林軼瓊

摘 要： 軌道交通項目需要占用大量建設資金，給政府帶來沉重的財政負擔。寧波的軌道交通項目資金來源為傳統(tǒng)的“政府+銀行”模式。該模式無法改變寧波軌道交通投融資渠道狹窄的局面，政府依然承載投資、經(jīng)營及還債的沉重壓力。公私合作的PPP模式在軌道交通上已有良好的實踐經(jīng)驗，該模式通過讓社會資本承擔軌道交通項目可營利部分的建設與運營，發(fā)揮了社會資本擅長經(jīng)營、擅長承擔風險的優(yōu)勢，讓政府回到市場監(jiān)督與社會服務的最初角色。

關鍵詞： 軌道交通； 融資模式； PPP模式

中圖分類號： F512.6 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2015）03-0054-03

一

根據(jù)寧波規(guī)劃文件，有5條軌道交通線路在列。全部建成后軌道總長度將達到172.2公里，覆蓋市中心，連接周邊縣區(qū)；市中心規(guī)劃為地鐵，周邊縣區(qū)則規(guī)劃為輕軌。2014年5月30日開通的軌道交通1號線一期工程均為地鐵項目。軌道交通是投入浩大而曠日持久的工程，為寧波迄今投資最大的基建項目。已建成的軌道1號線一期總共20個站點，前后建設了5年，可謂耗資巨大、曠日持久。

寧波市政府公開信息顯示：2006年2月7日，寧波市軌道交通籌建辦公室成立；該年的11月29日，寧波市政府批復同意成立寧波市軌道交通集團有限公司，該公司為市國資委出資的國有獨資企業(yè)，統(tǒng)一指揮軌道交通建設的各項工作；2006年12月25日，市政府與寧波下屬各縣（市）、區(qū)政府、開發(fā)區(qū)管委會等共計15個財政主體簽訂了籌資責任書，落實了寧波市近期軌道交通建設的資金籌集任務；2009年4月21日，軌道交通1號線一期工程銀團貸款簽約儀式舉行，標志著軌道交通1號線一期工程建設資金全部落實。由此可見，寧波的軌道交通項目資金來源為“政府+銀行”模式。

二

“政府+銀行”模式為國內(nèi)基建項目傳統(tǒng)的融資模式，該模式建立國有企業(yè)承接政府財政投資并作為銀行融資平臺。這與國內(nèi)銀行系統(tǒng)受地方政府管轄，長期受制聽命于地方政府的現(xiàn)狀是分不開的。大量的銀行資金放貸給政府融資平臺支持基礎設施建設，形成了大量的政府債務。實際上，作為個人向銀行貸款通常是不得已的辦法，畢竟欠一筆債是有還債壓力的。然而，政府不同于個人，借錢的是這一屆政府，而還錢的是下一屆政府。如果政府不顧當?shù)爻鞘邪l(fā)展水平和財政能力，為追求GDP而強行上馬大項目，是存在地方債務危機的可能性的。

況且，軌道交通項目在全世界絕少盈利，不僅建設期間需要占用大量資金，建成后還要投入大量運營補貼，即使在北京、上海這樣人口稠密的城市都無法避免虧損。寧波地鐵由于乘客人數(shù)稀少，地鐵運營的虧損也成為了人們街頭巷尾的談資。雖然軌道交通對地價的刺激作用為地方政府賣地創(chuàng)收提供了便利。以北京為例，由于1號地鐵線向東延伸到通州區(qū)，通州的房價很快就提升了3000～5000元/平方米。地價合理上漲反映了交通便利對地方經(jīng)濟的拉動是好事情。只是，所有資本品的上漲都存在過熱和泡沫的風險。據(jù)《財經(jīng)》2012年載《化解國家資產(chǎn)負債中長期風險》一文統(tǒng)計，地方政府的負債項目已超過了資產(chǎn)項目，地方還貸風險不容小覷。

