陳雪玉

基層社會管理服務(wù)體制的檢討：回歸法定本位和服務(wù)本質(zhì)
——以S市為案例

陳雪玉

（汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東汕頭515078）

摘要：當(dāng)前，基層社會管理服務(wù)普遍存在財力、人力、物力和績效問題，背后存在兩個體制性障礙，反映出對其法定本位和服務(wù)本質(zhì)的背離。全國各地雖就此探索改革，但情況并不理想?；鶎由鐣芾矸?wù)體制應(yīng)回歸其法定本位和服務(wù)本質(zhì)，以區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站并撤銷街道辦事處，社會管理職能回歸區(qū)級政府，公共服務(wù)職能則下沉到社區(qū)公共服務(wù)站，促進(jìn)居委會發(fā)揮樞紐型社會組織的集聚功能，同時加快農(nóng)村便民服務(wù)點(diǎn)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：社會管理；公共服務(wù)；居委會；社區(qū)；街道辦事處

科學(xué)高效的基層社會管理服務(wù)體制對于創(chuàng)新社會管理、構(gòu)建和諧社會與維護(hù)國家政治穩(wěn)定具有非常重要的現(xiàn)實意義，但是目前基層社會管理服務(wù)體制存在著一些亟需解決的難題。這些問題除了在理論描述上得到反映［1］，也在個案研究中獲得證實，但是個案多為個別城市社區(qū)，不僅樣本太小、缺乏更多說服力，而且不能全面反映城鄉(xiāng)社區(qū)整體狀況［2］。為準(zhǔn)確理解當(dāng)前基層社會管理服務(wù)體制的不足之處，把脈診斷其癥結(jié)所在，切實有效提出政策建議，必須把規(guī)范分析和樣本更大的個案研究結(jié)合起來交互印證。基于此，筆者將以具有典型代表性的廣東省S市基層社會管理服務(wù)情況為例，進(jìn)而一般性地對基層社會管理服務(wù)體制予以檢討。

一、S市基層社會管理服務(wù)存在的問題

S市地處嶺南地區(qū)，大部分地區(qū)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，社會轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)非常顯著，又因面向港澳臺，受外來思想和國際經(jīng)驗的影響比較頻繁，但是本地傳統(tǒng)文化觀念仍根深蒂固。2014年，S市GDP在全國339個地級及以上市 （地區(qū)）中排在120名左右，人均GDP則排在180名左右，綜合實力處于全國中等水平。目前，S市轄有L區(qū)、C區(qū)、J區(qū)、H區(qū)、D區(qū)、E區(qū)和N縣共6區(qū)1縣，下設(shè)32個鎮(zhèn)、37個街道辦事處，548個村委會、516個居委會（其中屬集體經(jīng)濟(jì)未剝離的“村改居”涉農(nóng)居委會315個），城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)數(shù)量占比基本持平。綜合實力、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、行政體制、社會文化等因素，使得S市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況及其基層社會管理服務(wù)存在的問題都具有很強(qiáng)的代表性。

經(jīng)綜合S市城鄉(xiāng)社區(qū)和基層政府的總體情況，可以看到S市基層社會管理服務(wù)存在財力、人力、物力和績效四個方面問題。

（一）財力問題：工作經(jīng)費(fèi)和工資收入偏低

各個區(qū)縣對社區(qū)的年補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高低不一，如L區(qū)是17萬元，C區(qū)是15萬元，J區(qū)是13～14萬元，D區(qū)只有10萬元。由于S市平均每個社區(qū)約5000人，因此工作經(jīng)費(fèi)平均到每個群眾只有二三十元。同時，盡管社區(qū)“兩委”干部崗位補(bǔ)貼到2015年底將提高到人均每月不低于2300元的標(biāo)準(zhǔn)，但目前全市村（居）“兩委”干部的工資補(bǔ)貼多在每月1000～1500元之間，如J區(qū)W街道是1000元，L區(qū)Z街道是1500元。社區(qū)其他工作人員的工資主要靠村（居）自籌解決，低的每月只有數(shù)百元，多的也就每月一千元。不但如此，而且由于基層政府將其職能事務(wù)大量下放給村（居）委會，卻沒有實行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，因此目前社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)及工資收入難以滿足基層社會管理服務(wù)需要。

