孫遠(yuǎn)太

內(nèi)容提要：貧困治理是現(xiàn)代政府不可回避的責(zé)任，政府貧困治理能力是政府治理能力的重要體現(xiàn)。在貧困治理過程中，政府的貧困治理能力由結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力、制度保障能力和機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力三個(gè)要素構(gòu)成。在新階段貧困治理實(shí)踐中，優(yōu)化現(xiàn)行貧困治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)貧困治理制度建設(shè)以及關(guān)注貧困群體的發(fā)展能力是政府貧困治理能力提升的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：貧困治理；治理能力；提升路徑

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）03-0031-04

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.03.007

貧困與貧困治理是一個(gè)全球性的話題。即使在西方發(fā)達(dá)國家，貧困依然是困擾性的社會(huì)問題?，F(xiàn)代化和貧困化共生共存是當(dāng)代社會(huì)的一個(gè)顯著特征。盡管在過去的20世紀(jì)，人類社會(huì)取得巨大進(jìn)步，但是緩解與消除貧困仍然是21世紀(jì)人類社會(huì)面臨的重要任務(wù)。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是世界上貧困治理成效最為顯著的國家之一。自20世紀(jì)80年代以來，我國政府所實(shí)施的貧困治理戰(zhàn)略在緩解貧困地區(qū)的絕對(duì)貧困狀態(tài)方面取得重大進(jìn)展。世界銀行2013年發(fā)布的《世界發(fā)展指標(biāo)》稱，中國極度貧困人口占世界極度貧困人口總數(shù)的比例從1981年的43%下降至2010年的13%。但我國絕對(duì)貧困人口的基數(shù)仍然很大，截至2013年貧困人口仍有8249萬，貧困發(fā)生率為8.5%。貧困發(fā)生率超過20%的有西藏（28.8%）、甘肅（23.8%）、貴州（21.3%）、新疆（19.8%）、云南（17.8%）和青海（16.4%）等少數(shù)民族比例較高的6個(gè)省份?！敖^對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除”依然是全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)之一。貧困治理是任何一個(gè)現(xiàn)代政府不可推卸的歷史責(zé)任，貧困治理能力也是政府治理能力題中應(yīng)有之義。因此，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中，探討政府貧困治理能力及其提升路徑問題，無疑具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、貧困治理：政府不可回避的責(zé)任

在世界各國貧困治理實(shí)踐中，基于自然環(huán)境、政治制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化背景等方面的差異，貧困治理所需解決的問題不可能相同，也不是單一的。然而，無論在哪個(gè)國家和地區(qū)，無論引發(fā)貧困的原因有多么不同，貧困治理都是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能。我國是社會(huì)主義國家，又處于社會(huì)主義初級(jí)階段，貧困治理是政府義不容辭的責(zé)任。這既是世界各國政府的共性使然，也是由社會(huì)主義本質(zhì)所決定的。

首先，政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各國政府的必然選擇。政府介入貧困治理的一個(gè)依據(jù)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中不可避免的失靈現(xiàn)象。不同于政府運(yùn)作的公平原則，市場(chǎng)運(yùn)作是由優(yōu)勝劣汰的效率法則主導(dǎo)，使得市場(chǎng)能力不足的群體陷入貧困境地。市場(chǎng)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)者更強(qiáng)、弱者更弱的“馬太效應(yīng)”。目前貧困發(fā)生率較高的省份主要集中于西部地區(qū)，一定程度上是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域不均衡發(fā)展引發(fā)的后果。貧困群體由于人力資本和社會(huì)資本的雙重缺失，難以在勞動(dòng)力市場(chǎng)上就業(yè)，因而處于就業(yè)權(quán)和保障權(quán)的貧困狀態(tài)。實(shí)踐證明，市場(chǎng)不是解決所有社會(huì)問題的靈丹妙藥，在解決社會(huì)問題過程中，政府的介入是必然的，“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門，最重要的一條是，對(duì)許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，比如在世界上許多國家中，公共組織是公民的‘最后的依靠，他們正是通過不把效率置于至高之上的地位來立足于社會(huì)的”。政府是貧困群體的依靠對(duì)象，他們要擺脫貧困狀態(tài)或者打破貧困循環(huán)需要政府建立社會(huì)保護(hù)政策進(jìn)行干預(yù)。例如，聯(lián)合國191個(gè)成員國一致通過旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半的聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。

