靳繼東

摘 要：由于預(yù)算與國(guó)家之間的本質(zhì)性依賴(lài)關(guān)系，預(yù)算理論研究必須依據(jù)某種國(guó)家的假設(shè)或判斷而展開(kāi)。在此意義上，政治體制和過(guò)程構(gòu)成了對(duì)預(yù)算制度及其改革的重要制約。對(duì)于在既定體制下進(jìn)行的預(yù)算改革而言，必須關(guān)注和研究不同體制約束條件下的預(yù)算結(jié)構(gòu)和形式的實(shí)踐特征和經(jīng)驗(yàn)路徑。本文分析了不同國(guó)家模型下政治體制安排對(duì)預(yù)算改革實(shí)踐的制約和影響，以期為中國(guó)預(yù)算改革實(shí)踐提供理論參考和現(xiàn)實(shí)啟示。

關(guān)鍵詞：預(yù)算改革；國(guó)家模型；政治體制

中圖分類(lèi)號(hào)：F8103 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000176X（2015）04000307

財(cái)政既是政治之“因”，也是政治之“果”。自從沃爾達(dá)夫斯基提出預(yù)算改革政治學(xué)這一研究命題以來(lái)，從政治體制和過(guò)程角度關(guān)注和研究預(yù)算改革已經(jīng)成為公共預(yù)算理論中非常重要的一個(gè)研究方向和領(lǐng)域。作為研究政治的另一種方式，預(yù)算理論如果忽略了對(duì)制約預(yù)算過(guò)程的政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)分析，就難以從根本上解釋預(yù)算行動(dòng)何以可能的問(wèn)題?；诖耍疚膶⒃噲D從財(cái)政和政治史的角度，在預(yù)算汲取、分配方式變化與國(guó)家制度安排及其變遷的互動(dòng)關(guān)系中，分析不同國(guó)家模型下政治體制安排對(duì)預(yù)算改革實(shí)踐的制約和影響，進(jìn)而為中國(guó)預(yù)算改革實(shí)踐提供理論參考和現(xiàn)實(shí)啟示。

一、預(yù)算改革、國(guó)家模型與體制分析

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中國(guó)家功能在理論和現(xiàn)實(shí)層面的變化，以及公共預(yù)算在現(xiàn)代國(guó)家政治生活中占據(jù)越來(lái)越重要的地位，并且根據(jù)國(guó)家作用的變化而日益要求改革預(yù)算功能、結(jié)構(gòu)、規(guī)模和限度等呼聲日益強(qiáng)烈，關(guān)于建立預(yù)算改革的理論模式已經(jīng)成為公共預(yù)算研究中的重要問(wèn)題。貝爾[1]認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以分為三個(gè)領(lǐng)域，即家庭經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和以財(cái)政預(yù)算為核心的國(guó)家經(jīng)濟(jì)，并且進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立財(cái)政預(yù)算政治學(xué)理論的必要性，“關(guān)于家庭經(jīng)濟(jì)，我們確確實(shí)實(shí)有一整套的學(xué)說(shuō)。事實(shí)上，亞里士多德的《政治學(xué)》開(kāi)章即談‘家庭的理論，或者說(shuō)家務(wù)管理，是他探討家庭經(jīng)濟(jì)和政治經(jīng)濟(jì)，以及兩種經(jīng)濟(jì)各自所應(yīng)有的原則的基礎(chǔ)。至于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，約翰洛克和斯密的著作為我們創(chuàng)立了企業(yè)論、解釋市場(chǎng)清理的均衡概論和一系列的哲學(xué)原理——通過(guò)互通有無(wú)以增進(jìn)個(gè)人的利益。然而，我們卻沒(méi)有創(chuàng)立有關(guān)國(guó)家財(cái)政的完整的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)；沒(méi)有創(chuàng)立有關(guān)階級(jí)之間、社會(huì)群體之間在稅務(wù)這個(gè)決定性問(wèn)題上的結(jié)構(gòu)沖突的社會(huì)學(xué)；沒(méi)有創(chuàng)立試圖以公平分配理論——它奠定在公共家庭乃是社會(huì)中心這個(gè)基礎(chǔ)之上——的面貌出現(xiàn)的政治學(xué)” [1]。

國(guó)家作為強(qiáng)制性組織對(duì)預(yù)算資源存在根本性依賴(lài)，“國(guó)家都要首先并主要是從社會(huì)中抽取資源，并利用這些資源來(lái)創(chuàng)設(shè)和支持強(qiáng)制組織和行政組織”[2]。圍繞預(yù)算資源汲取而形成的不同制度方式，對(duì)于近代國(guó)家形成以及國(guó)家治理的不同模式將產(chǎn)生重要影響?！爸惺兰o(jì)的英國(guó)、法國(guó)和西班牙對(duì)皇家財(cái)政需要所做的激烈斗爭(zhēng)的不同結(jié)局，最終使歐洲依法治理或由行政敕令治理的社會(huì)形成了極為明顯的差異”[3]。在12—18世紀(jì)歐洲國(guó)家形成過(guò)程中，普魯士、英格蘭和法國(guó)分別采取了不同資源汲取模式，從而形成了差異化的制度安排[4]。其中，普魯士通過(guò)一種新的、中央強(qiáng)制實(shí)施的稅收系統(tǒng)，形成了“威權(quán)主義”的資源汲取模式。而英格蘭的汲取模式則是“協(xié)商”式資源汲取模式，法院和議會(huì)先后成為社會(huì)的代表機(jī)構(gòu)，這種模式通過(guò)稅收和（不斷增長(zhǎng)的）靈活的、負(fù)責(zé)的公共債務(wù)系統(tǒng)，從快速商業(yè)化的經(jīng)濟(jì)所構(gòu)成的新的資源基礎(chǔ)中獲取所需。法國(guó)利用國(guó)家壟斷性的強(qiáng)制地位采取了剝奪性資源汲取模式，其結(jié)果是國(guó)家負(fù)債累累，稅收永遠(yuǎn)無(wú)法彌補(bǔ)巨大的財(cái)政赤字，并最終引發(fā)了政治革命[4]。然而，資源汲取模式與國(guó)家體制安排之間的關(guān)系顯然不是單向而是互動(dòng)的?！皬?qiáng)制組織和行政組織只是整個(gè)政治體系的一個(gè)組成部分。政治體系還可能包含讓社會(huì)利益在國(guó)家政策中得以表達(dá)的制度，以及將非國(guó)家行政者動(dòng)員起來(lái)參與政策執(zhí)行的制度……只要這些基本的國(guó)家組織存在，它們?cè)谌魏蔚胤蕉季哂袛[脫支配階級(jí)直接控制的潛在自主性”[2]。在現(xiàn)代國(guó)家日益成為一種具有自主性的強(qiáng)制組織，并以社會(huì)公共利益的代表者名義出現(xiàn)且越來(lái)越多地承擔(dān)起更多的滿(mǎn)足社會(huì)公共需求功能之后，資源汲取就逐漸成為國(guó)家實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，而預(yù)算制度為國(guó)家服務(wù)的工具屬性也將越來(lái)越明顯。進(jìn)而，作為國(guó)家治理制度安排中的重要一環(huán)，預(yù)算制度改革將取決于以不同時(shí)期國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的功能定位和不同政治體制安排下的國(guó)家自主性程度。