（二）人力問題：參與管理服務(wù)的人力資源不足

第一個方面是社區(qū)工作人員難以安心工作，人力資源流失現(xiàn)象突出，導(dǎo)致社區(qū)工作人員整體素質(zhì)不高、平均年齡偏大的問題突出。從2014年換屆選舉后的情況看，S市村（居）“兩委”成員中，高中以下學(xué)歷的占87.4%，大專以上學(xué)歷的占12.6%，本科以上學(xué)歷的僅占1.8%；平均年齡為44.8歲，35歲以下的占16.5%，36歲以上的占83.5%，56歲以上的占15.8%。第二個方面是參與基層社會管理服務(wù)的社會力量薄弱。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下全社會人力資源流動加快，社區(qū)群眾對所在社區(qū)缺乏認(rèn)同感和歸屬感，同時村（居）委會很少主動組織群眾開展基層社會管理服務(wù)活動，社區(qū)社會組織數(shù)量少、活動也少，因此社區(qū)群眾難以找到參與渠道也很難體會到參與效果，主動參與的積極性不高。

（三）物力問題：設(shè)施建設(shè)和管理不能適應(yīng)社區(qū)要求

許多社區(qū)尚未建成文化站、康復(fù)站、運(yùn)動場、衛(wèi)生站，養(yǎng)老、托幼、保健、娛樂、家政、教育等方面的服務(wù)設(shè)施尚未得到切實保障。已建成的社區(qū)服務(wù)設(shè)施在后續(xù)管理維護(hù)上也是問題重重。大多數(shù)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的管理維護(hù)費(fèi)用主要依靠鎮(zhèn)（街道）、村（居）兩級，而這兩級經(jīng)費(fèi)有限，紛紛將服務(wù)設(shè)施閑置甚至移作他用，致使服務(wù)設(shè)施建設(shè)很難產(chǎn)生良好效果。表1反映出各區(qū)基層社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況。

表1　基層社區(qū)服務(wù)設(shè)施建成情況一覽表

（四）績效問題：管理服務(wù)不能滿足人民群眾需要

服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)開展多年，但是基層政府的日常工作還沒有完全做到以社會管理服務(wù)為中心?；鶎诱?wù)導(dǎo)向不強(qiáng)影響了基層社會管理服務(wù)內(nèi)容?；鶎诱?jīng)常圍繞勞動社會保障、計劃生育、社會治安等業(yè)務(wù)，開展社會管理服務(wù)的具體工作，但是對行政命令之外的、社區(qū)群眾切實需要的服務(wù)則缺乏有力回應(yīng)。由于同時存在財力、人力、物力問題，基層社會管理服務(wù)的績效確實不容樂觀。具體可見表2。

表2　基層社區(qū)日常事務(wù)分類一覽表

二、當(dāng)前基層社會管理服務(wù)的兩個體制性障礙及其改革情況評析

（一）上述四個問題的背后，存在著兩個體制性障礙。［3］

1.政府職能總量龐大，加上各級政府管理權(quán)限高度重疊，導(dǎo)致基層政府社會管理服務(wù)工作繁重復(fù)雜

當(dāng)前是社會轉(zhuǎn)型時期，政府職能總量依然很龐大。同時，各級政府職能分工并不科學(xué)。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條和第六十一條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府與鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府所行使的職權(quán)高度重疊，尤其在社會管理和公共服務(wù)兩大領(lǐng)域。由于基層政府處于行政管理體制的末梢，因此基層政府不得不承擔(dān)繁重復(fù)雜的社會管理服務(wù)工作。從表3可以看出這兩級政府職能重疊的嚴(yán)重程度。

