費(fèi)梅蘋

摘要：現(xiàn)行政府主導(dǎo)下的政社結(jié)合體制導(dǎo)致社會(huì)工作難以在社會(huì)治理中發(fā)揮出專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在基層政社關(guān)系中，由于街（鎮(zhèn)）政府的角色和職責(zé)，以及在引入社會(huì)工作體系后政府職能部門新的行政管理邊界的界定及制度安排尚未完成，合作性政社關(guān)系的制度基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致政府基層組織和社會(huì)工作組織、社會(huì)工作者間的關(guān)系成為一種行政主導(dǎo)的管理與被管理、行政壟斷與資金依附關(guān)系，社會(huì)工作者被“同化”為行政事務(wù)協(xié)管員，由此削弱了社會(huì)工作服務(wù)的獨(dú)立性和專業(yè)性。構(gòu)建良性基層政社關(guān)系是進(jìn)一步完善政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的基礎(chǔ)和前提保障。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù)；社會(huì)工作服務(wù)；政社關(guān)系；社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：C916.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0257-5833（2014）06-0074-10

一、問(wèn)題的提出

20世紀(jì)80年代以來(lái)，針對(duì)政府治理和職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，學(xué)界提出了一些新的觀念。奧斯本（D.Osborne）和蓋布勒（T.Gaebler）提出了“企業(yè)家政府”的概念，認(rèn)為政府的職能應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”；登哈特（Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt）認(rèn)為政府應(yīng)該更多的是服務(wù)而不是“掌舵”，應(yīng)該讓公民參與政府對(duì)公共服務(wù)的提供；彼得斯（B.Guy Peters）在《政府未來(lái)的治理模式》一書中提出了政府治理未來(lái)發(fā)展形成的四種模式，其核心目標(biāo)在于強(qiáng)調(diào)提高政府行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量、降低行政成本。

同時(shí)，世界各國(guó)政府也開(kāi)始探索轉(zhuǎn)換管理職能的多種改革途徑。其中“在公共部門的創(chuàng)新方案中，建立伙伴關(guān)系”成為一種主流的趨勢(shì)，也成為新型社會(huì)治理的核心要素之一。也就是說(shuō)，在公共物品和公共服務(wù)的提供方面，需要改變政府的單一主體狀態(tài)，建立起由多種多樣的社會(huì)組織等社會(huì)主體構(gòu)成的供給體系。基于這樣的理念，近些年，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)得到了比較大的發(fā)展，并已經(jīng)成為世界各國(guó)政府供給公共服務(wù)的新模式。

我國(guó)自2006年十六屆六中全會(huì)頒布《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，以制度化、專業(yè)化和規(guī)范化的目標(biāo)和方式，全面開(kāi)展了社會(huì)治理、社會(huì)服務(wù)創(chuàng)新、社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等工作，這為我國(guó)各地建立政府購(gòu)買服務(wù)制度提供了制度基礎(chǔ)和政策支持，“政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)”成為政府進(jìn)行社會(huì)治理的有益嘗試和制度化選擇。上海市于2003年構(gòu)建的預(yù)防和減少犯罪工作體系，遵循“政府主導(dǎo)推動(dòng)、社團(tuán)自主運(yùn)作、社會(huì)多方參與”的原則，運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)制度，創(chuàng)建了禁毒社會(huì)工作、矯正社會(huì)工作、青少年社會(huì)工作服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)工作在上海的職業(yè)化和專業(yè)化發(fā)展。深圳市于2007年出臺(tái)社會(huì)工作“1+7文件”，為深圳社會(huì)工作發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)，為全國(guó)社會(huì)工作制度建設(shè)提供了示范作用。北京市政府也制定了包括《購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目管理辦法》等制度文件，明確了購(gòu)買服務(wù)的方式和工作流程，規(guī)范了項(xiàng)目遴選、資金管理、跟蹤監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估、檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的操作方式，確保了政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)工作的有序進(jìn)行。各地政府都在不同程度上開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)。

鑒于各地開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)工作中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，為了規(guī)范和指導(dǎo)這項(xiàng)工作，2012年11月，民政部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)[2012]196號(hào)）。2013年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布。2013年12月《財(cái)政部關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》頒布。上述文件為政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的方向、指導(dǎo)思想、工作原則、主要目標(biāo)、主體、對(duì)象、范圍、程序與監(jiān)督管理等提出了詳細(xì)指導(dǎo)意見(jiàn)，使得全國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的制度建設(shè)有了政策保障和指引。2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)社會(huì)體制改革和社會(huì)治理制度建設(shè)提出了明確的政策目標(biāo)和要求，提出推廣政府購(gòu)買服務(wù)，并要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合作、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買事務(wù)性管理服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)將成為我國(guó)社會(huì)治理和管理的一種基本方式。

各地積極探索政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的體制和機(jī)制，獲得了不少有益經(jīng)驗(yàn)。但總體上說(shuō)，全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)踐尚屬起步階段，一些地區(qū)政府部門一味追求形式上的創(chuàng)新和公共事務(wù)中的政績(jī)，缺乏系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)和政策支持。一些地區(qū)由于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模小，難以有效建立和實(shí)施政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度。政府購(gòu)買行為“內(nèi)部化”，社會(huì)組織成為政府部門的延伸；購(gòu)買標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰、政府責(zé)任較為模糊；社會(huì)組織缺乏足夠談判能力，購(gòu)買成為單向度行為；購(gòu)買程序規(guī)范程度較低、合作過(guò)程隨意性較大等現(xiàn)象較為普遍。