其次，政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任是社會(huì)主義本質(zhì)的具體體現(xiàn)。我國長期以來形成了以政府為主導(dǎo)的貧困治理體制，政府主導(dǎo)一直是我國貧困治理的基本經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)主義公有制的建立，為我國從根本上消滅貧困問題奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，當(dāng)前社會(huì)生活中的貧困現(xiàn)象只是初級(jí)階段生產(chǎn)力發(fā)展不充分的表現(xiàn)。我國政府向來高度重視貧困治理問題，堅(jiān)持效率和公平相統(tǒng)一的價(jià)值取向。“發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，既要追求資源配置的效率目標(biāo)，也要兼顧公平原則，更要對(duì)貧困地區(qū)采取有效的扶持政策?！?0世紀(jì)80年代以來，政府廣泛動(dòng)員全社會(huì)的力量，按照統(tǒng)一部署，有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模地長期開展貧困治理行動(dòng)，這在世界上是絕無僅有的。特別是針對(duì)貧困群體主要集中于西部地區(qū)的現(xiàn)實(shí)，在20世紀(jì)末推行“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，以政策干預(yù)解決貧困地區(qū)的發(fā)展問題。我國是目前全球唯一提前實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半目標(biāo)的國家。鑒于2013年底我國還有8 249萬貧困人口的現(xiàn)實(shí)，2014年，國務(wù)院決定將每年的10月17日設(shè)為“扶貧日”，以動(dòng)員社會(huì)更為廣泛的力量共同推進(jìn)貧困治理?！敖z綢之路經(jīng)濟(jì)帶”國家戰(zhàn)略的推出，更是為西部貧困地區(qū)的發(fā)展進(jìn)一步提速。

最后，政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任是社會(huì)和諧發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。貧困問題已經(jīng)是中國和諧社會(huì)建設(shè)中的一大隱憂，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的一個(gè)“短板”。在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，政府貧困治理目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，不僅關(guān)系到貧困群體的生活問題，而且關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。我國目前社會(huì)生活中的一些失范現(xiàn)象和越軌問題往往與貧困相關(guān)聯(lián)。貧困治理在現(xiàn)代社會(huì)里不僅是簡單的經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)關(guān)乎社會(huì)安全的政治問題。鑒于我國貧困群體依然高達(dá)8000萬，貧困問題不能僅靠貧困者的自發(fā)努力來解決，政府要增強(qiáng)貧困治理的自覺性，自上而下地整合多種貧困治理資源來消除貧困。政府積極參與貧困治理是加強(qiáng)和改善民生，提高政府合法性的途徑。政府在貧困治理過程中通過以人為本、以發(fā)展為導(dǎo)向的執(zhí)政理念，著眼于提高貧困人口的自主脫貧能力，構(gòu)建社會(huì)發(fā)展成果共享機(jī)制，進(jìn)而保證貧困群體從社會(huì)發(fā)展中受益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)問題的源頭治理，從根本上維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、政府貧困治理能力的基本要素

毋庸置疑，貧困治理是客觀存在的政府責(zé)任，關(guān)鍵問題是政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，而政府貧困治理能力的高低關(guān)系到這種責(zé)任能否實(shí)現(xiàn)。“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要?！必毨е卫硪簿褪侵卫碇黧w運(yùn)用一定的方式滿足貧困群體需要的過程。在貧困治理過程中，政府不再是唯一的治理主體，但政府通過優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)來塑造多元主體的關(guān)系；貧困治理方式則是政府通過制度供給，來保障貧困治理的實(shí)施和可持續(xù)性；貧困治理目標(biāo)也不限于以物質(zhì)資源滿足需要，而是更多地為貧困群體創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，政府貧困治理能力的基本要素包括結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力、制度保障能力和機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力。

