治理視域下的地方圖書館建設(shè)研究

石 燕

（黑龍江省圖書館，黑龍江 哈爾濱 150090）

伴隨著文化強(qiáng)國(guó)理念的日益深入人心，如何讓文化得到有效傳播成為許多實(shí)踐者和研究者關(guān)注的問(wèn)題。在諸多文化傳播的路徑中，通過(guò)圖書館滿足廣大社會(huì)民眾的需要成為一種有效方式。為此，許多利益相關(guān)群體開始投入到圖書館的建設(shè)中，特別是在2008年，文化部提出了“完善圖書館、文化館評(píng)估定級(jí)機(jī)制，建立健全公共文化服務(wù)考評(píng)體系。鼓勵(lì)社會(huì)力量以興辦實(shí)體、捐贈(zèng)、贊助、免費(fèi)提供設(shè)施等多種形式參與公共文化服務(wù)”[1]。在這樣的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，如何更好地組織不同利益相關(guān)者的社會(huì)關(guān)系，并達(dá)到共同參與圖書館建設(shè)是一個(gè)值得探究的話題。作為一種公共管理的經(jīng)典理論——治理理論以獨(dú)特的姿態(tài)呈現(xiàn)在社會(huì)公眾面前，并為地方圖書館支撐體系建設(shè)提供了思路。

1 治理理論的解讀及啟示

作為治理理論流派的重要代表人物——羅西瑙在其著作《沒有政府的治理》中對(duì)治理進(jìn)行了詮釋：治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從[2]。這也就意味著，治理機(jī)制從傳統(tǒng)的單一政府向多元主體轉(zhuǎn)變，伴隨著治理范圍的擴(kuò)展，各類人種、各類組織可以通過(guò)相應(yīng)的機(jī)制參與到社會(huì)事務(wù)的管理中去，從而滿足個(gè)體的自我需要。治理理念呈現(xiàn)了一種理念，即各國(guó)政府對(duì)于合法的權(quán)利方面已然擺脫了傳統(tǒng)的壟斷局面，社會(huì)相關(guān)的利益群體，不同機(jī)構(gòu)、組織等都肩負(fù)著維持社會(huì)秩序，參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的職能。治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)系統(tǒng)對(duì)政府起著重要的補(bǔ)充功能，能夠承擔(dān)起政府忽視或者弱化的職能。

威格里·斯托克在對(duì)治理理論流派的相關(guān)觀點(diǎn)進(jìn)行梳理和探究基礎(chǔ)上，提出治理理論的主要特質(zhì)。主要表現(xiàn)在：①在治理的主體方面，它既包括政府，但又不局限于政府，還有眾多的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和利益群體。多元主體對(duì)傳統(tǒng)的權(quán)威提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，政府不能作為單一權(quán)力的主體，各類組織、各類群體都應(yīng)該行使相關(guān)權(quán)力，并由權(quán)力的邊緣走向中心。②在諸多社會(huì)事務(wù)的治理過(guò)程中，社會(huì)問(wèn)題的解決方案已然擺脫了傳統(tǒng)的界限分明的局面，在責(zé)任主體方面也日益模糊。這種趨勢(shì)使得原先國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任開始轉(zhuǎn)向社會(huì)，即社會(huì)承擔(dān)著許多政府過(guò)去承擔(dān)的責(zé)任。③治理理論強(qiáng)調(diào)，在涉及集體參與的事務(wù)中，不同社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力互相依賴，需要精誠(chéng)協(xié)作。④治理理論強(qiáng)調(diào)諸多參與者形成一個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)。⑤治理需要政府參與社會(huì)管理事務(wù)，不僅僅使用發(fā)號(hào)施令的手段，還需要尋找更多的管理方法和技術(shù)，通過(guò)這些新的技術(shù)或方法對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行更好的引導(dǎo)與控制。

2 地方圖書館建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

新時(shí)期以來(lái)，黑龍江省的圖書館事業(yè)進(jìn)入了可持續(xù)發(fā)展的里程，為當(dāng)?shù)氐奈幕聵I(yè)做出了較大的貢獻(xiàn)。然而，通過(guò)對(duì)一些圖書館的實(shí)際調(diào)查看，地方圖書館事業(yè)大多舉步維艱。

