營性收人增長率。徐州市黃河故道沿線納入幫扶對象的建檔立卡低收入農民人均收入由2007年的1403元增加到2011年的3213元，雖增長2.29倍，但僅是蘇北人均純收入9246元的34.8%，是蘇南人均純收入15213元的21.1%，“貧困農戶”溫飽性收入水平較低。endprint

二、城鎮(zhèn)化進程中農民增收緩慢的原因分析

直接來源于城鎮(zhèn)化的工資性收入占比呈上升趨勢但增長乏力，傳統(tǒng)家庭經營性收入占比呈下降趨勢，財產性收入和轉移性收入占比低且增幅小，是東部發(fā)達省欠發(fā)達區(qū)城鎮(zhèn)化進程中引致農民增收緩慢的多種原因所致。

第一，工業(yè)化和城鎮(zhèn)集群進程緩慢致農民工資性收入缺失增長動力

改革開放以來，蘇北工業(yè)化進程加快，但其滯后蘇南且缺失以村鎮(zhèn)工業(yè)主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展特征；非農產業(yè)城鎮(zhèn)集聚滯后，從而城鎮(zhèn)集群進程緩慢。不同于蘇南的蘇北城鎮(zhèn)化難以形成有效的非農產業(yè)支撐，難以提升城鎮(zhèn)擴張規(guī)模和質量，難以滿足農村剩余勞動力進城鎮(zhèn)“打工”獲取工資性收入的非農就業(yè)崗位增長需求，引致蘇北農民工資性收入增長的非農產業(yè)及城鎮(zhèn)集群發(fā)展困境。這是蘇北城鎮(zhèn)化對農民工資性收入增長帶動乏力的重要原因。工資性收入增長乏力也受城鄉(xiāng)戶籍分離制度改革滯后影響。城鄉(xiāng)分離戶籍制度還影響財政轉移性支出對農民經營性收入效益提升。一些常年在城鎮(zhèn)打工的“農民工”仍然享受著“直補”等財政轉移性收入，從而使常年“務農”農民未能獲得“直補”。城鄉(xiāng)分離戶籍制度使40%左右的蘇北農民收入增長陷入“城鄉(xiāng)分離困境”。

第二，現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和農地使用權流轉緩慢致農民經營性規(guī)模收入缺失增長空間

現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和農地使用權流轉緩慢制約農民農業(yè)規(guī)模經營性收入增長。傳統(tǒng)農產品占比大，農產品收益增長緩慢。因快速交通建設滯后使蘇北發(fā)揮傍長三角區(qū)位優(yōu)勢受到制約。水稻、小麥和玉米等傳統(tǒng)農產品價格低，加工附加值??；設施農業(yè)（蔬菜）產品價格相對較高，但缺失經營規(guī)模和品牌使農民收益增長緩慢。蘇北農村接受教育年限少的人數(shù)較多和接受專業(yè)培訓的人數(shù)較少的現(xiàn)狀使現(xiàn)代農業(yè)勞動技能者缺乏。大多數(shù)農民從事技術含量低下和操作工序單一的傳統(tǒng)農業(yè)勞動，獲得的傳統(tǒng)農業(yè)經營性收入增長空間有限。傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變滯后引致農民農業(yè)經營性收入增長的“農業(yè)轉型困境”。農民規(guī)模經營性收入增長也受到農地承包使用權流轉不暢影響。受土地經營制度和城鄉(xiāng)體制改革滯后影響，蘇北農地承包使用權流轉不暢現(xiàn)象廣泛存在。一方面，廣袤的農地難以進行有效成片整治和規(guī)?；洜I；另一方面，小面積承包農地導致農戶經營性收入增長緩慢，從而引致蘇北農業(yè)經營性規(guī)模收入增長“土地體制困境”。

第三，產權模糊和產權市場缺失致農民財產性收入增長缺失政策激勵機制

住宅交易權模糊使農民在向城鎮(zhèn)轉移過程中難以對自己所擁有的住宅以市場價進行“合法性流轉”，使農民難以從自己擁有的住宅等財產中獲得財產性收入，從而引致蘇北農民財產性收入增長的“住宅產權流轉困境”。農村建設用地市場缺失制約農民財產性收入增長。在土地集體所有制下，農民的宅基地實際上不被承認是農民自己擁有產權。政府和大企業(yè)如果征用土地要占地拆房，農戶只得聽從安排讓出宅基地，其實際所得到的補償費遠低于市場價格。這引致蘇北城鎮(zhèn)化進程中“建設用地產權流轉困境”，從而制約農民財產性收入增長。

