徐 清

(云南大學法學院,云南昆明650091)

邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層人民法院立案庭制度改革研究
——基于W市人民法院立案二庭的實證分析*

徐 清

(云南大學法學院,云南昆明650091)

自2009年最高人民法院立案二庭成立起,各省從高級法院至基層法院相繼成立了立案二庭。文中以云南省W市人民法院立案二庭為實證分析對象,發(fā)現(xiàn)自其成立以來,預期職能與實踐職能間產生極大的脫離。立案二庭的預期職能主要是涉訴信訪、再審立案與判后釋明。而實踐中由于法律規(guī)范的模糊,邊疆少數(shù)民族地區(qū)對訴前咨詢有巨大的社會需求空間,導致立案二庭的職責模糊,其職能逐漸轉變?yōu)樘峁┰V前指導與咨詢。未來立案二庭改革的核心問題在于明確其定位,厘清其職能并下放再審立案管轄權。

立案;立案庭;涉訴信訪;再審立案

一、問題與方法

“立案是人民法院依照審判職權,按照法律所進行的一種訴訟活動”。①紀敏.法院立案工作及改革探索[M].北京:中國政法大學出版社,2000:71.在中國的司法語境下,對立案一詞可以在3種語境中使用:一是立案制度,二是立案庭,三是立案活動。學者們對立案的研究也與這3個方面有關,并大多集中在對立案制度②宋朝武.民事訴訟受理制度改造的理性視角[J].法學論壇,2007,(3).與立案程序③李喜蓮.我國民事立案審查程序之完善——基于實證的功能分析[J].湘潭大學學報哲學社會科學版,2010,(2).的研究上,對立案庭的研究很少。在對立案制度及立案程序的研究上,學者們重點關注的問題有立案難④呂芳.叩開法院之門——中國立案法治化研究[M].北京:知識產權出版社,2012:42.、立案審查⑤郭翔.民事地域管轄與立案審查制度的沖突和協(xié)調[J].清華法學,2010,(2).、相關立法⑥宋春龍.我國民事訴訟中訴訟要件的缺失與重構[J].廣西政法管理干部學院學報,2013,(5).與立案庭內基本制度⑦張安康.一組詞匯的探析和梳理——立案與受理[J].法制在線,2012,(1).的完善,對立案庭的研究很少。⑧陳琦華.回應型法理念與法院立案庭制度創(chuàng)新研究——以上海X法院司法實踐為入手[D].上海大學博士學位論文,2010.僅有的論文與專著中實證考查的對象雖然是基層人民法院,但并未涉及邊疆少數(shù)民族地區(qū),論述中的資料和結論并不具有普遍性,一方面,實踐中東部發(fā)達地區(qū)的基層法院與中西部,尤其是邊疆少數(shù)民族地區(qū)的基層法院在很多方面都有不同,存在極大差距,另一方面,從理論研究的角度,個案的豐富性⑨關于個案的代表性與普遍性一直是法律人類學中比較有爭議的問題,對此蘇力先生認為,過于強調個案的代表性是有誤的,個案研究應更強調個案的豐富性,以此豐富現(xiàn)有研究。對推動現(xiàn)有研究也具有重要意義。對這些文獻進行考察后發(fā)現(xiàn),其中存在的共性是:首先,在論述時,學者們大多僅針對具體制度中存在的問題,未就立案制度進行整體性闡釋。其次,對立案庭與立案制度的分析相互脫離,沒有將二者結合起來進行考察。最后,在研究方法上,有運用法社會學理論與方法的研究成果,但沒有運用法律人類學方法進行分析的論文或專著。

筆者認為,立案庭作為法院組織機構中的一個組成部分,立案制度與活動作為司法程序的起點,只有將立案庭與立案制度、立案程序三者結合起來,才能呈現(xiàn)出立案在中國司法語境下的問題及其完整意義。這樣的考察不僅能夠從結構上反映出我國基層法院組織機構所具有的問題,也能從行動與過程中呈現(xiàn)出關于立案的法律規(guī)范在實踐中存在的問題?；谝陨现T種考慮,筆者選擇了一個邊疆少數(shù)民族地區(qū)有代表性的基層人民法院開展立案研究。