2.1 圖書館管理體制的單一性

從2003年開始，文化體制改革逐漸滲透到地方圖書館領(lǐng)域，許多地方開始加快公共圖書館管理體制改革的步伐，并探索了相應(yīng)的管理模式，公共服務(wù)委員管理模式等新興模式隨之出現(xiàn)，在一定程度上打破了傳統(tǒng)管理體系的桎梏。雖然不少地區(qū)開始嘗試相關(guān)的管理體制改革，并做了一些嘗試，但效果并不明顯。在地方圖書館的管理模式中，清一色的“政府主導(dǎo)”管理模式依舊存在。這種“政府主導(dǎo)”圖書館管理體制，使得當(dāng)?shù)氐膱D書館管理出現(xiàn)了諸多問(wèn)題：一是圖書館管理職能容易錯(cuò)位，導(dǎo)致責(zé)任不到位。責(zé)任主體與實(shí)施主體的無(wú)邊界，政府包辦一切的方式使得圖書館缺乏一定的自主權(quán)，沒有很好地實(shí)現(xiàn)“管辦分離”。二是容易導(dǎo)致圖書館管理的職能越位。由于上級(jí)文化相關(guān)部門對(duì)圖書館的管理范圍過(guò)大、過(guò)死，在一定程度上限制了圖書館發(fā)展的路徑，從而導(dǎo)致圖書館的服務(wù)總是難以滿足社會(huì)民眾的需求。三是圖書館管理職能的缺位。該管的不管，在圖書館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、圖書經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面卻形成了缺位，使得許多社會(huì)公眾對(duì)當(dāng)?shù)貓D書館服務(wù)滿意程度較低（如圖1），許多社會(huì)公眾表示圖書館的圖書更新速度慢、圖書查閱系統(tǒng)設(shè)備落后等。

圖1 公眾對(duì)圖書館服務(wù)滿意程度

2.2 圖書館經(jīng)費(fèi)來(lái)源的聚焦性

“作為公共文化服務(wù)體系重要組成部分的公共圖書館是一種具有正外部性的公共產(chǎn)品：所有社會(huì)成員都享有無(wú)限期平等獲得公共圖書館服務(wù)的權(quán)利，并通過(guò)圖書館服務(wù)增進(jìn)個(gè)人的知識(shí)福利，并且無(wú)需支付稅外費(fèi)用。也就是說(shuō)，公共圖書館的本質(zhì)特性是平等服務(wù)、免費(fèi)服務(wù)?！盵3]從近年的圖書館經(jīng)費(fèi)投入看，黑龍江省一些地區(qū)政府通過(guò)執(zhí)行國(guó)家相關(guān)的政策以及制定保障機(jī)制，使得圖書館藏書數(shù)量持續(xù)上升。然而，由于投入到圖書館的經(jīng)費(fèi)并沒有得到充分的保障，經(jīng)費(fèi)投入雖然增加，但總量偏少的局面短時(shí)間內(nèi)仍然難以得到改觀。從經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道看，政府機(jī)構(gòu)仍然是主要渠道，雖然社會(huì)捐贈(zèng)和私人機(jī)構(gòu)投入出現(xiàn)，但是杯水車薪，難以解決經(jīng)費(fèi)投入短缺的問(wèn)題（見圖2）。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀下，依靠政府投入更多的經(jīng)費(fèi)顯然是不現(xiàn)實(shí)的。為此，如何有效地利用私人機(jī)構(gòu)和社會(huì)捐贈(zèng)等途徑是當(dāng)?shù)貓D書館經(jīng)費(fèi)增加的重要渠道。

圖2 圖書館經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道

2.3 圖書館資源利用率較低

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)的快速發(fā)展，許多信息技術(shù)被引入圖書館的各項(xiàng)服務(wù)中去，例如圖書館文獻(xiàn)資源的研究、開發(fā)利用及其傳播，這無(wú)疑為圖書館建立高效的服務(wù)平臺(tái)和通道提供了發(fā)展契機(jī)。但許多地方圖書館對(duì)文獻(xiàn)資料的開發(fā)重視程度不夠，導(dǎo)致了大部分圖書館只是簡(jiǎn)單地滿足當(dāng)?shù)鼐用竦淖罨镜男枨?，服?wù)難以升華到更高的層次。即便是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣市，也僅僅是在硬件設(shè)備上配置齊全，而進(jìn)一步的資源利用和開發(fā)則難以企及。在地方圖書館中，只有少數(shù)圖書館專門設(shè)置了電子閱覽室或網(wǎng)絡(luò)信息苑，且其數(shù)字化服務(wù)功能并沒有得到延續(xù)性的開發(fā)，大多數(shù)局限在圖書館內(nèi)使用，而沒有延伸到社區(qū)或家庭。另外，大多數(shù)社區(qū)圖書館只承擔(dān)館藏圖書的外借流通職責(zé)，為社區(qū)居民讀者服務(wù)的內(nèi)容仍然停留在書刊借閱的傳統(tǒng)服務(wù)項(xiàng)目上。

