王永龍

（合肥市行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 238000）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境和應(yīng)對(duì)之策
——以合肥市為例

王永龍

（合肥市行政學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥 238000）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新一屆中央政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心任務(wù)。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化已經(jīng)陷入困境之中，為此，要確定目標(biāo)人群和承載平臺(tái)，完善體制機(jī)制與配套政策，做實(shí)進(jìn)入環(huán)節(jié)、做精融入環(huán)節(jié)和做好退出環(huán)節(jié)，建立完善的工作推進(jìn)機(jī)制。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；困境；原因；應(yīng)對(duì)之策

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是本屆中央政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心任務(wù)。在當(dāng)前全面深化改革的大潮下，合肥市推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化具有重大的啟發(fā)和引領(lǐng)意義。

一、合肥市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的困境與分析

2006年以來(lái)，合肥市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，吸引并集聚了大量的從業(yè)人口尤其是以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。2013年末，常住人口761.1萬(wàn)人，戶籍人口711.50萬(wàn)人，比上年只增加0.98萬(wàn)人。與常住人口上升態(tài)勢(shì)相比，全市戶籍人口增長(zhǎng)緩慢，已陷入困境之中。

（一）政府的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與推進(jìn)市民化的路徑欠科學(xué)

鑒于多種因素，政府認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)誤區(qū)：一是認(rèn)為現(xiàn)時(shí)缺乏條件，因而認(rèn)為城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)是提高城鎮(zhèn)的綜合承載力而非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。實(shí)際上這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓倒一切的思想在作怪，是對(duì)GDP的崇拜，造成土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)長(zhǎng)大、長(zhǎng)寬、變亮了，但真正的市民卻增加不多。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化所暴露出來(lái)的問(wèn)題和后果，就是因?yàn)殚L(zhǎng)期忽視“人的城鎮(zhèn)化”而產(chǎn)生的。二是一些政府領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)槭忻窕杀据^高等原因?qū)Α叭说某擎?zhèn)化”有抵觸情緒。有些領(lǐng)導(dǎo)甚至認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題相當(dāng)復(fù)雜，弄不好會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。哪里有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加快硬件建設(shè)立竿見(jiàn)影呢！于是市民化問(wèn)題久拖不決、毫無(wú)進(jìn)展。

調(diào)研情況顯示：地方政府期望獲得更多的土地指標(biāo)和財(cái)政支持，更希望通過(guò)招商引資來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加GDP，以便加快城鎮(zhèn)建設(shè)，提高城鎮(zhèn)綜合承載力。政府抱怨的往往是缺地、缺錢(qián)、缺人才。不少政府及部門(mén)官員甚至反對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，而沒(méi)有注意到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為主要人力資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用。不少企業(yè)不簽合同、不給農(nóng)民工買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，政府卻熟視無(wú)睹，放任不管，這不利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致就業(yè)難、招工難的惡性循環(huán)，更使市民化舉步維艱?；谝陨险J(rèn)識(shí)，目前讓農(nóng)民放棄土地等生產(chǎn)要素成為城里人的政策吸引力顯然還不夠，其做法也不符合國(guó)家政策。比如采取“雙置換一轉(zhuǎn)化”的辦法推進(jìn)市民化，不僅不可行，而且即使推行的話，也只能帶動(dòng)郊區(qū)農(nóng)民的市民化，對(duì)大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，是無(wú)濟(jì)于事的。

