王中華

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，合肥230601）

論農(nóng)村基層治理中良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建
——基于皖南L村的考察

王中華

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，合肥230601）

在村級組織內(nèi)部政治生態(tài)系統(tǒng)中，農(nóng)村黨的基層組織、村民（代表）會議、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會是最主要的政治生態(tài)（亞）種群，它們之間的政治生態(tài)關(guān)系對農(nóng)村良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建至關(guān)重要。由于受到外部政治生態(tài)環(huán)境以及（亞）種群自身內(nèi)部因素的影響，皖南L村村級組織內(nèi)部政治生態(tài)系統(tǒng)中的種群出現(xiàn)了數(shù)量失衡和關(guān)系異化問題，對農(nóng)村基層治理構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前皖南L村良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建，關(guān)鍵在于建立黨的村級基層組織領(lǐng)導(dǎo)、村民（代表）大會決策、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、村民委員會執(zhí)行的新型農(nóng)村自治型政治生態(tài)關(guān)系，合理控制農(nóng)村政治生態(tài)（亞）種群數(shù)量，同時大力培育其他新型微觀自治組織和新的政治生態(tài)種群從而分擔(dān)農(nóng)村基層治理的壓力。

農(nóng)村基層治理；政治生態(tài)關(guān)系；村級基層組織；村民（代表）會議；村民委員會；村務(wù)監(jiān)督委員會

黨的十八屆三中全會指出，要“創(chuàng)新社會治理體制”，“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，“建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。［1］2014年1月的“中央一號文件”進(jìn)一步指出要“改善鄉(xiāng)村治理機制”，“深入推進(jìn)村務(wù)公開、政務(wù)公開和黨務(wù)公開，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化?！保?］然而，無論是創(chuàng)新農(nóng)村基層社會治理體制，還是改善鄉(xiāng)村治理機制，必須對農(nóng)村基層治理中紛繁復(fù)雜的政治生態(tài)關(guān)系加以厘清并盡可能予以優(yōu)化，以便構(gòu)建良性的農(nóng)村政治生態(tài)關(guān)系，最終才能達(dá)到農(nóng)村基層治理的最佳效果。

本文在對皖南L村農(nóng)村基層治理的政治生態(tài)關(guān)系進(jìn)行實地調(diào)查的基礎(chǔ)上撰寫而成。L村地處皖南山區(qū)腹地的NY縣TF鄉(xiāng)。①為了避免不必要的麻煩，根據(jù)社會學(xué)調(diào)查慣例，對某些地名和人員做了技術(shù)處理。該縣人口居住較為分散，人口密度較小，交通不便，區(qū)域優(yōu)勢不明顯，經(jīng)濟社會總體發(fā)展水平不高。近年來隨著鄉(xiāng)村拆并規(guī)模擴大，村莊整治力度加強，村“兩委”交叉任職固化，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，農(nóng)村空巢家庭和空心村增加，村民物質(zhì)文化需求增長，L村基層公共事務(wù)日漸繁雜，該村政治生態(tài)關(guān)系也逐漸呈現(xiàn)復(fù)雜化的態(tài)勢，對農(nóng)村基層治理構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。

一、村級組織政治生態(tài)關(guān)系中的（亞）種群分布及其數(shù)量失衡

在現(xiàn)代農(nóng)村政治生態(tài)系統(tǒng)和鄉(xiāng)村治理中，存在著物種豐富的政治生態(tài)（亞）種群和多元治理主體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村級組織、村民、駐地企業(yè)等種群，其中以村民委員會為核心的村級組織是農(nóng)村基層治理中最為重要的政治生態(tài)種群之一。①由于篇幅限制，本文主要研究村級組織（亞）種群內(nèi)部關(guān)系和（亞）種群之間關(guān)系，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村級組織、村民、駐地企業(yè)等外部政治生態(tài)種群之間的關(guān)系不做重點考察。整個村級組織內(nèi)部也存在著不同的政治生態(tài)（亞）種群，它們之間存在密切的信息、資源和利益的交換，共同構(gòu)成了村級組織種內(nèi)和種間交互作用的政治生態(tài)關(guān)系。農(nóng)村基層治理中政治生態(tài)系統(tǒng)“在通常情況下處于平衡狀態(tài)，表明其各組成要素之間的關(guān)系和諧，政治生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)良好，功能穩(wěn)定，但亦可能因為某些原因而出現(xiàn)失調(diào)現(xiàn)象，表明其組成要素之間產(chǎn)生了較為顯著的沖突與矛盾，導(dǎo)致政治生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能嚴(yán)重失調(diào)”，［3］從而不利于農(nóng)村基層治理能力的提升。因此，本文的研究任務(wù)就是基于對皖南L村的考察，運用生態(tài)學(xué)的原理和方法系統(tǒng)探討如何對農(nóng)村基層治理中村級組織內(nèi)部政治生態(tài)（亞）種群的數(shù)量進(jìn)行控制，對結(jié)構(gòu)和功能予以協(xié)調(diào)與優(yōu)化，從而構(gòu)建農(nóng)村良性政治生態(tài)關(guān)系和提高農(nóng)村基層治理績效。

