怎樣做好政府采購

余斌

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例（草案）》，對(duì)政府采購法的規(guī)定作了細(xì)化。早在十多年前的2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》就已經(jīng)施行，但實(shí)施過程并不樂觀。明確政府采購的原則，完善政府采購的運(yùn)行程序，已經(jīng)是當(dāng)前推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

政府采購的概念

政府采購，顧名思義，是政府部門購買商品和服務(wù)的行為，是政府部門購買性支出的實(shí)現(xiàn)，是公共支出的主要方式之一。但是，人們通常所說的政府采購，是指按照政府采購制度進(jìn)行的采購行為，這些采購行為可以是政府部門采取的，也可以是得到財(cái)政資金支持的非政府部門采取的，或者其他受到政府采購制度約束的部門如一些國有企事業(yè)單位采取的。而政府采購制度，是指規(guī)范政府部門和有關(guān)部門采購行為的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面的一套法律、法規(guī)。它包括：采購什么、由誰采購、向誰采購、如何采購、誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么和如何監(jiān)督，等等。

一般來講，完善的政府采購制度應(yīng)具有如下特點(diǎn)：一是有一套完善的公共采購法律體系;二是有明確的目標(biāo)和原則;三是有一套以招標(biāo)程序?yàn)橹?，適應(yīng)各種采購環(huán)境的完整的采購程序;四是有比較完備的采購管理體制;五是有完善有效的救濟(jì)程序;六是注重對(duì)本國政府采購市場(chǎng)進(jìn)行有效保護(hù);七是有專門的公共采購機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍;八是采取合同采購方式。

政府采購的原則

一般來說，政府采購的目標(biāo)是要降低成本。因此，在采購時(shí)的一般原則是公開、競(jìng)爭(zhēng)、公平、公正、節(jié)約、直接和合規(guī)。

公開的原則是指，政府采購的需求信息和采購過程的相關(guān)信息和采購結(jié)果的信息都要公開發(fā)布，并要確保發(fā)布范圍的廣泛性，而不能只是小范圍內(nèi)發(fā)布。目前政府采購網(wǎng)上的公開信息只有商品的種類，而沒有最關(guān)鍵的價(jià)格信息，這些信息只有輸入賬號(hào)和密碼才能看到，這就不利于全民監(jiān)督，無法落實(shí)《政府采購法》關(guān)于“集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格”的規(guī)定。此次實(shí)施條例（草案）規(guī)定政府采購合同應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告，中標(biāo)、成交結(jié)果必須公開。但不知是否涉及政府采購網(wǎng)公開價(jià)格信息。

競(jìng)爭(zhēng)的原則是指，政府采購的過程中，一般要求要有多家賣方的競(jìng)爭(zhēng)。這是因?yàn)?，在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)中，賣方的競(jìng)爭(zhēng)是買方降低購買成本的有效方法。因此，只有在單一賣家擁有專享的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或?qū)嵙ν怀?，市?chǎng)壟斷程度很高的情況下，才可以通過直接的談判來進(jìn)行政府采購。

而要吸引多家賣方的競(jìng)爭(zhēng)，就要堅(jiān)持公平、公正的原則。首先是要對(duì)市場(chǎng)上合法經(jīng)營(yíng)的所有企業(yè)尤其是參與政府采購競(jìng)爭(zhēng)的多家賣方一視同仁，使其能夠公平的競(jìng)爭(zhēng)。其次是在買方對(duì)賣方是一對(duì)多的情況下，買方與賣方之間也要公平。有些項(xiàng)目，賣方在報(bào)價(jià)時(shí)要提供很多操作上的信息，而買方則有可能會(huì)無償利用這些信息，或與其他的賣方達(dá)成協(xié)議，或放棄政府采購，自行解決，或壓低賣方的報(bào)價(jià)。而這對(duì)賣方是不公平的，必須保護(hù)賣方信息的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。此次實(shí)施條例（草案）規(guī)定，要求扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)小微企業(yè)發(fā)展，其實(shí)就是要實(shí)行傾斜政策，而這又與國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求的公平競(jìng)爭(zhēng)有一定的矛盾，這就需要很好地進(jìn)行平衡，并使人信服，否則也容易引起腐敗。