（二）政府推進(jìn)市民化的意愿與財(cái)力不足相掣肘

從合肥市市民化現(xiàn)狀來(lái)看，雖然地級(jí)市政府積極性相對(duì)而言大于縣市級(jí)及下屬政府，但是限于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)力不足——市民化成本較高，因而其積極性、主動(dòng)性總體來(lái)看并不理想。有些縣鄉(xiāng)政府更是得過(guò)且過(guò)，無(wú)所作為。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制尚未建立，各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任因而不夠明確。在現(xiàn)行財(cái)政和事權(quán)劃分體制下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化產(chǎn)生的各種社會(huì)成本，主要靠輸入地城鎮(zhèn)政府自行消化，這使城鎮(zhèn)政府承受較大財(cái)政支出壓力，這是農(nóng)民工相對(duì)集中的城鎮(zhèn)政府不愿或消極的向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開(kāi)放戶籍的根本原因?，F(xiàn)行的公共服務(wù)資源大多仍以戶籍人口來(lái)配置，而且與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增加沒(méi)有關(guān)聯(lián)，倘若適應(yīng)人口大規(guī)模流動(dòng)的要求，流入人口較多的地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)將十分沉重。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本支出是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。據(jù)安徽省財(cái)政廳測(cè)算，合肥市市民化成本人均約15.49萬(wàn)元，包括義務(wù)教育、保障性住房、醫(yī)療和養(yǎng)老、各種民政救助和社會(huì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面。如按照每年20萬(wàn)農(nóng)民市民化計(jì)算,合肥市農(nóng)民市民化年度新增加成本約300億元,到2020年約2，400億元,2030年達(dá)到5，400億元。按同口徑計(jì)算，2012年合肥用于義務(wù)教育、保障性住房、醫(yī)療和養(yǎng)老、各種民政救助和社會(huì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施等方面財(cái)政支出為113億元左右，如按年增長(zhǎng)20%計(jì)，每年增加22.6億元，與市民化每年所需的實(shí)際成本相比，僅靠市財(cái)政投入難免捉襟見(jiàn)肘，現(xiàn)有財(cái)力難以保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的資金需求，各級(jí)政府都面臨著巨大的財(cái)政壓力。

（三）農(nóng)民紛紛進(jìn)城打工與不愿意市民化相矛盾

改革開(kāi)放以后，長(zhǎng)期淤積在農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力像潮水一樣涌向長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地區(qū)……。2013年全國(guó)有2.69億農(nóng)民工，合肥市也有近百萬(wàn)之眾，農(nóng)民進(jìn)城謀生創(chuàng)業(yè)的欲望絲毫未減。就市民化而言，他們盼望的是：工資增長(zhǎng)快一點(diǎn)、承包土地升值、保留農(nóng)村權(quán)益、享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)，否則對(duì)戶籍改變沒(méi)有興趣。

從合肥市A村人口流動(dòng)情況看，農(nóng)民紛紛外出打工，與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化沒(méi)有同步發(fā)展，有些農(nóng)民甚至在外購(gòu)房居住也沒(méi)有轉(zhuǎn)移戶口。2014年課題組對(duì)合肥市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿進(jìn)行了較大樣本的分類(lèi)調(diào)查（見(jiàn)表1）。

表1 合肥市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿調(diào)查表

由表1來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中“愿意轉(zhuǎn)戶口的”不到三成?？傮w情況是市民化意愿明顯不強(qiáng)，即使愿意市民化的，也是在子女上好學(xué)、不收回土地承包權(quán)等權(quán)益保障之下“有條件轉(zhuǎn)戶口”的占多數(shù)。過(guò)去農(nóng)民搶著 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”，為什么現(xiàn)在卻出現(xiàn)相反的狀況呢？這是當(dāng)前推進(jìn)市民化工作中必須面對(duì)又必須要解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。

二、合肥市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化陷入困境的主要原因分析

一是土地制度改革滯后，制約市民化。大多數(shù)農(nóng)民懷有很深的 “土地情結(jié)”，農(nóng)民更多的想法是，土地、林地有收益，還有社會(huì)保障功能；種糧不但不交稅，還能享受?chē)?guó)家直接補(bǔ)貼；宅基地還寄托著認(rèn)祖歸宗的思想；由于城鎮(zhèn)化建設(shè)，土地還存在潛在的拆遷利益；農(nóng)村計(jì)劃生育政策相對(duì)寬松，一般能養(yǎng)兩個(gè)孩子。而這對(duì)于長(zhǎng)期經(jīng)受農(nóng)村傳統(tǒng)思想熏染的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，明顯感覺(jué)比“非農(nóng)業(yè)戶口”要好些，因而市民化意愿不強(qiáng)。二是當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)穩(wěn)定性差，收入水平低。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心生活成本提高，難以長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)。三是公共服務(wù)沒(méi)有全面覆蓋到農(nóng)民工身上。由于市民化成本分擔(dān)機(jī)制尚未建立，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住，有的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了舉家遷移，但他們難以享有與城鎮(zhèn)居民同等的福利待遇。四是財(cái)政投入不足嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在2012年合肥市財(cái)政總支出中，教育、社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生以及住房保障分別占12.53%，6.45%，3.29%，10.06%。其中，社保和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生相比2011年顯著下降。五是城市管理水平急待提高。一些城鎮(zhèn)盲目追求高、快、寬、大、亮等形象工程，沿襲先污染后治理、先規(guī)模后效益、先建設(shè)后規(guī)劃和攤大餅式擴(kuò)張的發(fā)展途徑，生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)文明建設(shè)被嚴(yán)重忽略。城市出現(xiàn)多色效應(yīng)如灰霾效應(yīng)、擁堵效應(yīng)和垃圾效應(yīng)等。這是農(nóng)民從心理上難以接受城市（?。┑闹庇^原因之一。