圍繞政府購(gòu)買服務(wù)的議題，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者從政治學(xué)、公共行政學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、法學(xué)等學(xué)科視角，從政府購(gòu)買服務(wù)的基本理論、模式、流程管理、購(gòu)買服務(wù)中政府與社會(huì)組織關(guān)系、法律規(guī)制、績(jī)效評(píng)估、制約因素、政策設(shè)計(jì)、責(zé)任機(jī)制、資金來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)防范、困境及趨勢(shì)、政策建議、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒與比較等方面開(kāi)展了基礎(chǔ)理論介紹和個(gè)案經(jīng)驗(yàn)深描等研究。一些學(xué)者認(rèn)為，自上而下推動(dòng)的政府向非營(yíng)利組織購(gòu)買服務(wù)的體制創(chuàng)新，會(huì)如何重塑我國(guó)政府與非營(yíng)利組織關(guān)系，依然是亟待解決的理論問(wèn)題。在對(duì)不同分析視角梳理的基礎(chǔ)上，有研究者提出應(yīng)當(dāng)以本土經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，探索一種既能促進(jìn)不同理論之間對(duì)話、又能體現(xiàn)政府在不同情境下權(quán)變選擇的綜合性分析框架。一些學(xué)者認(rèn)為，政府購(gòu)買服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更重要的是一項(xiàng)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新。這項(xiàng)機(jī)制的形成表現(xiàn)在培育社會(huì)組織、引入社會(huì)工作、推動(dòng)社會(huì)倡導(dǎo)、公眾受益、公眾參與社會(huì)治理的若干層面和方面。一些學(xué)者認(rèn)為，目前政府購(gòu)買服務(wù)的制度困境是由于政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度搖擺不定、政治體制改革推進(jìn)緩慢所致。一些學(xué)者提出了政府購(gòu)買服務(wù)運(yùn)作模型、政府購(gòu)買服務(wù)流程及階段，等等。

上述研究為我們理解目前政府購(gòu)買服務(wù)制度及其運(yùn)作提供了有效參考，但圍繞社會(huì)工作專業(yè)化和職業(yè)化發(fā)展進(jìn)程來(lái)深入剖析政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的運(yùn)行狀況，分析政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度實(shí)施的前提條件，即政社關(guān)系失衡問(wèn)題的相關(guān)文獻(xiàn)還不夠充分，特別是對(duì)街（鎮(zhèn)）基層政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的運(yùn)行及問(wèn)題研究比較薄弱。因此，探討如何構(gòu)建良好的基層政社關(guān)系以保障政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的有效運(yùn)作，充分發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)在社會(huì)治理中的作用，成為本論文的重點(diǎn)。本文以上海市預(yù)防和減少犯罪工作中政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐為案例，對(duì)上述問(wèn)題做一分析。endprint

二、政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度及特征：上海市SP區(qū)的案例

2003年上海市在預(yù)防和減少犯罪工作中開(kāi)始實(shí)施政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度。通過(guò)十余年的實(shí)踐探索，在政府購(gòu)買服務(wù)制度成效、社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展、社會(huì)組織和社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)、政社關(guān)系構(gòu)建等各方面取得了很多有益經(jīng)驗(yàn)，也顯現(xiàn)了許多值得深入研究的問(wèn)題。本文作者選擇上海SP區(qū)為研究對(duì)象，近幾年來(lái)對(duì)該區(qū)社會(huì)工作服務(wù)過(guò)程進(jìn)行了參與式觀察，并于2011-2013年間陸續(xù)以問(wèn)卷和座談會(huì)的方式收集資料，圍繞預(yù)防和減少犯罪工作體系中的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的實(shí)施，就政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效、基層政社關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)換、社會(huì)工作服務(wù)等問(wèn)題，對(duì)全區(qū)38個(gè)街（鎮(zhèn)）分管三項(xiàng)社會(huì)工作服務(wù)的禁毒工作業(yè)務(wù)主管部門（綜治科）、社區(qū)矯正和安置幫教工作業(yè)務(wù)主管部門（司法所）、社區(qū)青少年工作業(yè)務(wù)主管部門（團(tuán)工委），以及社會(huì)工作者進(jìn)行了調(diào)研。本文是這項(xiàng)調(diào)研工作的一個(gè)總結(jié)，著重探究預(yù)防和減少犯罪工作中的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度實(shí)施現(xiàn)狀、基層政社關(guān)系現(xiàn)狀，以及對(duì)社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展的影響。本文數(shù)據(jù)除特別注明之處，均源自本次調(diào)研。

自2004年開(kāi)始，SP區(qū)作為上海預(yù)防和減少犯罪工作體系的實(shí)踐地區(qū)之一，由SP區(qū)政法委牽頭，在全區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展了禁毒、社區(qū)矯正和安置幫教以及社區(qū)青少年社會(huì)工作服務(wù)，并實(shí)施政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的制度。

最初，SP區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的運(yùn)作模式是由上海市政府禁毒辦、社區(qū)矯正辦、社區(qū)青少年事務(wù)辦等市級(jí)政府主管部門與三家市級(jí)社會(huì)服務(wù)組織簽訂統(tǒng)一的政府購(gòu)買服務(wù)采購(gòu)合同。SP區(qū)政府不參與具體的購(gòu)買服務(wù)的委托和協(xié)議簽訂工作，但作為服務(wù)工作的項(xiàng)目實(shí)施地，則承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的費(fèi)用，由財(cái)政預(yù)算支出。按這種運(yùn)作方式，SP區(qū)基層社區(qū)中社會(huì)組織所提供的禁毒、社區(qū)矯正和安置幫教、社區(qū)青少年社會(huì)工作服務(wù)內(nèi)容，由市級(jí)政府部門與市級(jí)社會(huì)服務(wù)組織確定和下派，由此出現(xiàn)了政府購(gòu)買服務(wù)制度實(shí)施的人事、經(jīng)費(fèi)與服務(wù)提供在政府內(nèi)部，以及政社之間權(quán)、責(zé)之間的分離。此現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了政府購(gòu)買服務(wù)的效率。