基于預(yù)算與國(guó)家之間本質(zhì)性的相互依賴(lài)，有關(guān)預(yù)算改革的理論模式和經(jīng)驗(yàn)分析，必然要以某種對(duì)國(guó)家的理論觀點(diǎn)或現(xiàn)實(shí)觀察為中心而展開(kāi)。正如諾斯所指出的，“在任何關(guān)于長(zhǎng)期變遷的分析中，國(guó)家模型都將占據(jù)顯要的一席”[5]。在不同國(guó)家模型的政治體制約束下，國(guó)家預(yù)算資源汲取和分配的價(jià)值、結(jié)構(gòu)和機(jī)制顯然是有區(qū)別的，預(yù)算形式和實(shí)施的側(cè)重點(diǎn)也會(huì)有所不同，“預(yù)算在資本主義、民主社會(huì)、聯(lián)邦主義的國(guó)家還是在一個(gè)社會(huì)主義的、權(quán)威主義的國(guó)家中執(zhí)行會(huì)完全不同”[6]。什么是令人滿(mǎn)意的理論模型？“如果有一種解釋能適用于許多歷史現(xiàn)象——即這種解釋具有‘權(quán)威性——而且簡(jiǎn)明扼要，則可以認(rèn)為此種解釋比較可信”[7]。顯然，要滿(mǎn)足簡(jiǎn)明扼要原則，就必須把不必要的假設(shè)和復(fù)雜性剔除掉而緊緊抓住經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的本質(zhì)性特征；而能夠權(quán)威性地解釋多種已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)實(shí)，則需要理論能夠概括或涵蓋各種現(xiàn)實(shí)的主要特征。因此，對(duì)于在既定體制下的預(yù)算改革而言，分析不同國(guó)家模型中的制度安排、權(quán)力運(yùn)行方式及其對(duì)預(yù)算改革的作用和影響顯然是必要的。

二、專(zhuān)制體制：掠奪之手的改革困境

關(guān)于國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，施萊弗和什維尼[8]總結(jié)了兩種傳統(tǒng)的規(guī)范模型，即扶持之手模型和看不見(jiàn)的手模型。扶持之手模型認(rèn)為，不受約束的自由市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致諸多弊病，包括壟斷定價(jià)、外部效應(yīng)（例如污染）、失業(yè)、不完善的企業(yè)信貸供應(yīng)以及地區(qū)發(fā)展的失敗等。因此，致力于社會(huì)福利最大化的國(guó)家應(yīng)該為了糾正市場(chǎng)失靈而進(jìn)行諸如征稅、管制、價(jià)格控制、總需求管理和政府所有制等行動(dòng)?？床灰?jiàn)的手模型認(rèn)為，市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)良好而無(wú)需任何政府，國(guó)家只需執(zhí)行一些諸如提供法律、秩序和國(guó)防等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴(lài)以運(yùn)行所需的基本職能。施萊弗和什維尼[8]認(rèn)為，這兩種規(guī)范性模型忽略了對(duì)真正決定政府行為的政治過(guò)程的分析，以致看不見(jiàn)的手模型無(wú)法解釋現(xiàn)實(shí)社會(huì)中大量政府干預(yù)存在的真正原因，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了任何版本的看不見(jiàn)的手模型，而扶持之手模型也難以解釋以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)的政府干預(yù)政策績(jī)效卻非常糟糕，并且常常與服務(wù)公眾的目標(biāo)背道而馳。為此，施萊弗和什維尼[8]提出了以政治過(guò)程分析為基礎(chǔ)的新的國(guó)家模型，即掠奪之手模型。掠奪之手模型將政治過(guò)程視為政府行為的決定因素，提出了政治行為模型，即“政治家們的目標(biāo)并不是社會(huì)福利的最大化，而是追求自己的私利。獨(dú)裁者運(yùn)用他們的權(quán)力來(lái)維護(hù)自己的地位，將資源配置給自己的政治支持者，打擊政敵，中飽私囊，以犧牲公共福利為代價(jià)。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利動(dòng)機(jī)，部分原因在于他們需要再次當(dāng)選。但是，通過(guò)民主方式選舉的政治家一般也不會(huì)追求社會(huì)福利的最大化……民主政治會(huì)導(dǎo)致政治家追求非社會(huì)福利目標(biāo)，還有另一個(gè)原因，就是利益集團(tuán)和游說(shuō)會(huì)對(duì)政治選擇產(chǎn)生影響。游說(shuō)之所以能影響政治決策，原因是政治家需要從他們的成員那里獲取選票和捐款。游說(shuō)集團(tuán)便利用這一影響操縱再分配，從公眾那里掠奪資源，有時(shí)會(huì)以高額的社會(huì)成本為代價(jià)”[8]。掠奪之手模型的重要貢獻(xiàn)在于，它不僅從政治過(guò)程分析入手揭示出政府行動(dòng)的自利性一面，而且深入剖析了不同體制下權(quán)力掌控的方式不同而導(dǎo)致的政府實(shí)現(xiàn)自利動(dòng)機(jī)的行動(dòng)策略差異。更為重要的是，它提出了一個(gè)對(duì)于推進(jìn)政府改革更加關(guān)鍵性的問(wèn)題：誰(shuí)去推行改革？如果政府是自私的，那么政府去領(lǐng)導(dǎo)推行政治改革，特別是使政府變得更弱的改革，是否存在根本矛盾？由此，掠奪之手模型指出了一個(gè)對(duì)于改革實(shí)踐意義的研究方向：最好的改革時(shí)機(jī)正好就是黨派的政治利益和社會(huì)福利相一致的時(shí)候，而如何構(gòu)建支持改革的政治聯(lián)盟將成為改革能否成功的關(guān)鍵所在。

