義務(wù)教育階段就近入學(xué)政策公平性分析

【摘 要】就近入學(xué)政策是我國義務(wù)教育階段的一項(xiàng)基本政策，其根本目的是為了維護(hù)教育的公平。但在中國的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，就近入學(xué)政策實(shí)施卻產(chǎn)生了許多問題。本文剖析了這些問題產(chǎn)生的原因，同時(shí)也提出了一些解決的措施。

【關(guān)鍵詞】教育公平 就近入學(xué) 擇校

【中圖分類號(hào)】G52 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2015）04-0186-02

受自然和社會(huì)等各種因素的影響，我國各個(gè)地區(qū)的教育、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展都很不平衡，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間，地區(qū)之間，重點(diǎn)學(xué)校和普通學(xué)校在教育資源、生源及教學(xué)質(zhì)量等方面存在很大的差異。而隨著我國近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，國民收入不斷增長，人們對教育質(zhì)量也提出了更高的要求。為了推進(jìn)素質(zhì)教育，國家要求有條件的城市逐漸取消小升初考試，實(shí)行就近入學(xué)的政策。

一 就近入學(xué)政策的內(nèi)涵

關(guān)于就近入學(xué)政策的內(nèi)涵，學(xué)界存在許多歧義與爭議。但從總體上來看，學(xué)者們關(guān)于就近入學(xué)內(nèi)涵的闡述大都源于對《義務(wù)教育法》中有關(guān)就近入學(xué)法律規(guī)定的解讀。1986年實(shí)施的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第九條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置小學(xué)、初級(jí)中等學(xué)校，使兒童、少年就近入學(xué)。”《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》第二十六條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校的設(shè)置，由設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。小學(xué)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有利于適齡兒童、少年就近入學(xué)。”2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條再次明確規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！备鶕?jù)《義務(wù)教育法》等相關(guān)規(guī)定，就近入學(xué)的主要含義是：政府履行自身的義務(wù)，提供各種資源保障，適齡兒童在自己的戶籍所在地，進(jìn)入一定服務(wù)半徑內(nèi)的學(xué)校接受法定的義務(wù)教育的行為。

就近入學(xué)是教育法律法規(guī)賦予適齡兒童、少年就近入學(xué)的權(quán)利。對于地方政府而言，各級(jí)政府有責(zé)任對所管轄的區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，合理對實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校進(jìn)行布局，保證適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利。由此可見，就近入學(xué)政策更強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)政府在承擔(dān)義務(wù)教育中的責(zé)任。對學(xué)生及家長來說，就近入學(xué)是一項(xiàng)可享受的權(quán)利。

二 就近入學(xué)政策的公平性分析

教育公平是一個(gè)包含了教育平等并以平等為主要取向的相對概念和范疇。從教育活動(dòng)的過程來看，教育公平包括教育的起點(diǎn)公平、教育過程的公平及教育結(jié)果的公平。

國內(nèi)許多學(xué)者針對就近入學(xué)政策的公平性問題給出了不同的分析，綜合起來主要有以下三種觀點(diǎn)。（1）對就近入學(xué)政策持肯定態(tài)度，認(rèn)為就近入學(xué)是教育公平思想的反映。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為教育公平不是絕對的公平，應(yīng)該結(jié)合我國的具體情況來思考就近入學(xué)的公平性。（2）對就近入學(xué)政策持懷疑，認(rèn)為相對按分?jǐn)?shù)進(jìn)行選拔的制度而言，就近入學(xué)不一定更有利于實(shí)現(xiàn)教育公平，而且也無法真正促進(jìn)素質(zhì)教育的推行。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)允許全面擇校，主張通過市場協(xié)調(diào)來分配優(yōu)質(zhì)教育資源。（3）是既肯定就近入學(xué)政策在保障適齡兒童、少年接受教育權(quán)利方面的作用，又指出在當(dāng)前我國的實(shí)際情況下，就近入學(xué)無法保障人人接受高質(zhì)量的教育。因此應(yīng)讓就近入學(xué)與擇校互為補(bǔ)充、相互制約，從而真正實(shí)現(xiàn)教育公平。

教育公平并不等于絕對的平等，不代表所有的學(xué)生都要進(jìn)入相同的學(xué)校，都要接受相同的教育。對就近入學(xué)政策的公平性分析可從以下三個(gè)方面進(jìn)行。

1.教育起點(diǎn)的公平

教育起點(diǎn)公平不僅表現(xiàn)在保障個(gè)人平等受教育的權(quán)利上，還表現(xiàn)在教育資源的分配上，即人人都有參與教育資源競爭的機(jī)會(huì)。那在實(shí)際的實(shí)施過程中，就近入學(xué)政策是否真正保障了教育起點(diǎn)的公平呢？

