【摘 要】 良好的基層黨政干部形象是政府擁有的無形財富，他們身處第一線，是黨的路線方針政策在基層實施的具體執(zhí)行者。目前我國處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是社會轉(zhuǎn)型矛盾凸顯多發(fā)時期。這一時期要促進經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，尤其需要基層黨政領導干部發(fā)揮積極作用。文章指出了全面建成小康社會對基層黨政干部形象提出的新要求，提出了重塑基層黨政干部形象的對策。

【關(guān)鍵詞】 基層黨政干部；形象；對策分析

【作者介紹】 屈貞，中共長沙市委黨校講師，碩士。研究方向：領導科學。

【中圖分類號】 D263.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）11-0018-03

黨的十八屆四中全會將“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作為全面推進依法治國的重大任務之一，這被看作是對政府行政行為的框范，凸顯了我黨用法治為改革保駕護航的決心。公務員作為政府機關(guān)工作人員，在法治政府的建設過程中起著重要作用，公務員依法行政能力的高低決定著法治政府建設的成效。而是否具備法治思維是影響公務員依法行政能力的重要因素，正如學者張衛(wèi)平所指出的“沒有養(yǎng)成法治思維，我們就不可能想到運用法律、用法律的手段、法律的方法、法治的方式去解決、化解人們之間的沖突、糾紛。以至于大量的私人糾紛最終釀成社會性沖突、社會事件，對社會穩(wěn)定造成極大的影響，并進一步影響我們的政治秩序?！?/p>

一、公務員依法行政能力的構(gòu)成

公務員在履行工作職責，完成既定工作任務，實現(xiàn)工作目標的過程中必須具備綜合能力，需要多種能力共同提高。依法行政能力可以分為基本能力和輔助能力。

1. 基本能力

公務員在依法行政的過程中應該具備法治思維和方式處理各種具體事務，這是最基本的能力要求，可以體現(xiàn)為認知能力、決策能力和執(zhí)行能力。

（1）依法行政的認知能力。這意味著公務員必須對法的基本原理和內(nèi)容具備較高的學習和理解能力，并以法治的理念和精神作為思考和處理問題的方法。具體包括兩個方面的內(nèi)容，首先要有學習法律法規(guī)等專業(yè)知識的方法和技巧，還必須對所學到的法律進行理解和解釋。人們對法的學習通常從法律術(shù)語和法律條文開始，但更重要的是必須探索法理及法律精神，在依法行政的過程中，公務員對法的掌握要由“是什么”到“為什么”和“怎么辦”轉(zhuǎn)變。其次公務員應有較強的法治思維能力。在依法行政的過程中，要具備法律至上思維、規(guī)則性思維、程序性思維、權(quán)力義務思維等法治思維，改變“權(quán)力至上”和“人治思維”的錯誤觀念，才能確保依法行政的實施。

（2）依法行政的決策能力。決策，即做出決定。公務員的依法決策能力是指行政主體按照法律為實現(xiàn)某種較為重要的行政目標進行決策的素養(yǎng)和水平。決策的主體在做決策時應做到?jīng)Q策主體合法、決策程序合法、決策內(nèi)容合法、決策機制健全。這就要求要在法的框架內(nèi)設定和選擇方案，以法律為依據(jù)；充分聽取不同意見，公開決策的過程；有效實行聽證和評估制度；自覺接受監(jiān)督和承擔責任。

（3）依法行政的執(zhí)行能力。執(zhí)行力是依法行政的核心能力，公務員要按照法定的職責權(quán)限和程序，正確運用法律、法規(guī)執(zhí)行公務，實現(xiàn)工作目標。具體體現(xiàn)在：一是具備較強的應對突發(fā)事件的能力。突發(fā)事件通常具有突發(fā)性、危害性、緊迫性和不確定性等特點，行政主體應提升自身對突發(fā)事件的分析能力、處置能力、組織脫險及救援等能力。二是具備陽光執(zhí)法能力。公務員在執(zhí)法過程中有時存在粗放式執(zhí)法的問題，建設服務型政府的關(guān)鍵是理念的轉(zhuǎn)變，公務員在執(zhí)法活動中應實現(xiàn)依法服務，通過說理，增進與相對人之間的理解和溝通，增強相對人對法律的認知，做到以理服人，實質(zhì)上也體現(xiàn)了公務員自己對所做出的決定進行依法論證的能力。三是具備化解社會矛盾的能力。社會的多元化導致不同的主體有不同的利益訴求，受利益的驅(qū)動，各權(quán)利之間會出現(xiàn)糾紛，同時，權(quán)利和權(quán)力之間也會出現(xiàn)矛盾。近年來，因失地、失房等問題引發(fā)的社會矛盾急劇上升，法律成為這些社會紛爭解決的不可缺少的手段，公務員擔負著解決社會矛盾的職責，因而必須具備運用法律來化解社會矛盾的能力。