與掠奪之手模型具有殊途同歸旨趣的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)家理論強(qiáng)調(diào)，“理解國(guó)家的關(guān)鍵在于為實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的控制而盡可能地利用暴力”[7]。因此，具有“暴力潛能”的國(guó)家很有可能走向掠奪性方向，即國(guó)家憑借其壟斷的暴力盡可能實(shí)現(xiàn)權(quán)力集團(tuán)的收益最大化而無(wú)視它對(duì)社會(huì)整體福利的影響。在財(cái)政政治史上，法國(guó)是一個(gè)比較經(jīng)典的例子。托克維爾[9]指出，“公共事務(wù)幾乎沒(méi)有一項(xiàng)不是產(chǎn)生于捐稅，或?qū)е戮瓒悺盵9]。對(duì)于西歐國(guó)家的君主們而言，公共開(kāi)支或戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用導(dǎo)致財(cái)政短缺問(wèn)題是一樣的。但對(duì)于大革命之前的法國(guó)而言，最大問(wèn)題不在于財(cái)政赤字的存在，而是在于專(zhuān)制權(quán)力對(duì)財(cái)政危機(jī)的解決方式。“法國(guó)國(guó)會(huì)不同于英國(guó)國(guó)會(huì)，……后者極力要求得到王室的特許權(quán)和限制王室的權(quán)力，以此作為王室征稅、征收補(bǔ)助金的回報(bào)，因而在英國(guó)奠定了議會(huì)政府的基礎(chǔ)；法國(guó)則不然，她的等級(jí)會(huì)議恭順地屈服于國(guó)王的要求，因而喪失了由戰(zhàn)爭(zhēng)所帶來(lái)的在法國(guó)建立立憲政府的機(jī)會(huì)”[10]。由于議會(huì)的順從，缺少牽制的君主越來(lái)越多地運(yùn)用日益專(zhuān)制的絕對(duì)權(quán)力去剝奪社會(huì)財(cái)富，并通過(guò)特權(quán)、補(bǔ)貼等方式收買(mǎi)貴族對(duì)國(guó)王征稅的控制權(quán)。從歷史角度看，這導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：第一，隨著三級(jí)會(huì)議喪失了征稅的控制權(quán)，絕對(duì)君主的任意統(tǒng)治越來(lái)越發(fā)展，使法國(guó)成為當(dāng)時(shí)歐洲最典型的絕對(duì)君主制國(guó)家。第二，君主不受限制的特權(quán)越是發(fā)展，貴族就越來(lái)越多地享受免稅特權(quán)，第三等級(jí)就越來(lái)越承擔(dān)了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，社會(huì)也就越來(lái)越深陷入更深的分裂。換言之，由于“暴力潛能”在社會(huì)中不平等的分配，國(guó)家越來(lái)越帶有“掠奪性”特征。更為關(guān)鍵的是，由于權(quán)力的專(zhuān)制性特征，這種掠奪性國(guó)家在嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和社會(huì)矛盾面前，卻越來(lái)越失去了改革的意愿和能力。在1688年為解決財(cái)政危機(jī)而召開(kāi)的三級(jí)會(huì)議上，“無(wú)論是國(guó)王路易十六的開(kāi)幕詞，或是掌璽大臣巴朗登的致詞和財(cái)政總監(jiān)內(nèi)克爾的講話(huà)，都使第三等級(jí)的代表們感到失望，他們只談財(cái)政困難和稅收，而閉口不談?wù)胃母铩盵11]。最終，圍繞財(cái)政改革而引發(fā)的政治沖突導(dǎo)致了大革命的爆發(fā)。