表3　各級地方政府職權(quán)范圍對比一覽表

2.基層政府與村（居）委會功能異化、權(quán)責(zé)模糊

根據(jù)法律規(guī)定，村（居）委會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)。村（居）民實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，其成員不是政府工作人員，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定履行法定任務(wù)，辦理本居住地區(qū)村（居）民的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村（居）民的意見要求和提出建議，協(xié)助人民政府及其派出機(jī)關(guān)開展工作；它與基層政府及其派出機(jī)關(guān)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但在實際操作中，大多數(shù)政府及職能部門仍習(xí)慣把村（居）委會當(dāng)做政府的“一條腿”或者“末級政府”看待，政府職能部門長期形成的工作方式是以行政命令的方式將面向基層的工作任務(wù)攤派到村（居）委會去落實，村（居）委會“行政化”的趨勢不斷被強(qiáng)化，“上面千條線、下面一根針”“社區(qū)成為一個筐，什么都往里裝”是基層的現(xiàn)實寫照。目前S市村（居）委會一般要對口上面30多個部門的工作，簽訂責(zé)任書10多份，大量的社會管理和公共服務(wù)事務(wù)經(jīng)層層下達(dá)最終交由村（居）委會去承辦和落實，但相應(yīng)的職權(quán)、人、財、物卻沒有按照“權(quán)隨責(zé)走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的要求到社區(qū)，相關(guān)的工作指導(dǎo)也不到位，不少政府部門、鎮(zhèn)（街道）還要對村（居）委會的完成情況進(jìn)行檢查和考核；特別是一些具有行政執(zhí)法權(quán)的部門更是將工作難度大、管不過來和不愿管的工作交給村（居）委會，要求村（居）委會進(jìn)行管理，并將管理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到村（居）委會身上，出現(xiàn)問題動輒對其進(jìn)行問責(zé)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了“職能部門權(quán)大責(zé)小，村（居）委會只有干活的份兒”的權(quán)、責(zé)不對應(yīng)關(guān)系和大量不作為、隨意作為的現(xiàn)象，村（居）委會依法“協(xié)辦”的職能變成了“主辦”“包辦”，從而導(dǎo)致了村（居）委會職責(zé)模糊，功能錯位，由此也產(chǎn)生了不良后果：一方面是管理服務(wù)效能低下。多數(shù)村（居）干部隊伍人員不多、整體素質(zhì)不高，難以適應(yīng)日益繁雜的工作局面，大量的社會管理和公共服務(wù)事務(wù)存在“一陣風(fēng)”、搞突擊應(yīng)付等落實不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致居民群眾對政府和社區(qū)的管理和服務(wù)滿意度偏低；不少的工作任務(wù)如打假、食品安全、打擊黑診所等，村（居）委會成員既沒有職權(quán)、也沒有相關(guān)技能去實施管理，但迫于上級壓力仍不得不加班加點(diǎn)去開展工作，遇到不配合的居民還要受氣，一些地方由此還引發(fā)了矛盾糾紛。另一方面是社區(qū)自治功能受到弱化。由于在現(xiàn)實中已經(jīng)異化成為“準(zhǔn)行政性”組織，村（居）委會把主要精力都用于完成上級交辦的各項任務(wù)，缺乏時間、精力、人員來履行法定任務(wù)，解決社區(qū)自治事務(wù)和為社區(qū)村（居）民服務(wù)，導(dǎo)致群眾對其認(rèn)同程度低，極大影響了村（居）委會自治功能的發(fā)揮。

綜上，這兩個障礙一是雖不與現(xiàn)有法律規(guī)定相悖但導(dǎo)致基層社會管理服務(wù)效果欠佳；二是雖增強(qiáng)基層社會管理服務(wù)力量但造成基層社會自治水平停滯不前。簡言之，這兩個障礙反映出，當(dāng)前基層社會管理服務(wù)體制已經(jīng)背離了其法定本位和服務(wù)本質(zhì)，基層政府與村（居）委會的功能都出現(xiàn)明顯錯位，這不僅與法律明確的權(quán)責(zé)配置準(zhǔn)則相違背，而且與城鄉(xiāng)社區(qū)所期待的管理服務(wù)需求不適應(yīng)，［4］致使基層社會管理服務(wù)問題重重。