2007年，為進(jìn)一步理順政社關(guān)系，創(chuàng)新和優(yōu)化政府購(gòu)買服務(wù)制度實(shí)施中的項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制，SP區(qū)把三家社工站從市屬社會(huì)服務(wù)組織中分離出來(lái)，獨(dú)立成立了Z社區(qū)服務(wù)社，由SP區(qū)政法委通過(guò)直接簽服務(wù)合同的形式，向Z社區(qū)服務(wù)社購(gòu)買專項(xiàng)社會(huì)工作服務(wù)。簽約的Z社區(qū)服務(wù)社擁有全區(qū)38個(gè)街（鎮(zhèn)）200余名社會(huì)工作者，為社區(qū)吸戒毒人員、社區(qū)服刑人員、刑釋解教人員和社區(qū)青少年2萬(wàn)余人提供以恢復(fù)和改善其社會(huì)功能為主要目標(biāo)的社會(huì)工作服務(wù)。

在新的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度中，政府根據(jù)預(yù)防和減少犯罪的工作要求，以及街（鎮(zhèn)）服務(wù)對(duì)象數(shù)量，提出購(gòu)買服務(wù)的具體任務(wù)，包括服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容、服務(wù)數(shù)量、預(yù)計(jì)成效、社會(huì)服務(wù)組織自身能力建設(shè)要求等，提供包括社會(huì)工作者的薪酬和基本的服務(wù)經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的服務(wù)購(gòu)買經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，政府還承擔(dān)著對(duì)社會(huì)組織的扶持、服務(wù)協(xié)調(diào)、監(jiān)管、評(píng)估等職責(zé)。社會(huì)服務(wù)組織，作為專業(yè)服務(wù)的提供者，不僅要完成服務(wù)對(duì)象的專業(yè)服務(wù)提供，還要提升其自主運(yùn)作能力，建設(shè)一支專業(yè)、敬業(yè)的社會(huì)工作者隊(duì)伍。

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的實(shí)施，要求政府業(yè)務(wù)主管部門減少對(duì)服務(wù)對(duì)象相關(guān)事務(wù)的直接管控，培育和提升社會(huì)服務(wù)組織自主運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)由行政管理向社會(huì)治理的角色轉(zhuǎn)換，促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。被委托服務(wù)機(jī)構(gòu)的選擇、服務(wù)內(nèi)容與經(jīng)費(fèi)的支出等均由區(qū)級(jí)政府主管部門控制，一定程度上解決了原先的責(zé)權(quán)利分離的狀況。

從我們的調(diào)查結(jié)果看，SP區(qū)實(shí)施新的政府購(gòu)買服務(wù)制度以后，為特殊人群成功推薦就業(yè)、推薦學(xué)歷教育培訓(xùn)、協(xié)助申請(qǐng)低保、協(xié)助辦理勞動(dòng)手冊(cè)、協(xié)助復(fù)學(xué)及辦理學(xué)歷證書，也發(fā)展了數(shù)量龐大的志愿者隊(duì)伍。一批社區(qū)戒毒康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目、社區(qū)矯正社會(huì)適應(yīng)性項(xiàng)目、青少年考察教育項(xiàng)目、體驗(yàn)式幫教培訓(xùn)項(xiàng)目、職業(yè)適應(yīng)服務(wù)項(xiàng)目有效開(kāi)展。專業(yè)服務(wù)的有效開(kāi)展，使得SP區(qū)的藥物濫用人員的“經(jīng)認(rèn)定已戒斷毒癮三年以上”的鞏固戒斷率高于市平均水平；社區(qū)服刑人員、五年內(nèi)刑釋解教人員當(dāng)年重犯率低于市平均水平；社區(qū)青少年違法情況逐年下降，較好實(shí)現(xiàn)了預(yù)防和減少犯罪工作的預(yù)期目標(biāo)，為社會(huì)穩(wěn)定做出了貢獻(xiàn)。

取得成效的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的實(shí)施目標(biāo)并沒(méi)有同步實(shí)現(xiàn)，區(qū)級(jí)層面的政社關(guān)系有了較大改善，但在服務(wù)提供地的街（鎮(zhèn)），社會(huì)工作者或者社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與街（鎮(zhèn)）業(yè)務(wù)主管部門的關(guān)系仍含糊不清，成為影響社會(huì)工作專業(yè)化發(fā)展的制約因素。為此，我們圍繞上述研究目的，對(duì)基層政社關(guān)系展開(kāi)了調(diào)查，參照制度設(shè)計(jì)所期望的社會(huì)治理體制和機(jī)制轉(zhuǎn)變目標(biāo)，對(duì)問(wèn)卷及調(diào)研資料進(jìn)行了分析，得出了以下一些研究結(jié)果：

1 在政府購(gòu)買服務(wù)制度的實(shí)施過(guò)程中，市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）各級(jí)政府組織的角色設(shè)計(jì)呈倒三角形，街（鎮(zhèn)）基層組織的角色職責(zé)沒(méi)有明確，功能基本缺失。

第一，基層政府工作人員并不完全了解由市區(qū)兩級(jí)政府主導(dǎo)推動(dòng)的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的項(xiàng)目要求和合約內(nèi)容。調(diào)研結(jié)果顯示，非常了解的比例幾乎為0；基本了解的約占30%；了解一些的比例約為43%；基本不了解的比例約為18%；一點(diǎn)也不了解的占約9%。對(duì)基層政府工作人員進(jìn)一步的訪談發(fā)現(xiàn)，由于現(xiàn)有制度中并沒(méi)有規(guī)定街（鎮(zhèn)）的職責(zé)，實(shí)際運(yùn)作中街（鎮(zhèn)）主管部門對(duì)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度下項(xiàng)目運(yùn)作的參與，表現(xiàn)為只是出于“情分”而提供一些辦公設(shè)施等物質(zhì)方面的支持，至于其項(xiàng)目運(yùn)作和社會(huì)服務(wù)的狀況并不了解和關(guān)心。