筆者選擇的W市人民法院①基于法律人類學的研究慣例,本文中涉及的人名、省級以下地名均采用化名。所處的W市地處祖國西南邊疆,是少數(shù)民族自治州州府所在地,為全州政治、經(jīng)濟、文化、交通的中心,也是國家級重點貧困縣。這樣選擇是由于:(1)現(xiàn)有立案研究的文獻中均沒有涉及邊疆少數(shù)民族地區(qū)基層人民法院,而已有研究成果不能展現(xiàn)完整的立案景象。(2)W市是筆者的故鄉(xiāng),由于通曉當?shù)氐恼Z言、習俗與文化,便于開展研究中的訪談與調查工作。(3)W市人民法院于2013年成立了云南省首個立案二庭,筆者欲從這一機構的研究入手,考察該機構在成立后,立案庭在結構與行動中發(fā)生了哪些改變,存在的問題及可能的改革方法,以此對未來其他基層法院立案二庭的建立和改革起到拋磚引玉之用。本文主要采用了法社會學與法人類學的研究理論與方法。這些方法具體是:筆者在W市人民法院進行了為期一個月的調研,通過參與觀察與深度訪談方法獲得實證材料,進而再對材料進行歸納、整理與分析。

二、研究對象為何是邊疆少數(shù)民族地區(qū)

(一)從一個個案說起

2013年2月,懷著對基層司法制度的濃厚興趣及與該論文相關的問題意識,筆者回到家鄉(xiāng)W市,并對W市人民法院進行了為期一個月的田野調查。筆者選擇了立案庭作為第一個調查點,原因是立案庭位于法院一樓的立案大廳,是直接面向群眾的受案窗口,能夠直接接觸和了解到當事人初進法院的想法、動機和原因。調查的第二日,有一張姓婦女(32歲)滿臉傷痕來到法院,請求法院判決她與其丈夫解除婚姻關系,原因是家庭暴力。然而,在其父母的攙扶和陪伴下,該婦女并未攜帶任何可以立案的證明和證據(jù)。除了反復對法官哭訴要與丈夫離婚和丈夫對其進行了多次毆打外,沒有任何其他話語。隨后,立案庭法官向其說明離婚需要起訴狀、結婚證、身份證這些法律上立案的形式要件,若要訴請法院支持裁決家庭暴力的說法,還需要醫(yī)院的傷情證明或是派出所的筆錄,再或是自己拍照以固定證據(jù)。該婦女及其家人隨后答道什么是起訴狀?沒有結婚證怎么辦?不知道要報警請派出所做筆錄。不是來到法院就能離婚嗎?用手機怎么拍照,拍了怎么辦……隨后的十多分鐘法官對其進行了關于我國法律上結婚和離婚的普法宣講。聽后張姓婦女走出了法院,之后在筆者調查的一個月里該婦女沒有再來立案。

參與這起個案后筆者發(fā)現(xiàn),與國外學者關于當事人進入法院時的“法律話語”、“道德話語”和“治療性話語”②薩利·安格爾·梅麗.訴訟的話語[M].郭興華,王曉蓓,王平等譯.北京:北京大學出版社,2007:153～157.相比,中國邊疆少數(shù)民族地區(qū)的大多數(shù)當事人進入法院時大多具有的只是很單純的“求助話語”,他們來到法院往往只是希望自己的無助能得到法官的幫助,得到法律的支持。在他們的法律意識中,關于法律的想象是簡單的、直接的、道德性的。在道德上沒有道理的事情就能得到法院的支持,他們往往只知道有實體性的法律,而沒有任何關于程序性法律的意識。與這起個案相似的案例每天都可以在法院看到,這也直觀地反映出邊疆少數(shù)民族地區(qū)司法的特殊性,這種特殊性不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟上相對落后,政治上空間距離相對偏遠,更體現(xiàn)在思維與文化上具有特殊性。這些特殊性都需要在學術研究上予以重視,并且給予獨立的關注。