自實(shí)施就近入學(xué)政策以來，國家和地方政府就明令禁止擇校。因?yàn)榱x務(wù)教育是一種純公共產(chǎn)品，而純公共產(chǎn)品一般不宜進(jìn)入市場。如果國家對擇校不予以限制，完全由市場機(jī)制來發(fā)揮作用，則會(huì)導(dǎo)致強(qiáng)校更強(qiáng)、弱校更弱的局面。然而事實(shí)是我國基礎(chǔ)教育階段學(xué)校之間存在實(shí)質(zhì)的差異，基礎(chǔ)教育階段優(yōu)質(zhì)教育資源短缺且分配不均。所以，就近入學(xué)必然導(dǎo)致一部分學(xué)生被分配到教育資源較短缺、教育質(zhì)量差的學(xué)校。對家庭條件好的學(xué)生，他們?nèi)绻环值浇逃|(zhì)量較差的學(xué)校，可以通過繳納高昂的“借讀費(fèi)”而去教育質(zhì)量好的學(xué)區(qū)就讀。學(xué)校需要通過收取借讀費(fèi)來補(bǔ)充學(xué)校建設(shè)和發(fā)展所需要的資金，因此國家雖禁止擇校，但部分學(xué)校還是會(huì)留出一些升學(xué)名額給擇校生。然而對許多家庭條件較差的學(xué)生來說，高昂的借讀費(fèi)是他們所承擔(dān)不起的負(fù)擔(dān)，所以只能留在教育質(zhì)量差的學(xué)校就讀。

由此可見，就近入學(xué)政策在實(shí)際操作中只是保障了適齡兒童、少年的入學(xué)權(quán)利，但對學(xué)生會(huì)進(jìn)入怎樣的學(xué)校，學(xué)生在入學(xué)后能否享有同樣的教育資源，能否受到相同的對待卻很難保障。我國義務(wù)教育階段，校際之間的差距造成學(xué)生在實(shí)際學(xué)習(xí)過程中所獲得的教育資源是有差別的。所以，就近入學(xué)保障了學(xué)生平等入學(xué)的權(quán)利，但在教育資源的競爭上卻不是所有學(xué)生都享有平等的機(jī)會(huì)。

2.教育過程的公平

教育過程的公平是指受教育者在接受教育的過程中能得到平等的對待，能獲得相應(yīng)的教育資源、能接受符合自身個(gè)性特點(diǎn)的教育。教育過程的公平并不是簡單意義上的所有學(xué)生都接受相同的教育和享受相等的教育資源，而是要求學(xué)生能夠得到使其潛力充分發(fā)展的相應(yīng)教育資源和接受適合其個(gè)性特點(diǎn)的教育。

就近入學(xué)是否能保證所有學(xué)生都能得到相應(yīng)的教育資源和接受適合他們的教育？首先，每個(gè)學(xué)生都有自己的個(gè)性特點(diǎn)、興趣和優(yōu)勢，教育要符合因材施教的原則，保障學(xué)生可以根據(jù)自己的需要和實(shí)際情況來選擇適合自己的學(xué)校，使每個(gè)學(xué)生的天分和潛能得到充分地發(fā)展。在實(shí)際的教育實(shí)踐中，地方政府為了貫徹落實(shí)就近入學(xué)的政策以及方便管理，采取“一刀切”的方法，強(qiáng)制所有學(xué)生到政府所規(guī)定的學(xué)校就讀，而沒有考慮到學(xué)生之間的差異。這樣的做法不僅不利于學(xué)生潛能的充分發(fā)展，也不利于培養(yǎng)多樣化的人才。其次，由于學(xué)生被強(qiáng)制劃分到不同的學(xué)校，有些學(xué)生被分配到了教育資源豐富、教育質(zhì)量好的學(xué)校，而有些學(xué)生卻相反。這樣的做法會(huì)導(dǎo)致教育資源越來越集中到少數(shù)學(xué)校和少數(shù)人身上，而且也會(huì)導(dǎo)致一些不公平現(xiàn)象的發(fā)生。由此可見，由于地方政府操作的不當(dāng)以及受我國當(dāng)前基礎(chǔ)教育資源短缺且分配不均的制約，就近入學(xué)在實(shí)際操作中無形中導(dǎo)致了教育過程的不公平。