奧爾森[12]將掠奪性國(guó)家理論進(jìn)一步運(yùn)用到對(duì)前蘇聯(lián)興衰的制度分析中。為什么前蘇聯(lián)能夠在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，甚至一度被人們視為對(duì)美國(guó)及其主導(dǎo)的世界秩序構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)和軍事上的挑戰(zhàn)或威脅？在奧爾森看來(lái)，蘇聯(lián)的體制特征發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，“它由一個(gè)共容利益集團(tuán)所統(tǒng)治——其他情況相同時(shí)，蘇聯(lián)領(lǐng)土上的生產(chǎn)效率越高，可供專(zhuān)制者實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的資源也就越多，所以蘇共第一書(shū)記有提高社會(huì)生產(chǎn)效率的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)；其領(lǐng)導(dǎo)人從社會(huì)中攫取了最大可能的剩余，以增加其政治權(quán)力、軍事力量和國(guó)際影響”[12]。基于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與統(tǒng)治者的政治利益存在一致性，統(tǒng)治者有足夠的動(dòng)機(jī)致力于推進(jìn)和保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)。那么，統(tǒng)治者為什么沒(méi)有涸澤而漁式的從社會(huì)無(wú)限制地攫取資源？這可以通過(guò)基于長(zhǎng)期執(zhí)政期望的統(tǒng)治者理性選擇中得到解釋?zhuān)础跋ＭL(zhǎng)期執(zhí)政的專(zhuān)制者通常會(huì)因?yàn)闆](méi)收財(cái)產(chǎn)、實(shí)行通脹和拒絕償債的做法而損失甚大……長(zhǎng)期執(zhí)政預(yù)期的專(zhuān)制者一般不能從沒(méi)收資本類(lèi)財(cái)產(chǎn)中獲益，因?yàn)闆](méi)收這類(lèi)財(cái)產(chǎn)通常意味著未來(lái)投資和收入的減少，進(jìn)而是稅收收入的減少”[12]。既然在這一體制下，統(tǒng)治者有足夠的動(dòng)機(jī)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么前蘇聯(lián)為什么最終會(huì)走向崩潰？這可以歸結(jié)為前蘇聯(lián)的“全能主義”政治體制。在這一體制下，國(guó)家對(duì)社會(huì)的無(wú)限政治責(zé)任與有限的預(yù)算資源之間存在著根本性的矛盾。由于這一矛盾，這些國(guó)家的預(yù)算收入不足以滿(mǎn)足其所承擔(dān)的責(zé)任所需，預(yù)算支出也不能反映政府的所有活動(dòng)。在政治意識(shí)形態(tài)和國(guó)家強(qiáng)有力的控制之下，這些矛盾可能是隱性的、潛在的。但從根本上講，只要這種體制性的矛盾不解決，軟預(yù)算約束、預(yù)算赤字、通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等問(wèn)題終究會(huì)顯現(xiàn)和爆發(fā)出來(lái)，最終形成政府的合法性壓力。隨之而來(lái)的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是：前蘇聯(lián)的改革者為什么未能有效地解決這些矛盾，從而像中國(guó)那樣順利地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型？奧爾森[12]指出，根本原因仍然在于這種體制下所固有內(nèi)部既得利益者的分利性行為，“隨著時(shí)間的推移，管理人員、官僚、甚至工人聯(lián)合起來(lái)，開(kāi)始隱秘地分享對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制（最后經(jīng)常是成為主要的控制者），而這些國(guó)有企業(yè)是稅收收入的主要來(lái)源。稅收收入不斷減少。對(duì)于中央來(lái)說(shuō)曾經(jīng)是稅收的部分，后來(lái)變成了成本——被企業(yè)及其管理層、工人和供應(yīng)方截留了下來(lái)，或僅僅因?yàn)樾实拖露速M(fèi)掉了，有時(shí)甚至確實(shí)被人偷走了。當(dāng)中央變得比以前更為貧窮更為虛弱時(shí)，它甚至需要為公眾輿論擔(dān)心，這使得甚至在困難時(shí)期限制消費(fèi)、養(yǎng)老金發(fā)放和社會(huì)服務(wù)都變得愈加困難”[12]。因此，當(dāng)改革者嘗試進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革時(shí)，他們所面對(duì)的實(shí)際上是整個(gè)體制所導(dǎo)致的根本性問(wèn)題，由于無(wú)法“在和無(wú)數(shù)從事隱蔽的集體行動(dòng)及其他內(nèi)部人游說(shuō)活動(dòng)的派系的戰(zhàn)斗中勝出”[12]，從而最終失去了推動(dòng)改革的有效能力。

三、民主體制：公共選擇和議價(jià)能力

任何統(tǒng)治都不能在赤裸裸的暴力基礎(chǔ)上持久存續(xù)，而必須是一種“合法的”權(quán)威。在西方近代國(guó)家形成時(shí)期，雖然法國(guó)式的“無(wú)償征用財(cái)產(chǎn)提供了一種短期解決辦法，但可能會(huì)證明要在較長(zhǎng)的時(shí)間里付出很高的代價(jià)”[13]。在這種情況下，英國(guó)的君主沒(méi)有走法國(guó)國(guó)王憑借專(zhuān)制性權(quán)力而征用或無(wú)信用借款等方式來(lái)解決財(cái)政上的難題，而是創(chuàng)造性地采取了一種“以權(quán)力換收入”的制度創(chuàng)新，以緩解財(cái)政的巨大壓力并形成可持續(xù)的補(bǔ)足財(cái)力的方式，即“國(guó)王開(kāi)始考慮通過(guò)轉(zhuǎn)讓特權(quán)——產(chǎn)權(quán)及對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)——以換取收入……正興起的民族國(guó)家從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中找到了相對(duì)易于征收的收入來(lái)源，統(tǒng)治者由此獲得了大量增加財(cái)源的可能性”[7]。為了贏得社會(huì)主要納稅群體的合作，君主們做出了必要的讓步——建立和容忍一個(gè)代議機(jī)構(gòu)，使納稅人的代表能夠?qū)φ呢?cái)政收入、支出有所控制。后雖歷經(jīng)內(nèi)戰(zhàn)、復(fù)辟等磨難，由議會(huì)控制征稅權(quán)的憲法傳統(tǒng)一直未被改動(dòng)。1603年后，議會(huì)與王權(quán)就圍繞對(duì)征稅權(quán)力的控制頻頻爆發(fā)沖突，詹姆斯一世多次強(qiáng)行提高關(guān)稅的舉動(dòng)激起了議會(huì)的反抗，查理一世即位后，議會(huì)與國(guó)王在稅收問(wèn)題上的矛盾進(jìn)一步達(dá)到不可調(diào)和的地步。1628 年，英國(guó)下院聯(lián)合上院提出《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》，重申了未經(jīng)議會(huì)同意不得強(qiáng)行征收任何賦稅、借款、捐贈(zèng)，以及非經(jīng)正當(dāng)法律程序不得拘捕任何人的原則。1629年，議會(huì)通過(guò)議案，宣布凡是教唆國(guó)王征收噸稅、磅稅的人或自愿繳納者都是“國(guó)家的死敵”和“自由的叛徒”。到 1648年，議會(huì)獲得了最終的勝利。1649年1月，“殘闕國(guó)會(huì)”通過(guò)決議，明確宣布議會(huì)（下院）享有最高主權(quán)，并確立了國(guó)會(huì)掌握財(cái)政資源分配的主體權(quán)利。1688年“光榮革命”后發(fā)表的《權(quán)利法案》重申：王室在議會(huì)規(guī)定的稅收之外從事征稅是非法的，從而再次從政治上確定了國(guó)會(huì)對(duì)征稅權(quán)力的控制。這種以“權(quán)力換收入”的制度創(chuàng)新大大減輕了君主的財(cái)政壓力，同時(shí)沒(méi)有觸動(dòng)議會(huì)的征稅權(quán)，沒(méi)有激化國(guó)王和議會(huì)之間的矛盾和沖突，從而保證了英國(guó)近代國(guó)家形成過(guò)程中權(quán)力的和平轉(zhuǎn)移，沒(méi)有引起激烈的政治革命。