3 治理視域下的地方圖書館建設(shè)策略

黑龍江省一些地區(qū)圖書館建設(shè)的問(wèn)題可以看作中國(guó)地方圖書館建設(shè)存在問(wèn)題的一個(gè)縮影。在倡導(dǎo)文化強(qiáng)國(guó)的今天，地方圖書館建設(shè)中存在的一些實(shí)際問(wèn)題無(wú)疑限制了其功能的發(fā)揮。故此，治理理論的理論精髓能夠?yàn)榈胤綀D書館建設(shè)提供一定的思路和方向。

3.1 圖書館治理實(shí)現(xiàn)多元管理模式

為了擺脫傳統(tǒng)的單一的政府主導(dǎo)管理模式，地方圖書館應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變管理思路。首先，需要理清政府與社會(huì)、政府與圖書館、社會(huì)與圖書館之間的關(guān)系，基于“政社分開、政事分開”的治理原則，明確地定位政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、法人以及社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，各自明確自身的職責(zé)，推進(jìn)圖書館的專業(yè)化社會(huì)管理，在有效保證圖書館管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，建立起“政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、公共圖書館法人治理的管理體制，使政府歸政府，社會(huì)歸社會(huì)，法人歸法人，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)的多元治理的圖書館管理格局”[4]（如圖3）。

在地方圖書館管理模式方面，美國(guó)公共圖書館實(shí)行的是典型的分權(quán)、分散和多元化的管理體制。1970年，為了有效地對(duì)各類圖書進(jìn)行管理，美國(guó)成立了“國(guó)家圖書館和信息科學(xué)委員會(huì)”，其目的就是為美國(guó)國(guó)會(huì)和總統(tǒng)出謀劃策。到2008年，該機(jī)構(gòu)合并到美國(guó)博物館暨圖書館服務(wù)機(jī)構(gòu)（IMLS）。該機(jī)構(gòu)在美國(guó)國(guó)內(nèi)有效地協(xié)調(diào)各州和地方機(jī)構(gòu)的合作，從而推動(dòng)圖書館的發(fā)展。大多數(shù)地方圖書館規(guī)定，作為圖書館的重要管理機(jī)構(gòu)，圖書館理事會(huì)或委員會(huì)主要負(fù)責(zé)圖書館發(fā)展的規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)的預(yù)算以及相關(guān)人事管理等。如果要引進(jìn)社會(huì)力量參與管理，就需要實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的雙元化，即包括外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。外部結(jié)構(gòu)主要指圖書館與外部社會(huì)要素之間利益相關(guān)者的權(quán)利協(xié)調(diào)系統(tǒng)，其主要是處理好政府、圖書館與行業(yè)協(xié)會(huì)等方面的權(quán)利有效協(xié)調(diào)。外部利益相關(guān)者為圖書館的管理積極策劃，并監(jiān)督圖書館管理職能的履行。圖書館的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則是指圖書館內(nèi)部系統(tǒng)的權(quán)力分享機(jī)制。在圖書館內(nèi)部治理體系中，政府部門從傳統(tǒng)的“主導(dǎo)管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，主要承擔(dān)政策法規(guī)、經(jīng)費(fèi)投入和職能監(jiān)督的角色。在內(nèi)部事務(wù)決策中，圖書館理事會(huì)主要承擔(dān)決策的功能，館長(zhǎng)及相關(guān)工作人員則承擔(dān)履行職能的角色。行業(yè)協(xié)會(huì)則主要承擔(dān)如何保障社會(huì)民眾的信息知識(shí)自由和文化權(quán)益的功能，有效地履行行業(yè)協(xié)會(huì)的使命，推動(dòng)社會(huì)民眾對(duì)公共圖書館職能的了解，并積極參與到圖書館的各項(xiàng)事務(wù)中去。

圖3 地方圖書館的治理結(jié)構(gòu)

3.2 重視社會(huì)力量的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)渠道多元化

治理理論強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前許多社會(huì)問(wèn)題的責(zé)任參與依然不能局限于傳統(tǒng)的政府一頭獨(dú)大的局面，這樣的局面不應(yīng)該也不可能對(duì)地方圖書館建設(shè)發(fā)揮主導(dǎo)作用。為此，許多國(guó)家承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，例如經(jīng)費(fèi)來(lái)源，需要社會(huì)承擔(dān)更多的責(zé)任，這樣才能緩解許多地方圖書館經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題。在芬蘭，其地方圖書館的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自幾個(gè)方面：25%～50%的經(jīng)費(fèi)來(lái)自于中央政府的補(bǔ)助，主要對(duì)圖書館進(jìn)行建設(shè)和購(gòu)買流動(dòng)書車，地方政府則提供15%～20%經(jīng)費(fèi)的支撐，其他的經(jīng)費(fèi)更多來(lái)自于社會(huì)和個(gè)體的捐贈(zèng)。

