鄧鎖

摘要：在新公共管理思想的影響下，西方許多國家的社會服務遞送呈現(xiàn)出民營化或者福利契約化的趨勢，傳統(tǒng)單一組織體系內的管理邏輯日益向以服務連接與組織合作為特點的網絡邏輯轉變。在美國社會服務組織的個案中，政府購買服務催生了難民社會服務遞送中的網絡邏輯的形成，并對組織實踐策略產生較大的影響，包括遵從與制度化、松散連接以及協(xié)商與影響等，實踐策略同時也影響到了服務工作者的自由裁量權以及社會服務的效果。美國社會組織的這一案例分析對中國當前的社會服務體制變革和服務遞送實踐具有積極的啟示。

關鍵詞：社會服務；福利契約；管理邏輯；網絡邏輯；組織實踐

中圖分類號：C916.2

文獻標識碼：A

文章編號：0257-5833（2014）06-0084-09

西方國家在近半個世紀以來經歷了深刻的公共管理和服務供給方式的變革。在社會政策運行層面日益呈現(xiàn)出多維度混合福利的特點，福利的供給被認為可以與融資和規(guī)制分開，國家的角色則從傳統(tǒng)的福利“提供者”向“規(guī)制者”或者“審計者”轉變。在此背景下，20世紀70至80年代起始于新西蘭的新公共管理運動逐漸形成了全球范圍的改革浪潮。以購買服務為核心的公共服務民營化趨勢日益明顯，政府讓渡福利的生產和供給，而主要承擔委托和監(jiān)管的職責。新公共管理思想試圖超越韋伯的科層式結構范式，公共服務的遞送越來越跨越政府與其他組織的邊界，通過政府購買等方式建立了一種新的政策運行機制。政策的形成和執(zhí)行則日益依賴于多元組織的合作以及服務的整合，網絡由此成為現(xiàn)代國家治理的核心概念。

新公共管理的變革思想也在中國社會經濟轉型和政府職能轉移的背景下得到現(xiàn)實回應。過去十多年里，民間組織在中國社會蓬勃發(fā)展，提供救災、養(yǎng)老、兒童、精神健康等各種領域的社會福利服務，對政府主導的服務供給形成較好的補充。與此相伴隨，中央政府也下決心對事業(yè)單位體制進行改革，試圖重建政府與社會組織之間的良性互動關系，創(chuàng)新社會治理、提高公共服務遞送的效率。近年來，政府相繼出臺了針對社會組織登記管理、建立“樞紐型”組織以及完善政府購買服務等制度措施，體現(xiàn)出與西方福利國家轉型相似的公共服務民營化以及政策實施網絡化的方向。不過，針對政府購買服務的運行與評估模式目前還存在許多爭論，特別是在社會服務領域，由于服務需求和價值取向的多元化、質量評估的復雜性等都會對福利契約的運作和效果產生較大的影響，需要更多的經驗性研究來推動政策發(fā)展的方向。而由于這種公共服務體制的變革在中國尚處于初期，我們也有必要了解、借鑒或者反思西方福利國家的相關政策及服務實踐。本文以美國一家難民服務組織為個案，通過考察組織實踐的具體過程來研究新公共管理背景下社會服務的網絡邏輯及其影響，以期對中國目前的社會治理體制創(chuàng)新帶來積極的啟示。本文的討論主要圍繞兩個層面進行：一是社會服務網絡邏輯的形成及對相應的服務組織實踐所產生的影響；二是組織實踐的特點及其對政策實施和社會服務效果的影響。論文最后簡要討論美國社會服務的案例對中國社會服務遞送的啟示。

一、文獻回顧

社會服務遞送是社會政策實施的重要構成，它是一個從政策決定到服務需求滿足的連續(xù)過程，這一過程常常是由一般的社會服務工作者或專業(yè)的社會工作者來執(zhí)行的。早期的政策研究者將政策實施或社會服務遞送看作是一個自上而下的、自然而然的政策落實過程。但研究者很快發(fā)現(xiàn)：由于政策實施特別是社會政策實施的復雜性，社會服務的遞送并非簡單的完成任務，而是一個“合作生產”（co-production）的過程。其中，服務使用者積極地參與到與其相關的服務工作中，服務對象與工作者的相互合作程度、方式和特點等對服務效果產生重要的影響。政策的執(zhí)行也因而是一個權變性的、包含了各種因素的影響以及多元行動者的參與過程。

