鈕鋮

摘 要：高校人事爭議解決機制是在我國事業(yè)單位體制改革與高校人事制度改革中誕生的一項人事爭議救濟制度。隨著改革的深入，高校人事爭議解決機制由單純的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橛上鄬χ辛⒌娜耸聽幾h仲裁機構(gòu)仲裁與司法審判構(gòu)成的“一裁兩審”體制，形成了人事爭議協(xié)商、調(diào)解、申訴、仲裁與訴訟相互配合的制度體系。這個體系雖已形成，但仍然存在著諸多亟需解決的問題，需要在實踐中不斷完善。

關(guān)鍵詞：高校；人事爭議；解決機制

中圖分類號：G647文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-7394（2015）01-0085-05

改革開放以來，隨著我國由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，高校根據(jù)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，逐步推行了適合自身發(fā)展需要的人事制度改革。隨著改革的不斷深入，高校與教職工之間產(chǎn)生了大量的人事爭議，而在法律適用中也遭遇了許多盲區(qū)。如何妥善解決這些人事爭議，對當(dāng)前構(gòu)建和諧校園具有十分重要的意義。

一、高校人事爭議解決機制的主要內(nèi)容

高校人事爭議解決機制，是在我國事業(yè)單位體制改革與高校人事制度改革中誕生的一項人事爭議救濟制度。高校人事爭議解決機制，由單純的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橛上鄬χ辛⒌娜耸聽幾h仲裁機構(gòu)仲裁與司法審判構(gòu)成的“一調(diào)一裁兩審”體制。高校人事爭議解決機制，是指高校與其聘用的教職工之間的人事爭議救濟制度，包括人事爭議協(xié)商、調(diào)解、申訴、仲裁與訴訟制度。即高校人事爭議發(fā)生后，當(dāng)事人未達成和解，或不愿申請高校內(nèi)部調(diào)解或高校內(nèi)部調(diào)解組織調(diào)解不成，并經(jīng)人事爭議申訴或人事爭議仲裁后，最終向人民法院提起人事爭議訴訟。其主要內(nèi)容包括以下五個方面。

（一）協(xié)商

高校人事爭議協(xié)商制度，是指高校與其教職工因?qū)崿F(xiàn)人事權(quán)利與履行人事義務(wù)發(fā)生爭議后，當(dāng)事人雙方就解決爭議、化解矛盾、協(xié)調(diào)人事關(guān)系共同進行對話與協(xié)商，達成和解協(xié)議的一項制度。協(xié)商具有自愿性、靈活性與非強制性的特點。在不違背法律、不損害公共利益與他人合法權(quán)益的前提下，爭議雙方通過互諒互讓達成和解協(xié)議以解決爭議，是一種高度自治性的糾紛解決方式。

（二）調(diào)解

高校人事爭議調(diào)解制度，是指高校內(nèi)部人事爭議調(diào)解機構(gòu)對高校與其教職工自愿申請調(diào)解的人事爭議在查明事實、分清責(zé)任的前提下，依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章與政策性文件規(guī)定及聘用合同約定，通過說服、勸導(dǎo)，促使當(dāng)事人雙方在平等互利的基礎(chǔ)上自愿達成和解協(xié)議的一項制度。調(diào)解具有民間性、任意性與非強制性的特點。對當(dāng)事人而言，調(diào)解的自愿性凸顯了其在人事爭議解決過程中的主體地位與主導(dǎo)作用，充分體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治。對社會而言，調(diào)解可以又好又快地處理人事爭議，有利于建立高校和諧的人事關(guān)系。

（三）申訴

高校人事爭議申訴制度，是指高校教職工對涉及本人利益的人事處理不服時，向有關(guān)部門提出重新處理要求的一項制度。申訴具有行政性的特點。2014年7月，人社部出臺了《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》，規(guī)定改變了過去高校教職工申訴程序一直以來缺乏規(guī)范的歷史。人社部《事業(yè)單位工作申訴規(guī)定》是對國務(wù)院《事業(yè)單位人事管理條例》的具體落實，進一步完善了現(xiàn)行人事爭議解決機制體系。