第二，無(wú)論在理論上，還是制度設(shè)計(jì)上，基層政府組織都應(yīng)該是社區(qū)社會(huì)服務(wù)的實(shí)施主體和直接參與者。但在實(shí)際的工作運(yùn)行中，基層政府組織并沒(méi)有完全被納入到政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的運(yùn)作體系中。調(diào)研結(jié)果顯示，基層政府工作人員中約60%回答已被納入，約40%回答沒(méi)有被納入。通過(guò)進(jìn)一步的座談發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）主管部門僅依據(jù)已經(jīng)提供了社會(huì)工作者的辦公場(chǎng)所、部分經(jīng)費(fèi)等情況回答了已被納入。當(dāng)進(jìn)一步問(wèn)及對(duì)于街（鎮(zhèn)）層面的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)意愿是否已經(jīng)被納入、社會(huì)工作者的服務(wù)是否反映了街（鎮(zhèn)）本地的實(shí)際情況和需求、街（鎮(zhèn)）政府有否監(jiān)管和評(píng)估服務(wù)績(jī)效時(shí)，大部分街（鎮(zhèn)）主管部門人員的回答是否定的。所以從實(shí)際情況看，街（鎮(zhèn)）一級(jí)的基層政府組織，并沒(méi)有真正被設(shè)計(jì)到政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的制度框架中。endprint

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在上海預(yù)防和減少犯罪體系的政府購(gòu)買服務(wù)制度的實(shí)施過(guò)程中，市級(jí)政府主管部門擔(dān)當(dāng)著制度設(shè)計(jì)、政策制定、體系推進(jìn)的宏觀管理角色；區(qū)級(jí)主管部門擔(dān)當(dāng)著合約簽訂、財(cái)政撥付、體系落實(shí)、實(shí)務(wù)協(xié)調(diào)等中觀管理的角色；基層街（鎮(zhèn)）業(yè)務(wù)主管部門，僅是“情分”上的支持和參與，并沒(méi)有被賦予在政府購(gòu)買服務(wù)制度中的獨(dú)立角色和職責(zé)。市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級(jí)政府在政府購(gòu)買服務(wù)制度中的職責(zé)份額呈現(xiàn)出倒三角型的分布。

2 街（鎮(zhèn)）政府主管部門對(duì)其自身在預(yù)防和減少犯罪工作體系中的角色認(rèn)知模糊。且大多擔(dān)當(dāng)管理者和協(xié)調(diào)者的角色。政府人員與社會(huì)工作者對(duì)政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)角色的認(rèn)定差異較大。社會(huì)工作者事實(shí)上淪為“協(xié)管員”。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）綜治科認(rèn)為其在預(yù)防和減少犯罪工作體系中主要擔(dān)任了協(xié)調(diào)者的角色（該項(xiàng)回答占64.5%）。司法所認(rèn)為其在預(yù)防和減少犯罪工作體系中主要擔(dān)任管理者和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者的角色（兩項(xiàng)回答分別占36.1%）。團(tuán)（工）委認(rèn)為其在預(yù)防和減少犯罪工作體系中主要擔(dān)任了協(xié)調(diào)者（38.1%）和協(xié)助者（33.3%）的角色。在同一個(gè)預(yù)防犯罪工作體系下，不同條線的政府主管部門對(duì)其承擔(dān)角色的認(rèn)知顯示有較大的差異。而社會(huì)工作者將街（鎮(zhèn)）業(yè)務(wù)主管部門所擔(dān)當(dāng)?shù)穆毮芑旧险J(rèn)定為管理者和協(xié)調(diào)者。

調(diào)查結(jié)果顯示，街（鎮(zhèn)）主管部門和社會(huì)工作者對(duì)政府主管部門擔(dān)當(dāng)角色的回答結(jié)果差異是非常大的。我們從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）政府部門對(duì)于預(yù)防和減少犯罪工作體系本身所具有的社會(huì)治理、政府職能轉(zhuǎn)換、政社合作、社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)等制度要素及其內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)尚不足夠。各條線主管部門對(duì)于政社合作、政府及社會(huì)工作者角色職責(zé)及關(guān)系等尚未達(dá)成基本共識(shí)。基層政府部門只強(qiáng)調(diào)了社會(huì)工作者“協(xié)助”的字面定義，沒(méi)有建立尊重和保障社會(huì)工作者發(fā)揮獨(dú)立專業(yè)角色和專業(yè)技術(shù)的管理制度和機(jī)制。當(dāng)社會(huì)工作者進(jìn)人街（鎮(zhèn)）開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)時(shí)，由于制度、機(jī)制的缺失，加上街（鎮(zhèn)）層面工作體系中已經(jīng)建立的對(duì)“外聘人員”或“協(xié)管員”的習(xí)慣定位和認(rèn)知，使得社會(huì)工作者事實(shí)上淪為“協(xié)管員”的角色。

3 基層政府組織與社會(huì)服務(wù)組織關(guān)系疏離，政府與社會(huì)工作者是行政體系下的管理與被管理關(guān)系。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，街（鎮(zhèn)）政府三個(gè)業(yè)務(wù)主管部門與社會(huì)服務(wù)組織的聯(lián)系不多：表示經(jīng)常聯(lián)系的約占16%，偶爾聯(lián)系或者不聯(lián)系的約占46%。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的情況是，一些街（鎮(zhèn)）分管領(lǐng)導(dǎo)甚至不了解Z社區(qū)服務(wù)社是什么組織，不了解預(yù)防犯罪工作的實(shí)際運(yùn)作是如何開(kāi)展的。Z社區(qū)服務(wù)社也很少主動(dòng)與街（鎮(zhèn)）相關(guān)部門溝通聯(lián)系，大部分街（鎮(zhèn)）政府部門與社會(huì)服務(wù)組織的關(guān)系疏離，有的幾乎沒(méi)有任何聯(lián)系交流。

不少街（鎮(zhèn)）主管部門領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為政府部門是管理者，在與社會(huì)工作者的關(guān)系上是管理與被管理、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。業(yè)務(wù)主管部門大多把社會(huì)工作者當(dāng)做業(yè)務(wù)工作的協(xié)助員，社區(qū)高危人群的協(xié)管員，按照業(yè)務(wù)工作的需要指派或者行政安排社會(huì)工作者從事行政事務(wù)工作的現(xiàn)象普遍存在。

