滑璇

4月15日，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（下稱“《意見》”），將現(xiàn)行的立案審查制改為立案登記制。這意味著5月1日以后，法院將不再在立案環(huán)節(jié)進行實質(zhì)審查。只要起訴符合形式要件要求，法院就要接收材料，登記立案。

與許多涉及司法改革的文件不同，這份2000余字的《意見》并非簡單地以最高法名義對外發(fā)布，而是由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議審議通過，規(guī)格很高。

在北京市天同律師事務(wù)所主任合伙人蔣勇看來，《意見》之所以被推到這個高度，一方面是高層擔(dān)心改革執(zhí)行不到位、陽奉陰違;另一方面，也是中央“意識到了法院工作的難題絕不僅僅源自法院本身”，僅憑法院系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)文恐不足以推動改革進行。

權(quán)衡“立”弊

在立案登記制實施前，法院的慣常做法是立案審查。高法的一位負責(zé)人曾向媒體表示，立案審查時，法院要先對當(dāng)事人的訴訟要件進行審查，之后才能決定是否受理。而審查的內(nèi)容包括“主體資格、法律關(guān)系、訴訟請求以及管轄權(quán)等”。

除去檢察機關(guān)提起公訴的刑事案件外，在民事訴訟、行政訴訟中，這些看似簡單的法律術(shù)語，往往耗費法院的大量精力。“比如，原告、被告是不是適格，案件是否屬于法院管轄、是否屬于接收材料的法院管轄，案件是否屬于一事不再理、是否超過了起訴期限，民事案件是不是訂立了仲裁協(xié)議……這些都要審查。”清華大學(xué)法學(xué)院教授張衛(wèi)平告訴《中國新聞周刊》，盡管民事訴訟法、行政訴訟法都做出了接收起訴狀后，7日內(nèi)決定是否立案的規(guī)定，“但想把這些內(nèi)容都搞清楚，有時7天之內(nèi)確實無法完成?！?/p>

與此同時，法律之外的另一種“審查”，也在無聲無息地進行?！坝行┥婕叭藬?shù)眾多的案件，容易引發(fā)群體性事件;有些案子屬于歷史遺留問題，只靠法律、不靠政策很難解決;在一些案件里，實體法律還不健全，法院的審理、裁判很有難度，”清華大學(xué)法學(xué)院教授王亞新說，對于這些略顯敏感的案件是否可以受理，有時法院自己也拿不準(zhǔn)，要多方權(quán)衡、左思右想。

此外，在地方政府仍然把控法院人財物的現(xiàn)實環(huán)境下，行政訴訟中類似的“敏感”地帶會比民事訴訟更加寬泛?！皬姆ㄔ旱慕嵌瓤紤]，與其在審判過程中騎虎難下，還不如干脆關(guān)起門來，拒絕受理立案?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅告訴《中國新聞周刊》，比如一些涉及征地拆遷的案子，就這樣被擋在了法院門外。

而在一些涉及大型環(huán)境污染、食品安全案件里，對受害人的救濟很可能通過地方、甚至中央的政策統(tǒng)一實現(xiàn)。王錫鋅說：“如果法院先行做出的判決與政府后來出臺的政策相悖，就會讓司法陷入一種不確定的狀態(tài)?！彼葬槍@些案件，法院立案時也會格外謹慎。

多年以來，法律之外的利益考量，讓法院在“立”與“不立”間糾結(jié)萬分。更多的時候，“不立”成為行政訴訟的最終命運。據(jù)《中國法律年鑒》統(tǒng)計，2003年至2012年，全國法院一審案件數(shù)量從514萬件上升到753萬件，增加了200余萬件，但行政案件數(shù)量的增幅還不到5萬件，至2012年時也只有13萬余件。十年間，行政訴訟案件所占比例一直在1.7%到1.8%附近徘徊。而據(jù)2014年行政訴訟法修訂時權(quán)威部門透露的信息，中國每年涉及行政爭議的信訪案件高達400萬件至600萬件，數(shù)量遠超十余萬件的行政訴訟。

“其實這就像問題出現(xiàn)時，大家是進門談還是站在門口談?！睆埿l(wèi)平說，如果要保障公民訴權(quán)，法院就應(yīng)該把人請進去;但很多時候司法制度、司法權(quán)威在這方面受到限制，“所以法院還是希望人們別進屋，就站在門口談?！?h3>廢止“土政策”

然而，《意見》的出臺，即將終結(jié)這樣的局面。

中國政法大學(xué)研究生院副院長解志勇認為，立案登記制改革后，審查環(huán)節(jié)得以簡化，案件一旦在法院登記就意味著獲得受理。解志勇說，“這將在很大程度上縮小法院立案時回旋的空間和時間?！?/p>

與此同時，《意見》多次強調(diào)了法院對起訴情況的書面記錄和書面答復(fù)。比如，接收訴狀后，法院須出具書面憑證;即便決定不予立案，也須向當(dāng)事人出具書面文件。如果當(dāng)事人的起訴、申請等不符合形式要求，法院要“以書面形式一次性全面告知應(yīng)當(dāng)補正的材料和期限”。如果在指定期限內(nèi)沒有補正，法院要退回訴狀并記錄在冊。當(dāng)事人堅持起訴、自訴的，法院須裁決不予受理或者不予立案;經(jīng)補正仍不符合形式要件的，法院也要做出相應(yīng)裁決。

“之所以做出這樣的規(guī)定，是因為實踐中很多當(dāng)事人得不到不予立案的明確答復(fù)?！蓖鮼喰抡f，法院經(jīng)常采取不收材料、不予答復(fù)、不出具法律文書的“三不政策”。而《意見》多次強調(diào)書面憑證，就是要讓起訴行為、不予立案決定在法律層面留下痕跡，以便當(dāng)事人今后尋求救濟。