（二）全國各地基層社會管理服務(wù)體制改革情況評析

為破除這兩個障礙，全國各地紛紛建立社區(qū)公共服務(wù)站，試圖以此激活基層社會管理服務(wù)體制活力。［5］

1.社區(qū)公共服務(wù)站的建設(shè)模式和事務(wù)范圍

目前，全國存在三種社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)模式，分別是街道辦工作機(jī)構(gòu)、民辦非企業(yè)和居委會工作機(jī)構(gòu)模式。

街道辦工作機(jī)構(gòu)模式：如深圳市將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為事業(yè)單位，作為隸屬于街道辦事處的工作機(jī)構(gòu)，同時接受民政部門等政府工作部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。［6］

民辦非企業(yè)模式：如上海市將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為民辦非企業(yè)，作為非營利性、公益性服務(wù)組織提供政府購買的服務(wù)，同時接受街道辦事處和居委會雙重監(jiān)督管理。［7］

居委會工作機(jī)構(gòu)模式：如北京市將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為居委會工作機(jī)構(gòu)，居委會主任作為站長帶領(lǐng)社工專干開展日常工作，街道辦事處提供社區(qū)公共服務(wù)站工作經(jīng)費(fèi)和辦公場所。［8］

從深圳市、上海市、北京市、武漢市、南京市、濟(jì)南市、無錫市等地的改革情況來看，社區(qū)公共服務(wù)站承擔(dān)的事務(wù)包括兩類，一類是政府職能范圍內(nèi)的社會管理服務(wù)；一類是居委會職能范圍內(nèi)的社會管理服務(wù)。在任何一種模式中，社區(qū)公共服務(wù)站必須一律承擔(dān)政府職能范圍內(nèi)的社會管理服務(wù)，但是未必承擔(dān)居委會職能范圍內(nèi)的社會管理服務(wù)。如深圳市的社區(qū)公共服務(wù)站負(fù)責(zé)社區(qū)綜合管理、人口和計生、健康、社會保障和社會事務(wù)管理、文化、法制、協(xié)調(diào)、安全、環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)等事務(wù)，［9］與居委會職能沒有交集。而上海市的社區(qū)公共服務(wù)站既采集、核對并提供勞動就業(yè)、外來人口、社會保障等政務(wù)必需信息，協(xié)助開展人口計生工作，又承接從居委會剝離出來的自治性事務(wù)，如調(diào)解處理民間糾紛調(diào)解，組織開展保潔、保綠、保安等［10］。

2.社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)實踐的局限

應(yīng)該肯定的是，這三種建設(shè)模式有很多值得借鑒的經(jīng)驗做法，例如把社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為政府下沉社會管理服務(wù)的綜合平臺，明確了社區(qū)公共服務(wù)站在工作上對政府負(fù)責(zé)。但是它們存在著很大的局限。

首先，三種建設(shè)模式都沒有突破第一個體制性障礙。三種建設(shè)模式都意欲通過增加基層政府的工作力量，解決基層社會管理服務(wù)人力資源不足的問題。街道辦工作機(jī)構(gòu)模式加強(qiáng)了街道辦工作隊伍，居委會工作機(jī)構(gòu)模式實際上也強(qiáng)化了街道辦工作力量，因為街道辦負(fù)責(zé)提供社區(qū)服務(wù)站的日常辦公經(jīng)費(fèi)和場所。民辦非企業(yè)模式則借助政府購買服務(wù)的方式，使用大量經(jīng)費(fèi)，以便外放政府職能事務(wù)。但是，三種建設(shè)模式未能使各級政府職能關(guān)系更加科學(xué)，而是通過加派人手的方式，使基層政府能夠更好地承擔(dān)下放的繁重工作。