1．全國村級組織政治生態(tài)關(guān)系中的（亞）種群分布及其數(shù)量概況

村級組織政治生態(tài)系統(tǒng)一般由農(nóng)村黨的基層組織、村民（代表）會議、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會組成，以及村民小組、農(nóng)民協(xié)會、村民經(jīng)濟合作社等組織，此外還有共青團、婦代會、民兵、治保會、調(diào)解會、計劃生育協(xié)會等一些群眾團體性組織，其中村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織。村民委員會和黨的村級基層組織暨村“兩委”是農(nóng)村基層治理和權(quán)力運行的中心，也是數(shù)量最多的一種農(nóng)村政治生態(tài)（亞）種群。

表1顯示了1983－2012年全國基層組織建設(shè)狀況，從種群數(shù)量來看，我國村民委員會和居民委員會的種群數(shù)量總體上呈明顯下降態(tài)勢，已經(jīng)由1990最高峰值的110多萬個下降到現(xiàn)在的67萬多個；從成員數(shù)量來看，村民委員會和社區(qū)居委會的工作人員數(shù)量總體上也呈現(xiàn)下降趨勢，已經(jīng)由1990年最高峰值的450多萬人下降到現(xiàn)在的270萬多人。調(diào)節(jié)村民委員會和居民委員會的種群數(shù)量的主要因素，雖然從文本解讀來看主要考慮村民的居住狀況、人口多少、按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的原則，但是從實際狀況來看主要由處在政治生態(tài)位頂端的國家高層政權(quán)（特別是中央政府）主導(dǎo)。實際上近十年來，正是在高層政權(quán)的行政權(quán)力主導(dǎo)下，我國農(nóng)村村民委員會經(jīng)過多輪拆并，種群數(shù)量及其依附其上的工作人員數(shù)量已經(jīng)大為減少。

表1 1983－2012年全國基層組織建設(shè)狀況②參考《中國統(tǒng)計年鑒—2013》，http：／／www．stats．gov．cn／tjsj／ndsj／2013／indexch．htm，訪問時間2014－03－08。