節(jié)約的原則，一是指政府采購的需求以滿足基本需要為主，不要鋪張浪費(fèi)。例如，在公車采購中，小排量的、簡(jiǎn)單配置的汽車能夠滿足的需求，不能提出大排量、高級(jí)配置的要求。二是指政府采購的總支出要低。這就要求除賣方的報(bào)價(jià)盡可以低外，還要求在政府采購之后的執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府部門的額外支出要少。比如，政府采購修車服務(wù)，地處偏僻地區(qū)的修車廠的報(bào)價(jià)可能很低，但是政府部門的車輛跑到或拖到那里去修的成本很高。這樣也不符合節(jié)約原則。因此，遵守節(jié)約原則，就要考察政府采購項(xiàng)目在執(zhí)行過程中所有環(huán)節(jié)的全部成本。三是指整個(gè)社會(huì)的總成本要低。此次實(shí)施條例（草案）要求突出節(jié)能環(huán)保，這意味著節(jié)約不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，要顧及全社會(huì)的總成本。

政府采購的過程本身也是有成本支出的，比如聘請(qǐng)專家和組織評(píng)審活動(dòng)的費(fèi)用、聘用有資質(zhì)的招投標(biāo)公司的費(fèi)用等。在多家賣方的競(jìng)爭(zhēng)過程中，必然會(huì)有失敗的企業(yè)，對(duì)這些失敗的企業(yè)來說，沒有收益，只有支出。這是因?yàn)?，失敗的企業(yè)也會(huì)有相應(yīng)的成本支出，比如購買標(biāo)書，遞送標(biāo)書和派人參會(huì)的成本等等。而這些失敗企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的行為卻會(huì)產(chǎn)生正外部性，因?yàn)樗麄兊拇嬖冢诟?jìng)爭(zhēng)中獲勝的企業(yè)不得不壓低報(bào)價(jià)，從而節(jié)約了政府采購的支出。因此，如何給這些提供正外部性的失敗企業(yè)以補(bǔ)償，是值得研究的問題。如果沒有補(bǔ)償，長(zhǎng)此以往，這些企業(yè)將失去參與政府采購的積極性，就難以形成競(jìng)爭(zhēng)的局面。而在進(jìn)行補(bǔ)償之外，降低這些企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的成本是十分必要的。比如，購買標(biāo)書的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按工本費(fèi)來收取，并應(yīng)當(dāng)盡量采用不收費(fèi)的電子文本。而通過網(wǎng)絡(luò)視頻來開評(píng)標(biāo)會(huì)，也可以節(jié)省外地企業(yè)的差旅費(fèi)用。

在這里，最好的辦法是對(duì)于市場(chǎng)上存在適用產(chǎn)品的政府采購，也就是說對(duì)于不是特殊的創(chuàng)新產(chǎn)品的采購，不搞程序繁瑣的招投標(biāo)，而是把市場(chǎng)上所有合法經(jīng)營(yíng)的相關(guān)企業(yè)都作為合格的賣方，直接獲取所需產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格信息，從中選擇低價(jià)適用的產(chǎn)品直接向生產(chǎn)企業(yè)采購，并將采購情況和依據(jù)的市場(chǎng)價(jià)格信息登在政府網(wǎng)站上公開接受監(jiān)督。

政府采購的直接原則要求政府采購直接面對(duì)生產(chǎn)企業(yè)，減少中間環(huán)節(jié)，節(jié)約中間環(huán)節(jié)產(chǎn)生的費(fèi)用。這也是節(jié)約原則的必然要求。如今很多政府采購不是直接面對(duì)生產(chǎn)企業(yè)，而是通過中間商人來進(jìn)行的。這就給徇私舞弊打開了方便之門，同時(shí)也提高了政府采購的成本，因?yàn)檫@些中間商人是要賺取利潤(rùn)的。現(xiàn)在，不少中間商人是專門為政府采購而生的，成為寄生在政府和納稅人身上的寄生蟲和官員腐敗的溫床。應(yīng)當(dāng)立法明確規(guī)定，除了因?yàn)槌杀具^高而不采取政府采購制度的小額采購?fù)?，不得向非生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行采購。這樣才能真正“管住亂伸的‘權(quán)力之手，鏟除滋生腐敗的土壤，把寶貴的公共資金花在刀刃上?！笔潞髥栘?zé)總不如事先防范的效果好。

合規(guī)的原則是指，政府采購過程不僅要合乎國內(nèi)的法律法規(guī)，還要符合本國簽署的相關(guān)國際協(xié)議的規(guī)定，依照相關(guān)規(guī)定，在有監(jiān)督的情況下進(jìn)行。