其次，三種模式要么未能消除第二個體制性障礙，反而強(qiáng)化了居委會行政化傾向，要么消除了第二個體制性障礙，但是耗費(fèi)巨大。在居委會工作機(jī)構(gòu)模式中，街道辦直接支持、在居委會名下設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，由居委會主任兼任站長，是為了更好地執(zhí)行街道辦的行政命令。這種模式實際上加強(qiáng)了街道辦事處對居委會的行政控制，容易導(dǎo)致居委會與社區(qū)公共服務(wù)站職責(zé)不清，強(qiáng)化居委會行政化傾向。在街道辦工作機(jī)構(gòu)模式和民辦非企業(yè)模式中，居委會去行政化比較徹底，但是政府必須花費(fèi)很多財力，或者以事業(yè)單位形式在街道辦之下設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，或者出資購買服務(wù)，委托社會組織行使政府職能。

綜上，三種社區(qū)公共服務(wù)站建設(shè)模式?jīng)]有成功地破除基層社會管理服務(wù)的體制性障礙。盡管街道辦工作機(jī)構(gòu)模式和民辦非企業(yè)模式比較徹底地將居委會去行政化，但是耗費(fèi)了大量公共財政資源，因此不具有很強(qiáng)的推廣意義。

三、今后創(chuàng)新基層社會管理服務(wù)體制的基本構(gòu)想

正因如此，中央推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會管理服務(wù)體制創(chuàng)新改革工作，第一項就把目標(biāo)任務(wù)確定為“依托政府行政體制綜合改革，設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，作為政府公共管理服務(wù)覆蓋到社區(qū)的綜合平臺，為社區(qū)居民開展‘一站式’服務(wù)；社區(qū)居委會負(fù)責(zé)社區(qū)居民自治事務(wù)，實現(xiàn)政府行政管理與群眾自治有效銜接和良性互動［11］?！币獙崿F(xiàn)這一目標(biāo)，必須在各方面統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)，才能推動基層社會管理服務(wù)體制回歸法定本位和服務(wù)本質(zhì)，適應(yīng)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展要求。

（一）重新定位基層社會管理服務(wù)體制

基層社會管理服務(wù)體制回歸其法定本位和服務(wù)本質(zhì)，就應(yīng)在嚴(yán)格遵守《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的前提下，理順各級政府職能關(guān)系，保障村（居）委會自治功能，高效提供基層公共服務(wù)，集中力量抓實社會管理。

基層社會管理服務(wù)體制中有兩個責(zé)任主體，一個是基層政府，另一個是村（居）委會?；鶎诱诜ǘ毮芏袚?dān)責(zé)任，其法律依據(jù)是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》；村（居）委會基于自治地位而承擔(dān)責(zé)任，其法律依據(jù)是《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》。由于這些法律依據(jù)是并列的憲法性法律，因此在社會管理服務(wù)工作中，基層政府的責(zé)任和村（居）委會的責(zé)任之間不存在先后關(guān)系，也不存在主次關(guān)系，更不存在屬種關(guān)系?！洞迕裎瘑T會組織法》和《城市居民委員會組織法》也明確規(guī)定了，村（居）委會是基層群眾性自治組織，不是一級政府，也不是基層政府的派出機(jī)構(gòu)，它與基層政府之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)助關(guān)系。

因此，既要把基層政府與村（居）委會兩個不同的責(zé)任主體分開，明確基層政府法定職責(zé)，保障村（居）委會自治功能，讓它們在各自職能范圍內(nèi)開展社會管理服務(wù)，又要優(yōu)化基層政府內(nèi)部職能分工體制，使社會管理和公共服務(wù)兩套人馬各自集中行使職能。