第四，改革滯后致農民轉移性收入增長缺失制度保障

財政支農轉移性支出逐年增長，在提高農業(yè)經營效率和進行人力資本開發(fā)中發(fā)揮著“四兩撥千斤”的重要作用。但財政支農轉移性支出增長缺失協(xié)調的制度保障，使欠發(fā)達區(qū)域的市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）因相對較弱財力難以對上級財政支農轉移性支出項目給予足額“資金配套”，從而使蘇北農民轉移性收入增長率低于蘇南。財政支農轉移性支出的多頭管理體制使財政支農轉移性支出項目存在“低效益困境”。例如，高標準農田建設的財政支農轉移性支出資金分屬不同政府部門以“農業(yè)綜合開發(fā)”、“小型農田水利重點縣”、“國土治理”、“新增糧食產能”等項目列支的體制，在不少地方引致財政轉移性支出項目缺失重點示范效應。

第五，集體經濟薄弱和財政保障不力致農民福利性收入增長缺失共同富?；A

2008年來，徐州市村均集體收入由2008年的2.81萬元增長到8.88萬元，增長3.16倍，但經濟總量不大。蘇北財政支出中社會保障的支出比重，遠低于人均GDP水平相近的浙江，而社會保障支出中的絕大部分又用于城鎮(zhèn)居民，這就使蘇北農民福利性收入增長缺失財力支撐?！搬t(yī)”也是當前農村老年人最迫切的需求，亦常令他們不堪重負。“新農合”政策雖然緩解了農村老人的看病難、看病貴狀況，但報銷比例低、不能納入報銷范圍的項目多?！爱?shù)乜床缓?，外地報（銷）不了，‘因病致貧”，仍然是農村老年人反映最多的問題。集體經濟實力不強和財政支出保障不了使農民福利性收入難以較快增長。

第六，脫貧致富機制不完善致“貧困農戶”溫飽性收入增長緩慢

蘇北“貧困農戶”收入水平較低，脫貧根基不牢，仍不具備自我發(fā)展能力，因病、因災、因學、因市場波動導致的返貧現(xiàn)象突出。例如，徐州市黃河故道沿線納入幫扶對象的低收人人口22萬人，占該區(qū)域總人口的17%。由于脫貧致富機制不完善，按照江蘇省委、省政府實施新一輪扶貧開發(fā)和脫貧奔小康工程要求，蘇北“貧困農戶”實現(xiàn)溫飽性收入增長的任務還十分繁重。

三、城鎮(zhèn)化帶動農民增收的路徑及政策創(chuàng)新一

推進以人口城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)空間優(yōu)化和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為核心內容的城鎮(zhèn)化，為蘇北農民增收帶來新機遇和新路徑。將農民增收“潛力空間”變?yōu)檗r民增收“現(xiàn)實空間”，需要創(chuàng)新蘇北城鎮(zhèn)化帶動農民增收的路徑及政策。

第一，通過非農產業(yè)城鎮(zhèn)集聚發(fā)展，提高中心鎮(zhèn)經濟集聚效益，增加“轉崗農民”工資性收入

非農產業(yè)城鎮(zhèn)集聚為主要內容的城鎮(zhèn)化，對常年在城鎮(zhèn)“打工”的“轉移農民”具有破解蘇北“非農產業(yè)發(fā)展困境”的戰(zhàn)略意義，即以非農產業(yè)集聚支撐的城鎮(zhèn)化，不僅吸納農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，還為“留守農民”兼職“打工”提供崗位從而獲取工資性收入。