此外，《意見》還特別提到“禁止在法律規(guī)定之外設(shè)定受理條件，全面清理和廢止不符合法律規(guī)定的立案‘土政策”。而這些“土政策”的目標(biāo)，正是將法院不敢受理、不愿受理的案件擋在門外。

立案登記制改革后，審查環(huán)節(jié)得以簡化，案件一旦在法院登記就意味著獲得受理。圖/

2004年12月，山西省高級人民法院曾下發(fā)《關(guān)于審理采礦權(quán)糾紛案件若干問題的通知》，要求對涉及采礦權(quán)糾紛的案件暫緩立案、暫緩審理、暫緩執(zhí)行。2005年11月，河南省高級人民法院也下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前審理煤礦糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見》，其中明確寫道“未取得采礦許可證擅自采礦引起的各種糾紛，人民法院不予受理”。

有些地方法院以推動糾紛多樣化解決為借口，一次次要求民事案件當(dāng)事人先調(diào)解再起訴。等到人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、法院的窗口式調(diào)解一串程序走下來，案子已經(jīng)被拖延了三五個月。

在行政訴訟中，業(yè)務(wù)庭與立案庭間相互推諉，也是拖延、阻礙立案的另一種“土辦法”。據(jù)解志勇介紹，約10年前，有些省份將行政訴訟的立案工作分出立案庭，轉(zhuǎn)交行政庭單獨處理。最高法發(fā)現(xiàn)問題后，重新強調(diào)所有案件須由立案庭統(tǒng)一負責(zé)?！暗谵D(zhuǎn)換過程中，一些法院的立案庭推托工作尚未交接完畢，行政庭又說自己不再行使立案職能，很多原告就這樣被踢來踢去，無法立案。”解志勇說。

然而5月1日后，曾經(jīng)的托辭都不再是法院不立案的理由?！兑庖姟芬粤信e的方式規(guī)定了四種不予立案的情形，在案由方面，僅有“涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、危害國家安全、破壞國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、破壞國家宗教政策的”案件，才不予登記立案。解志勇認為，這幾種情形非常明確、指向性很強，“所以它很難被擴大解釋成一個‘筐，把那些法院不愿受理的案件囊括進來?！?/p>

王亞新表示，這些規(guī)定與訴訟法中的條文含義基本相同，原是法院立案時的應(yīng)有之義?！叭缃裰皇沁@些內(nèi)容重新整合、大力強調(diào)，就是為了督促法院嚴格依法辦事。”

敢立還要敢審

盡管如此，對于立案登記后能否做到“有案必立、有訴必理”，多位受訪學(xué)者均表示尚待觀察。

一位法學(xué)專家向《中國新聞周刊》表示，《意見》中的“登記”與“立案”究竟是否同一概念，法院的解釋空間很大。尤其是在重大疑難案件、政治敏感案件中，法院對訴狀進行形式審查時，依然掌握著一定的自由裁量權(quán)，立案登記能在多大程度上發(fā)揮作用尚屬未知。

清華大學(xué)的張衛(wèi)平認為，要想真正根治立案難，修改訴訟法、降低法定起訴條件比立案登記更為重要。“其實原告只要說清誰是被告、什么是訴訟請求，這就夠了?！睆埿l(wèi)平說，只要滿足了上述兩點，法院就應(yīng)當(dāng)立案。對起訴的“不予受理”，張衛(wèi)平認為應(yīng)該取消，“如果出現(xiàn)當(dāng)事人不適格、超過訴訟時效等問題，民事、行政等業(yè)務(wù)庭駁回起訴就可以了?！?/p>

值得注意的是，一旦法院的立案門檻大幅降低，“駁回起訴”很有可能成為司法道路上的下一個“攔路虎”。對此，王錫鋅表示，駁回起訴并不代表法院是在拒絕裁判，“因為駁回起訴本身已經(jīng)是司法權(quán)進行的一種裁判，而且當(dāng)事人可以針對駁回起訴裁定進行上訴”。不過，鑒于立案登記后可能出現(xiàn)的案件基數(shù)上漲、受理門檻降低，屆時法院駁回起訴的數(shù)量出現(xiàn)一定幅度的增長，也是正常現(xiàn)象。

據(jù)專家分析，與民事案件相比，立案登記后行政案件的增長比例將會更高。解志勇預(yù)計，三五年內(nèi)，中國的行政訴訟數(shù)量很可能從目前的十四五萬件增長到四五十萬件。在這個爆炸式增長的過程中，勢單力薄的司法機關(guān)如何面對強勢政府，成為中國司法改革將要面對的另一重考驗。在王錫鋅看來，行政機關(guān)對司法機關(guān)的壓力屬于司法體制的結(jié)構(gòu)性問題，并不取決于案件數(shù)量的多少。要想消除這種法院外部行政化影響，僅靠立案登記遠遠不夠。

多位受訪學(xué)者向《中國新聞周刊》表達了類似觀點。他們認為，立案登記制在不同法院的實施效果可能大為不同，而這種差距很大程度上取決于一個地方的政治和司法生態(tài)。王錫鋅說，“立案登記也好、司法改革也罷，很多問題不是法院單方可以解決的，很多時候還要看地方的主要領(lǐng)導(dǎo)是不是以法治思維辦事?！?/p>

而在整個司法改革中，立案登記只是最初的一步，它要讓糾紛進入法院、進入司法程序。而對于立案登記后大量涌入的“硬骨頭”，法院要“敢立還得敢審，敢判還得敢執(zhí)行”，否則，蔣勇認為“立案難”可能又會改頭換面繼續(xù)存在。