寧波市軌道交通建設部副總指揮金建明先生2009年在文章中透露：“軌道交通1號線和2號線一期項目總投資約360億，其中資本金約180億。”也就是說財政與銀行資金為五五開。根據(jù)媒體報道：“2009年4月21日5家銀行組成銀團為軌道1號線一期工程貸款62億元，1號線一期工程50%的項目資本金已由市及各縣（市）、區(qū)共同籌資完畢，其余的50%債務資金須通過銀行貸款解決，即總共124億元的投資額?！庇指鶕?jù)媒體報道：“2010年6月17日6家銀行組成銀團為軌道2號線貸款130億元?！比?號線一期工程的財政與貸款資金依然為五五開，則兩條線路的總投資額達到384億元，比金建明先生在2009年文章提出的360億元多出24億元，其中的原因可能是后期成本升高，也有可能是2號線一期比1號線一期更加倚重銀行貸款。若因為后期成本升高，則與政府項目建設普遍超預算的現(xiàn)象吻合；若因為更加倚重銀行貸款，則似乎折射了銀行長期作為政府的第二財政被政府項目綁架的現(xiàn)狀。

金建明先生還在文中透露：“2006年12月，市政府與寧波下屬財政主體簽訂的資本金籌措責任書中用于軌道交通項目的約為110億元。”那么政府出資180元中除了110億元得到落實之外，還剩70億元需要落實?？梢?，預算內(nèi)財政難以完成政府出資任務。金建明先生指出了三點預算外籌資的渠道，分別是地方政府債券、信托基金和軌道交通專項基金。

地方政府債券和政府平臺貸款產(chǎn)生的隱性政府債在本質(zhì)上是類似的，政府都需要承擔還債風險，但是畢竟地方政府債券把隱性的政府債顯性化和規(guī)范化了，并且風險不再集中于銀行而分散到更廣大的人群之中，所以地方政府債券是值得嘗試的途徑。只是，目前地方政府債券市場沒有放開，更沒有形成成熟的融資市場。而信托基金的利率通常較高，勢必推高政府的融資成本，并不是首選的融資渠道。軌道交通專項基金的來源主要為政府的土地出讓金，而基建的主要所得為土地溢價，把收益與成本做了一定程度的關聯(lián)。這三種融資渠道中除了軌道交通專項基金可以不以回報為前提外，另兩種方式都類似銀行貸款，需要建立在項目的可營利基礎上。它們均無法改變寧波軌道交通投資以政府為主體、融資渠道狹窄的局面，無法從根本上減輕政府所承載的投資、經(jīng)營及還債壓力。

雖然中央政府審計的結果是地方債的還款有基建推動經(jīng)濟發(fā)展帶來的收益保障，但是收益總伴隨著風險，如果系統(tǒng)性風險來了，GDP漲不動了，地價不漲了，那么政府靠什么還債呢？企業(yè)還不了債是可以破產(chǎn)的，政府可以破產(chǎn)嗎？至少在中國不能。所以，對政府最重要的事情不是創(chuàng)造收益，而是規(guī)避風險。而有收益的項目必定不乏社會資本的興趣，把收益讓與社會資本就是把風險讓與社會資本。故軌道交通項目最好的投融資方式莫過于政府與社會資本合作的PPP模式。

三

PPP模式在軌道交通上已有良好的實踐經(jīng)驗，比較典型的有兩種經(jīng)驗模式。第一種是把交通便利造成的正外部性內(nèi)部化，讓承擔開發(fā)軌道交通成本的人同時去享受軌道交通帶來的收益，通過把非營利性的軌道項目與營利性的軌道周邊物業(yè)打包，讓整個項目變成可經(jīng)營的商業(yè)項目。第二種是把地鐵的營利部分與非營利部分分開，非營利部分由政府的財政解決資金，營利部分通過招標讓企業(yè)去投資經(jīng)營。