（一）貧困治理的結(jié)構(gòu)優(yōu)化能力

貧困治理結(jié)構(gòu)是近年來國際社會(huì)在貧困治理研究和實(shí)踐中提出的一個(gè)概念，是把貧困理論與治理理論相結(jié)合的一種嘗試。貧困治理結(jié)構(gòu)是在貧困治理過程中對(duì)多元主體之間權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的一種規(guī)定，是形成多元共治格局的基礎(chǔ)。貧困治理結(jié)構(gòu)能充分利用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方面的力量，吸納一切可用資源投入貧困治理行動(dòng)，解決政府貧困治理資源不足的問題；通過嚴(yán)格規(guī)范治理主體的責(zé)、權(quán)、利，達(dá)到合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的效果；通過動(dòng)員作為治理對(duì)象的貧困群體，塑造他們?cè)谪毨е卫碇械闹黧w意識(shí)。在貧困治理結(jié)構(gòu)中，貧困治理的行動(dòng)主體不再限于政府，社會(huì)組織、企業(yè)組織和貧困者自身都可能是行動(dòng)的參與者。但是，貧困治理結(jié)構(gòu)必須由政府建構(gòu)，因?yàn)槊鎸?duì)分散的多元主體，只有政府才能把各方面的資源整合起來，投入到貧困治理行動(dòng)中。特別是我國業(yè)已形成的以各級(jí)政府為主體的組織體系是貧困治理結(jié)構(gòu)不可或缺的組成部分。政府優(yōu)化貧困治理結(jié)構(gòu)的能力體現(xiàn)為：一是政府通過經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策引導(dǎo)貧困治理資源配置，創(chuàng)造有利于貧困治理的政策環(huán)境；二是政府動(dòng)員企業(yè)和社會(huì)組織參與貧困治理，逐步形成貧困治理中“一核多元”的治理格局；三是政府監(jiān)管企業(yè)和社會(huì)組織的貧困治理行為，確保貧困治理行動(dòng)的公益性和福利性。

（二）貧困治理的制度保障能力

制度的本質(zhì)是對(duì)利益關(guān)系的調(diào)整，有效的制度能夠?yàn)閭€(gè)體提供有效的利益激勵(lì)機(jī)制和充分的自由選擇空間，同時(shí)，也提供了利益約束機(jī)制以規(guī)范人們追求利益的行為。經(jīng)過30多年的改革開放，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，生產(chǎn)力的發(fā)展為消除絕對(duì)貧困問題提供了充分的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追求利潤為導(dǎo)向的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不健全的情況下，人們往往由于過度關(guān)注和追求效率而不可避免地對(duì)公平構(gòu)成損害，導(dǎo)致貧富差距日益擴(kuò)大，從而使相對(duì)貧困現(xiàn)象更加凸現(xiàn)。因此，政府需要通過建立相應(yīng)的制度規(guī)范對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)缺陷進(jìn)行矯正，以制度規(guī)范來保障弱勢(shì)群體的基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義。與此同時(shí)，在當(dāng)前的貧困治理實(shí)踐中，一些投機(jī)行為和違規(guī)現(xiàn)象也是客觀存在的，迫切需要通過制度建設(shè)來加以約束和規(guī)范。政府在貧困治理中的制度保障能力體現(xiàn)為：一是運(yùn)用掌握的公共權(quán)力進(jìn)行制度供給，建立社會(huì)正式運(yùn)行規(guī)則，保障貧困群體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；二是合理引導(dǎo)非正式規(guī)則，對(duì)社會(huì)上業(yè)已存在的那部分合理的規(guī)則予以正式承認(rèn)，如把社會(huì)互助的文化傳統(tǒng)上升到制度層面；三是制定制度的執(zhí)行機(jī)制，確保制度得以執(zhí)行，使貧困群體真正享受到制度所帶來的福祉。

（三）貧困治理的機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力

政府有責(zé)任為社會(huì)成員提供發(fā)展機(jī)會(huì)，唯其如此，政府才能證明其存在的正當(dāng)性和合法性。對(duì)于大部分貧困者而言，他們正是缺少相應(yīng)的發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致發(fā)展權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)角度出發(fā)，貧困可以被視為因發(fā)展權(quán)被剝奪而導(dǎo)致的發(fā)展不充分現(xiàn)象。同其他社會(huì)群體相比，貧困群體所擁有的社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)最為稀少，“先賦性”的優(yōu)勢(shì)機(jī)會(huì)談不上，在自致性取向的機(jī)會(huì)獲得中，他們也處于被動(dòng)的甚至是無奈的境地。即使在美國的種族改革中，受益的是黑人的中產(chǎn)階層，黑人中的底層受到種族和階級(jí)的雙重歧視，依然是“真正的窮人”。對(duì)于缺少社會(huì)資源的貧困群體而言，發(fā)展機(jī)會(huì)就是保證群體內(nèi)每一個(gè)社會(huì)成員都能被公平地對(duì)待，都有機(jī)會(huì)發(fā)揮人的自身潛能和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是被排斥在社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程發(fā)展之外。政府在貧困治理中的機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力體現(xiàn)為：一是通過發(fā)展生產(chǎn)力為社會(huì)成員提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，只有持續(xù)的發(fā)展才能為社會(huì)成員的發(fā)展拓展空間；二是消除各種社會(huì)排斥現(xiàn)象，為貧困群體共享社會(huì)發(fā)展成果創(chuàng)造條件；三是提高貧困群體的發(fā)展能力，使他們同樣能夠分享社會(huì)發(fā)展成果，獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