2. 輔助能力

主要是指影響公務員依法處理公務的其他能力。在依法行政的過程中，公務員要有較強的依法行政的協(xié)調(diào)能力，處理社會關(guān)系的能力以及依法行政的影響能力。

（1）依法行政的協(xié)調(diào)能力。為了有效實現(xiàn)依法行政的目標，各個行政機關(guān)以及公務員之間需要分工合作，相互配合，共同完成工作目標。要改變以往各職能部門之間可能會出現(xiàn)的互相推諉、多頭行政、各自為陣等不法行政的現(xiàn)象，就需要公務員具備較強的協(xié)調(diào)、配合能力；同時，要正確處理同一部門之間的上下級、同級關(guān)系，堅持法律原則，互相尊重，嚴格管理、監(jiān)督，提高依法行政的效率。

（2）處理社會關(guān)系的能力。在公務員依法行政的過程中，最難的事情就是如何對待人情關(guān)系。堅持依法行政，有時會得罪人；為親友辦事，就會違反法律原則，這兩者之間會產(chǎn)生矛盾。公務員應該劃清公和私的界限，不能以權(quán)謀私。要加強自律，并取得親友的支持與理解。同時，要杜絕權(quán)錢交易，守住法律和權(quán)力的底線。

（3）依法行政的影響能力。在依法行政的過程中，通過自身的能力影響他人協(xié)助自己完成某項事務，這是公務員具備較強依法行政能力的外在表現(xiàn)。較強的個人影響力會得到他人的支持，降低公務員執(zhí)法難度，這需要公務員不斷提升自身的法治素養(yǎng)，樹立公正的形象，取信于民。

二、現(xiàn)階段影響公務員依法行政能力提升的主要因素

自2010年11月《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》公布以來，公務員依法行政能力有了較快提升，但受各種因素的制約，依然存在諸多問題，主要有內(nèi)在和外在因素兩個方面：

1. 內(nèi)在因素

（1）傳統(tǒng)思維方式根深蒂固。思維方式會直接影響人的行為。中國受幾千年封建文化思想影響，“權(quán)力至上”的觀念仍然影響著很多人，“權(quán)力任性”的程度有時超乎想象，公民權(quán)利在面對強權(quán)時顯得較為弱勢，部分公務員把法律當成管理和處罰的工具，忽視了行政的服務和化解糾紛的職能，特權(quán)思想、法律工具主義觀念、“關(guān)系、人情、金錢”等慣性觀念都阻礙著公務員依法行政能力的提升。

（2）“前見”因素的制約。前見是人們在對事物作出理解之前具有的決定他如何看待該事物的概念觀念、知識結(jié)構(gòu)和思維方法。公務員對法律知識的掌握、對法律的認同都影響著依法行政能力的廣度和深度，但公務員在這些方面的表現(xiàn)不容樂觀。一是欠缺法律知識。大多數(shù)公務員沒有對法律知識進行過系統(tǒng)的學習，有些甚至對行政法律法規(guī)等知之甚少，有的雖然經(jīng)過培訓，但是對法律原則和法律精神沒有真正理解，很難在工作中熟練運用并解釋法律。二是對法沒有形成有效認同。現(xiàn)代法治強調(diào)的法律權(quán)威、法律獨立、程序正義，在強調(diào)倫理、圣賢的中國傳統(tǒng)思想背景下，缺乏的恐怕不僅僅是如何證明自身價值的機會，它缺乏的是能被中國人接受的意識形態(tài)發(fā)展的過程和傳統(tǒng)，因此，公務員應加強對法治的認同感并自覺遵守和維護法律的尊嚴。