政策實施研究經歷了從早期的制度取向到行為取向再到網絡取向的范式變遷過程。從20世紀80年代開始，公共政策研究者日益關注政策制定和實施過程中組織之間的合作、互動以及網絡連接關系，它反映了新公共管理思潮的發(fā)展以及相伴隨的西方國家公共治理方式、官僚組織等的變遷。網絡區(qū)別于科層制與市場，它通過互惠、信任、相互支持的行動等機制來進行資源的安排和運作（區(qū)別于權力和價格機制）。政策網絡理論假設政策是發(fā)生于行動者之間網絡內的復雜互動過程，它可以被界定為圍繞著政策問題或政策項目所形成的獨立行動者之間穩(wěn)定的社會關系模式。在這一意義上，政策網絡與組織網絡是有區(qū)別的。賀恩（Hjern）等對“執(zhí)行結構”（implementation structure）的分析即突破了組織的傳統(tǒng)邊界，將組織圍繞特定功能所形成的互動機構當作一個新的分析單位，強調功能性的行動、結構以及過程而非正式的制度化權力機制。

政策實施網絡的研究在過去二十年來獲得蓬勃發(fā)展，其中有三個方面的研究值得注意。一是討論網絡與治理。從治理的角度探討不同類型的網絡構成，一般來說是政府和利益團體的網絡關系對治理的政策結果的影響，如羅茨（Rhodes）認為治理就是對網絡的管理。在這一脈絡下，公共政策研究者日益關注組織間網絡關系的分析、協(xié)調和控制。第二個方面更多地從政策實施效果出發(fā)來討論網絡結構。米爾沃德（Milward）和普魯梵（Provan）在1995年的研究開創(chuàng)了對網絡效果的分析，他們主要關注的是網絡的結構如中心性、密度以及網絡的結構穩(wěn)定性等對組織績效、案主服務效果等的影響。第三，近年來也日益有研究者將網絡與制度研究相結合，尤其是新制度主義對組織合作網絡的解釋。經濟學的新制度主義討論網絡行動者之間的協(xié)商、博弈等過程及結果，而社會學的新制度主義更加關注網絡行動者對制度意義的解釋和實踐，將網絡看作是一個建構的結果以及制度化的過程。從新制度主義的角度來研究政策網絡日益引起關注，但現(xiàn)有的研究對網絡的制度意義還缺乏較深入的討論，尤其是作為制度構成的網絡中制度信仰、價值、規(guī)范等如何影響組織的結構和實踐等。另外，對政策實施網絡中的組織實踐過程還缺乏較為細致的分析。研究者較多將網絡看作是一個技術客體，分析其結構特征，但往往忽略組織的具體實踐策略和服務遞送過程在政策實施網絡中的表現(xiàn)及其對社會服務效果的影響。endprint

本研究沿著新制度主義理論視角，將政策實施網絡作為具有制度構成性的組織域，即一種圍繞特定政策和服務目標而建構的功能性組織網絡，它包含了參與網絡的組織行動者的共同制度信仰、規(guī)則約束和價值，并對組織行動者產生合法性約束③。我們認為，在新公共管理的福利契約化背景下，社會政策的實施和遞送逐漸從管理邏輯轉向網絡邏輯，而組織實踐者包括社會服務工作者在服務遞送的過程中受到網絡邏輯的約束，同時也通過其行動建構和影響網絡的構成，社會組織中的服務工作者對網絡的認知、解釋和實踐策略是社會政策實施的重要環(huán)節(jié)。本研究試圖以一個特定組織的個案分析為基礎，討論政策實施網絡的制度意義，包括制度構成如何影響前線的組織服務實踐。