英國(guó)近代以來(lái)財(cái)政制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表明，由于封建君主“自有資源”的持續(xù)匱乏和財(cái)政危機(jī)的巨大壓力，導(dǎo)致政府向社會(huì)主要集團(tuán)征稅或借債，從而形成了國(guó)家對(duì)社會(huì)主要納稅集團(tuán)的依賴(lài)。進(jìn)而，為了降低社會(huì)主要納稅集團(tuán)討價(jià)還價(jià)的能力，國(guó)家才通過(guò)兩次議會(huì)民主改革擴(kuò)大財(cái)政資源的社會(huì)基礎(chǔ)，并逐步把稅收推向普遍化。正是由于稅收的普遍化，社會(huì)大眾成為納稅主體，這在降低了國(guó)家對(duì)社會(huì)主要納稅集團(tuán)依賴(lài)的同時(shí)，也增強(qiáng)了社會(huì)大眾反抗政府征稅、要求控制政府汲取和分配資源的能力，從而最終實(shí)現(xiàn)了預(yù)算過(guò)程的民主化。對(duì)于預(yù)算過(guò)程而言，這種政治上的民主性變化必將引致以下重要后果：第一，預(yù)算內(nèi)容的全面化，即不僅預(yù)算資源的汲取，而且預(yù)算資源的支出將越來(lái)越成為在政治上關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題；不僅稅收資源的征繳和花費(fèi)，而且國(guó)家所有的收入和支出都必須納入預(yù)算的政治過(guò)程。第二，是預(yù)算管理的效率化，即無(wú)論是預(yù)算資源規(guī)模還是預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)，或預(yù)算資源和權(quán)力在不同層級(jí)政府之間的配置，都必須以有效滿(mǎn)足公共需求這個(gè)重要指標(biāo)來(lái)予以衡量。第三，預(yù)算決策的政治化，即隨著公民權(quán)利的現(xiàn)代擴(kuò)展和社會(huì)公共需求的剛性增長(zhǎng)，尤其是民主政治條件下不同利益群體在預(yù)算過(guò)程中表達(dá)利益訴求、追求利益最大化的行為也與日俱增，“特殊利益集團(tuán)在政治過(guò)程中的活動(dòng)及其重要性，既不獨(dú)立于政府預(yù)算的總規(guī)模，也不獨(dú)立于這種預(yù)算的組成”[14]。那么，預(yù)算作為國(guó)家進(jìn)行資源配置的制度安排，越來(lái)越取決于不同政治力量利益博弈的政治后果，而這種后果可能并不符合效率尺度或社會(huì)福利要求，甚至可能背離這一目標(biāo)。

預(yù)算過(guò)程成為某種形式上的“政治市場(chǎng)”，意味著人們?cè)趹{借手中的權(quán)力通過(guò)政治過(guò)程強(qiáng)烈地要求增加公共事業(yè)時(shí)，并不一定會(huì)同時(shí)考慮或接受負(fù)擔(dān)公共事業(yè)費(fèi)用的途徑——或是提高債務(wù)，或是提高稅收?！岸兰o(jì)最大的困惑之一是，在真正自由的民主社會(huì)中，廣大的選民卻不利用他們的選票去爭(zhēng)取更為有效地平均分配收入、財(cái)富以及許多其它人們渴求的寶貴東西”[1]。政治上的公共需求剛性增長(zhǎng)，滿(mǎn)足公共需求的所需資源汲取又因?yàn)槭艿秸紊系淖枇Χy以同步實(shí)現(xiàn)，將導(dǎo)致政府日益處于兩難境地：由于持續(xù)的擴(kuò)大“社會(huì)投資”、“社會(huì)消費(fèi)”政治壓力，國(guó)家行動(dòng)使得越來(lái)越多的社會(huì)資源背離盈利事業(yè)，而作為國(guó)家行動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)的財(cái)政資源卻要依賴(lài)于盈利性企業(yè)的稅收和雇員的工資收入。最終，“對(duì)國(guó)家開(kāi)支的需求完全超過(guò)了可望獲得的稅收和借貸資源，從而又對(duì)政府的合法性造成了極大的影響”[15]。進(jìn)而，由于可獲得和支配的預(yù)算資源相對(duì)于日益擴(kuò)張的公共需求的有限性，進(jìn)一步加劇了不同利益群體通過(guò)政治過(guò)程追求自我利益最大化可能導(dǎo)致的負(fù)面后果?！叭绻鐣?huì)中的典型組織只代表其中一小部分人的利益，則該組織必然不肯增加全社會(huì)的利益而做出自我犧牲；更為可能的是它將為其成員在社會(huì)總利益中爭(zhēng)取更大的份額。尤有甚者，即使社會(huì)利益重分配所招致的損失超過(guò)該集團(tuán)由此種重分配所得利益的許多倍，仍會(huì)發(fā)生上述情況。在任何集團(tuán)為其本身爭(zhēng)取社會(huì)總收入的更大份額時(shí)，該集團(tuán)不會(huì)關(guān)心此種重分配對(duì)全社會(huì)造成的任何數(shù)量的損失”[7]。社會(huì)中的特殊利益集團(tuán)的存在，在降低社會(huì)效率和總收入的同時(shí)，也會(huì)加劇政治生活中圍繞預(yù)算分配而在不同利益群體之間形成的分歧以及為此而展開(kāi)的政治斗爭(zhēng)。與此同時(shí)，不同利益集團(tuán)在政治結(jié)構(gòu)中的地位和影響力，也將決定著它們參與、影響和支配預(yù)算決策和執(zhí)行過(guò)程的能力，并最終影響預(yù)算政策的內(nèi)容和方向。因此，如果謀求避免利益集團(tuán)影響預(yù)算過(guò)程的負(fù)面后果，就必須從決定和制約利益集團(tuán)的政治結(jié)構(gòu)著手，尋找政治體制改革的可能性空間。