三、政府貧困治理能力提升的路徑選擇

當(dāng)前我國正進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政府承擔(dān)著更為艱巨的貧困治理任務(wù)。政府貧困治理既面臨著巨大歷史機(jī)遇，也面臨著前所未有的時(shí)代挑戰(zhàn)。因此，政府應(yīng)積極吸取世界其他國家貧困治理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，采取一系列積極措施，提升貧困治理能力，確保政府貧困治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

（一）優(yōu)化現(xiàn)行貧困治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量的有機(jī)結(jié)合

我國長期以來形成的以政府為主導(dǎo)的體制在過去的貧困治理實(shí)踐中發(fā)揮著重要功能。但是，政府主導(dǎo)型體制的治理績效呈現(xiàn)出邊際效應(yīng)遞減的特征。在新階段的貧困治理實(shí)踐中，政府以貧困治理體系現(xiàn)代化為目標(biāo)，優(yōu)化現(xiàn)行貧困治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與貧困治理，以彌補(bǔ)政府主導(dǎo)型體制的不足，形成貧困治理的長效機(jī)制。

首先，厘清政府與市場(chǎng)的職能界限。政府承擔(dān)貧困治理責(zé)任并不意味著政府要包辦一切。雖然政府在貧困治理中處于不可替代的主導(dǎo)地位，但政府也存在資源不足、效率不高等缺陷。因此，必須優(yōu)化現(xiàn)行貧困治理結(jié)構(gòu)，正確界定政府在貧困治理中的職能，防止政府在實(shí)踐中的“越位”和“缺位”現(xiàn)象出現(xiàn)。政府貧困治理職能主要體現(xiàn)在目標(biāo)凝聚、資源整合、工具創(chuàng)新、風(fēng)險(xiǎn)防控和責(zé)任監(jiān)督等方面。貧困治理同樣離不開市場(chǎng)機(jī)制的作用和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以商品交換作為基本前提的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，能夠推動(dòng)貧困者尋找新的生產(chǎn)要素，刺激他們分享市場(chǎng)分工帶來的利益，提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效率，取得更好的經(jīng)濟(jì)效益。在貧困治理實(shí)踐中，政府應(yīng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，使貧困地區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)與經(jīng)濟(jì)組織的資金、技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營等優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來；用經(jīng)濟(jì)利益作為紐帶在經(jīng)濟(jì)組織與貧困群體之間建立契約關(guān)系，推動(dòng)貧困群體參與市場(chǎng)活動(dòng)。

其次，構(gòu)建多元的貧困治理組織體系。在以政府為主體的貧困治理戰(zhàn)略中，我國貧困治理體系的運(yùn)作主要依靠行政組織，由此建立了一套龐大的從上至下的“科層式”的貧困治理組織體系。在這樣的組織體系中，盡管動(dòng)員了廣泛的社會(huì)力量參與，但社會(huì)組織往往被納入行政序列，變成了準(zhǔn)政府行為，這在一定程度上弱化了政府在貧困治理中的帶動(dòng)力和影響力。那些沒被納入行政序列的草根性社會(huì)組織，則因合法性不足而在貧困治理實(shí)踐中處于尷尬境地。政府在貧困治理中的具體行動(dòng)是重要的，但更重要的是政府的目標(biāo)凝聚能力和資源整合能力。貧困治理要以政府的行為帶動(dòng)、組織和影響多方面組織參與治理行動(dòng)。構(gòu)建多元的貧困治理組織體系，政府要采取以下措施：一是保障具有官方背景社會(huì)組織運(yùn)作的獨(dú)立性，使其貧困治理行動(dòng)由現(xiàn)在的準(zhǔn)政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g行為；二是引導(dǎo)和扶持民間組織參與貧困治理，逐步改善民間組織參與貧困治理活動(dòng)的社會(huì)環(huán)境；三是建立國際交流合作平臺(tái)，鼓勵(lì)國際組織參與國內(nèi)的貧困治理，統(tǒng)籌運(yùn)用國際國內(nèi)兩種治理資源。