2．皖南L村村級組織政治生態(tài)關(guān)系中的（亞）種群分布及其數(shù)量失衡

皖南NY縣面積2398平方公里，現(xiàn)有人口40．1萬人。2004年之前該縣的村（居）民委員會種群數(shù)量也較多，種群分布密度較大，總數(shù)達(dá)到372個村（居）民委員會，2004年經(jīng)過拆并已減少為182個村民委員會，6個社區(qū)居委會，共計188個村級自治組織。全縣現(xiàn)轄24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄村（居）民委員會最多達(dá)12個，最少的只下轄3個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄近7．8個村（居）民委員會，種群密度分布適中。皖南NY縣TF鄉(xiāng)2004年之前原有11個村民委員會，從表2可以看出，2008年之后又經(jīng)過新一輪拆并已減少為6個，共下轄176個村民小組，共管轄人口19434人，面積45平方公里。平均每個行政村管轄29．3個村民小組，平均每個行政村管轄人口3274人，平均每個村民小組管轄人口110人。以TF鄉(xiāng)的L村為例，面積11．80平方公里，共有37個村民小組，1031戶，3844人，平均每個村民小組管轄104人左右。由此可見，皖南NY縣TF鄉(xiāng)地處皖南山區(qū)腹地，面積雖然不大，但是人口居住分散，導(dǎo)致村民委員會（行政村）種群數(shù)量較少，只有6個，然而村民小組種群數(shù)量較多，平均達(dá)到近30個，每個村民小組實際管轄人口數(shù)量基本都處在100人左右。然而，在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組四級管理體制和政治生態(tài)種群數(shù)量的調(diào)節(jié)中，由于受到管理層級、管理幅度、人員編制、辦公經(jīng)費等因素的制約，雖然鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村民委員會（行政村）的政治生態(tài)種群數(shù)量已經(jīng)得到有效控制，但是村民小組的政治生態(tài)種群數(shù)量不可避免地出現(xiàn)膨脹，所以整個農(nóng)村政治生態(tài)系統(tǒng)難免出現(xiàn)“按住葫蘆卻又起了瓢”的現(xiàn)象。村民小組作為整個農(nóng)村政治生態(tài)系統(tǒng)中末端和底層的政治生態(tài)種群，雖然種群數(shù)量眾多，但是由于受到歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、居住狀況、土地產(chǎn)權(quán)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等因素的限制，卻不能像鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村民委員會（行政村）那樣運用行政權(quán)力強行進(jìn)行大量拆并，否則必然遭受眾多村民的反對。

根據(jù)《村民委員會組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，村民委員會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)指導(dǎo)下的農(nóng)村基層群眾自治組織，由主任、副主任、委員共3至7人組成，由全體選民直接投票選舉產(chǎn)生，一屆任期為3年，可連選連任。村民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計劃生育等委員會。雖然村民委員會表面上似乎下屬分支機構(gòu)和政治生態(tài)（亞）種群眾多，但是現(xiàn)在村“兩委”之間和村民委員會內(nèi)部基本上都是交叉任職，村民委員會成員也可以兼任下屬委員會的成員，這種政治生態(tài)位的重疊在很大程度上消減了部分亞種群的數(shù)量。從表3可以看出，L村村民委員會由5人組成，村黨總支也由5人組成，村“兩委”交叉任職后總共只有7人。另外，由原村民委員會主任魏××擔(dān)任新成立的村務(wù)監(jiān)督委員會主任，還有鄉(xiāng)下派第一書記1人，大學(xué)生村官1人。由此可見，村“三委”所有成員總數(shù)實際控制在10人左右。村民委員會屬于地方自治組織，成員不屬于國家干部，其工資由政府財政補貼及自籌解決。村級政治生態(tài)（亞）種群數(shù)量之所以受到這樣嚴(yán)格控制，主要由國家高層政權(quán)基于管理效率、運行成本和服務(wù)能力等因素考慮，并且通過《村民委員會組織法》等法律予以規(guī)制。

表3 皖南L村“兩委”人員組成概況

在目前的農(nóng)村政治生態(tài)環(huán)境下，以村民委員會為核心的行政村雖然經(jīng)過撤并，但是數(shù)量仍然最多，多達(dá)200多萬個。雖然撤并行政村在一定程度上也可以降低運行成本，提高辦事效率，但是現(xiàn)已顯示出拆并“過度”的跡象。由于鄉(xiāng)村居民居住分散，歷史上長期形成的自然村落并不會隨意減少，行政村下轄的村民小組數(shù)量相對較多，從皖南NY縣TF鄉(xiāng)來看，撤并行政村后導(dǎo)致每個行政村下轄村民小組數(shù)量急劇增多，其中L村多達(dá)37個，導(dǎo)致行政村管理幅度過寬，村級公共服務(wù)能力不足。囿于人員數(shù)量、精力、經(jīng)費和能力的限制，L村“三委”在村莊整治、橋梁架設(shè)、道路興修、環(huán)境綠化、衛(wèi)生維護(hù)、學(xué)校興辦、養(yǎng)老保障、征地拆遷、計生管理、治安保衛(wèi)、矛盾化解等農(nóng)村公共事務(wù)治理上顯得有心無力，已經(jīng)無法滿足村民日益增長的物質(zhì)文化需求。然而，行政村撤并后，行政村管理范圍擴大，管理事項增多，但是根據(jù)我國村民委員會組織法的規(guī)定，村民委員會的數(shù)量仍然保持在3至7人不變，這在很大程度上加重了村“三委”的工作負(fù)擔(dān)，也影響了村民對村“三委”服務(wù)滿意度的評價，從而不利于農(nóng)村基層治理能力的提升和良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建。因此，合理設(shè)置農(nóng)村基層政治生態(tài)（亞）種群數(shù)量以便有效發(fā)揮村民自治組織的自治功能，成為鄉(xiāng)村自治生態(tài)關(guān)系優(yōu)化的重要問題。