（四）仲裁

高校人事爭議仲裁制度，是指依法設(shè)立的人事爭議仲裁委員會對高?；蚱浣搪毠ど暾堉俨玫娜耸聽幾h進行調(diào)解與裁決的一項制度。仲裁具有程序啟動單方性、獨立性與先調(diào)后裁的特點。人事爭議仲裁委員會人員由人社行政管理部門代表、聘用單位代表、工會組織代表、受聘人員代表以及人事、法律專家組成。人事爭議仲裁員包括專職仲裁員與兼職仲裁員，其中兼職仲裁員一般從政府有關(guān)部門工作人員、專家學(xué)者和律師等中聘任。

（五）訴訟

高校人事爭議訴訟制度，是指高?；蚱浣搪毠げ环耸聽幾h仲裁委員會的裁決，在法定期限內(nèi)向人民法院起訴，人民法院在當(dāng)事人雙方及其他訴訟參與人的參加下，依法對高校人事爭議案件進行審理與判決的一項制度。訴訟具有三個特點：一是人事爭議仲裁是人事爭議訴訟的前置程序；二是人事爭議訴訟的當(dāng)事人為事業(yè)單位與其職工；三是人事爭議訴訟標(biāo)的是人事權(quán)益。當(dāng)事人對人民法院一審判決不服的，可以依法提起上訴，二審裁判為終審裁判。[1]

二、高校人事爭議解決機制的立法現(xiàn)狀

高校人事爭議解決機制所適用的法律依據(jù)可以分為法律與司法解釋、行政法規(guī)與國務(wù)院規(guī)定、部門規(guī)章與政策性文件。

（一）法律與司法解釋

1.《勞動爭議調(diào)解仲裁法》

該法第二十五條規(guī)定：“事業(yè)單位實行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動爭議的，依照本法執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”該法是一部有關(guān)勞動爭議調(diào)解仲裁的程序法，并通過上述規(guī)定將事業(yè)單位納入其調(diào)整范圍。

2.《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》

該規(guī)定明確了人事爭議的定義及其法律適用，并解決了當(dāng)事人在對人事爭議仲裁裁決不服后的司法救濟問題，實現(xiàn)了人事爭議仲裁與司法審判的初步銜接，標(biāo)志著我國人事爭議“一裁兩審”制度的確立。

3.《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》

該答復(fù)明確了事業(yè)單位人事爭議案件程序運用適用《勞動法》的相關(guān)規(guī)定，實體運用適用人事方面的法律規(guī)定，對人事法律沒有規(guī)定的，適用《勞動法》的相關(guān)規(guī)定。同時，規(guī)定了事業(yè)單位人事爭議案件的管轄原則及案由名稱，答復(fù)為當(dāng)事人提供了更為明確有效的司法救濟途徑。

（二）行政法規(guī)與國務(wù)院規(guī)定

1.《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制意見的通知》

該通知明確了對受聘人員與聘用單位在公開招聘、聘用程序、聘用合同期限、定期或者聘期考核、解聘辭聘、未聘安置等問題上發(fā)生爭議的，當(dāng)事人可以申請當(dāng)?shù)厝耸聽幾h仲裁委員會仲裁。通知有力地提升了事業(yè)單位人事爭議仲裁的法律地位。

2.《事業(yè)單位人事管理條例》

該條例規(guī)定了事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議的，依照《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理。由此，進一步明確了人事爭議程序適用《勞動爭議調(diào)解仲裁法》。條例是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)，對我國事業(yè)單位人事制度改革與人事爭議解決機制具有深遠的影響。

（三）部門規(guī)章與規(guī)范性文件

1.《人事爭議處理規(guī)定》

該規(guī)定明確了協(xié)商、調(diào)解、仲裁與訴訟四種人事爭議解決方式，并制定了人事爭議解決機制為“一調(diào)一裁二審”及“先裁后審”的體制。

2.《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》

該規(guī)則進一步明確了人事爭議仲裁案件的受案范圍包括事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議。可見，在審理人事爭議案件時，程序上應(yīng)適用《勞動爭議調(diào)解仲裁法》與《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》的相關(guān)程序規(guī)定。[2]

3.《事業(yè)單位工作人員申訴規(guī)定》

該規(guī)定明確了申訴的受案范圍包括處分、清退違規(guī)進入、撤銷獎勵、考核定為基本合格或者不合格、未按國家規(guī)定確定或者扣減工資福利待遇，以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以提出申訴的其他人事處理。規(guī)定從管轄、申請與受理、審理與決定、執(zhí)行與監(jiān)督等方面對申訴程序作了詳細的規(guī)范。