最后，建立貧困群體參與貧困治理的機(jī)制。由貧困者參與形成的自下而上的貧困治理機(jī)制是整個(gè)貧困治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。國際組織貧困治理的經(jīng)驗(yàn)表明，讓貧困者參與貧困治理行動(dòng)，借助群體力量獲取和提高適應(yīng)市場(chǎng)的能力，是貧困治理取得成功的關(guān)鍵；反之，缺少貧困者的積極參與，政府的貧困治理計(jì)劃則難以有效推行。政府要為貧困者主動(dòng)參與貧困治理創(chuàng)造條件：一是鼓勵(lì)和引導(dǎo)貧困群體建立互助性的經(jīng)濟(jì)合作組織，加強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)營能力，化解在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的原子化困境；二是推動(dòng)參與式規(guī)劃，形成貧困者主動(dòng)參與貧困治理決策的有效渠道；三是為貧困者監(jiān)督政府貧困治理政策的執(zhí)行過程創(chuàng)造條件。

（二）政府要加強(qiáng)貧困治理制度建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公平正義

當(dāng)前我國政府貧困治理的制度建設(shè)相對(duì)滯后，造成各級(jí)政府只注重貧困治理的暫時(shí)效果，沒有建立貧困治理的長效機(jī)制。任何制度都必然是內(nèi)在約束和保障性的有機(jī)統(tǒng)一，制度對(duì)運(yùn)行主體和作用對(duì)象都同時(shí)具有保障和約束作用。我國的貧困治理已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，為從根本上保障貧困治理成果，政府要加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，從制度層面推進(jìn)貧困治理。

首先，完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國城鄉(xiāng)居民的最低生活保障體系已經(jīng)基本建立，這一制度對(duì)保障城鄉(xiāng)低收入群體的生活起著不可替代的作用，為城鄉(xiāng)貧困群體構(gòu)建一張“安全網(wǎng)”。與此同時(shí)，我國城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是很低的，覆蓋范圍也有限，依然有大量的貧困群體沒有被納入城鄉(xiāng)最低生活保障之中。鑒于最低生活保障制度的“兜底”功能，把貧困人口和貧困家庭全部納入低保范圍成為一種現(xiàn)實(shí)選擇。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的改革方向包括：一是逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以居民生活金的名義向符合條件的居民發(fā)放；二是適應(yīng)戶籍制度改革，逐步把符合條件的農(nóng)民工家庭納入最低生活保障；三是提升最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的籌資層次，短期內(nèi)增加省級(jí)財(cái)政的投入，最終由中央財(cái)政承擔(dān)。

其次，完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度。最低生活保障制度在收入方面滿足了居民的需要，但他們還有其他方面的需要也要加以滿足。我國新出臺(tái)的社會(huì)救助政策逐漸走向綜合性救助，其內(nèi)容既包括生存性救助，也涵蓋發(fā)展性救助。既注重傳統(tǒng)生活救助，又包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助等方面。根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，我國社會(huì)救助制度改革和發(fā)展的目標(biāo)，應(yīng)該以國家財(cái)政撥款為主，積極倡導(dǎo)和利用社會(huì)捐助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助和慈善事業(yè)的有效銜接，緩解城鄉(xiāng)貧困現(xiàn)象。城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的改革方向?yàn)椋阂皇沁M(jìn)一步制定《社會(huì)救助暫行辦法》的實(shí)施意見，確保主要措施在各地落實(shí)；二是消除社會(huì)救助中的戶籍排斥現(xiàn)象，逐步把城市農(nóng)民工群體納入社會(huì)救助的范圍。

最后，完善社會(huì)保障制度。社會(huì)保障制度是人類社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的產(chǎn)物，更是現(xiàn)代社會(huì)文明的重要標(biāo)志。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，市場(chǎng)競爭日趨激烈，一部分群體因?yàn)橄忍斓幕蛘吆筇斓脑虮贿吘壔蔀樯鐣?huì)弱勢(shì)群體。政府應(yīng)通過積極建立和完善社會(huì)保障制度，確保這部分人能夠分享社會(huì)發(fā)展成果。完善社會(huì)保障制度，不僅是適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，更是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的需要。社會(huì)保障制度在我國正逐步建立，適應(yīng)新階段貧困治理的要求，完善方向包括：一是完善社會(huì)保障立法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的整合；二是逐步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍，消除社會(huì)保障的分割現(xiàn)象；三是特別重視農(nóng)民工群體社會(huì)保障體系的建立與完善。