對(duì)于官僚預(yù)算最大化、政客通過(guò)預(yù)算向選民購(gòu)買(mǎi)選票以及利益集團(tuán)游說(shuō)等導(dǎo)致的種種預(yù)算政治問(wèn)題，公共選擇學(xué)者從決定預(yù)算決策的政治過(guò)程入手，認(rèn)為現(xiàn)行預(yù)算制度難以對(duì)不斷增長(zhǎng)的預(yù)算支出規(guī)模以及利益集團(tuán)的自利行為進(jìn)行有效限制，“如果不對(duì)政治博弈的規(guī)則進(jìn)行變革，目前存在的民主社會(huì)將會(huì)自我毀滅，也許它來(lái)得緩慢，但結(jié)果肯定如此”[16]。由于利益集團(tuán)政治是在民主政體下根據(jù)憲法確認(rèn)的公民結(jié)社權(quán)利而無(wú)法避免的現(xiàn)象，有關(guān)預(yù)算改革的政治爭(zhēng)論的關(guān)鍵不是這個(gè)或那個(gè)特定的潛在的受益者集團(tuán)該不該受益或潛在的納稅者集團(tuán)應(yīng)不應(yīng)該納稅，而是如何通過(guò)最高政治規(guī)則的變化實(shí)現(xiàn)普遍化的預(yù)算再分配轉(zhuǎn)移問(wèn)題。對(duì)此，布坎南和馬斯格雷夫[17]從憲法層面上確立對(duì)預(yù)算范圍和程序的約束規(guī)則，“一種約束形式是影響為集體決策而確立的規(guī)則（因而本質(zhì)上是程序性的），另一種約束的形式是影響一系列準(zhǔn)許的結(jié)果或解決方法，這些結(jié)果和方法按照任何一種同意的程序都可能被準(zhǔn)許（因此，從本質(zhì)上是范圍限制）”。顯然，布坎南等公共選擇學(xué)者不僅將預(yù)算改革提升到更高的政治層級(jí)，要求從憲法角度以全體一致原則或超多數(shù)規(guī)則取代現(xiàn)實(shí)政治的多數(shù)決定規(guī)則，同時(shí)也預(yù)示著在西方民主體制下謀求從根本上解決預(yù)算改革難題將面臨更高的挑戰(zhàn)和更加復(fù)雜的困境：對(duì)已經(jīng)存在了數(shù)十年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治博弈的基本規(guī)則進(jìn)行變革，而且要在博弈仍按老規(guī)則繼續(xù)進(jìn)行的同時(shí)進(jìn)行這種變革。自布坎南獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)到目前，這種改革的研究仍然致力于在學(xué)術(shù)領(lǐng)域內(nèi)形成某種程度上的共識(shí)而在現(xiàn)實(shí)中幾乎沒(méi)有得到什么應(yīng)用性的實(shí)踐，實(shí)際上也證明了這種困境。

四、威權(quán)體制：發(fā)展型國(guó)家的自主性

任何政治社會(huì)的存在和維系都必須以一定的政治權(quán)威為基礎(chǔ)，僅有權(quán)力而無(wú)權(quán)威的統(tǒng)治是不可能長(zhǎng)久的。因此，權(quán)威只是一個(gè)中性詞，本身沒(méi)有絕對(duì)的善惡標(biāo)準(zhǔn)。但當(dāng)它逐漸演變?yōu)槔碚撋系摹巴?quán)主義”時(shí)，主要是指一種介于民主主義和獨(dú)裁主義之間的政治體制形式。薩托利[18]把極權(quán)主義和民主主義作為對(duì)立的政治體制形式的兩端，而把處于兩者之間的既非民主制又非明確的極權(quán)制的國(guó)家政體形式稱(chēng)為威權(quán)主義政體。林茨認(rèn)為：“這種政治體系具有一種有限的、沒(méi)有有責(zé)任的多元政治；缺乏一套作為政治體系主導(dǎo)性理想的意識(shí)形態(tài)，而存在不同性質(zhì)的心態(tài)；這種政治體系除了在特定發(fā)展時(shí)期之外，一般沒(méi)有廣泛而深入的政治動(dòng)員；政治體系的統(tǒng)治權(quán)由領(lǐng)袖一人，間或也為少數(shù)集團(tuán)所行使，盡管行使權(quán)力的方式?jīng)]有明確的界限，但實(shí)際上具有很大的可預(yù)測(cè)性”[19]。