（二）合理明確社區(qū)公共服務(wù)站的性質(zhì)、職能與服務(wù)區(qū)域

社區(qū)公共服務(wù)站應(yīng)當(dāng)是區(qū)級政府下沉公共服務(wù)的綜合平臺，在工作上直接對區(qū)級政府負(fù)責(zé)。它在區(qū)級政府領(lǐng)導(dǎo)下開展基層公共服務(wù)工作，同時接受區(qū)級政府職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。社區(qū)公共服務(wù)站不行使社會管理職能，只承擔(dān)區(qū)級政府職能范圍內(nèi)的公共服務(wù)事項。原先由區(qū)級政府、街道辦事處承擔(dān)的公共服務(wù)事項，只要不需要區(qū)級政府統(tǒng)籌，一律轉(zhuǎn)移到社區(qū)公共服務(wù)站。區(qū)級政府行使的與公共服務(wù)相關(guān)的審批職能，能下放到社區(qū)公共服務(wù)站的一律下放，同時在社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置政府網(wǎng)上辦事大廳的自助終端機(jī)，群眾可以自助使用行政審批和公共服務(wù)綜合信息系統(tǒng)，在線辦理行政審批和公共服務(wù)事項。

如果將這種設(shè)置方式冠以名稱，可以稱為區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式。顯然，這種模式無論在社區(qū)公共服務(wù)站的性質(zhì)還是職能上，既不同于街道辦工作機(jī)構(gòu)模式，也不同于居委會工作機(jī)構(gòu)模式，更不同于民辦非企業(yè)模式。較之其它三種建設(shè)模式，這種模式將社區(qū)公共服務(wù)站定位為區(qū)級政府工作機(jī)構(gòu)，縮減政府管理層級，推動政府扁平化管理，促使區(qū)級政府與居委會迅速連接起來，在工作銜接和信息交流上更為順暢，效率更高。在社區(qū)公共服務(wù)站的職能上，區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式也不同于其他三種建設(shè)模式。這種模式中的社區(qū)公共服務(wù)站只承擔(dān)區(qū)級政府職能范圍內(nèi)的公共服務(wù)事項，不行使政府社會管理職能，也不承擔(dān)居委會職能范圍內(nèi)的社會管理服務(wù)事項。這種做法有助于優(yōu)化政府內(nèi)部職能分工體制，整合基層公共服務(wù)人力資源，集中力量搞好社區(qū)公共服務(wù)，同時又大大減輕居委會工作負(fù)擔(dān)，幫助居委會從行政化困境中解脫出來，保障居委會自治功能。

社區(qū)公共服務(wù)站的服務(wù)區(qū)域不宜太大，也不宜太小。探索“一站一居”“一站多居”兩種治理模式，在一個較大的居委會可以對應(yīng)地設(shè)置一個社區(qū)公共服務(wù)站，也可以設(shè)置一個社區(qū)公共服務(wù)站集中服務(wù)幾個較小的居委會。

（三）撤銷街道辦事處，整合基層政府職能

按照法律規(guī)定，街道辦事處是政府派出機(jī)構(gòu)，但是在實踐中它幾乎已經(jīng)變成一級政府，承擔(dān)著繁重的社會管理服務(wù)工作。這種局面，導(dǎo)致政府管理層級進(jìn)一步增多，各級政府管理權(quán)限重疊的現(xiàn)象更加嚴(yán)重。應(yīng)當(dāng)撤銷街道辦事處，促進(jìn)整合基層政府職能。

撤銷街道辦事處之后，原先街道辦事處所行使的社會管理職能回歸區(qū)級政府，公共服務(wù)職能則下沉到社區(qū)公共服務(wù)站。街道辦事處原有人員和工作經(jīng)費(fèi)隨兩大塊職能進(jìn)行分流，既加強(qiáng)區(qū)級政府社會管理工作隊伍，又充實社區(qū)公共服務(wù)站業(yè)務(wù)力量。將社區(qū)公共服務(wù)站設(shè)置為區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)，已經(jīng)初步突破了基層社會管理服務(wù)的兩個體制性障礙。撤銷街道辦事處并整合基層政府職能，則使政府內(nèi)部職能分工更加科學(xué)，進(jìn)一步推動居委會減負(fù)和去行政化，更有力地動搖了這兩個障礙。