政府采購的運(yùn)行

政府采購的運(yùn)行程序必須包括以下主要步驟：

研究和確定采購需求。這里要區(qū)分一般的常規(guī)采購事項(xiàng)，比如辦公用品的采購和特殊采購事項(xiàng)，比如公共工程的采購。一般的常規(guī)采購事項(xiàng)，通常先確定一個(gè)額度，由相關(guān)部門在額度內(nèi)根據(jù)實(shí)際需要安排。特殊采購事項(xiàng)，則要一事一議，既要確定該事項(xiàng)的必要性，又要確定該事項(xiàng)的完成時(shí)間，這是因?yàn)?，不同的完成時(shí)間，其成本不一樣。還要預(yù)測(cè)完成該事項(xiàng)實(shí)際需要支出的成本，確定一個(gè)上限，確保財(cái)政資金能夠滿足支出的需要。在研究和確定采購需求時(shí)，特別要注意的是，采購的產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)盡量是市場(chǎng)上現(xiàn)有的產(chǎn)品。如果這樣，那么其成本可以由市場(chǎng)價(jià)來確定;如果不是，那么就得議價(jià)來決定，其成本會(huì)高于市場(chǎng)價(jià)。當(dāng)前，一些政府采購的產(chǎn)品不是市場(chǎng)上現(xiàn)有的產(chǎn)品。例如，筆記本電腦，政府采購價(jià)明顯高于市場(chǎng)價(jià)，其差別在于政府采購的產(chǎn)品的配置與市場(chǎng)上的產(chǎn)品的配置不同。但是，就一般的辦公來說，完全沒有必要采用與市場(chǎng)上的產(chǎn)品不同的配置。這樣做，只會(huì)有利于投機(jī)商人。因此，如果沒有特別的必要，應(yīng)當(dāng)采購市場(chǎng)上現(xiàn)有的產(chǎn)品。

確定采購目標(biāo)。政府采購的影響很大，其目標(biāo)可以有多種，比如，支持殘疾人就業(yè)、扶持貧困地區(qū)企業(yè)等。如果有這樣的目標(biāo)，那么，在政府采購時(shí)就會(huì)優(yōu)先采購有大量殘疾人工作的企業(yè)和貧困地區(qū)企業(yè)的產(chǎn)品，盡管這樣的成本不是最低的。有些軍工產(chǎn)品，如果只采購某一家企業(yè)的，會(huì)導(dǎo)致其他企業(yè)破產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，造成單一企業(yè)的壟斷和軍品供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。為了避免這些問題，在采購時(shí)會(huì)同時(shí)向多家企業(yè)采購，盡管某一家企業(yè)可以用最低價(jià)滿足全部的需要量。

預(yù)防采購風(fēng)險(xiǎn)。要對(duì)政府采購過程可能遇到各種風(fēng)險(xiǎn)，包括采購目標(biāo)和原則難以落實(shí)、物品短缺、價(jià)格上漲、不能按期完成、采購失敗、購買國外企業(yè)的產(chǎn)品時(shí)操辦人接受境外賬戶賄賂難以查證等，進(jìn)行分析，選擇風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小的方案，并準(zhǔn)備好應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案。

選擇采購方式?！墩少彿ā芬?guī)定的采購方式有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。其中，公開招標(biāo)是政府采購的主要采購方式。我們前面提到的直接根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格信息到市場(chǎng)上去進(jìn)行低價(jià)采購日常用品，包括非特殊要求建造的車輛、賓館服務(wù)和電腦等，也應(yīng)當(dāng)作為政府采購的一種主要方式。要根據(jù)確定的采購需求、目標(biāo)和原則，對(duì)采購風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防要求，以及各類采購方式的特點(diǎn)，選擇適合的采購方式。

不過，政府在采用公開招標(biāo)時(shí)會(huì)要求至少三選一，這樣未中標(biāo)的企業(yè)就會(huì)白白損失投標(biāo)成本，這會(huì)使得一些企業(yè)在知道自己的中標(biāo)可能性不大時(shí)，不愿意參加公開招標(biāo)，甚至使公開招標(biāo)難以達(dá)到三選一的要求，從而使政府采購要么難以進(jìn)行，要么由最可能中標(biāo)的一方去找合作企業(yè)來陪標(biāo)以拼湊投標(biāo)數(shù)，達(dá)不到公開招標(biāo)應(yīng)有的效果。因此，在進(jìn)行公開招標(biāo)時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)減輕未中標(biāo)企業(yè)的投標(biāo)成本，比如政府部門免費(fèi)發(fā)放空白標(biāo)書，甚至給予一定的投標(biāo)補(bǔ)貼，使合格的企業(yè)有興趣積極參與投標(biāo)。