（三）政府要關(guān)注貧困群體的發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展成果共享

政府推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展可以為社會(huì)成員提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，提供更多的生活選擇，從總體上提高社會(huì)成員的福利水平。然而，由于社會(huì)成員先天的或后天的差異，每位成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步中的受益程度是有區(qū)別的，政府要為社會(huì)成員提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，尤為重要的是關(guān)注貧困群體發(fā)展能力的培養(yǎng)和發(fā)展機(jī)會(huì)的獲取。目前我國正積極在貧困發(fā)生率較高的西部地區(qū)推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)，無疑會(huì)為該地區(qū)帶來更多發(fā)展機(jī)會(huì)，而能否利用發(fā)展機(jī)會(huì)取決于貧困群體的發(fā)展能力。

首先，以教育培訓(xùn)提升貧困群體的人力資本。貧困者的發(fā)展機(jī)會(huì)主要靠其適應(yīng)社會(huì)的能力來體現(xiàn)，這又與個(gè)人的人力資本水平相關(guān)。馬克思認(rèn)為，“要改變一般的人的本性，使他獲得一定勞動(dòng)部門的技能和技巧，成為發(fā)達(dá)的和專門的勞動(dòng)力，就要有一定的教育和訓(xùn)練”。貧困在某種意義上是個(gè)人發(fā)展所必需的機(jī)會(huì)與能力被剝奪，即人力資本的貧困。貧困者對(duì)知識(shí)的渴望毋庸置疑，但因?yàn)樾畔㈤]塞和經(jīng)濟(jì)困難，他們?nèi)鄙佾@取知識(shí)的機(jī)會(huì)。政府應(yīng)該成為貧困者獲取知識(shí)和技能的主要推動(dòng)者，從以下幾個(gè)方面提升貧困群體的人力資本：一是在貧困地區(qū)促進(jìn)教育均衡發(fā)展，提供更多的優(yōu)質(zhì)教育資源；二是在貧困群體中開展免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高他們的就業(yè)能力；三是為失業(yè)人員提供免費(fèi)的職業(yè)技能培訓(xùn)，避免他們因長期失業(yè)而致貧。

其次，以組織化建設(shè)提升貧困群體的社會(huì)資本。貧困在很大程度上也體現(xiàn)為“關(guān)系貧困”，即社會(huì)資本的缺乏。貧困群體的垂直型社會(huì)關(guān)系和水平型社會(huì)聯(lián)系都有限，這也是造成他們社會(huì)地位更加邊緣化的原因。貧困群體常常邊緣化于社會(huì)利益群體結(jié)構(gòu)中，沒有能力或沒有意識(shí)去建立和維持自己的組織，因而政府要幫助他們建立自己的組織。政府通過提升貧困群體的組織化程度，可以擴(kuò)大貧困群體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，增進(jìn)貧困群體內(nèi)部以及貧困群體對(duì)外部其他群體的信任，增強(qiáng)貧困群體的規(guī)范意識(shí)，使得這些原子化個(gè)體增強(qiáng)抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，對(duì)于業(yè)已建立的以貧困治理為目標(biāo)的貧困組織，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和扶持，對(duì)其存在的合法地位予以承認(rèn)；對(duì)尚未組織起來的貧困群體，政府應(yīng)為其建立創(chuàng)造條件。

最后，以資產(chǎn)建設(shè)提升貧困群體的經(jīng)濟(jì)資本。貧困群體缺乏的不僅是維持生活的收入，更為重要的是長期收入低下導(dǎo)致的資產(chǎn)積累的匱乏。相對(duì)于收入，資產(chǎn)積累更能夠?yàn)榫用竦姆€(wěn)定生活和未來發(fā)展提供基礎(chǔ)。資本要素在國民財(cái)富分配中的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于勞動(dòng)要素，而貧困群體所能獲取的只有勞動(dòng)這個(gè)單一要素。這就要求在貧困治理中注重增加貧困群體的財(cái)產(chǎn)性收入。“在貧困治理中，保護(hù)窮人資產(chǎn)與協(xié)助窮人管理資產(chǎn)投資未來應(yīng)成為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策?！币再Y產(chǎn)為基礎(chǔ)的積極社會(huì)政策正在逐步替代以收人為基礎(chǔ)的消極福利政策。一方面，應(yīng)引入資產(chǎn)建設(shè)的理念，注重貧困家庭和貧困者的資產(chǎn)積累；另一方面，為貧困者建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶，激勵(lì)貧困者進(jìn)行資產(chǎn)的自我積累，為其生存和發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。