3.教育的結(jié)果公平

教育結(jié)果的公平是指教育成功機(jī)會(huì)和教育效果的相對均等，即每個(gè)學(xué)生在接受教育后自身的潛能得到最大的發(fā)展。綜合前面的分析可知，由于就近入學(xué)無法保障學(xué)生能進(jìn)入適合自己的學(xué)校，也無法保證學(xué)生能獲得使自己的潛能得到充分發(fā)展的教育資源，而且有些學(xué)生和學(xué)校占有了優(yōu)質(zhì)的教育資源，而有些學(xué)生和學(xué)校卻不然。由于教育起點(diǎn)和教育過程存在不公平，必然也會(huì)導(dǎo)致教育結(jié)果的不公平。這種不公平體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，由于地方政府簡單地貫徹就近入學(xué)政策，忽視學(xué)生的個(gè)性特點(diǎn)和差異，導(dǎo)致學(xué)生的個(gè)性和潛力得不到充分的發(fā)展；另一方面，就近入學(xué)不僅沒有起到資源優(yōu)化的作用，反而在一定程度上造成較多優(yōu)質(zhì)教育資源的學(xué)校和學(xué)區(qū)獲得的教育資源越來越多，而優(yōu)質(zhì)教育資源較少的學(xué)校和學(xué)區(qū)獲得的資源卻越來越少，導(dǎo)致學(xué)校之間的差距越來越大，最終形成惡性循環(huán)。

綜上所述，對待就近入學(xué)政策應(yīng)采取客觀理性的態(tài)度，既要肯定其在保障適齡兒童、少年基本的入學(xué)權(quán)利方面發(fā)揮的巨大作用。又要看到，在現(xiàn)階段我國基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)教育資源短缺且分配不均的情況下，由于政策貫徹執(zhí)行不當(dāng)，就近入學(xué)客觀上導(dǎo)致了教育的不公平。

三 解決就近入學(xué)政策實(shí)施過程中存在問題的建議

我國的就近入學(xué)政策之所以難以收到預(yù)期的效果，甚至在一定程度上影響教育公平，最根本原因是校際之間的差距過大使政策的實(shí)行缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。另外就近入學(xué)政策在具體實(shí)施過程中缺乏可行性的措施和政府在管理上缺乏規(guī)范性使就近入學(xué)這個(gè)原本是為實(shí)現(xiàn)教育公平而采取的措施導(dǎo)致了新一輪的不公平。針對這兩點(diǎn)原因，筆者認(rèn)為我國要解決就近入學(xué)在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力：

第一，制定義務(wù)教育階段學(xué)校建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方政府應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定加強(qiáng)學(xué)校建設(shè)，使各個(gè)學(xué)校擁有較均衡的物質(zhì)條件和師資條件，縮小學(xué)校之間的差距。按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)義務(wù)教育階段學(xué)校最重要的措施是實(shí)行教師流動(dòng)制度，因?yàn)閲液驼慕逃Y金投入格局在短時(shí)間不會(huì)有大的變化，因此建立和完善教師流動(dòng)制度是縮小校際之間差距的有力措施。但在實(shí)行教師流動(dòng)制過程中也要注意保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能擾亂班級(jí)正常上課的進(jìn)度和秩序。

第二，首先加大對薄弱學(xué)校和農(nóng)村地區(qū)學(xué)校建設(shè)的資金投入。薄弱學(xué)校和農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的主要問題表現(xiàn)在硬件設(shè)施較差、優(yōu)秀教師資源缺乏、學(xué)校建設(shè)資金不足以及管理水平較低。鑒于這些問題，國家和各級(jí)政府在教育資金投入上應(yīng)適當(dāng)向薄弱學(xué)校和農(nóng)村地區(qū)傾斜，并建立薄弱學(xué)校建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。其次，加強(qiáng)對薄弱學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)干部和教師培訓(xùn)，并建立名校與薄弱學(xué)校之間的互助機(jī)制，以此來提高薄弱學(xué)校和農(nóng)村地區(qū)學(xué)校的管理水平和教學(xué)水平。

第三，各級(jí)政府應(yīng)改變“一刀切”的做法，在制定就近入學(xué)政策的具體實(shí)施措施時(shí)應(yīng)積極聽取各方的意見，保證政策實(shí)施的科學(xué)化和規(guī)范化。就近入學(xué)政策的具體實(shí)施方案不能是政府單方面決定，而應(yīng)廣泛聽取各界尤其是學(xué)生家長的意見，增加透明度和公開度。針對就近入學(xué)無法滿足學(xué)生個(gè)性化發(fā)展需要的問題，我覺得可以適當(dāng)鼓勵(lì)民辦學(xué)校的發(fā)展，一方面可以減輕公立學(xué)校的負(fù)擔(dān)，另一方面也可以滿足學(xué)生擇校的需求，促進(jìn)學(xué)生個(gè)性化發(fā)展。

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〔責(zé)任編輯：林勁〕