總而言之，合肥市城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化形勢(shì)不容樂(lè)觀，已經(jīng)陷入困境之中，當(dāng)前急需大膽改革，不斷創(chuàng)新，積極探尋破圍之路。

三、合肥市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的應(yīng)對(duì)之策

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是自然歷史進(jìn)程，既要堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府在編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)等方面的職能，既要充分運(yùn)用國(guó)內(nèi)的智慧和力量，又要廣泛借鑒國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)和成果。

（一）他山經(jīng)驗(yàn)與啟示

綜觀國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化經(jīng)驗(yàn)，啟示如下：第一，要使農(nóng)民樂(lè)意進(jìn)入城鎮(zhèn)定居，必須讓其獲得比農(nóng)村更多的綜合福利收益，并獲得持續(xù)性的發(fā)展機(jī)會(huì)。倘若沒(méi)有產(chǎn)生比較利益，那么，其他所有外圍工作只是徒勞。第二，地方政府要根據(jù)自身財(cái)力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。第三，制度設(shè)計(jì)要考慮其科學(xué)性、前瞻性和可操作性，切忌盲目性。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒以上成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合合肥已有做法大膽實(shí)踐。

（二）對(duì)策建議

1.確定目標(biāo)人群和承載平臺(tái)

（1）確定目標(biāo)人群。目標(biāo)人群分成三類(lèi)，分三步走。首先市民化的是市四大開(kāi)發(fā)區(qū)、縣級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園農(nóng)民合同工人；其次，市內(nèi)靈活就業(yè)人員；最后，外來(lái)常住人口。（2）確定承載平臺(tái)。表三顯示，合肥市區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化愿望強(qiáng)些；縣市城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化愿望很小，幾乎只愿“轉(zhuǎn)業(yè)不轉(zhuǎn)戶”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中區(qū)更是對(duì)農(nóng)業(yè)人口缺乏吸引力。為解決“人往哪里去”的問(wèn)題，有序推進(jìn)市區(qū)、縣（市）城、中心鎮(zhèn)和重點(diǎn)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口聚集區(qū)四類(lèi)承載平臺(tái)吸納人口，實(shí)行差異化落戶政策，引導(dǎo)農(nóng)民合理選擇居住工作，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。合肥市應(yīng)認(rèn)真落實(shí)“十二五”規(guī)劃，堅(jiān)持高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高效能，全面提升城市規(guī)劃建設(shè)和管理水平，大幅提升與城市地位相適應(yīng)的載體功能、服務(wù)功能和綜合保障功能，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以建設(shè)全國(guó)有較大影響力的區(qū)域性特大城市為目標(biāo)，以提升城市綜合承載力和輻射帶動(dòng)力為核心，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、中心提升、組團(tuán)拓展、區(qū)域協(xié)同、特色彰顯”的思路，統(tǒng)籌空間資源配置利用，構(gòu)筑“1331”市域空間發(fā)展新格局，以前瞻性規(guī)劃引領(lǐng)城市建設(shè)和發(fā)展。優(yōu)化提升主城區(qū)，快速提升城市綜合承載力和輻射帶動(dòng)力。積極發(fā)展副中心城市、特色發(fā)展巢湖市、綜合拓展廬江城區(qū)、優(yōu)質(zhì)建設(shè)長(zhǎng)豐縣城。分類(lèi)建設(shè)特色小城鎮(zhèn)，加快發(fā)展一批綜合型、工業(yè)型、商貿(mào)型、旅游型等各具特色的新型名鎮(zhèn)。選擇三河、長(zhǎng)臨河、下塘、湯池等重點(diǎn)鎮(zhèn)，按照小城市規(guī)模，試點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市。除了以上四鎮(zhèn)之外，長(zhǎng)豐縣吳山鎮(zhèn)，肥東縣撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)，肥西縣花崗鎮(zhèn)，廬江縣泥河鎮(zhèn)，巢湖市柘皋鎮(zhèn)、黃麓鎮(zhèn)等共有10個(gè)鎮(zhèn)被列入全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，按照提高質(zhì)量、節(jié)約用地、體現(xiàn)特色等要求，在政策、土地及項(xiàng)目安排上將獲得國(guó)家支持。合肥市理應(yīng)搶抓機(jī)遇，加快發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)，努力提高其綜合承載力。