三、高校人事爭議解決機制存在的問題

現(xiàn)行高校人事爭議解決機制體系雖已形成，但仍處于發(fā)展與完善階段，存在著以下幾個方面亟需解決的問題。

（一）人事爭議調(diào)解作用弱化

調(diào)解可以大大降低解決人事爭議的社會成本與經(jīng)濟成本，維系當(dāng)事人之間的人事關(guān)系，維護社會和諧穩(wěn)定。正如法學(xué)教授昂納德·瑞斯金所言：“與對抗性的糾紛處理方法相比，調(diào)解具備一些明顯的優(yōu)勢：它更為經(jīng)濟、快捷，并更傾向于那些更周全考慮當(dāng)事人非物質(zhì)利益的獨特解決方案。”但是，在實踐中由于制度層面的缺陷，使調(diào)解這一解決人事爭議最具優(yōu)勢的制度未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。其原因主要歸咎于以下三方面：一是人事爭議調(diào)解的法律、法規(guī)與規(guī)章缺失；二是由于人事爭議調(diào)解不屬于法律強制性規(guī)定的程序，當(dāng)事人雙方之間達到的調(diào)解協(xié)議書也不具有強制執(zhí)行力；三是工會應(yīng)當(dāng)在高校人事爭議調(diào)解中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但由于歷史原因，工會工作的開展基本受制于高校行政，因此，無法做到公平公正地調(diào)解人事爭議。

（二）人事爭議仲裁機構(gòu)設(shè)置缺乏中立性，仲裁員素質(zhì)有待提高

人事爭議仲裁的核心特點就是中立性。目前，從形式上看，勞動人事爭議仲裁委員會不具備編制管理、財政撥款等行政機關(guān)特征，但是從組織機構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置、人員構(gòu)成等實質(zhì)上看，仲裁委員會與其作出的仲裁裁決依然具有較強的行政性。人社行政管理部門本身就行使著對高校編制、人員調(diào)動、工資福利等一系列行政管理職權(quán)，一旦高校與其教職工之間因上述原因發(fā)生爭議，就出現(xiàn)了以人社行政管理部門為主體的仲裁委員會裁決人社行政管理部門已經(jīng)批準或備案的事實，這種自決自裁的現(xiàn)狀，對當(dāng)事人來說是顯失公平的。

此外，由于缺乏嚴格的準入機制與遴選機制，導(dǎo)致仲裁員素質(zhì)良莠不齊，許多仲裁員不具備法律及相關(guān)專業(yè)背景，且流動性強，致使仲裁員隊伍專業(yè)知識與實務(wù)經(jīng)驗積累不足。

（三）人事爭議仲裁與訴訟受案范圍狹窄，且無法有效銜接

從受案范圍的主體上看，人事爭議仲裁的受案范圍包括事業(yè)單位與工作人員之間因解除人事關(guān)系、履行聘用合同發(fā)生的爭議。對于“事業(yè)單位”是否包括民辦高校在內(nèi)的民辦非企業(yè)組織，“工作人員”是否包括非在編聘用人員等問題，現(xiàn)有法律法規(guī)都沒有作出明確的規(guī)范，從各地的人事爭議仲裁規(guī)定來看，受案范圍的規(guī)定也不盡相同，有的地方人事爭議仲裁機構(gòu)只受理公辦高校的人事爭議，而有的地方則將民辦高校的人事爭議也納入受案范圍，導(dǎo)致同類案件在不同的仲裁機構(gòu)存在不同的處理結(jié)果。從受案范圍的內(nèi)容上看，《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》規(guī)定人事爭議仲裁的受案范圍包括事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議。由此，除因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議外，事業(yè)單位對其工作人員作出的諸如考核獎懲、職稱評審、任免晉級及工資福利等人事處理決定絕大多數(shù)都不納入人事爭議的受案范圍，無法訴諸仲裁與訴訟，從而游離于司法監(jiān)督之外。

由于我國現(xiàn)行人事爭議仲裁制度行政性、準司法性、受案范圍大于訴訟受案范圍的特點，人事爭議仲裁與訴訟的各個環(huán)節(jié)均未能實現(xiàn)更有效的銜接。雖然最高人民法院司法解釋的出臺將人事爭議仲裁納入了訴訟處理的途徑，確立了人事爭議仲裁與訴訟“一裁兩審”的制度，但如何最終實現(xiàn)人事仲裁與訴訟的更有效銜接，依然任重道遠。