二、村級組織政治生態(tài)關(guān)系中的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其局部功能失衡

在村級組織內(nèi)部政治生態(tài)系統(tǒng)中，農(nóng)村黨的基層組織、村民（代表）會議、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會是最主要的政治生態(tài)（亞）種群，它們之間的政治生態(tài)關(guān)系及其耦合狀況對村級組織良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建至關(guān)重要。其中農(nóng)村黨的基層組織、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會，合并在一起俗稱村“三委”，在村級組織政治生態(tài)關(guān)系中形成了比較系統(tǒng)成熟的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制；村民（代表）會議、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會，在村級組織政治生態(tài)關(guān)系中構(gòu)建了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”比較完備的權(quán)力結(jié)構(gòu)。雖然從法律文本意義上來看，農(nóng)村黨的基層組織、村民（代表）會議、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會四種（亞）種群處于結(jié)構(gòu)穩(wěn)定和功能正常狀態(tài)，但是由于四種（亞）種群自身的生態(tài)位差異以及不同政治生態(tài)環(huán)境的影響，所以從實際運行狀況來看它們之間的政治生態(tài)關(guān)系異化將會導(dǎo)致部分結(jié)構(gòu)失調(diào)和局部功能紊亂。

1．村民（代表）會議與村民委員會的政治生態(tài)關(guān)系及其異化

按照《村民委員組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！钡诙粭l規(guī)定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議?！钡诙l：“召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過?！钡诙龡l規(guī)定：“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權(quán)撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定；有權(quán)撤銷或者變更村民代表會議不適當(dāng)?shù)臎Q定。村民會議可以授權(quán)村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。”從以上法律文本意義上看，村民（代表）會議是村級權(quán)力中心，村民委員會由村民（代表）會議選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。然而，由于村民（代表）會議由分散而居的村民組成，多種原因?qū)е麓迕瘢ù恚h很難經(jīng)常舉行，在現(xiàn)實生活中村民（代表）會議更多的只是在村民委員會換屆選舉時完成程序合法化的功能，而對村民委員會的日常工作無法監(jiān)督或監(jiān)督乏力，實際上由村莊能人和精英組成的村民委員會主導(dǎo)了村級公共事務(wù)的治理。村民（代表）會議與村民委員會的政治生態(tài)關(guān)系又由法律文本意義上的支配型的政治生態(tài)鏈反而演變成實際上的被支配型的政治生態(tài)鏈，村民（代表）會議的功能在事實上被弱化，能量事實上也呈衰減態(tài)勢。

由于“村三委”成員基本上為不脫產(chǎn)人員，所獲得的工資補貼很少，不足以養(yǎng)家糊口，再加上工作難度大，社會壓力大，因此村“三委”對精力充沛又真正有所為的青年“能人”吸引力并不大，這些青年“能人”更多地選擇外出務(wù)工和經(jīng)商。皖南L村“三委”成員主要從農(nóng)村留守男性老人中遴選，該村黨總支甚至十幾年幾乎沒有發(fā)展新黨員特別是青年黨員，村“三委”成員年齡普遍偏大。村“三委”成員、村民小組長、村民代表等鄉(xiāng)村政治精英和社會精英只能算是留守下來的相對精英和次優(yōu)選擇，他們多為老村干、退休老教師、老黨員、家族長老。因此村“三委”政治生態(tài)種群已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出老化和衰敗的跡象，農(nóng)村基層治理能力也明顯呈現(xiàn)衰減態(tài)勢。