二、研究方法及個案介紹

對特定組織的個案研究能夠更深入地分析組織運行方式以及組織實踐者的行動。我們選擇了美國亞特蘭大的一個難民服務中心R作為研究個案。R中心為難民提供一系列內容廣泛的福利服務，同時與其他組織建立了較為緊密的服務連接關系，是研究政策實施網絡與組織實踐比較合適的對象。2009年1月到6月，筆者有機會在R中心實習，獲得較好的參與式觀察機會，除了對R中心組織管理人員、項目主管、個案工作者、社會服務督導以及案主等的深度訪談外，筆者還收集了相關的社會服務政策文件、數據材料、個案工作報告、評估報告等文獻材料，這些都為分析R中心這一個案提供了較充分的經驗基礎。

R難民服務中心位于美國佐治亞州的亞特蘭大市，成立于1979年，在它建立至今的三十多年里，共接收和安置了三十多個國家的超過17000名難民，提供安置、教育、移民與歸化服務、青少年發(fā)展、就業(yè)培訓與發(fā)展、精神健康等一系列的社會福利服務。R中心的成立及發(fā)展與美國難民服務體系的制度安排有密切的關系。美國是世界上最大的難民接收國，每年接收超過6萬名難民，約占全球難民接收總數的70%。1980年美國在已有的移民法案基礎上修定了《難民法案》（Refugee Act），要求對難民提供綜合性的安置服務，將難民服務納入普通公民的福利服務體系。在《難民法案》基礎上，美國成立了難民事務協(xié)調辦公室（OCRF）與難民安置辦公室（ORR）。目前美國健康與社會服務部是主要負責難民安置項目的聯(lián)邦政府機構，提供從移民歸化到就業(yè)教育等較為廣泛的社會福利服務，同時，美國國務院也提供短期的難民安置服務項目。

三、福利契約與難民服務遞送的組織網絡形成

（一）難民服務的政府購買方式

政府購買是美國難民服務資金撥付以及服務體系運行的主要方式，也是難民服務組織網絡形成的主要推動因素。美國難民服務的資金撥付主要有三種渠道。一是聯(lián)邦政府與較大規(guī)模的非政府社會服務組織簽訂購買合約，主要包括短期移民安置服務項目，一般是難民入埠30天或60天之后的現(xiàn)金補助以及專門針對就業(yè)服務的配款項目。第二種渠道是聯(lián)邦政府通過整體撥付的方式將資金撥給各州政府，州政府可以根據難民服務項目的提供申請資金返還。在這種情況下，州政府實際上提供了大部分的難民服務項目。第三種渠道是州政府通過購買合約將資金撥付給地方社會服務組織。絕大部分的難民服務資金是通過政府向社會服務組織購買，由較大規(guī)模的非政府組織或地方社會服務組織來提供具體服務。

圖1反映了佐治亞州難民服務政府購買和資金撥付的特點，政府的資金通過購買合同的方式流向R中心等提供具體難民服務的社會服務機構。因而，這些機構是難民服務的最終具體提供者和實踐者。佐治亞州政府與共計12家社會組織簽訂難民服務購買合約。這十二家組織提供的服務類型各有不同，如亞特蘭大技術學院可以提供語言和技術培訓服務；亞特蘭大天主教會提供語言培訓、就業(yè)服務、公民與歸化服務；亞特蘭大迪卡布（DeKalb）地區(qū)衛(wèi)生局提供醫(yī)療與衛(wèi)生轉介服務；地方社區(qū)服務中心提供社會調試服務、青少年服務、就業(yè)服務等。R中心可提供的服務內容更為多樣化，包括就業(yè)安置、移民身份獲得、青少年發(fā)展、社會調適等。盡管單個的社會服務組織可能提供的服務種類比較有限，但這十二家組織被要求通過組織合作和連接的方式提供服務，因而它們實際上構成了一個服務網絡，回應一個難民家庭在五年或更長時間內的各種社會福利和服務需求，政府則通過福利合約的方式對服務的內容及結果進行監(jiān)督、評估。

在許多社會服務領域，比如對老人、兒童以及移民等脆弱性群體的服務，由于服務對象往往面臨較為復雜的問題，需求多元化，單一組織常常不能提供整合性或持續(xù)性的服務，需要多個組織合作，政府購買實際上催生了服務網絡的形成。作為購買方的政府通過策略性地購買可以有效整合社會組織的異質性資源，形成網絡化的關系，從而更好地滿足服務對象的需求。