作為一種政治體制形式，威權(quán)政體與民主政體、專(zhuān)制政體存在顯著區(qū)別。在政治權(quán)力的價(jià)值理念上，民主政體強(qiáng)調(diào)民主和自由，認(rèn)為政治權(quán)力的取得必須有制度化的授予和認(rèn)可，必須經(jīng)過(guò)自由公平的選舉產(chǎn)生，權(quán)力的合法性權(quán)威在于民主的程序規(guī)則。民主也需要權(quán)威，但權(quán)威和自由并不矛盾，而是可以相容，不承認(rèn)權(quán)威的自由不是自由，而是放縱，是專(zhuān)橫的自由。當(dāng)政治權(quán)威與個(gè)人自由發(fā)生沖突時(shí)，前者要以后者為最終依歸，可以有條件地讓步于后者。專(zhuān)制政體一般都有一種排他性的意識(shí)形態(tài)，并將之作為政治統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)。它往往強(qiáng)調(diào)權(quán)威的首要價(jià)值，抹殺公民自由，當(dāng)權(quán)威與自由相矛盾時(shí)，后者要無(wú)條件地服從前者的需要。而威權(quán)政體中一般沒(méi)有明確的意識(shí)形態(tài)，權(quán)力的取得也并不推崇來(lái)自民眾的同意而依靠權(quán)威人物本人的特性或其實(shí)用的政策目標(biāo)，其合法性標(biāo)準(zhǔn)常在其政績(jī)的好壞或其現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)治能力；公民可以享有一種有限的個(gè)人自由，雖然它并不完全否定個(gè)人自由，但自由必須受到國(guó)家命令的限制。當(dāng)政治權(quán)威與公民基本自由發(fā)生沖突時(shí)，后者一般有條件服從前者。在政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)上，民主政體認(rèn)為權(quán)力是多元的，分布在集體組成的不同機(jī)構(gòu)中，各種權(quán)力之間可以相互制衡，政治權(quán)威受到多元權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約；另外，社會(huì)的許多領(lǐng)域是政治權(quán)威不能干預(yù)的。專(zhuān)制政體中權(quán)力是高度一元的，它最終掌握于一人手中；政治權(quán)力具有的空前強(qiáng)度、彌散性和滲透性使得它可以擴(kuò)展到社會(huì)生活的每一個(gè)角落，以至最終取消了國(guó)家與社會(huì)的界限，對(duì)人的社會(huì)生活進(jìn)行徹底的政治化統(tǒng)治。在威權(quán)政體中，政治權(quán)威是有限多元的。政治權(quán)力往往以行政權(quán)力為主導(dǎo)，相對(duì)不受民意的監(jiān)督和制約，但國(guó)家和社會(huì)的界限尚有一定程度的分離，個(gè)人相對(duì)有一定的獨(dú)立空間。在政治權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制上，民主主義政權(quán)一般實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，允許執(zhí)政黨之外的反對(duì)黨合法存在及競(jìng)爭(zhēng)，并認(rèn)為這是民主政治的基本特征之一，此外利益集團(tuán)也是一種重要的利益表達(dá)、影響政策的重要政治運(yùn)行機(jī)制；極權(quán)主義政權(quán)一般實(shí)行唯一政黨制，禁止其他政黨存在，也不允許政治反對(duì)派的存在。權(quán)威主義大多實(shí)行一黨優(yōu)勢(shì)制，由一個(gè)政黨占據(jù)執(zhí)政地位，有的存在其他政黨，但通過(guò)制度或非制度手段使之參與政權(quán)不具有現(xiàn)實(shí)意義，難以形成有效的競(jìng)爭(zhēng)或制約。

在現(xiàn)實(shí)中，威權(quán)政體是二戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)在現(xiàn)代化進(jìn)程中所選擇的政治制度形式或現(xiàn)代化戰(zhàn)略模式。這一戰(zhàn)略模式的內(nèi)容主要包括：第一，一個(gè)有能力可以制衡政治參與和政治制度化的強(qiáng)大政府是新興發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)發(fā)展的必要條件。發(fā)展中國(guó)家謀求發(fā)展首先需要保持政治秩序和穩(wěn)定?！叭水?dāng)然可以有秩序而無(wú)自由，卻不能有自由而無(wú)秩序”[20]。二戰(zhàn)后獨(dú)立的發(fā)展中國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)保持政治穩(wěn)定和謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)，必須首先確保政治秩序的穩(wěn)定。在強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)下，扶持和推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)本國(guó)的工業(yè)化和現(xiàn)代化。最終，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變遷的宏觀背景下開(kāi)始政治的民主化和制度化。20世紀(jì)60、70年代，東亞、拉美等一些新興發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛，在很大程度上受益于威權(quán)政體的建立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的秩序和穩(wěn)定。第二，威權(quán)政體下的強(qiáng)政府對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用。后發(fā)展國(guó)家和地區(qū)在進(jìn)行現(xiàn)代化時(shí)，大多采用“趕超”的發(fā)展戰(zhàn)略，即把經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)、盡快完成工業(yè)化作為首要目標(biāo)，這意味著一定時(shí)期政府可以以犧牲公平為代價(jià)，而由此所導(dǎo)致的貧富差距拉大、社會(huì)分配不公、利益調(diào)整所產(chǎn)生的沖突等往往潛在地威脅著社會(huì)的穩(wěn)定。這時(shí)，威權(quán)政體政府所提供的社會(huì)和政局的穩(wěn)定便成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的基本條件。正是從這一意義上說(shuō)，“如果一個(gè)欠發(fā)達(dá)國(guó)家要想獲得經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)率，它不得不接受一個(gè)致力于發(fā)展的權(quán)威主義政府”[21]。第三，威權(quán)政體內(nèi)含對(duì)政治發(fā)展的可開(kāi)發(fā)性。后發(fā)展國(guó)家現(xiàn)代化的目標(biāo)有經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化和政治的民主化。威權(quán)政體促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)騰飛，而且從政治發(fā)展的角度內(nèi)含著向民主政治轉(zhuǎn)型的可能性。威權(quán)政體并不單純追求絕對(duì)的獨(dú)占政府權(quán)力，而是注重以政治的實(shí)績(jī)來(lái)維系其合法性，不僅僅以經(jīng)濟(jì)的成就而且愈來(lái)愈多地通過(guò)議會(huì)選舉、政黨、政治參與等民主方式取得民眾對(duì)其統(tǒng)治的認(rèn)可；雖然帶有一定的人治色彩，但威權(quán)政體也重視法制的作用，政策的出臺(tái)和執(zhí)行、政府的更迭，大多在法制的形式下進(jìn)行；威權(quán)政體大都保持一套民主的政治形式，為伴隨經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而產(chǎn)生的政治體制變革壓力留有制度上的緩沖余地。