（1）創(chuàng)新有利于農民工資性收入持續(xù)增長的城鎮(zhèn)產業(yè)集聚政策。合理布局城鎮(zhèn)支撐產業(yè)，通過工業(yè)園區(qū)化、第三產業(yè)集群化帶動城鎮(zhèn)產業(yè)集聚發(fā)展。實施蘇北大中小城鎮(zhèn)產業(yè)結構優(yōu)化戰(zhàn)略，推廣高新技術和先進適用技術，改造提升商貿流通等傳統(tǒng)服務業(yè)，增強城鎮(zhèn)非農產業(yè)吸納“轉移農民”和方便“留守農民”打工的能力。通過城鎮(zhèn)化進程中非農產業(yè)城鎮(zhèn)集聚效益提升，增加農民在城鎮(zhèn)化進程中的非農產業(yè)收益占比和工資性收入。endprint

（2）創(chuàng)新常年在城鎮(zhèn)“打工”的“轉移農民”脫離農村成為市民和有利于“留守農民”收入持續(xù)增長的戶籍政策。剩余勞動力從農村向城鎮(zhèn)轉移既是蘇北“農民工”進城鎮(zhèn)的必然要求，也是蘇北常年“務農”農民收入持續(xù)增長的必要條件。可借鑒重慶市簡化“農轉非”條件的戶籍政策（在城鎮(zhèn)務工經商3-5年或購買住房的農民即可辦理重慶市民戶口）。實施進城鎮(zhèn)落戶農民過渡期（最長5年）內保留其在農村的承包地和宅基地權益政策。

第二，通過農業(yè)現(xiàn)代化和土地使用權流轉制度改革，提高農業(yè)規(guī)模經營效益，增加“留守農民”家庭經營性收入

加快農業(yè)現(xiàn)代化和農地規(guī)模流轉進程，促進“留守農民”的農業(yè)規(guī)模經營性收入大幅度增長。促進“種植大戶”、農民專業(yè)合作社和家庭農場等農業(yè)經營主體規(guī)模發(fā)展，增加農產品附加值，提高農民家庭經營性收入。

（1）完善農地使用權流轉制度。農民家庭經營性收入增長依賴于農地規(guī)模經營。在現(xiàn)行土地制度下，農地規(guī)模經營依賴于土地承包機制創(chuàng)新，即構建農地承包使用權流轉機制。探索“農戶+合作社+農戶”（農民承包人股分紅）的土地流轉新模式。圍繞糧食生產功能區(qū)和現(xiàn)代農業(yè)園區(qū)建設創(chuàng)新農地使用權流轉機制，是破解蘇北“產權流轉困境”，實現(xiàn)農民家庭經營性收入增長的制度著力點。

（2）鼓勵“種植大戶”、農民專業(yè)合作社和家庭農場在不改變耕地屬性條件下種植經濟作物和發(fā)展設施農業(yè)，通過提升產品品質，增加規(guī)模產量，深化加工開發(fā)，節(jié)省生產成本及擴展市場份額等方面促進農民家庭經營性收入持續(xù)增長。

（3）通過高標準農田建設，土地管理機制創(chuàng)新，加快農業(yè)機械化進程，扶持農業(yè)技術創(chuàng)新，推廣高產高質作物種植方法，提高生產效率等農業(yè)現(xiàn)代化路徑，促進農民家庭農業(yè)經營性收入持續(xù)增長。

第三，通過增加財政轉移性支出比重，提高資金使用效應，增加農民轉移性收入

通過完善財政轉移性支出政策和提高財政轉移性資金使用效應，增加農民轉移性收入。

（1）增強農民增收不可或缺的政策牽引力，即增加扶持農民尤其是“種植大戶”和家庭農場增收的省級財政轉移性支出。在認真落實強農惠農政策的同時，增加農業(yè)保險險種，構建生產經營風險救助新機制，完善農資綜合直補、良種補貼、農機購置補貼等財政轉移性支出政策。尤其要對“種植大戶”和家庭農場農產品深度加工及品牌建設給予財政轉移性支出政策傾斜并做好綜合效益評估工作。

（2）對被征地農民“先保后征、剛性投保”養(yǎng)老保險，保障其基本生活，解除他們失地后養(yǎng)老的后顧之憂。對農村人力資本開發(fā)提供財政支持。開展農村綜合改革示范試點工作，建立多元統(tǒng)一的農村土地市場。充分發(fā)揮財政轉移性資金引導農民轉移性收入持續(xù)增長的撬動作用。