（3）不能有效采用法治方式應對實際問題。法治方式有很多種，但要實現(xiàn)有效的治理，必須考慮如何實現(xiàn)法治方式的最優(yōu)選擇。例如，在征地拆遷中，完全采用剛性手段容易使矛盾激化，而完全采用柔性手段則難以完成既定目標。這就需要采取互補的方式進行操作。有的公務員不具備衡平性的能力，強調(diào)法律效果的同時忽略了社會效果，有的則相反。

2. 外在因素

（1）行政立法需要完善和加強。行政價值目標的實現(xiàn)，需要有完備的法律體系。目前的行政立法中，對公民、法人和其他組織權(quán)利保護的內(nèi)容不夠，有的只有原則性規(guī)定，缺少可操作性，難以解決實際問題；有的下位法和上位法沖突，或者同一部門法內(nèi)規(guī)則相抵觸，有的法規(guī)同憲法和法律的原則相抵觸；能夠監(jiān)督行政行為、提高行政效率的相關(guān)行政程序法缺失，難以有效約束公務員的行政行為。

（2）缺乏良好的行政執(zhí)法環(huán)境。公務員的法治觀念受社會環(huán)境的影響，相對集中的權(quán)力導致了行政首長慣于按自己意志辦事，公務員面臨的是在首長的“命令”和“依法”之間難以選擇，領導打招呼、批條子等現(xiàn)象時有發(fā)生，這些行為會影響百姓對法律公正性的懷疑以及公務員依法行政意識的喪失。

三、加強公務員依法行政能力建設的基本路徑

1. 內(nèi)在修煉：加強法治修養(yǎng)

（1）強化法治思維。法治思維強調(diào)憲法至上，倡導良法為治；尊重人權(quán)和自由，維護秩序和安全；依據(jù)職權(quán)法定、主張正當行權(quán)；要求公平對待，允許合理等差；堅持程序正當、注重實體正義；嚴格公正執(zhí)法、自覺接受監(jiān)督。依法行政的過程中，要養(yǎng)成法治思維習慣，要求（下轉(zhuǎn)第36頁）（上接第22頁）公務員做到：全面履行自己的職責，保障公民權(quán)利的實現(xiàn)，行為要有法律依據(jù)，有法律授權(quán)，正確行使權(quán)力，做到合法性、正當性、合目的性，遵循正當程序，對自己的行為承擔責任。

（2）加強學習，提高學法能力和依法行政的技巧。對公務員來說，加強學習掌握與本職工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)，是依法行政的基礎。通過學習，才能提高認知能力，知道權(quán)力的界限在哪里，依法辦事的程序是什么。為此，要形成學習法律的制度，創(chuàng)新培訓的內(nèi)容和方法，拓寬培訓渠道。

（3）增強用法治方式解決涉法性問題的基本素質(zhì)。在依法決策、依法行政的過程中，需要靈活運用多種法治方式。決策中，要準確把握各種手段的內(nèi)涵和外延，避免使用錯誤，還要了解各種方法的優(yōu)勢和局限性，揚長避短；執(zhí)行過程中，要注意保護相關(guān)人的權(quán)利和自由，保證程序的正當性和合理性。

2. 努力構(gòu)建良好的外部環(huán)境

（1）完善行政立法，建立行政法律體系，為依法行政奠定良法基礎。要對現(xiàn)行法律法規(guī)中過時條款進行修改，制定統(tǒng)一的行政程序法，規(guī)范行政行為；消除下位法與上位法之間的沖突，實現(xiàn)法律體系的和諧有序；提高立法水平，使法規(guī)具有更強的可操作性。

（2）提升公民對法的認同感，改善執(zhí)法環(huán)境。法律只有得到公眾的普遍認同，才能得到遵守，實現(xiàn)社會法治。公民的“清官情結(jié)”會影響法律的實施，公務員在這樣的環(huán)境中行政，會不自覺出現(xiàn)以言代法的情形，因此提升公務員的依法行政能力需要全社會的共同努力。

（3）切實加強各項制度建設。四中全會的《決定》中指出：“把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部”，“對特權(quán)思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領導崗位”，“建立重大決策終身責任追究制度與責任倒查機制”。要盡快建立提升公務員法治素養(yǎng)和依法行政能力的倒逼機制，切實形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。

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責任編輯：喬詠波