公開發(fā)布政府采購的需求信息和采購方式信息。除涉密項(xiàng)目外，要求在公開的政府網(wǎng)站上發(fā)布信息，以使發(fā)布信息的范圍盡可能廣泛。同時(shí)，要求發(fā)布的信息盡可能詳盡，以便參與競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)能夠明確的列入計(jì)劃，測(cè)算成本。不僅如此，發(fā)布的信息越詳盡，公平程度越高，徇私舞弊的空間越小。有的政府采購項(xiàng)目，尤其是服務(wù)類項(xiàng)目，信息發(fā)布過于簡(jiǎn)略，讓人不明白該項(xiàng)目具體要做哪些內(nèi)容，而不同的內(nèi)容，成本差別很大。這樣一來，只有知道內(nèi)幕消息的企業(yè)才能制定較為合適的方案，從而必然產(chǎn)生尋租和腐敗現(xiàn)象。在公開招投標(biāo)且競(jìng)爭(zhēng)充分的情況下，政府采購的底價(jià)應(yīng)當(dāng)公開，而不必保密。這樣做，會(huì)提高招投標(biāo)的效率，達(dá)不到這個(gè)成本的企業(yè)會(huì)自動(dòng)退出競(jìng)爭(zhēng)，從而節(jié)約了相應(yīng)的社會(huì)成本，而能夠達(dá)成這個(gè)成本的企業(yè)的有效競(jìng)爭(zhēng)同樣會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格低于底價(jià)，不會(huì)出現(xiàn)因公開底價(jià)而提高政府采購成本的現(xiàn)象，反而有利于阻止到處打探底價(jià)的尋租問題，避免相應(yīng)的腐敗和減少監(jiān)督這一腐敗的成本。

審核并確定供應(yīng)商。審核供應(yīng)商，首先要將非生產(chǎn)企業(yè)排除在外。其次，要將沒有實(shí)力完成采購項(xiàng)目，或雖有實(shí)力但由于其他任務(wù)較多而沒有精力完成采購項(xiàng)目的生產(chǎn)企業(yè)排除在外。這是因?yàn)?，這樣的企業(yè)必然會(huì)將項(xiàng)目層層外包，不能保證采購項(xiàng)目完成的質(zhì)量。還要將以往在政府采購中表現(xiàn)不佳，且沒有證據(jù)表明其進(jìn)行了有效整改的企業(yè)排除在外。然后，根據(jù)供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)情況，選擇質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的供應(yīng)商。

對(duì)供應(yīng)商的確定結(jié)果進(jìn)行公示。公示的范圍為參加競(jìng)爭(zhēng)的所有供應(yīng)商，要對(duì)確定供應(yīng)商的理由進(jìn)行充分說明。按照救濟(jì)程序，受理持有異議的被淘汰的供應(yīng)商的申訴，公正地進(jìn)行裁決。對(duì)于沒有異議或經(jīng)過裁決后的供應(yīng)商，要上網(wǎng)公示，接受更大范圍的監(jiān)督。

簽訂和履行采購合同。供應(yīng)商經(jīng)過公示，無異議或經(jīng)過裁決，最終確定后，政府采購的買賣雙方就政府采購的相關(guān)事項(xiàng)，按照合同法的有關(guān)規(guī)定，簽訂合同，并認(rèn)真加以履行。在合同中，要規(guī)定好相應(yīng)的驗(yàn)收和結(jié)算條款。

驗(yàn)收和結(jié)算。根據(jù)采購合同的約定，對(duì)于政府采購項(xiàng)目的完成情況進(jìn)行驗(yàn)收和結(jié)算。

記錄供應(yīng)商的信用。根據(jù)本次政府采購項(xiàng)目的完成情況，記錄供應(yīng)商的信用。對(duì)于完成情況不好、沒能履行好合同、違規(guī)外包的供應(yīng)商要列入黑名單，使其無法或難以參加日后的政府采購項(xiàng)目。對(duì)于合同履行完好的供應(yīng)商，則要列入白名單，在日后的政府采購項(xiàng)目的招投標(biāo)中，優(yōu)先予以考慮。

監(jiān)督審計(jì)和獎(jiǎng)懲。政府采購項(xiàng)目完成后，有政府采購部門以外的監(jiān)督審計(jì)部門，對(duì)本次政府采購進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)。重點(diǎn)檢查是否達(dá)成了預(yù)定目標(biāo)，尤其是有沒有浪費(fèi)財(cái)政資金，在執(zhí)行政府采購過程中有沒有出現(xiàn)什么偏差和是否存在可以改進(jìn)的地方。對(duì)于政府采購?fù)瓿傻煤玫南冗M(jìn)單位和個(gè)人要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于政府采購?fù)瓿傻貌缓茫`規(guī)嚴(yán)重的單位和個(gè)人要進(jìn)行懲處。堅(jiān)決制止暗箱操作、尋租腐敗，遏制“天價(jià)采購”、“黑心采購”、“虛假采購”等違法違規(guī)現(xiàn)象。否則，政府采購就會(huì)流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的效果。公共支出的效果就會(huì)大打折扣，公共支出的效益就必然是低下的。

（作者：中國社科院馬克思主義研究院研究員）

責(zé)任編輯：宋明晏