（二）從管理邏輯到網絡邏輯：難民服務網絡的制度構成與意義

在對R中心社會服務遞送的調查中，我們發(fā)現(xiàn)難民服務的組織網絡也是一個難民社會政策實施的網絡構成，它是多元組織或組織內的部門為了實現(xiàn)社會服務目標而形成的相互依賴的結構形態(tài)。這種結構區(qū)別于傳統(tǒng)的單一組織的科層機構，主要基于合作、信任、互動為基礎，這種政策實施的組織網絡具有了制度構成的邏輯和意義，它主要體現(xiàn)在服務合作的制度共識、服務連接的規(guī)范以及服務技術的趨同等三個方面。

在R中心的難民社會服務中，筆者發(fā)現(xiàn)幾乎所有的工作者都將實現(xiàn)難民的就業(yè)以及經濟自立放在最重要的位置，其主要考慮是不能讓難民及其家庭長時間地依賴社會福利，這種“工作優(yōu)先”的價值已經成為R中心在服務遞送中的指導理念。對社會服務對象就業(yè)的強調與美國1996年克林頓政府所推動的福利改革密不可分。福利改革從以前不受限制地對低收入家庭的福利提供轉變?yōu)閷Ω＠邮軐ο蟮膭趧泳蜆I(yè)要求，政策層面則體現(xiàn)為“困難家庭臨時援助計劃（TANF）”對“撫養(yǎng)未成年子女家庭援助計劃（AFDC）”的替代。低收入家庭如果接受福利救濟需要在社會服務工作者的協(xié)助下提出工作申請，進行相應的就業(yè)技能培訓。這實際上是“應得”（deserving）和“不應得”（underserving）的一種福利價值或意識形態(tài)的變遷。從福利（welfare）到工作福利（workfare）的轉變對服務整合提出更高的要求。以往的福利發(fā)送被認為是可以在單一組織內部完成的資格認定過程，而將福利與工作相聯(lián)系則要求與多個組織的服務，包括技能培訓、就業(yè)信息、工作保險以及兒童照顧、社區(qū)支持等連接，服務連接和整合的重要性體現(xiàn)出來。接受訪談的幾乎所有的組織工作人員都認為：組織連接與服務整合是必要的、積極的，是實現(xiàn)現(xiàn)有福利遞送的“適當的”方式，最終還是要實現(xiàn)難民的工作自立，這也可以說是難民服務領域中大多數組織所遵循的制度共識。endprint

組織網絡制度意義的第二個體現(xiàn)是政府合約中具有對難民社會服務組織連接的規(guī)范性指導。如在佐治亞州政府的“難民安置2008年服務購買合約”中明確注明：“合同申請者須考慮到當地難民安置機構所提供的各種服務項目，在項目設計中考慮并利用這些資源，并確保服務提供是協(xié)作性的和整合性的，避免服務的重疊。”又指出，“不同的組織也可以通過協(xié)作共同申請政府合同，以一家組織作為合約方，另外一家或幾家組織作為次級合約方，但是每一家組織的任務、責任分工需要明確地注明”。合約也注明了對服務整合的要求，其中服務的轉介和連接是服務評估的一個重要指標。如“服務必須為難民家庭提供轉介到聯(lián)邦/州/地方政府資助的各類機構和項目的指導和幫助，這些項目包括——但不限于——食物券、醫(yī)療救助、能源補貼、低收入住房補貼、兒童照顧救助以及社區(qū)服務類項目等”。在政府購買服務的背景下，購買方實際上扮演著網絡管理者的角色，對服務提供機構進行監(jiān)督、指導和約束。