2．農(nóng)村黨組織與村民委員會（村“兩委”）的政治生態(tài)關(guān)系及其異化

根據(jù)《村民委員會組織法》第四條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！睆姆晌谋疽饬x和組織結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村黨的基層組織與村民委員會的表面關(guān)系看似明確，權(quán)力來源和作用方式各不相同，農(nóng)村黨的基層組織的權(quán)力來源于上級黨委和村級黨員（代表）大會授權(quán)，主要必須通過法定形式發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)作用，支持和保障村民委員會的工作，負(fù)責(zé)村級干部教育、管理和監(jiān)督；村民委員會的權(quán)力來源于村民和村民（代表）會議，接受農(nóng)村黨的基層組織的政治領(lǐng)導(dǎo)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行村民（代表）會議決議通過的具體事務(wù)，但是從實際狀況來看，農(nóng)村黨的基層組織與村民委員會的關(guān)系并不明確，內(nèi)部分工并非明晰，這就很有可能造成村“兩委”政治生態(tài)鏈的扭曲和變形，導(dǎo)致“一些地方的村委會和村黨支部關(guān)系不協(xié)調(diào)，個別的甚至矛盾尖銳，既影響村里工作，又損害支部、村委會的形象”［4］。從人員結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村黨的基層組織與村民委員會之間的關(guān)系主要體現(xiàn)為兩個組織的“一把手”即農(nóng)村黨支部或黨總支書記和村委會主任之間的關(guān)系，很多情況下村黨總支書記成為村莊權(quán)力的核心，兩者形成支配型和合作型的政治生態(tài)鏈，但是不少情況下兩者都想爭奪村莊的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和政治經(jīng)濟資源，從而形成競爭型的政治生態(tài)鏈，甚至形成惡性斗爭型的政治生態(tài)鏈，導(dǎo)致農(nóng)村基層組織的渙散和崩潰。

皖南L村的村黨總支書記與村委會主任由程××一人兼任，村莊權(quán)力更加集中。這種政治生態(tài)位的重疊，雖然可以防止不同政治生態(tài)個體的惡性競爭從而產(chǎn)生不必要的能量內(nèi)耗，保證村莊內(nèi)部運轉(zhuǎn)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，但是也有可能導(dǎo)致對村民自治權(quán)利的侵蝕和對村莊“一把手”權(quán)力監(jiān)督的失控。實際上L村程××已經(jīng)連任五屆村黨總支書記和四屆村委會主任，主政村莊政治長達(dá)十多年，在村莊內(nèi)部利益格局已經(jīng)固化，在L村組織內(nèi)部很難形成對程××個人權(quán)力有效監(jiān)督的機制。

3．村民委員會與村務(wù)監(jiān)督委員會的政治生態(tài)關(guān)系及其異化

根據(jù)《村民委員會組織法》第三十二條“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員。村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員向村民會議和村民代表會議負(fù)責(zé)，可以列席村民委員會會議”，這是新的《村民委員會組織法》新增加的一項重要制度。隨著村民自治制度的推行，村民對村務(wù)公開和財務(wù)公開的呼聲不斷高漲，加強對村民委員會的監(jiān)督提上議事日程，各地在不斷探索對村務(wù)和財務(wù)監(jiān)督的有效形式。村務(wù)監(jiān)督委員會正是在由原來的村民理財小組發(fā)展起來的，由原先側(cè)重于對村級財務(wù)的監(jiān)督進(jìn)而上升到對村級公共事務(wù)的全面監(jiān)督。村民（代表）會議、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會分別代表了“權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)”，標(biāo)志著村莊形成了組織相對完備、分工相對明確、監(jiān)督相對健全的體制。然而，法律文本意義上的村務(wù)監(jiān)督委員會與村民委員會監(jiān)督與被監(jiān)督型的政治生態(tài)鏈能否穩(wěn)定和發(fā)揮效能，還取決于鄉(xiāng)村政治生態(tài)大環(huán)境、村務(wù)監(jiān)督委員會本身的監(jiān)督意識和能力以及村民委員會的合作狀況，也很難避免兩者同流合污和監(jiān)督流于形式狀況的出現(xiàn)。