值得一提的是，安徽省銅陵市撤銷所有街道辦事處，將61個社區(qū)整合為23個社區(qū)，社區(qū)公共服務(wù)中心統(tǒng)一設(shè)置綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜合維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)7個專業(yè)服務(wù)窗口，一站式審批辦理進(jìn)駐社區(qū)事項。區(qū)直機(jī)關(guān)、原街道辦事處工作人員下沉到社區(qū)一級。［12］這種做法相當(dāng)于開展了去街道辦事處的小型化試驗，社區(qū)公共服務(wù)中心行使的就是原先街道辦事處的職能，但沒有改變政府內(nèi)部職能分工不科學(xué)的現(xiàn)象，也沒有在推動居委會去行政化上起到多大作用。

（四）推動居委會去行政化，促使居委會轉(zhuǎn)變運(yùn)行機(jī)制

首先，建立政務(wù)工作社區(qū)準(zhǔn)入制度，推進(jìn)政府購買社區(qū)服務(wù)。雖然設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站、撤銷街道辦事處和整合基層政府職能，能夠減輕居委會的工作負(fù)擔(dān)，為居委會去行政化創(chuàng)造良好的外部條件，但是必須建立嚴(yán)格的政務(wù)工作社區(qū)準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步保障居委會自治功能。一是明確進(jìn)入社區(qū)的政務(wù)工作事務(wù)范圍；二是規(guī)定政府不得向居委會轉(zhuǎn)嫁工作責(zé)任；三是將準(zhǔn)入的政務(wù)工作與居委會依法應(yīng)當(dāng)協(xié)助的政務(wù)工作區(qū)別開來，四是堅決落實“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，準(zhǔn)入的政務(wù)工作屬于政府購買服務(wù)的范圍。同時，也要看到，推進(jìn)政府購買社區(qū)服務(wù)，做好與居民利益有關(guān)的社會治安、社區(qū)矯正、公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社區(qū)教育、勞動就業(yè)、社會保障、社會救助、住房保障、文化體育、消費(fèi)維權(quán)以及老年人、殘疾人、未成年人、流動人口權(quán)益保障等工作，可以推動政府社會管理和公共服務(wù)覆蓋到全社區(qū)。

其次，居委會應(yīng)當(dāng)逐漸轉(zhuǎn)變行使職能的方式，居委會發(fā)揮樞紐型社會組織的集聚功能，防止去行政化后被邊緣化。按照法律規(guī)定，居委會發(fā)揮自治功能的方式包括辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動及興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)等。通過這些方式，居委會可以逐漸形成公信力，在社區(qū)中擁有更多權(quán)威。在此基礎(chǔ)上，居委會應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)型升級成為樞紐型社會組織，積極支持、培育和動員公益慈善類、社會事務(wù)類、社區(qū)服務(wù)類、文化體育類、專業(yè)技術(shù)協(xié)會類社區(qū)社會組織開展社區(qū)管理服務(wù)，如組織義務(wù)勞動、舉辦文體活動、照顧弱勢群體、整治環(huán)境衛(wèi)生、維護(hù)社會治安等等，從而增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感和凝聚力，促進(jìn)社區(qū)群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)，推動構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會環(huán)境，夯實基層政府執(zhí)政基礎(chǔ)。［13］可以參照成都市等地方的做法，賦予居委會財政獨(dú)立權(quán)，保障其樞紐型社會組織地位。在具體操作上，以常住人口戶數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，由財政直接核撥一定金額的社區(qū)自治經(jīng)費(fèi)，其用途完全交由居民會議討論決定，由財政部門監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用情況。