2.完善體制機(jī)制與配套政策

從調(diào)研來(lái)看，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口急需解決的公共服務(wù)依次是住房保障（90%）、社會(huì)保障（85%）、公共教育（80%）、醫(yī)療衛(wèi)生（78%）、就業(yè)培訓(xùn)（穩(wěn)定就業(yè)）（77%）、戶籍轉(zhuǎn)移（22%）等。為此，需要政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程做頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)規(guī)劃，以積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。（1）完善戶籍制度與配套政策。持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，努力實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障。堅(jiān)持“自愿交納，多交多得”原則，政府通過(guò)補(bǔ)貼方式，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)社保。參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的，其個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額并入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限按50%比例折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。鼓勵(lì)農(nóng)民隨時(shí)將“農(nóng)保”轉(zhuǎn)為“城?！?，以此提升養(yǎng)老待遇。條件允許時(shí)（2016年前）將“農(nóng)?！焙汀俺潜！焙喜椤昂戏适谐擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”，早日消除城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。（2）健全公共服務(wù)全覆蓋辦法。第一，確保住房保障。一是將農(nóng)民工也納入住房公積金政策覆蓋之內(nèi)。二是調(diào)動(dòng)各方力量，參與住房建設(shè)。三是嚴(yán)格限制農(nóng)村亂建房，引導(dǎo)農(nóng)民到城鎮(zhèn)買(mǎi)房居住、工作。第二，完善社會(huì)保障。鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)社保。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限按50%比例折算為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。第三，抓好公共教育。推進(jìn)教育均衡化，讓農(nóng)民孩子也能享受到城鎮(zhèn)的先進(jìn)教育。第四，提高就業(yè)質(zhì)量。建立滿足多層次需求的城市培訓(xùn)體系，達(dá)到既能穩(wěn)定就業(yè)又能提高就業(yè)質(zhì)量之目的。（3）健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本分擔(dān)機(jī)制。由中央、省、市、企業(yè)和個(gè)人共同按比例合理分擔(dān)。中央政府主要承擔(dān)支付農(nóng)民工市民化的教育、醫(yī)療和社會(huì)保障支出。地方政府主要承擔(dān)支付農(nóng)民工市民化的廉租房等住房成本支出。剩余的資金由企業(yè)和個(gè)人解決。合肥市農(nóng)民工已經(jīng)享受到部分公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等。只要積極籌劃，特別是做好未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)防范，政府完全有能力進(jìn)一步加快市民化，讓農(nóng)民工也更好地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。而且，這種成本完全可以由各級(jí)政府承擔(dān)起來(lái)，而不是由農(nóng)民的土地來(lái)交換。市民化成本由財(cái)政保障的部分，政府要完善部門(mén)預(yù)算，以結(jié)構(gòu)性投入增長(zhǎng)帶動(dòng)總量投入增長(zhǎng)。如增加社保、就業(yè)和醫(yī)療衛(wèi)生投入，推進(jìn)市民化。（4）加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。一是加快農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是建立健全地隨人走的城鄉(xiāng)土地制度。三是建立土地、宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，保障農(nóng)民用益物權(quán)。四是完善土地交易平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“同市同權(quán)同價(jià)”土地交易市場(chǎng)。（5）加大投融資改革。一是清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，盡快調(diào)整完善市、縣（市）區(qū)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。二是建立規(guī)范的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制，采用發(fā)債等多種方式拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道。三是加快研究建立城鎮(zhèn)住宅、基礎(chǔ)設(shè)施政策性金融機(jī)構(gòu)。（6）完善城鎮(zhèn)主要功能。充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用，強(qiáng)化巢湖市區(qū)和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，把條件較好的縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)逐步發(fā)展成為中小城市，并發(fā)展特色城鎮(zhèn)。