第一種模式最好的例子是香港地鐵。香港地鐵是世界上少數(shù)幾個能正常盈利的軌道交通線路之一。香港政府把軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃有機結合起來，讓香港地鐵公司不僅擁有地鐵線路的經(jīng)營權，還擁有地鐵周邊物業(yè)的開發(fā)權。于是，香港地鐵的盈利主要有兩個來源，一個是地鐵售票收入，另一個是物業(yè)開發(fā)收入。地鐵為周邊物業(yè)帶來大量客流，客流帶動周邊物業(yè)的蓬勃發(fā)展，周邊物業(yè)的發(fā)展又使客流穩(wěn)定繼而穩(wěn)定售票收益。兩種盈利模式互相促進，相得益彰。由于地鐵帶來商業(yè)繁榮的正外部性被內(nèi)化到物業(yè)開發(fā)權中，香港地鐵不再類似準公共物品，而更類似可經(jīng)營、可營利的私人物品。于是，政府自然可以把投資運營事務交予社會資本完成。

第二種模式最好的例子是北京地鐵4號線。北京地鐵4號線在建設上將公益性與營利性部分分開：公益性部分包括洞體、車站等土建工程的投資和建設，營利性部分包括車輛、信號燈設備資產(chǎn)的投資、運營和維護。公益性部分由北京市政府負責籌集資金并建設，具體由北京市基礎設施投資有限公司負責實施；營利性部分由政府投資方與社會投資方共同組建特許經(jīng)營公司來完成。特許經(jīng)營公司的股權結構如圖1：

可見政府在營利性項目中所占的股份非常少，只有2%，僅僅起到引導資金的作用。在營利性項目建設完成后，北京地鐵4號線特許經(jīng)營公司負責4號線的日常運營。公司需要和政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，協(xié)議詳細規(guī)定企業(yè)的責、權、利，政府負責監(jiān)管。如果公司沒有遵守規(guī)定，政府就會處罰公司。于是，在新模式下政府的職能轉變了，從投資者和所有者變成了監(jiān)管者，回到了政府擅長的本職工作。

四

寧波軌道交通官網(wǎng)的信息顯示：寧波軌道交通集團公司下設寧波市軌道交通集團有限公司運營分公司和寧波市軌道交通物產(chǎn)置業(yè)有限公司，運營分公司負責全市所有軌道交通線路的運營，物產(chǎn)置業(yè)公司負責全市軌道交通地塊等相關產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與經(jīng)營?？梢妼幉ㄜ壍澜煌ǖ挠麃碓磁c香港地鐵較為類似，同樣主要為售票收入與物業(yè)開發(fā)收入。兩地最大的區(qū)別在于寧波軌道交通公司為政府全資的國有企業(yè)，而香港地鐵公司則引入了公私合營的PPP模式。

政府的投資與經(jīng)營行為與市場行為相比，通常是花更多的錢辦更少的事。這是體制決定的弊病，也是國企的弊病。究其原因，如果國企效率提高了，那么國企人員的油水自然就少了，所以內(nèi)部人員并不愿意提高效率。作為一個政府全資的軌道交通公司，不禁讓人擔心其是否會走上政府部門經(jīng)營企業(yè)效率缺失的老路。因此，建議寧波軌道交通項目采用PPP模式，根據(jù)實際情況分離出可經(jīng)營的項目，通過社會公開招標的方式引入社會資本參與建設運營。政府注入少量資本以引導資金投資，并協(xié)助做好拆遷等社會利益關系協(xié)調(diào)工作，政府不參與實際運營所以可以專注于投資監(jiān)管。社會資本則發(fā)揮好擅長經(jīng)營、擅長承擔風險的優(yōu)勢，有利于軌道交通按照市場規(guī)則向專業(yè)化企業(yè)發(fā)展。如此一來，既降低了財政壓力、改善了服務水平，又引導了社會投資投向實體經(jīng)濟，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會三贏的局面。

（責任編輯：程勇）