第四，通過農村產權制度改革，放開農村不動產資產市場，增加農民財產性收入

建立農村建設用地市場化制度是破解蘇北“城鄉(xiāng)分離困境”和“產權流轉困境”，實現(xiàn)農民財產性收入增長的基本著力點。

（1）深化以農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、農村房屋所有權為主要內容的農村產權制度改革，通過確權、登記、頒證打通產權流動瓶頸，讓“死資產”具有市場價值從而成為農民獲得財產性收入的“活資本”。對農村集體所有的建設用地、未利用地確權登記發(fā)證。堅持自愿、有償原則，探索建立符合農民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。探索建立農村集體建設用地指標儲備制度，盤活農村集體建設用地。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場，構建土地交易、信息發(fā)布等服務體系。把農村集體建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉讓、出租、入股、抵押等納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。

（2）通過開發(fā)盤活集體所有的荒山、荒灘、荒田及被置換的宅基地等資源，增加農民財產性收入。走國土空間節(jié)約型城鎮(zhèn)化之路，引導工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中，人口向中心村、中心鎮(zhèn)集聚，產業(yè)向城鎮(zhèn)功能區(qū)集中，耕地向適度規(guī)模經營主體集中。落實農民集體財產增殖權利，通過城鎮(zhèn)化進程中新農村建設“合村并點”和土地整理，實現(xiàn)集體經濟組織財產性收入增長。引導集體經濟組織根據(jù)有穩(wěn)定的其他居住條件的宅基地使用權人申請，通過置換、獎勵、補助或者城鎮(zhèn)購房補貼等方式，協(xié)商收回空閑或者多余的宅基地以增加農民財產性收入。

第五，通過增強集體經濟發(fā)展內動力，增強經營性造血能力，增加農民基本公共服務“福利”性收入和“貧困農戶”溫飽性收入

發(fā)展集體經濟是蘇北農民收入持續(xù)增長的重要路徑。著力在兩個方面促進蘇北農民收入快速增長。

（1）通過增強集體經濟發(fā)展內動力，提高集體經濟實力。要改革集體經濟運行體制，推廣公司制運營模式。加強農村集體經濟管理，明晰所有權與經營權收益，完善市場導向的企業(yè)管理模式，在實現(xiàn)集體資產有效增值的同時，增加農民基本公共服務“福利”性收入。通過有效開發(fā)經濟薄弱村集體經濟資源，增加農民集體經濟資源性收入。農村集體經濟組織補助農民養(yǎng)老費用是農民的基本公共服務“福利”性收入。創(chuàng)新蘇北農民養(yǎng)老“土地和家庭”的傳統(tǒng)模式。省市級財政“聯(lián)起手來”向蘇北農村、農民傾斜，增加對蘇北農村養(yǎng)老的財政投入。支持利用農村老年活動室或閑置校舍建立“農村居家養(yǎng)老服務站”，以解除農村養(yǎng)老困局。“醫(yī)”也是當前蘇北農村老年人增加基本公共服務“福利”性收入的需求。增加農村醫(yī)療保障力度，繼續(xù)提高補助標準，減免特困、高齡農村老人參加“新農合”的參合費用，提高“新農合”的報銷比例，擴大報銷范圍。

（2）通過扶貧開發(fā)，提高造血功能，增加“貧困農戶”溫飽性收入?！柏毨мr戶”在蘇北農戶中的占比大，沒有他們的脫貧致富和收入增長，就沒有蘇北的全面小康。應加大政策扶貧開發(fā)力度，增強集體經濟組織和“貧困農戶”的收入增長“造血”功能?？偨Y和推廣徐州市黃河故道沿線扶貧開發(fā)經驗。確保有勞動能力的低收入建檔立卡農戶至少有1項穩(wěn)定增收項目，即參加1個新型合作經濟組織和至少有1人接受就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓并在非農產業(yè)穩(wěn)定就業(yè)。增加省級財政轉移性支出和集體經濟扶貧專項比重，確保無勞動能力的低收入建檔立卡農戶收入得到穩(wěn)定增長。

（責任編輯：曉亮）endprint