4 社會(huì)工作者在基層政府組織中被多頭領(lǐng)導(dǎo)和管理。

條塊關(guān)系是基層社區(qū)中開(kāi)展預(yù)防和減少犯罪工作所面臨的最復(fù)雜的關(guān)系。社會(huì)工作者在開(kāi)展專業(yè)服務(wù)時(shí)被多頭管理、多頭領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題非常明顯。對(duì)政府工作人員的調(diào)查結(jié)果顯示：認(rèn)為存在對(duì)社會(huì)工作者多頭領(lǐng)導(dǎo)和管理的占77%。社會(huì)工作者既受來(lái)自“條”線中的市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)的政府業(yè)務(wù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，也經(jīng)常接受基層政府部門的“塊”層面的指令及任務(wù)要求。“條”“塊”縱橫交錯(cuò)的多頭指令和管理，常常使社會(huì)工作者在服務(wù)工作中不知所措，難以專業(yè)性地和職業(yè)性地開(kāi)展工作，由此也形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的基層政社關(guān)系。

5 在特殊人群的管理服務(wù)領(lǐng)域，盡管推行和實(shí)施了政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的新制度。但基層政府組織并沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)換其政府職能。

通過(guò)對(duì)SP區(qū)各街（鎮(zhèn)）預(yù)防和減少犯罪工作領(lǐng)域業(yè)務(wù)主管部門的問(wèn)卷調(diào)查，比較分析街（鎮(zhèn)）綜治科、司法所、團(tuán)（工）委在禁毒、社區(qū)矯正、安置幫教和社區(qū)青少年服務(wù)工作中實(shí)際擔(dān)當(dāng)?shù)穆毮?，以及社?huì)工作者在禁毒、社區(qū)矯正、安置幫教和社區(qū)青少年服務(wù)工作中實(shí)際擔(dān)當(dāng)?shù)穆毮?，結(jié)果發(fā)現(xiàn)基層政府組織對(duì)上述工作中所應(yīng)擔(dān)當(dāng)職能及職責(zé)的理解是比較模糊的，絕大部分街（鎮(zhèn)）業(yè)務(wù)部門的人員仍持有傳統(tǒng)的政府職能觀念，并沒(méi)有因?qū)嵭行碌纳鐣?huì)管理制度而轉(zhuǎn)變政府管理部門的職能意識(shí)，見(jiàn)下表：

在政府購(gòu)買服務(wù)制度要求下，政府的職責(zé)應(yīng)該主要是服務(wù)規(guī)劃、招投標(biāo)、過(guò)程監(jiān)管、成效評(píng)估、資源協(xié)調(diào)等。而上表表明：基層政府組織的業(yè)務(wù)主管部門基本上不清楚在政府購(gòu)買服務(wù)的制度框架下他們所應(yīng)承擔(dān)的職能與職責(zé)。在實(shí)際的調(diào)查中，絕大部分的受訪者僅僅能列舉出一些本主管部門在禁毒、社區(qū)矯正、安置幫教和社區(qū)青少年服務(wù)工作中的具體工作，大部分業(yè)務(wù)主管部門不清楚政府在新制度體系下的職能與職責(zé)。

從38個(gè)街（鎮(zhèn)）政府部門與社會(huì)工作者的分工邊界看，認(rèn)為禁毒工作中政府與社工的工作分工邊界清晰的占48.2%；認(rèn)為在矯正系統(tǒng)政府與社工的工作分工邊界清晰的占11.7%，青少年系統(tǒng)僅占4.7%。

6 從社會(huì)工作者的服務(wù)內(nèi)容及工作量比重看，三分之一以上為監(jiān)督管理類工作。

在對(duì)社會(huì)工作者的各類工作內(nèi)容占其年總工作量的平均比重進(jìn)行統(tǒng)計(jì)比較后發(fā)現(xiàn)：

第一，基礎(chǔ)性專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)占所有工作的平均比重為34%-43%左右，其中青少年條線的比例最高。這說(shuō)明社會(huì)工作者在日常工作中運(yùn)用專業(yè)理念和方法，針對(duì)服務(wù)對(duì)象心理、認(rèn)知、行為、家庭、社會(huì)交往、社會(huì)適應(yīng)等各方面所開(kāi)展的基本專業(yè)服務(wù)工作的比例約占了整個(gè)工作量的三到四成。

第二，專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目占所有工作的平均比重從17.3%-26.9%不等。其中禁毒條線的比例相對(duì)最高，且政府部門和社工的回答結(jié)果基本一致。矯正社工回答的比例最低，青少年條線的回答居中。大致的結(jié)果是社會(huì)工作者日常工作內(nèi)容中約二成在開(kāi)展項(xiàng)目服務(wù)。

第三，基礎(chǔ)性管理工作占所有工作的平均比重從24.2%-39.4%不等。其中司法所的回答數(shù)據(jù)最高，青少年社工的回答數(shù)據(jù)最低，禁毒條線的數(shù)據(jù)居中，且政府部門和社工回答的數(shù)據(jù)差異最小。數(shù)據(jù)表明，社會(huì)工作者的日常工作中有三成多是在從事對(duì)服務(wù)對(duì)象的建檔和動(dòng)態(tài)管理等基礎(chǔ)性管理工作。endprint

第四，行政性事務(wù)工作占所有工作的平均比重從9.7%到15.6%不等。其中數(shù)據(jù)最高的來(lái)自禁毒和矯正社工的回答，且禁毒和矯正社工的回答數(shù)據(jù)均明顯大于綜治科和司法所的回答數(shù)據(jù)。這一調(diào)查結(jié)果顯示，社會(huì)工作者的日常工作中約有一到二成工作量是協(xié)助各政府部門開(kāi)展除專業(yè)服務(wù)及基礎(chǔ)性管理工作以外的事務(wù)性工作。這個(gè)數(shù)據(jù)比社工訪談或座談會(huì)上反映的程度要低很多。