難民服務組織網絡中還體現(xiàn)了一種服務技術的趨同性。除了政府購買合約中對服務方式的強制性要求（要求服務的階段和合作模式等）之外，組織的服務遞送模式也通過不同服務組織之間相互的模仿和學習而形成。在難民服務中，整合性的個案管理（integrative case management）已經成為相關服務遞送的主要工作模式，工作者著眼于整合組織網絡內可用的服務資源，以滿足服務對象的多樣化和階段性的需求。整合性的個案管理服務包括對案主多元需求的評測和認定、資源鏈接、服務轉介、服務監(jiān)測與服務后評估等一系列的服務方法與技巧。對個案管理的運用同樣來自于政府購買合約的要求，如合約中注明服務提供方“必須運用綜合的服務管理方式，系統(tǒng)地保存項目和服務的各類數據，以便于監(jiān)督、評估和報告”。這一要求使得R中心十分強調記錄服務對象每一個階段的服務項目。每一個移民及其家庭需要建立單獨的檔案，跟蹤其五年安置服務的各項內容，其中也包括就特定服務對象所進行的服務協(xié)調與跟進。另一方面，個案管理也成為不同組織之間進行服務連接和轉介的統(tǒng)一的、約定俗成的模式。筆者在對一個來自南亞的難民家庭進行住房安全和補貼服務的轉介申請時，被督導要求一定要參考對方的個案管理程序，包括申請表格的格式、服務內容的協(xié)調方式、家庭信息的準確和統(tǒng)一等。這種在個案管理模式上的協(xié)調與統(tǒng)一也可以較大程度上避免機構之間相互轉介案主時所發(fā)生的服務重疊現(xiàn)象。

從R中心在難民服務提供中的這種服務連接共識、規(guī)范要求以及技術趨同中看出，難民服務領域凸顯出一種制度邏輯，我們可將其稱為“網絡邏輯”，它區(qū)分于以前單一組織或系統(tǒng)內（如政府）對社會服務的管理、遞送與控制——“管理邏輯”，而更強調組織之間在服務遞送上的連接及服務整合，強調組織圍繞特定社會服務領域的網絡合作。社會服務網絡邏輯的形成一方面由難民服務的政府購買所推動，也即合約的壓力：政府與不同的服務類型組織訂立合同，并通過合約方式促成以服務為基礎的組織分工與合作；另一方面，在難民服務這一組織域內，組織行動者通過互動而相互模仿學習，并逐漸形成共識、合作規(guī)范以及趨同性的服務技術，更加強化了組織網絡邏輯的制度構成性與合法性。

需要指出的是，難民社會服務的網絡邏輯更多地反映于組織之間功能性的服務連接，體現(xiàn)社會服務遞送方式的變遷，但它并沒有消除組織的傳統(tǒng)邊界，這與組織之間關系的特征及強度有關。列歐茲（Leutz）認為組織相互關系從弱至強可以分為四個層級：自主（autonomy）、合作（cooperation）、協(xié)調（coordination）以及整合（integration）。這四個層次是一個連續(xù)譜，也反映了組織關系正式化的程度。自主是指組織的行動盡管可能會相互影響，但保持較強的獨立性。合作是指一種簡單的連接關系，是組織保持獨立但以一種自愿的方式進行溝通和連接的努力。協(xié)調則是一種更為系統(tǒng)性的計劃、審慎的協(xié)作行動以最小程度地避免資源和活動重疊，組織可能失去一定程度的獨立性。而服務整合則是組織邊界的完全打破，形成新的、制度化的單位或系統(tǒng)以更有效地遞送服務。包括R中心在內的難民服務領域中的組織網絡關系更多地處于合作和協(xié)調的層面，機構雖然傾向于進行服務連接與合作，但并未完全實現(xiàn)合作的制度化（如成立獨立的協(xié)調委員會等），組織之間依然具有比較明顯的邊界。

四、社會服務網絡邏輯下的組織實踐

（一）網絡邏輯下的組織實踐策略

組織實踐和組織結構的概念相對，后者指組織的目標與正式結構，前者指組織行動者的認知、互動和行動選擇策略。社會政策實施中的組織實踐是組織提供和遞送社會服務的具體行動過程，它可以說是連接福利服務與需求的一個重要的中間環(huán)節(jié)。