“單純依靠政府的經(jīng)費(fèi)投入并不能完全滿足公共圖書館事業(yè)發(fā)展的需要，為了給公共圖書館發(fā)展提供更廣闊的空間，公私合作聯(lián)合辦館不失為一種有益的嘗試。”[5]當(dāng)前許多合作方式中，公辦民助是一種有效的方式。圖書館基礎(chǔ)建設(shè)、人力資源提供主要由政府負(fù)責(zé)，相關(guān)的機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)圖書館資源、相關(guān)設(shè)備資金的提供。地方圖書館可以采取靈活的形式，對(duì)社會(huì)參與機(jī)構(gòu)給予冠名的待遇，對(duì)合作機(jī)構(gòu)提供資源免費(fèi)開放和利用的權(quán)限，從而實(shí)現(xiàn)雙贏。同時(shí)，公共圖書館應(yīng)該采取開放的態(tài)度，積極爭(zhēng)取社會(huì)各界的幫助，例如當(dāng)?shù)氐闹髽I(yè)、相關(guān)文化社會(huì)組織捐贈(zèng)、個(gè)人資助等。當(dāng)前，國(guó)家有關(guān)部門已出臺(tái)了企業(yè)等贊助圖書館等公益性事業(yè)單位免交同等數(shù)額稅款的有關(guān)政策，從而為諸多地方圖書館獲得多元化、多渠道的經(jīng)費(fèi)投入創(chuàng)設(shè)發(fā)展機(jī)遇。地方圖書館也可以設(shè)置募捐機(jī)構(gòu)，積極主動(dòng)與外界聯(lián)合，接受社會(huì)各種力量的經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)。

3.3 挖掘新的管理技術(shù)與方法，提升圖書館資源利用率

治理理論對(duì)政府職能的履行提出了新的訴求，如果僅僅局限于發(fā)號(hào)施令階段，則無(wú)疑會(huì)削弱政府功能的發(fā)揮。治理理論強(qiáng)調(diào)，政府要積極探索更多的管理方法和技術(shù)，從而保障圖書館的資源能夠得到有效利用和開發(fā)，提升圖書館資源的利用率。

首先，通過(guò)民眾需求調(diào)查，實(shí)現(xiàn)圖書館資源為區(qū)域居民有效服務(wù)。根據(jù)不同服務(wù)對(duì)象，設(shè)計(jì)相關(guān)的問(wèn)卷或組織實(shí)地調(diào)研，深入各級(jí)社區(qū)或街道，能夠及時(shí)了解他們的需求，從而確保圖書館資源開發(fā)具有較強(qiáng)的針對(duì)性，滿足區(qū)域內(nèi)不同教育經(jīng)歷、年齡結(jié)構(gòu)、性別差異的民眾需求。圖書館的文獻(xiàn)資源建設(shè)要實(shí)現(xiàn)功能的多樣化，既要有科學(xué)教育功能、信息咨詢功能，也要有娛樂(lè)休閑功能。

其次，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)達(dá)的環(huán)境下，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的升級(jí)來(lái)提升資源的利用率。推動(dòng)政府、圖書館與相關(guān)利益方的合作，積極建設(shè)網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)圖書館或電子資源服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)虛擬與實(shí)體的互補(bǔ)，從而在較大程度上滿足不同個(gè)體的需求。

第三，地方圖書館積極探討有效的流通機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)圖書館資源能夠有效流通。通過(guò)與其他縣市圖書館的合作，建立圖書館藏書的交換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)圖書在不同居民和不同圖書館之間流通，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)書本在流動(dòng)中傳播知識(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

盡管伴隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升，許多地方圖書館建設(shè)已經(jīng)得到長(zhǎng)足發(fā)展，在一定程度上能夠滿足相關(guān)群體的需求，但不可否認(rèn)的是，圖書館建設(shè)，特別是地方圖書館建設(shè)仍然任重而道遠(yuǎn)。為此，發(fā)揮地方圖書館的功能，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的管理模式，實(shí)現(xiàn)多元治理結(jié)構(gòu)，讓更多社會(huì)力量承擔(dān)責(zé)任，保障經(jīng)費(fèi)的投入，并且探討相關(guān)的管理方法與技術(shù)，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源利用的有效性。

[1] 國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等三部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》[EB/OL].[2014-10-02].http：//news.xinhuanet.eom/zhengfu/2002/03/27/content-332704.htm.

[2] 詹姆斯N.羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[3] 劉雁，張玉敏.公共圖書館經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制研究[J].圖書館學(xué)刊，2013（10）.

[4] 肖容梅.公共圖書館管理體制研究[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)，2010（5）.

[5] 吳洪珺.公共圖書館經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究[J].中國(guó)圖書館學(xué)報(bào)，2010（5）.