在二戰(zhàn)后新興發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)尤其是東亞模式成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一些學(xué)者將威權(quán)政體下強(qiáng)政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)騰飛的實(shí)踐在理論上總結(jié)為“發(fā)展型國(guó)家”模型。在“發(fā)展型國(guó)家”模型，自主性是“政治組織和政治程序獨(dú)立于其他社會(huì)團(tuán)體和行為方式而生存的程度”[20]。由于國(guó)家具有相對(duì)于社會(huì)利益群體之上的獨(dú)立性，才能確保致力于超越具體利益之上的國(guó)家建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化和社會(huì)利益的分化，新興利益群體逐漸成長(zhǎng)和壯大。在國(guó)家缺乏自主性或自主性程度較弱的體制下，這些新興的利益群體沒(méi)有經(jīng)過(guò)既定的政治組織和程序進(jìn)入政治領(lǐng)域，這樣政治組織和程序就難以抵擋和規(guī)制新的社會(huì)集團(tuán)的沖擊。反之，在制度化水平較高或自主性較強(qiáng)的政治組織和程序中，國(guó)家有足夠的能力限制、緩解、吸納新集團(tuán)參政的熱情，同時(shí)保持必要的自主性。在諾思[21]的分析中，國(guó)家既非“契約論”所強(qiáng)調(diào)的契約行為監(jiān)護(hù)人，也并不是社會(huì)沖突強(qiáng)勢(shì)一方的代表，而是追求自身的福利或效用最大化的獨(dú)立性組織。它通過(guò)提供社會(huì)博弈的基本規(guī)則，一方面界定產(chǎn)權(quán)，形成交易前所必需的所有權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面降低契約實(shí)施的費(fèi)用。前者使國(guó)家的壟斷租金最大化，后者使社會(huì)產(chǎn)出最大化。奧爾森[7]指出，由于分利集團(tuán)為了自身的狹隘利益而具有排他性，從而往往利用自己所擁有的社會(huì)和政治資源，阻礙技術(shù)的進(jìn)步和資源的合理流動(dòng)，并通過(guò)權(quán)錢(qián)交易來(lái)降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的報(bào)酬。因此，國(guó)家必須避免被分利集團(tuán)所控制，并采取限制分利集團(tuán)的措施。顯然，自主性是國(guó)家避免被分利集團(tuán)控制從而導(dǎo)致“俘虜型國(guó)家”的關(guān)鍵因素。對(duì)于預(yù)算改革而言，由于改革所涉及的利益和權(quán)力利害關(guān)系，國(guó)家保持必要的自主性是非常必要的。，“國(guó)家或政府超越于各種社會(huì)勢(shì)力集團(tuán)的程度如何，直接關(guān)系到這個(gè)國(guó)家或政府能否制定出一種穩(wěn)定的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、符合國(guó)家利益的現(xiàn)代化計(jì)劃與政策，并將其付諸實(shí)施”[23]。其中，政府尤其是中央政府只有超越自身的特殊利益、超越各種社會(huì)勢(shì)力集團(tuán)的特殊利益，才能充分代表公共利益，從根本上有助于提高政府的有效性程度；相反，如果政府的自主性不斷弱化，則必然造成政府的病態(tài)自主和各種特殊利益對(duì)公共利益的強(qiáng)勢(shì)自主，其結(jié)果必然是各種特殊利益對(duì)公共利益的取代和淹沒(méi)，政府甚至成為特殊利益集團(tuán)營(yíng)私的工具，由此的必然結(jié)果就是政府有效性的喪失。在此方面盡管威權(quán)體制在理論上和現(xiàn)實(shí)中仍然存在較大的爭(zhēng)議，它帶來(lái)的啟示意義無(wú)疑是非常有價(jià)值的。

五、結(jié)論和啟示

摩根索指出，“社會(huì)科學(xué)充其量就是提出一系列假設(shè)的可能性，其中每一種可能性在一定條件下都可能發(fā)生，人人都猜想，他們中的哪一個(gè)將真正發(fā)生”[22]。那么，如何將特定的條件與可能的方案聯(lián)系起來(lái)，從而能夠?yàn)椴煌瑖?guó)家在特定發(fā)展階段上的預(yù)算改革提出現(xiàn)實(shí)可行的目標(biāo)和切合實(shí)際的建議？顯然，這需要關(guān)注和研究不同體制約束條件下的預(yù)算結(jié)構(gòu)和形式的實(shí)踐特征和經(jīng)驗(yàn)路徑。因?yàn)槿魏胃母锒疾皇亲詣?dòng)完成的，而是需要借助于一定的執(zhí)行主體、由眾多的利益相關(guān)者在相應(yīng)的制度規(guī)則約束下共同參與過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。如果說(shuō)政治研究的本質(zhì)在于政治參與者的約束條件以及在這些約束條件下指導(dǎo)他們行動(dòng)的策略[23]，那么預(yù)算改革研究的核心問(wèn)題則在于分析這些約束條件的政治來(lái)源、運(yùn)作方式以及改革參與者在約束條件下的行動(dòng)策略。進(jìn)而，對(duì)于中國(guó)預(yù)算改革而言，無(wú)論是以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民的委托責(zé)任的政治安排等本質(zhì)性目標(biāo)，還是中共十八屆三中全會(huì)確定的當(dāng)前預(yù)算改革的階段性方向，其順利實(shí)施和成功推進(jìn)的關(guān)鍵在于分析預(yù)算改革參與者在現(xiàn)有政治體制、程序規(guī)則中，基于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和歷史等各種約束條件而采取的行動(dòng)策略及其對(duì)改革方向、步驟和深度的影響和作用，以及在此基礎(chǔ)上如何構(gòu)建有助于改革順利實(shí)施的預(yù)算參與者激勵(lì)機(jī)制和合理可行實(shí)踐路徑。

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Abstract：The budget theory should be studied based on the assumption or judgment about a nation， because of the essential dependent relations between the budget and state. In this sense， the political system and process constitute the important restriction of budget system and its reform. For the budget reform under the established system， it needs to concern and discuss the practical characteristic and experience path of the structure and form of the budget under different institutional constraints. This paper analyzes the constraints and influence of the political system arrangement on the practice of budget reform with different national models， so as to provide theoretical reference and reality enlightenment for the practice of China's budget reform.

Key words： budget reform； national model； institutional analysis

（責(zé)任編輯：徐雅雯）