組織之間在社會服務中的網絡連接與合作獲得R中心的社會服務工作者的認可與遵循，它表現(xiàn)在實踐中認可、接受相應的規(guī)范，并在其服務遞送過程中建立較為常規(guī)化和制度化的組織連接形式。這些實踐方式主要包括信息交換、服務轉介（其中有轉入或者轉出）、對特定案主服務的組織協(xié)調與合作、針對特定服務項目的協(xié)作行動等。這幾種實踐形態(tài)體現(xiàn)出網絡連接的程度差異，但都在服務遞送過程中被常規(guī)化或制度化。如在深入訪談中，許多難民服務工作者認可并實踐個案管理的模式，社會工作者在入職初的首要任務是學習如何進行案例記錄和管理。R中心根據難民服務合約的要求，編寫了一本系統(tǒng)的難民個案服務工作手冊，包括難民家庭的分期服務內容和項目、如何進行案例轉介等。例如，每一個難民家庭的身份檔案材料需要至少復制三份，分別留存于就業(yè)、家庭支持、醫(yī)療等機構部門，以便于轉介時使用。此外，在機構之間進行服務協(xié)調時都有統(tǒng)一的案例記錄格式。

對組織社會服務網絡連接與規(guī)范的遵循以及制度化與組織受到政府購買合約的壓力有關。每年五月份州政府都會對R中心進行定期的審計和評估，確保難民服務項目可順利完成，同時也會對組織的工作規(guī)范提出要求。州政府要求難民服務應該是綜合性的（comprehensive）與整合性的（integrative），對R中心的組織合作與個案管理規(guī)范都提出十分具體的要求，這種合約壓力對于R中心的工作具有較強影響，可以說是其認可和遵循網絡邏輯的強制合法性要求。endprint

不過，社會服務工作者盡管認可以及遵循組織網絡連接的服務運行規(guī)范，但當外部規(guī)范與組織內部要求存在不一致時，他們也可能采取松散連接的策略，工作者傾向于將網絡連接的規(guī)范性要求形式化，在服務的實際操作層面則相對靈活。R中心的工作者會將服務項目進行分類，一些合約規(guī)定和評估標準相對不很明確的項目如文化知識培訓、語言輔導等，工作者會投入較少的精力和資源去進行組織連接的努力，對于這些項目，R中心會大量地使用志愿者來進行協(xié)助。如在調查中筆者發(fā)現(xiàn)，許多志愿者被指派提供難民及其家庭的文化適應性輔導、人際關系培訓或語言服務。盡管政府購買合約中也強調組織之間進行志愿者協(xié)調以開展聯(lián)合輔導的服務，但在實際操作中，組織較多地依賴志愿者來自主安排輔導方式和內容，而不會投入較多的精力去安排組織之間正式層面的合作。相反，在合約要求比較嚴格的領域，如福利救助項目申請、就業(yè)申請等領域，服務工作者會詳細地進行案例記錄，進行服務協(xié)調，確保在規(guī)定期限內完成服務內容。新制度主義研究者討論過組織的這種策略，認為這是組織規(guī)避外來不確定性并保持組織合法性的一種有效策略。

組織實踐的另一個策略是協(xié)商與影響，它體現(xiàn)在R中心的服務工作者試圖通過協(xié)商與影響的方式調整政府合約的某些規(guī)定，減少政府合約的壓力。在調查期間，R中心的青少年發(fā)展項目運作并不順暢。由于難民青少年的差異性比較大，目前青少年發(fā)展項目主要通過提供獎學金的方式讓難民青少年到各個機構中去實習，提供給他們了解難民政策以及幫助其他難民的服務機會。但R中心以及另外幾家組織認為對青少年的動員存在不足，導致青少年自身參與性不高，而且各個組織在時間上常常難以協(xié)調。在R中心等組織與地方政府的協(xié)商后，青少年的暑期培訓項目從集中式學習調整為間斷性或零散式實習，且只保留語言學習及機構見習等基本項目。另外一種方式是R中心試圖在一些服務項目上確立新的規(guī)范，如社區(qū)支持是R中心一個新的服務項目，工作者依靠社區(qū)社會網絡將多種服務提供給多個家庭構成的自組織，而非讓單個案主直接到機構來尋求服務。雖然政府合約中有關于社區(qū)為本的服務內容，但并沒有給出具體的規(guī)范指導，R中心試圖通過家庭自組織這種方式確立這一服務連接和整合的一個新的模式。組織采取協(xié)商等策略的動力一方面來自組織試圖在網絡連接中確立主導地位；同時另一方面也有利于緩解機構所受到的評估壓力，可以使工作者相對自由地安排服務內容和項目。