在皖南L村，黨總支書記和村委會主任程××認(rèn)為擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會的主任必須有鄉(xiāng)村基層工作經(jīng)驗，熟悉農(nóng)村基層各項工作，才能有效地?fù)?dān)負(fù)起監(jiān)督的責(zé)任，因此已經(jīng)卸任的村民委員會老主任魏××被提名擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會主任。L村的村級事務(wù)仍然由老村干和現(xiàn)任村干等少數(shù)精英把持，他們之間的政治生態(tài)關(guān)系在很大程度上決定了村務(wù)監(jiān)督的實效，而普通村民由于缺乏經(jīng)驗、精力、時間和興趣，難以對村務(wù)實行常態(tài)化專業(yè)化的監(jiān)督。由此可見，在農(nóng)村基層治理中，不可避免存在著村務(wù)管理專業(yè)化與村民參與民主化之間的矛盾。

三、農(nóng)村基層治理中良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建

在農(nóng)村黨的基層組織、村民委員會、村民（代表）會議、村務(wù)監(jiān)督委員會等村級政治生態(tài)（亞）種群之間的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，目前農(nóng)村黨的基層組織相對處于中心地位，村民委員會其次，村民（代表）會議最弱，村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威還在塑造過程中。當(dāng)前皖南L村良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建，關(guān)鍵在于理順農(nóng)村黨的基層組織、村民委員會、村民（代表）會議、村務(wù)監(jiān)督委員會等政治生態(tài)（亞）種群之間的關(guān)系，建立村黨總支領(lǐng)導(dǎo)、村民（代表）大會決策、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、村民委員會執(zhí)行的新型農(nóng)村自治型政治生態(tài)關(guān)系，合理控制農(nóng)村政治生態(tài)（亞）種群數(shù)量，同時大力培育其他新型微觀自治組織和新的政治生態(tài)種群從而分擔(dān)農(nóng)村基層治理的壓力。

1．村民（代表）會議與村民委員會之間良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建

2012年2月，溫家寶同志在廣東談到村民自治時指出，“村里的事務(wù)，不是總理做主，也不是村長做主，要堅持由村民做主”，“要一切相信農(nóng)民，一切依靠農(nóng)民，依靠村民自治搞好農(nóng)村社會管理，這是唯一正確的道路。農(nóng)村辦事要廣泛聽取農(nóng)民意見。這是大道理，要管一切小道理”。［5］在農(nóng)村基層治理中皖南L村村民（代表）會議與村民委員會之間良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建，關(guān)鍵在于樹立村民（代表）會議在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中的中心地位，確保村“兩委”中的村黨總支書記和村委會主任的權(quán)力在法治的軌道上運行，在全體村民的有效監(jiān)督下行使。村民委員會及其成員應(yīng)該主動接受村民（代表）會議的監(jiān)督，主動向其報告涉及農(nóng)村基層治理的重要事項，自覺執(zhí)行村民（代表）會議的重要決定，否則村民（代表）會議將有權(quán)啟動對村民委員會成員的質(zhì)詢和罷免程序，以便進(jìn)行問責(zé)和監(jiān)督。

2．農(nóng)村黨的基層組織與村民委員會之間良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建

村“兩委”之間關(guān)系是否正?；怯绊戅r(nóng)村良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建和農(nóng)村基層治理成效的重要因素。由于村“兩委”的權(quán)力來源、產(chǎn)生方式、運行方式等有所不同，兩者之間的摩擦難以完全避免，有的學(xué)者把村“兩委”關(guān)系摩擦現(xiàn)象總結(jié)為以下表現(xiàn)形式：村委會與村黨支部爭權(quán)、爭第一、鬧獨立、唱對臺戲；片面強調(diào)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，撇開和取代村委會的職能、黨支部包攬一切具體事務(wù)；村委會與黨支部各自為政，形成“兩駕馬車”、“兩張皮”等等，［6］其中關(guān)鍵是村委會和村黨支部的一把手即村主任和村支部書記的關(guān)系摩擦問題。當(dāng)前，皖南L村通過村“兩委”一把手“一人雙肩挑”和交叉任職的方式雖然可以暫時解決兩者之間的關(guān)系摩擦問題，但是由此帶來的黨政不分，權(quán)力過分集中，一把手缺乏監(jiān)督的問題也比較突出，因此對村黨總支的政治領(lǐng)導(dǎo)核心和村民委員會的行政領(lǐng)導(dǎo)核心的正確定位和合理分工，并且配備具有較高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的村“兩委”干部成為落實村民自治組織自治權(quán)、提高農(nóng)村基層治理能力與構(gòu)建和諧農(nóng)村政治生態(tài)關(guān)系的關(guān)鍵所在。