3.實(shí)現(xiàn)市民化的路徑與措施

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化必須經(jīng)過(guò)三個(gè)環(huán)節(jié)：退出環(huán)節(jié)、進(jìn)入環(huán)節(jié)和融入環(huán)節(jié)。如圖所示。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化三個(gè)環(huán)節(jié)組成圖：

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化三個(gè)環(huán)節(jié)

（1）做實(shí)進(jìn)入環(huán)節(jié)。一是幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)安居。二是提供社會(huì)保障。三是在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其子女無(wú)條件享受公共服務(wù)。四是實(shí)施有差別的落戶政策。（2）做精融入環(huán)節(jié)。一是在組織認(rèn)同方面，政府建立農(nóng)民工政治參與的組織渠道，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體的歸宿感和安全感。二是在城市價(jià)值觀方面，政府針對(duì)不同的群體，培育現(xiàn)代公民的價(jià)值觀、現(xiàn)代文明生活方式。三是促進(jìn)社會(huì)融合。此外，要加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)農(nóng)民工文化建設(shè)。（3）做好退出環(huán)節(jié)。一是確權(quán)登記辦證，依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等三項(xiàng)權(quán)益。二是合理控制引導(dǎo)農(nóng)民建房。三是規(guī)范財(cái)政補(bǔ)助，取消不合理補(bǔ)助。

4.建立完善的工作推進(jìn)機(jī)制

（1）大力宣傳農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化事關(guān)人民群眾切身利益、經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。（2）嚴(yán)格落實(shí)中央及地方出臺(tái)的有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策，堅(jiān)決杜絕“選擇性落實(shí)”“象征性執(zhí)行”等現(xiàn)象，力求各項(xiàng)政策落地生根、開(kāi)花結(jié)果、造福人民。（3）嚴(yán)肅監(jiān)管問(wèn)責(zé)，促進(jìn)市民化形成良性循環(huán)。各縣（市）區(qū)政府要結(jié)合市政府戶改意見(jiàn)，落實(shí)各項(xiàng)保障措施，要將執(zhí)行情況報(bào)告市政府，然后取長(zhǎng)補(bǔ)短，促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城有序發(fā)展。

推進(jìn)城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化事關(guān)合肥市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，事關(guān)合肥市民生福祉，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”?！按簌i之動(dòng)，非一羽之輕；騏驥之速，非一足之力?！焙戏适幸玫匕l(fā)揮政府的作用，更要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，先行先試，求是創(chuàng)新，改革開(kāi)放，敢于擔(dān)當(dāng)，率先垂范，一定會(huì)成為吸引和凝聚廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的磁場(chǎng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的典型。

[1]深圳市民政局.深圳市社區(qū)服務(wù)中心設(shè)置運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)（試行）[S].深民函[2011]585號(hào).

[2]上海市民政局.上海市社區(qū)居民事務(wù)工作站規(guī)范化建設(shè)要求[S].滬民基發(fā)[2006]2號(hào).

[3]北京市民政局.北京市社區(qū)服務(wù)站管理辦法[S].京民社區(qū)發(fā)[2012]236號(hào).

[4]中共深圳市委辦公廳,深圳市人民政府辦公廳.中共深圳市委.深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的決定[S].深發(fā)[2011]1號(hào).

[5]上海市民政局.上海市社區(qū)居民事務(wù)工作站規(guī)范化建設(shè)要求[S].滬民基發(fā)[2006]2號(hào).

[6]汕頭市人民政府辦公室.汕頭市履行《民政部 廣東省民政廳汕頭市人民政府設(shè)立汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)民政工作改革創(chuàng)新綜合觀察點(diǎn)協(xié)議》工作方案[S].汕府辦[2012]149號(hào).

D669

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1008—7974（2015）04—0109—04

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.07.023

2014－10－11

合肥市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目研究階段性成果（HFSK14D21）

王永龍，副教授。

（責(zé)任編輯：呂增艷）