R中心組織實踐的不同策略也反映了服務工作者自由裁量權的空間。在服務網絡的模式下，難民工作者裁量權的發(fā)揮并非完全“自由”，而是根據項目本身的特點以及合約所允許的不確定性程度呈現(xiàn)出不同特點。比如對于某些合約中明確規(guī)定的核心服務項目，如各種移民證件的申請、現(xiàn)金補助、規(guī)定的就業(yè)申請期限等，工作者多采用比較常規(guī)化的實踐策略。而某些相對規(guī)范不明確或比較創(chuàng)新的項目，則多表現(xiàn)在松散連接或協(xié)商的策略，在自由裁量權的運用上，這些項目上工作者擁有較多的個人判斷和行動的自由。

（二）組織實踐的社會服務效果

應當說，難民服務網絡對于滿足難民家庭多元化的需求具有較積極的作用，服務的效率比較高，也在較大程度上避免了服務的重疊。比如一個工作者告訴筆者，通過常規(guī)化、服務的協(xié)調和組織連接等方式，難民服務網絡內的各個機構可以共享服務對象的基本資料，難民不需要進行重復登記或在服務中被重復接案，難民個人以及家庭、社區(qū)等多方面的需求都會獲得較快速回應。機構之間的服務資源共享也增加了難民及其家庭在社會福利服務上的可及性。由于許多移民家庭的需求以及面臨的問題是多方面的，如就業(yè)、語言、子女教育、醫(yī)療等，通過組織在服務遞送上的網絡連接，可以縮短他們的適應期，促進社會適應和融入。此外，R中心的管理者也表示，服務連接能夠減少機構運行的成本，由于存在網絡合作的制度共識，機構之間在服務協(xié)調和轉介上的渠道相對比較暢通，減少了組織協(xié)作的交易成本。不過，一些研究也發(fā)現(xiàn)，網絡的服務效果與網絡自身結構以及所處環(huán)境的特點有關聯(lián)，如在資源缺乏的環(huán)境或者不穩(wěn)定的合作網絡關系中，服務效果也會受到較大影響。當然由于缺乏對整體網絡結構以及跨組織的對比，本文中組織實踐對于難民服務的效果還需要更多的經驗材料。

與傳統(tǒng)管理邏輯相比，工作者在網絡邏輯下具有更多的自由裁量權。從管理邏輯向網絡邏輯的轉變與美國福利政策的變遷具有密切的關系。在美國1996年的福利改革之前，社會福利遞送主要依據資格審查，社會工作者比照貧困資格標準來進行福利發(fā)放。社會福利項目以現(xiàn)金補貼形式為主，缺乏服務性項目。而在新的福利政策框架里，福利支出權下放到各州，福利部門和機構享有更多自主權。面向多元化社會救助和服務支持的項目獲得極大發(fā)展，貧困家庭與就業(yè)、兒童照顧、輔導性服務等相關的社會服務性項目成為社會安全網中更為重要的構成。

另一方面，受到新公共管理思想的影響，美國的社會服務項目更加強調產出和效果。隨著政府購買和服務外包越來越普遍地運用在社會福利服務的遞送中，對機構服務質量的監(jiān)督、管理和要求成為普遍的趨勢，工作者提供服務的能力和服務效果受到更多重視。在網絡邏輯下，社會工作者需要進行福利和工作之間的連接，更進一步加強了工作者在資源鏈接和組織合作的角色，工作者在服務過程中獲得較多的自主決斷空間。關于新公共管理對于社會服務的影響，早期的研究強調管理主義的主導性，認為前線工作者的自由裁量權運用會導致社會政策實施的目標偏離。近年來則有研究者指出，在社會服務領域，專業(yè)主義（professionalism）也扮演著重要的、積極的角色，它在一定程度上消減了管理主義的壓力，福利契約化在某種程度上賦予工作者更多的專業(yè)決斷自由。不過，在我們的案例中，工作者仍然受到合約對服務產出壓力的較大影響，盡管社會工作者的專業(yè)能力得到強調，但政府部門對福利開支的限制使得工作者不可能完全發(fā)揮專業(yè)自由以滿足福利對象的深層次需求。需要指出的是，盡管服務工作者也需要與服務對象簽訂服務合同書，但這一合同主要是滿足知情同意的服務規(guī)范要求，與政府合約相比較，它對于工作者的壓力相對較小。我們調查中發(fā)現(xiàn)，服務工作者與服務對象在對服務效果上的理解是有差異的。在訪談中，幾位難民安置服務工作者告訴筆者他們對服務效果的判斷，認為經濟自立、具有連續(xù)性的工作以及教育和語言是服務有效性的重要指標。而對難民的訪談中，許多難民認為連續(xù)性的福利項目、非正式社會支持對于他們的適應和安置來說是最為重要的?？梢钥闯?，工作者更多受到福利合約中對服務整合、工作優(yōu)先等福利價值觀念的影響，而服務對象的判斷則更多基于自身的社會處境，對穩(wěn)定且具有可持續(xù)性的福利項目有更多的要求。這一方面反映了“工作福利”的價值觀與多元福利需求之間的張力，另一方面也反映了服務網絡邏輯下工作者的精力更多地放在應對服務合約、進行資源和組織鏈接，而難以與案主建立更為持續(xù)的關系以及真正了解、滿足案主的內在需求。endprint