3．村民委員會與村務(wù)監(jiān)督委員會之間良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建

村民委員會與村務(wù)監(jiān)督委員會之間的關(guān)系是否正?；彩怯绊懘迕竦淖灾螜?quán)能否實現(xiàn)和農(nóng)村良性政治生態(tài)關(guān)系的構(gòu)建的關(guān)鍵因素。對于如何完善皖南L村村務(wù)監(jiān)督委員會對村民委員會的監(jiān)督機制，可以考慮從以下方面著手：首先，村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)該堅持獨立行使監(jiān)督權(quán)，堅持對村民（代表）會議負(fù)責(zé)并報告工作而不是對村民委員會負(fù)責(zé)，在涉及村務(wù)公共事務(wù)治理原則問題上，不能屈服和遷就村民委員會及其工作人員。其次，村務(wù)監(jiān)督委員會要合理擺正自己的位置，堅持不從事具體的村務(wù)工作，做到不越位、錯位和缺位，充分尊重全體村民的意愿，自覺接受村黨總支的政治領(lǐng)導(dǎo)和全體村民的民主監(jiān)督。最后，村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)進(jìn)一步完善內(nèi)部組織機構(gòu)、民主監(jiān)督程序和監(jiān)督機制，提高自身監(jiān)督意識和監(jiān)督技能，保證村務(wù)公開、財務(wù)公開得到貫徹落實。

至于如何解決當(dāng)前皖南L村管轄村民小組過多，管理幅度過寬，公共服務(wù)能力不足的問題，根本解決辦法并非在于修改現(xiàn)行的《村民委員會組織法》以增加村民委員會的人員和編制，而是在于合理控制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）——村民委員會（行政村）——村民小組處于不同政治生態(tài)位的政治生態(tài)（亞）種群的數(shù)量，防止村民委員會（行政村）的過度拆并和過度行政化傾向，促進(jìn)村民委員會基層治理和公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。黨的十八大報告和2014年“中央一號文件”也給農(nóng)村基層治理體制的改革和農(nóng)村政治生態(tài)種群的優(yōu)化提供了新的思路。黨的十八大指出要“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”［1］?！爸醒胍惶栁募敝赋鲆疤剿鞑煌闆r下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”［2］，因此可以考慮以皖南L村的村民小組和農(nóng)村社區(qū)為基本治理單元，培育村民理事會、農(nóng)民協(xié)會、便民服務(wù)中心、社區(qū)治理中心等其他新型微觀自治組織和新的政治生態(tài)種群，構(gòu)建了基層政府、村民自治組織、廣大村民等多主體協(xié)同合作的治理體制，讓其他社會組織和新種群分擔(dān)村“三委”的基層治理壓力，從而形成農(nóng)村良性的政治生態(tài)關(guān)系和提高農(nóng)村基層治理的績效。

［1］本書編寫組．黨的十八屆三中全會《決定》學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問［M］．北京：學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社，2013．

［2］關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見［DB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2014－01／19／c＿119033371．htm，2014－01－19．

［3］王中華．論鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)政治生態(tài)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重塑與優(yōu)化［J］．佳木斯大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2014（1）．

［4］中共安徽省委組織部農(nóng)村處．建立合力機制，理順“兩委”關(guān)系［J］．農(nóng)村工作通訊，2002（3）．

［5］雷雨．溫家寶廣東談村民自治：村里的事務(wù)，不是總理做主［N］．南方日報，2012－2－7．

［6］尹煥三．村民自治面臨的社會焦點問題透析［M］．濟南：山東人民出版社，2004．

【責(zé)任編輯 楊 強】

D638

A

1008－8008（2015）02－0057－06

2014－06－11

安徽省教育廳人文社會科學(xué)重點研究基地招標(biāo)項目（SK2012B553）；安徽大學(xué)東方毅政治發(fā)展研究中心研究項目（2013004）

王中華（1978－），男，安徽岳西人，安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院副教授，博士，研究方向為政治學(xué)理論與方法、公共管理與公共政策等。