從社會(huì)工作者的各類工作內(nèi)容占其年總工作量的平均比重的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，社會(huì)工作者三分之一以上的工作量是投入于服務(wù)對(duì)象的建檔和動(dòng)態(tài)管理工作中；三分之一以上的工作量投入于基礎(chǔ)性專業(yè)服務(wù)中；四分之一不到的工作量投入于專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目之中；五分之一左右的工作量投入于行政性事務(wù)中。這個(gè)結(jié)果顯示，社會(huì)工作者開(kāi)展工作的基礎(chǔ)性特征是比較明顯的。

進(jìn)一步的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社會(huì)工作者已經(jīng)有一定的經(jīng)驗(yàn)對(duì)禁毒、矯正、青少年服務(wù)對(duì)象的多元化需求或者問(wèn)題給予回應(yīng)和專業(yè)幫助，但其專業(yè)服務(wù)能力還不高。大部分社工僅會(huì)運(yùn)用個(gè)案方法，且對(duì)情緒問(wèn)題的服務(wù)比較擅長(zhǎng)，大多數(shù)社工并沒(méi)有掌握社會(huì)工作的其他專業(yè)方法，社會(huì)工作者回應(yīng)多元、復(fù)雜服務(wù)對(duì)象需求或問(wèn)題的專業(yè)服務(wù)水平有待提高。

依據(jù)上述調(diào)查結(jié)果，我們初步判斷，基層政府主管部門對(duì)其在政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)穆毮芗奥氊?zé)、治理理念、制度安排、管理機(jī)制等的認(rèn)識(shí)是模糊不清的。盡管在上海SP區(qū)已實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)制度多年，但基層政府組織并未按相應(yīng)的制度安排轉(zhuǎn)變其行政管理職能及其觀念，也沒(méi)有積極地與社會(huì)服務(wù)組織建立密切的合作關(guān)系。在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中，基層政府主管部門始終表現(xiàn)出管理者的角色，把基層社工點(diǎn)及社會(huì)工作者視為被管理者，或協(xié)助行政部門工作的助理人員，沒(méi)有視社會(huì)服務(wù)組織為獨(dú)立的行為主體，沒(méi)有形成政社之間的合作關(guān)系。這種基層政社關(guān)系的職責(zé)模糊性、行政隸屬和依附性，導(dǎo)致社會(huì)工作服務(wù)效率受損，政府購(gòu)買服務(wù)制度優(yōu)勢(shì)在基層社區(qū)難以發(fā)揮效果，從而在基層社區(qū)的社會(huì)治理中出現(xiàn)了政府行政主導(dǎo)下的行政管理與社會(huì)治理雙軌運(yùn)行格局。因此“政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換，社會(huì)服務(wù)組織實(shí)現(xiàn)職能替代，通過(guò)建立政府和社會(huì)服務(wù)組織協(xié)同合作來(lái)開(kāi)展預(yù)防犯罪工作體系”的社會(huì)治理目標(biāo)和要求難以完全實(shí)現(xiàn)。

三、政社關(guān)系割裂的原因分析

盡管在預(yù)防和減少犯罪工作體系中，政府希望建立良好的社會(huì)治理格局，運(yùn)用政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的制度安排來(lái)完成對(duì)高危特殊人群的社會(huì)管理。但從SP區(qū)的案例中發(fā)現(xiàn)，實(shí)際的“服務(wù)購(gòu)買”與項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，街（鎮(zhèn)）基層政府組織在社會(huì)工作事務(wù)中的行政管理職能基本上沒(méi)有轉(zhuǎn)換，政府部門與社會(huì)工作組織也沒(méi)有建立起新型的合作關(guān)系；在社工組織依附于政府并受政府主管部門管控的機(jī)制約束下，社會(huì)工作者并未完全專業(yè)、有效地開(kāi)展社會(huì)工作服務(wù)。

針對(duì)這種情況與問(wèn)題，我們通過(guò)實(shí)際事例和理論層面分析，認(rèn)為導(dǎo)致現(xiàn)有制度格局與困境的原因有以下幾個(gè)方面：

1 政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度及實(shí)施辦法不夠完善。第一，街（鎮(zhèn)）是社會(huì)服務(wù)工作的基本場(chǎng)域，但現(xiàn)有的政府購(gòu)買服務(wù)制度框架中，街（鎮(zhèn)）政府部門擔(dān)當(dāng)何種角色，其職能與職責(zé)是什么，新制度下街（鎮(zhèn)）政府業(yè)務(wù)主管部門在參與社會(huì)工作或協(xié)調(diào)一些事務(wù)的流程怎樣等等均未明確；第二，在實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的過(guò)程中，區(qū)級(jí)政府部門與街（鎮(zhèn)）政府部門缺乏有效的溝通與銜接，無(wú)論是社工組織的選擇、服務(wù)項(xiàng)目及內(nèi)容的確定、資金撥付，還是服務(wù)過(guò)程和成效的監(jiān)督評(píng)估，均由區(qū)級(jí)政府部門規(guī)定，街（鎮(zhèn)）業(yè)務(wù)主管部門不參與具體的委托過(guò)程，也不知曉具體的委托服務(wù)內(nèi)容和合約要求。尤其是各個(gè)街（鎮(zhèn)）所需服務(wù)的對(duì)象情況不同，有必要根據(jù)不同街鎮(zhèn)的情況制定和簽訂服務(wù)合約，但在現(xiàn)有的以區(qū)級(jí)政府部門主導(dǎo)的委托服務(wù)模式下，忽視了街（鎮(zhèn)）的服務(wù)要求和特點(diǎn)。上海市和區(qū)級(jí)政法委及相關(guān)職能部門已經(jīng)在推進(jìn)預(yù)防犯罪工作體系中充分發(fā)揮了政府主導(dǎo)推動(dòng)的職責(zé)，如提出工作方向和要求、創(chuàng)建和推動(dòng)社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展、構(gòu)建基層社會(huì)工作的支持性體系建設(shè)等。但目前街（鎮(zhèn)）基層政府的角色設(shè)計(jì)是普遍缺失的，并沒(méi)有從社會(huì)治理的流程和機(jī)制的角度，明確基層政府的“主導(dǎo)推動(dòng)”的不同角色和功能，以及相應(yīng)的職責(zé)要求。