五、結論和討論

本文以一家美國難民社會服務組織為個案，分析了福利契約的新公共管理背景下社會服務的網絡邏輯及組織實踐。難民社會服務網絡可以被當作是一種制度構成，其所包含的制度共識、規(guī)范、服務技術等構成組織實踐的合法性約束，社會服務遞送從依靠傳統(tǒng)單一組織體系內的管理邏輯轉換為強調組織服務連接與合作的網絡邏輯。工作者在服務遞送過程中形成特定的服務策略，而這些策略也在不同的服務項目上呈現(xiàn)不同的差異。網絡邏輯下，R中心的組織實踐對社會服務效果產生一定的積極影響，工作者在網絡邏輯下獲得相對較多的自由裁量權。不過，這種自由裁量權仍然受到福利合約的較強壓力，從而阻礙了服務對象深層次需求的滿足。

這一基于美國的組織案例研究對于中國社會福利體制變遷及社會服務遞送模式有一定的啟發(fā)意義。首先，受到新公共管理主義的影響，中國政府在社會服務領域內的購買以及組織網絡等問題正受到越來越多的關注，公共服務外包被認為是提升政府治理能力，提高服務遞送效率、責任、效果的一個重要改革方向。但在福利合約的制度設計上還有很多因素值得考慮，最主要的是政府購買如何考慮到服務整合的需求，考慮到組織之間的網絡連接問題。政府購買服務的主要目標應該是通過福利服務的契約式外包連接更為廣泛的組織資源，實現(xiàn)服務對象多元化的需求滿足，并以此為出發(fā)點來強化政府購買服務的能力，包括決策能力和合約的制定和評估能力。美國的難民服務案例顯示出，不同的非營利組織可以圍繞難民家庭的服務形成相互補充和依賴的服務網絡，這一網絡較好地滿足了服務對象的多層次需要，同時避免了服務的重疊。

另一方面，政府購買服務還需要對影響服務整合的組織結構因素予以重視。如同許多研究者指出來的，服務遞送的方式和效果在較大程度上受到特定福利意識形態(tài)和組織網絡結構的影響，更廣泛層面的政府體制改革顯然具有重要的影響。缺乏制度層面的變遷，實際社會服務工作者很難發(fā)揮較好的資源和組織連接的角色。政府購買服務目前較多地在部門系統(tǒng)內進行，但由于政府部門之間的分化，實際服務遞送中難以實現(xiàn)跨部門的合作與資源動員。由于社會服務領域內的服務群體常常具有多重需求，這種部門之間的利益分割嚴重阻礙了服務遞送的效率及效果。最后，在具體的服務連接模式上，社會工作可以提供較強的專業(yè)支持，如個案管理是社會工作中處理服務整合的核心工作模式，但在具體的服務方式的運用上，工作者如何協(xié)調服務管理的要求與服務對象需求的關系、工作者在政府購買服務下的自由裁量權等問題都還需要更多的經驗研究。

（責任編輯：薛立勇）endprint