最后，居委會既要協(xié)助基層政府行使職能，又要有效反映社區(qū)群眾訴求。居委會應(yīng)當(dāng)依法宣傳國家政策法律，教育群眾遵守法律，協(xié)助維護(hù)社會治安，協(xié)助政府做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作。但是這些要求在實際操作中存在爭議。為了保障居委會自治地位，應(yīng)當(dāng)將居委會協(xié)助政務(wù)工作的功能理解為收集、提供本社區(qū)范圍內(nèi)道路設(shè)施、社區(qū)居民、駐社區(qū)單位等的基礎(chǔ)信息及變動情況，為政府開展有效管理和服務(wù)提供便利，從長遠(yuǎn)看還有助于建設(shè)地方政府統(tǒng)一的部門共享數(shù)據(jù)庫。同時，居委會要建立健全居委會成員及居民代表聯(lián)系戶制度和社區(qū)論壇、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)議事廳、發(fā)放民心聯(lián)系卡等方式，經(jīng)常性了解和聽取群眾訴求，及時匯總整理并向政府有關(guān)部門反映。尤其要發(fā)揮群眾的監(jiān)督評議作用，把社區(qū)群眾意見作為社會管理和公共服務(wù)績效評價的重要依據(jù)。

（五）加快農(nóng)村便民服務(wù)點(diǎn)建設(shè)，提供高效農(nóng)村公共服務(wù)

需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，建立區(qū)政府工作機(jī)構(gòu)模式需要同時撤銷街道辦事處，這一點(diǎn)對于農(nóng)村社區(qū)來說是不可能實現(xiàn)的。與街道不同，鎮(zhèn)是一級政府，其法定地位、行政職能、人員規(guī)模、管轄面積都不是街道所能比擬的。取消鎮(zhèn)一級政府，會造成極大的管理混亂，不利于提高基層社會管理服務(wù)效能。第二，城市社區(qū)沒有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，可以集中力量搞社會管理和公共服務(wù)，但是農(nóng)村社區(qū)還有負(fù)擔(dān)很重的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。農(nóng)村社區(qū)應(yīng)當(dāng)培育農(nóng)民專業(yè)合作社之類的社會組織，將農(nóng)民組織起來，集中力量發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村社區(qū)社會管理和公共服務(wù)提供更雄厚的資源保障。

因此，必須深入開展農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新，提供便民利民、優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)村公共服務(wù)。建議有序試點(diǎn)建設(shè)村級便民服務(wù)點(diǎn)：

第一是規(guī)范服務(wù)，方便群眾。村圍繞鎮(zhèn)政府計生服務(wù)、民政服務(wù)、社保服務(wù)等主要審批事項，當(dāng)場受理，接受群眾委托，限時辦結(jié)，義務(wù)提供全程代辦、陪辦服務(wù)。村公布便民代辦員和便民代辦聯(lián)絡(luò)員的電話，建立臺帳登記事項制度，定期組織下鄉(xiāng)現(xiàn)場集中辦證服務(wù)，確保村民能及時辦理事項。

第二是整合資源，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。村委會按照一崗多能、一人多用的要求管理工作人員，指定專人擔(dān)任村便民代辦員。鎮(zhèn)駐村組指定專人擔(dān)任便民代辦聯(lián)絡(luò)員，協(xié)助村便民代辦員聯(lián)絡(luò)和辦理事項。

第三是自愿委托，無償辦理。代辦服務(wù)采取法無禁止、群眾自愿委托的方式，為群眾辦理的所有事項，除按政策規(guī)定收取有關(guān)費(fèi)用外，任何單位和個人不得以咨詢、勞務(wù)、交通、通訊等名義收取任何費(fèi)用。

農(nóng)村便民服務(wù)點(diǎn)沒有承擔(dān)審批職能，但是它提供了時間和程序上的便利，保證農(nóng)村群眾及時享受公共服務(wù)。這對于農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新有很強(qiáng)的推廣意義。

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［13］吳素雄.社區(qū)社會組織提供公共服務(wù)的治理邏輯與結(jié)構(gòu)［J］.中國行政管理，2015（2）：49.

（責(zé)任編輯：呂增艷）

中圖分類號：D638

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008—7974（2015）04—0102—07

DOI：10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.07.022

收稿日期：2015-05-03

基金項目：廣東省普通高校人文社科重點(diǎn)基地項目“法學(xué)視野下的大部制改革研究”（09JDXM82006）

作者簡介：陳雪玉，女，廣東汕頭人，管理學(xué)碩士，教師。