正由于上述不同層級(jí)政府間在制度設(shè)計(jì)中功能的“斷裂”，造成由上而下倡導(dǎo)的新的社會(huì)治理的制度和規(guī)則，與街（鎮(zhèn)）原有的行政管理機(jī)制與慣習(xí)在基層街（鎮(zhèn)）層面的交錯(cuò)、沖突，行政管理與社會(huì)治理雙軌制并存，且行政管理成為主導(dǎo)，導(dǎo)致并形成了復(fù)雜的社會(huì)工作制度環(huán)境。

2 在我國(guó)整體的政府行政管理體制與機(jī)制沒(méi)有大的變革的情況下，政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)僅僅是作為特定公共事務(wù)管理工作的一種方式創(chuàng)新，或僅僅是一種公共事務(wù)項(xiàng)目實(shí)施與管理方式的變革，因此，這種新的服務(wù)與管理方式，幾乎沒(méi)有改變也難以改變區(qū)、街（鎮(zhèn)）等政府部門的基本職能和職責(zé)。因此，無(wú)論是作為委托者的區(qū)級(jí)政府還是基層街（鎮(zhèn)）政府，均沒(méi)有在政府購(gòu)買服務(wù)制度是改變政府職能與管理體制創(chuàng)新的重要方式的意義層面上去理解，更多的是理解為在既有的行政管理體制和機(jī)制下增加一種新的公共項(xiàng)目的運(yùn)作方式。因此，政府究竟應(yīng)該把什么職能轉(zhuǎn)換給社會(huì)服務(wù)組織，如何依托社會(huì)工作者的專業(yè)服務(wù)以替代原有政府職能沒(méi)有做出整體的制度安排。

由于政府管理職能和方式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，那么社會(huì)工作者作為制度設(shè)計(jì)中的職能替代者的角色是不成立的，其獨(dú)立的專業(yè)角色也是不存在的。在這種情況下，政府購(gòu)買的只是一種人力，或者政府只是通過(guò)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支付增加了公共事業(yè)中的協(xié)助工作人員，而且這個(gè)協(xié)助工作人員所承擔(dān)的工作與原來(lái)行政工作的邊界不清，其所承擔(dān)的工作沒(méi)有被賦予明確的職能，其獨(dú)特的專業(yè)資質(zhì)不被重視和強(qiáng)調(diào)。這種社會(huì)工作者角色的誤讀和錯(cuò)位，導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)制度所期望的建立政府與社會(huì)服務(wù)組織協(xié)同合作與行動(dòng)的社會(huì)治理目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

在我們調(diào)查的案例中，在預(yù)防和減少犯罪工作體系中實(shí)施政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度實(shí)際運(yùn)行呈“雙軌制”狀態(tài)。盡管政府委托社會(huì)服務(wù)組織承擔(dān)預(yù)防和減少犯罪的工作任務(wù)，但同時(shí)受路徑依賴的慣性，其工作目標(biāo)和任務(wù)仍然以傳統(tǒng)的行政管理方式自上而下地、由行政條線指派到基層街（鎮(zhèn)）政府部門。受委托服務(wù)的社工組織及社會(huì)工作者并不以獨(dú)立的專業(yè)精神開(kāi)展工作，而僅僅是完成政府的工作任務(wù)。導(dǎo)致這種狀況的深層次原因，是局部的或部分公共事務(wù)管理方式的變革難以在整體的行政管理體制中產(chǎn)生成效。endprint

3 政府官員及社會(huì)并未真正認(rèn)識(shí)到社會(huì)工作服務(wù)在公共事務(wù)中的作用和意義，社會(huì)工作的地位在基層社區(qū)沒(méi)有得到確立。在我們調(diào)查的案例中，盡管政府把預(yù)防與減少犯罪的工作委托給了專業(yè)的社工組織，但在實(shí)際工作中，受行政主導(dǎo)的體制和行政考核指標(biāo)決定，社工組織和社會(huì)工作者工作的獨(dú)立價(jià)值并沒(méi)有得到最終的認(rèn)可。更進(jìn)一步的分析，我們認(rèn)為這種對(duì)社會(huì)工作價(jià)值及意義的漠視，根源還在于政府管理者在對(duì)待特殊服務(wù)對(duì)象的理念尚還停留在管制、嚴(yán)控的層面，與社會(huì)工作的目標(biāo)，即協(xié)助服務(wù)對(duì)象改善和提高社會(huì)功能、促進(jìn)其融入社會(huì)的服務(wù)理念存在較大的差異。這從根本上難以轉(zhuǎn)變其現(xiàn)有的政府行政管理職能與職責(zé)。

4 有效開(kāi)展社會(huì)工作的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)工作組織的制度基礎(chǔ)有待改善。由于整個(gè)社會(huì)治理的格局尚在建設(shè)中，多元社會(huì)主體參與社會(huì)服務(wù)的時(shí)代還未到來(lái)。社會(huì)服務(wù)組織的資金來(lái)源單一，對(duì)政府行政資源的依賴難以扭轉(zhuǎn)，長(zhǎng)期的資金和資源依賴，又造成社會(huì)服務(wù)組織本身的“二政府”屬性萌生，這對(duì)社會(huì)組織提升其自主運(yùn)作能力、社會(huì)協(xié)同能力均有較大制約。在預(yù)防和犯罪工作體系中，特殊人群的經(jīng)濟(jì)援助、就業(yè)、住房保障等生計(jì)服務(wù)需求程度很高，但社會(huì)工作者獲取和整合社會(huì)資源的難度也很大。社會(huì)工作組織及社會(huì)工作者的專業(yè)服務(wù)需要全社會(huì)的理解支持和政策制度的支持。目前部分社會(huì)工作者本身的專業(yè)精神和專業(yè)技能的薄弱，也成為影響社會(huì)工作服務(wù)專業(yè)成效的因素所在。這是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)和社會(huì)工作制度環(huán)境層面的問(wèn)題。