（四）“一裁兩審”制度存在明顯弊端

從現(xiàn)實角度看，“一裁兩審”制度基本解決了人事爭議仲裁與司法的銜接，通過多程序確保當(dāng)事人訴權(quán)的最終實現(xiàn)。但是，從發(fā)展的角度看，該項制度在實踐中也顯露出諸多弊端，特別是對處于弱勢群體的個人較為不利。其主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是“一裁兩審”制度涵蓋人事仲裁委員會與人民法院兩個各自獨立的部門，彼此在處理程序與法律適用上差異較大；二是排除了當(dāng)事人對仲裁與訴訟進行自由選擇的權(quán)力；三是處理時間長，為拖延策略提供了合法性的程序空間。

四、高校人事爭議解決機制的完善

完善人事爭議解決機制是深化高校人事制度改革的客觀要求，是高校處理人事爭議的有效途徑與必要手段，對維護高校與教職工的合法權(quán)益有著十分重要的意義。

（一）健全高校內(nèi)部人事爭議調(diào)解制度，發(fā)揮工會在調(diào)解中的應(yīng)有作用

高校人事爭議調(diào)解應(yīng)堅持以預(yù)防為主、基層為主、調(diào)解為主的原則，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)。要發(fā)揮調(diào)解在人事爭議解決機制中的作用，成為當(dāng)事人信任的糾紛處理形式，就應(yīng)當(dāng)賦予調(diào)解一定的法律效力。當(dāng)事人選擇以調(diào)解方式解決爭議的，應(yīng)堅持民主原則，如雙方協(xié)商一致達成調(diào)解協(xié)議的，除非發(fā)生法定的無效或可撤銷情形，當(dāng)事人不得反悔，仲裁委員會、人民法院在裁決或?qū)徟袝r也應(yīng)當(dāng)維護調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，不得變更。此外，法律可明確規(guī)定調(diào)解協(xié)議具有法律效力，當(dāng)事人一方不履行，另一方可以申請強制執(zhí)行。[3]從實踐來看，目前可以首先嘗試在調(diào)解協(xié)議達成后，當(dāng)事人向人事爭議仲裁委員會申請將調(diào)解協(xié)議置換成人事仲裁調(diào)解書，從而產(chǎn)生法律效力，這種做法有效地解決了調(diào)解協(xié)議的法律效力問題，不失為一種有益的探索。

（二）改革人事爭議仲裁機構(gòu)設(shè)置，提升仲裁員綜合素質(zhì)

有學(xué)者指出，我們目前“需要提倡人事仲裁民間化的道路，應(yīng)使仲裁社會化，將仲裁機構(gòu)獨立設(shè)置，建立獨立、統(tǒng)一的人事爭議仲裁委員會，使人事爭議仲裁委員會擺脫行政色彩?！盵4]筆者認為，這是今后我國人事爭議仲裁機構(gòu)設(shè)置的發(fā)展方向，但這并非一蹴而就。依據(jù)國家機構(gòu)改革與人事爭議解決機制現(xiàn)狀，將人事爭議仲裁機構(gòu)與勞動爭議仲裁機構(gòu)合并成立勞動人事仲裁院，仲裁院下設(shè)人事爭議仲裁庭與勞動爭議仲裁庭，分別受理人事爭議與勞動爭議案件，逐步實現(xiàn)勞動人事爭議仲裁制度機制、機構(gòu)、程序、場所的統(tǒng)一。通過收取仲裁費用等方式實現(xiàn)仲裁機構(gòu)財政上不依賴于政府，并取消仲裁機構(gòu)行政級別，仲裁委員會負責(zé)人也不再由人社行政管理部門人員兼任，對人事爭議案件由級別管轄改為屬地管轄。

此外，應(yīng)進一步加強仲裁員隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)：一是加強仲裁員職業(yè)道德教育與業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提升仲裁員綜合素質(zhì)；二是在穩(wěn)定現(xiàn)有專職仲裁員隊伍的基礎(chǔ)上，逐步充實兼職仲裁員隊伍；三是借鑒《勞動爭議仲裁法》對勞動爭議仲裁員的準入條件，建立人事爭議仲裁員準入機制；四是建立透明的人事爭議仲裁員遴選機制，聘請一些法學(xué)專家、學(xué)者與律師為兼職仲裁員，提升仲裁工作與仲裁員的整體水平與素養(yǎng)。