四、完善政府購(gòu)買服務(wù)制度和基層政社關(guān)系的政策性建議

上文分析政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度中存在的問(wèn)題及所反映的基層政社關(guān)系，最終的目的在于建立現(xiàn)代和有效的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制。從我們的研究案例中，揭示的不僅僅是如何開(kāi)展政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)工作，更進(jìn)一步需要探討和解決的是在基層社會(huì)治理中如何培育政府職能轉(zhuǎn)換的動(dòng)力？政社關(guān)系互動(dòng)中的力量失衡現(xiàn)象如何糾正？社會(huì)組織怎樣成為社會(huì)治理格局中的有效力量？但本文限于篇幅，只是從完善政府購(gòu)買服務(wù)制度，并以此轉(zhuǎn)變政社關(guān)系從而重構(gòu)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的角度提出一些政策性建議。

第一，政府部門和社會(huì)組織需要認(rèn)識(shí)到：引入社會(huì)組織參與公共事務(wù)核心價(jià)值在于建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。從這個(gè)意義上講，不論是政府購(gòu)買服務(wù)制度還是其他社會(huì)管理的改革措施，我們都不能簡(jiǎn)單地理解為具體的公共事務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作方式的變化，而需要從改變社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的高度去認(rèn)識(shí)它。

全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中提出：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)工程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！痹诂F(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)要共同參與公共事務(wù)。政府并不是唯一權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可，都可能成為在各個(gè)共同層面上的權(quán)力中心。在許多發(fā)展中國(guó)家，政府正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)，后者正在承擔(dān)著原先由政府承擔(dān)的公共事務(wù)責(zé)任。也就是說(shuō)社會(huì)治理意味著參與其間的不同社會(huì)組織最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政責(zé)任。特別是在具體的公共事務(wù)治理過(guò)程中，治理的績(jī)效并不簡(jiǎn)單地取決于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。只有這樣，才能動(dòng)員全社會(huì)的資源，建立起多方參與，具有協(xié)商性、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、有效性、公正性、包容性和法治精神的社會(huì)治理體制和機(jī)制。

第二，完善政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度的有效運(yùn)作，關(guān)鍵在于促進(jìn)基層政府的職能轉(zhuǎn)化、構(gòu)建政社之間的良性關(guān)系。就上海市而言，目前重要的是盡快把街（鎮(zhèn)）政府部門納入政府購(gòu)買服務(wù)制度體系中，建立市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）各級(jí)政府在“政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)制度”建設(shè)中的職責(zé)分工，形成統(tǒng)籌規(guī)劃、各司其職的管理格局；著重建構(gòu)政社合作機(jī)制，以及社會(huì)治理的相關(guān)制度和程序。街（鎮(zhèn)）政府主管部門則根據(jù)本轄區(qū)服務(wù)對(duì)象的需要和工作要求，建立社會(huì)服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃，把原有行政管理體系承擔(dān)的職能，通過(guò)立項(xiàng)、招投標(biāo)等形式轉(zhuǎn)由社會(huì)服務(wù)組織承擔(dān)，逐步從行政管理向社會(huì)管理的體制和機(jī)制轉(zhuǎn)變，建立面向服務(wù)對(duì)象的有效的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

第三，成立專門社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。為了有效實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)制度，建議基層政府專門成立社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)負(fù)責(zé)立項(xiàng)、招投標(biāo)之后項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程的審批、監(jiān)管、評(píng)估等工作，逐步梳理街（鎮(zhèn)）政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及社會(huì)工作者的職能分工和角色定位，建立合理的政社關(guān)系。

第四，盡快開(kāi)展面向街（鎮(zhèn)）主管部門人員的培訓(xùn)工作，使政府主管部門人員明確社會(huì)治理和社會(huì)管理的本質(zhì)是多元主體的多元服務(wù)。通過(guò)理念創(chuàng)新、管理體制創(chuàng)新，促使街（鎮(zhèn)）主管部門認(rèn)同社會(huì)治理的理念、理解政府購(gòu)買服務(wù)制度的基本內(nèi)容和運(yùn)作規(guī)則，從行為上實(shí)現(xiàn)政府角色向有限、有效、服務(wù)政府角色的逐步轉(zhuǎn)變。

第五，完善對(duì)政府主管部門的考核評(píng)估制度。要在現(xiàn)有的考核指標(biāo)中增加與社會(huì)治理相關(guān)的考核評(píng)估內(nèi)容，如“政府職能轉(zhuǎn)換情況”、“政府的社會(huì)治理能力”等。逐步推進(jìn)街（鎮(zhèn)）政府向有限、有效、服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)換。

為了改變政府行政管理體制，全國(guó)各地通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行制度變革，這是一條有效的和穩(wěn)健的改革路徑。我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)改革的目的，達(dá)到建立現(xiàn)代和有效的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)，在制度變革的目標(biāo)取向中，建立開(kāi)放和合作基礎(chǔ)上的政社關(guān)系是關(guān)鍵所在。要使政社雙方采取積極而有成效的合作，不僅依靠政府的有效管理，同時(shí)需要充分調(diào)動(dòng)其他社會(huì)治理主體的力量，發(fā)揮社會(huì)的自治功能，推動(dòng)建立政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)合、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。只有這樣，包括社會(huì)工作服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)組織才能獲得更大的發(fā)展空間。

（責(zé)任編輯：薛立勇 瀟湘子）endprint