（三）統(tǒng)一人事爭議仲裁與訴訟的受案范圍，實現(xiàn)人事爭議仲裁與訴訟的有效銜接

人事爭議仲裁的受案范圍與人事爭議訴訟的受案范圍的不同直接影響著當(dāng)事人訴權(quán)的實現(xiàn)。人事爭議仲裁要具有啟動司法程序的合法性，就應(yīng)當(dāng)確保人事爭議仲裁的受案范圍與訴訟的受案范圍相同。完善人事爭議仲裁與訴訟受案范圍既可以通過立法形式擴大人事爭議仲裁與訴訟的受案范圍，也可以通過對現(xiàn)行法律法規(guī)采用擴張性解釋的方法，擴大人事爭議的受案范圍，盡可能將大部分人事爭議都涵蓋進去，切實保護當(dāng)事人合法權(quán)益。根據(jù)目前現(xiàn)狀來看，人事爭議仲裁與訴訟的受案范圍應(yīng)至少包括以下四個方面：一是因確定人事關(guān)系、轉(zhuǎn)移人事檔案而發(fā)生的爭議；二是因履行聘用合同而發(fā)生的爭議，包括追索工作報酬、擅自變更聘用合同、出現(xiàn)違約糾紛及支付經(jīng)濟補償金等；三是因解除人事關(guān)系而發(fā)生的爭議，包括辭職、辭退、開除、除名、自動離職等；四是因社會保障、福利而發(fā)生的爭議，包括欠繳養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷及其他福利性費用等事項。

（四）探索“或裁或?qū)?、裁審分離、各自終局”的人事爭議裁審新模式

依據(jù)《人事爭議處理規(guī)定》第六條規(guī)定：“人事爭議仲裁委員會獨立辦案，相互之間無隸屬關(guān)系”。此項規(guī)定明確了上下級人事爭議仲裁機構(gòu)之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。為此，筆者提出探索“裁審分離、兩裁兩審、各自終局”的人事爭議裁審模式。[5]如果當(dāng)事人選擇人事爭議仲裁，對一裁不服的，可以在一定期限內(nèi)向上級人事爭議仲裁機構(gòu)再次申請第二次裁決，第二次裁決即為終局裁決。同樣，如果當(dāng)事人選擇人事爭議訴訟，則可以不經(jīng)過人事爭議仲裁，直接向人民法院提起訴訟，由人民法院審理，并經(jīng)二審終局。該模式既尊重了我國現(xiàn)行的仲裁與訴訟模式現(xiàn)狀，又賦予了當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利，并切實保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，同時，也節(jié)約了國家本已十分有限的行政司法資源。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該清楚地看到，該模式并不是無懈可擊的。比如當(dāng)事人一旦選擇了仲裁就被剝奪了訴權(quán)，這對當(dāng)事人來說是不公平的；仲裁裁決的法律效力不足，導(dǎo)致無法得到司法保障；如果一部分人選擇仲裁，一部分人選擇訴訟，由于仲裁和訴訟在實體法和程序法上都有許多不同的認識和不同的規(guī)定，在裁審標(biāo)準不一的情況下，同樣的案情可能得到不同的對待。[6]然而，即使存在上述缺陷，筆者依然認為，該模式對我國現(xiàn)行體制沖擊不大，也無須進行大量的制度重構(gòu)，有利于發(fā)揮仲裁效率，減輕訴訟壓力。因此，可以作為人事爭議裁審新模式進行探索與實踐。

參考文獻：

[1]張勇敏.人事爭議處理機制法律問題研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2010.

[2]王振麒.勞動人事爭議處理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2011.

[3]楊德敏.我國勞動爭議處理機制的反思與重構(gòu)[M].南昌：江西人民出版社，2007：118-119.

[4]上海市人事爭議仲裁制度創(chuàng)新研究課題組.人事爭議仲裁制度創(chuàng)新研究[R].2004：74-75.

[5]張利峰.對勞動爭議案件仲裁前置原則的反思與重構(gòu)[J].中國勞動，2000（3）：27-29.

[6]董保華，周開暢.我國勞動法中的裁審關(guān)系之重構(gòu)[C].南京：全國勞動法學(xué)與社會保障法第六屆年會論文集，2003.

責(zé)任編輯 徐 晶