(二)法制現(xiàn)代化的“邊疆—中心”模式

從地理上來明晰,邊疆之邊,意味著邊緣、邊遠;而疆,則指國家領土的構成部分或是邊界。③袁明旭.從精英吸納到公民政治參與——云南邊疆治理中政治吸納模式的轉型[J].思想戰(zhàn)線,2014,(3).自中國法制現(xiàn)代化進程開啟以來,若以現(xiàn)代化的標準來審視和評判中國的法院組織體制,我們可以清晰直觀地看到其中傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性錯綜互現(xiàn),鼎立并存。①有的學者把傳統(tǒng)型與現(xiàn)代性的這種并存狀況稱為“中國法院制度的二重性”。然而,法律的發(fā)展,往往來自于邊緣地帶,事實證明②如邊疆地區(qū)凸顯的艾滋病問題、毒品問題。法律的邊疆會對中心構成挑戰(zhàn),多樣性會對統(tǒng)一性形成挑戰(zhàn)。③有學者在考察諸種國家治理模式失敗的原因后指出,如果排除了地方實踐中蘊含的寶貴知識的支持,對于生產和社會秩序問題的簡單和集權式的解決方案必然要失敗。邊疆地區(qū)的重要意義就在于它的“前沿性”,生發(fā)于邊疆的問題很可能是中心出現(xiàn)了問題。因此,我國法制現(xiàn)代化建設的構想和反思,并不能固有地遵守從中心出發(fā),輻射四周的“中心—邊疆”慣性邏輯;反之,若采用一種從邊疆出發(fā),退回中心的思考方式,將有利于反思從中心產生的政策和制度的必要性和有效性,回應性并非僅僅體現(xiàn)為“制度—社會”這一種模式,“邊疆—中心”應該是必須、也是必要的另一種研究模式與社會治理方式。

(三)少數(shù)民族地區(qū)司法制度研究薄弱

“目前,少數(shù)民族法制建設研究較為豐富,主要分布在少數(shù)民族法制建設一般研究、民族區(qū)域自治研究、散雜居少數(shù)民族法制建設研究、少數(shù)民族法治建設中重點人物的理論與實踐研究、少數(shù)民族法制建設基本范疇研究、少數(shù)民族法制建設具體范疇研究、少數(shù)民族法制建設其他范疇研究、各地少數(shù)民族法制建設研究、各少數(shù)民族法制建設研究九個方面?！雹苁瘋?少數(shù)民族法制建設研究的現(xiàn)狀與反思——透過學術論著的審視[A].社會中的法理[M].北京:法律出版社,2014:233～240.在這些成果中,很少有涉及專門針對少數(shù)民族地區(qū)司法制度的研究⑤受筆者閱讀范圍所限,目前專門針對少數(shù)民族地區(qū)司法制度的研究成果主要是劉永強,喬聞鐘:“民族地區(qū)法治與和諧社會建設的新探索—關于‘北川模式’的調研與思考”[J].西南科技大學學報,2007,(5).。關于少數(shù)民族地區(qū)法律實施的研究,大多集中在守法與執(zhí)法上,而司法制度,特別是靜態(tài)的司法組織體制研究卻很少。然而法律的實施不僅包括守法和執(zhí)法,司法也是重要的一部分。少數(shù)民族地區(qū)由于地理、政治、經(jīng)濟上的特殊性,其司法過程和司法制度也必然具有特殊性。這種特殊性通常能夠呈現(xiàn)出問題的核心。少數(shù)民族地區(qū)不僅是自上而下改革與自下而上轉型的銜接點,也是司法制度現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性碰撞的交匯處,最有可能完整地表現(xiàn)出一國司法制度的全貌。通過對少數(shù)民族地區(qū)司法制度的考察有助于我們從基層地帶考察我國司法改革的現(xiàn)狀與困境,有利于更加深入地完善和推動我國的司法改革進程。

三、研究對象:歷史變遷中的W市人民法院立案二庭

在此,筆者不僅欲對立案二庭的基本情況做一簡要介紹,而且也希望通過運用在本次實證研究過程中收集到的資料與檔案,對其產生與發(fā)展進行一個歷時性的回顧。對立案二庭進行歷時性考察,不僅讓我們能從時間的脈絡中了解其發(fā)展狀況,而且其發(fā)展中每個階段的社會背景能給我們的研究提供一個大的分析環(huán)境和框架,在什么樣的社會背景下立案庭得以產生,什么社會條件導致立案庭的暫時中止,哪些政策對其發(fā)展產生了影響,歷史變遷中其角色和功能發(fā)生了哪些變化。在吉登斯看來,對結構的分析,不能忽略其發(fā)展的時間維度問題,“結構只能從行動的整個不斷更新的過程中去分析”,結構是在行動的“反復不斷的實踐性和歷時性”中產生的,⑥高宣揚.當代社會理論[M].北京:中國人民大學出版社,2010:884.這些都是對其進行歷時性分析的意義。立案二庭在其產生發(fā)展過程中共經(jīng)歷了5個階段:

(一)錄事與繕狀處階段(1941～1956年)⑦該部分中涉及的數(shù)據(jù)、文獻及資料,均來自于W市法院志、W市法院檔案室、研究室與W市人民法院網(wǎng)站。

W市之司法事,民國初期以前由縣長(縣知事、知縣)監(jiān)理司法及司法行政事務,審判事務屬行政長官政務主要事務之一。民國二十九年(1940年)在W市籌建法院。民國三十年(1941年)8月22日云南省高等法院第五分院和W市地方法院同日成立,司法審判開始由專政機構審理。地方法院分法院、檢察處兩部分,稱審部和檢部。審部的職能中,有錄事一職,共6人,辦理收狀、繕狀及發(fā)售印紙狀紙、整理卷宗編號歸檔等事項。為方便當事人繕寫狀紙,在這一階段,法院中并沒有專門的立案庭這一機構,只是有專人負責收狀、繕狀與傳案,也并未涉及申訴控告與來信來訪。

(二)群眾來信來訪接待處階段(1956～1989年)

1950年1月W縣新中國成立后,歷時9年的W縣地方法院結束了它的使命。為了解決民事糾紛,于1950年3月建立“W縣調解委員會”。1950年6月24日W專區(qū)法院致公函W縣人民政府應該迅速籌建縣法院。同年8月22日,W縣人民法院正式建立。隨著形勢的發(fā)展,法院內部組織機構逐步完善。

1956年12月,為方便群眾上訴,在法院中實行了審判員輪流值班制度,負責接待群眾來訪和控訴,當場解決簡易糾紛。1965年元月,為了方便群眾上訴,設立了3個臨時接待站,按期按時接待群眾來信來訪。1966年6月,“文革”開始波及W縣,審判工作受到嚴重干擾。1968年9月,W縣建立革命委員會,公檢法職權由人民保衛(wèi)組行使。直到1974年10月24日,才又恢復了W縣人民法院。1979年,為完善機構設置,固定由三人專門負責接待室的工作,接待室由民庭兼管。1980年以來,隨著各項法律法規(guī)的健全,多年來尚未得到解決的問題,人民群眾急需解決的問題不斷增多,僅同年5月至11月,就接待來訪709人次,處理來信208件。該階段中出現(xiàn)了現(xiàn)立案二庭的雛形,設立了專門接待群眾來信來訪的機構。

(三)告訴申訴庭階段(1989～1996年)

1989年5月22日,中共W縣委辦公室黨內復(1989)4號文件批復W縣法院成立告訴申訴庭和執(zhí)行庭。1991年,為使審判與立案有機結合,加強審判監(jiān)督的職能作用,實行“立審分離”,分別建立了告訴庭和申訴庭。從當時的文件可知,從那時起,申訴告訴工作得到了基層法院的重視,時任院長曾指出:“申訴告訴工作十分重要,法院和審判工作是第一線,而第一線的前哨陣地就是告訴工作?！敝链?出現(xiàn)了立案二庭的前身,現(xiàn)立案二庭的來信來訪與申訴工作都有了專門的機構與專門的人員。然而,其來信來訪工作劃歸告訴庭,而申訴工作則由申訴庭開展。

(四)立案庭階段(1996～2013年)

1996年,根據(jù)中共中央辦公廳中辦發(fā)【1996】16號中共中央辦公廳關于轉發(fā)《地方各級人民法院機構改革的意見》的通知,最高人民法院《關于云南省中級、基層人民法院機構改革實施意見》,1996年11月18日完成了縣法院機構改革。根據(jù)云南省M壯族苗族自治州中級人民法院文中法【1996】52號《關于八縣法院機構改革方案》的批復,W縣人民法院改革后內設機構為12個,即設:刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟審判庭、行政審判庭、立案庭、審判監(jiān)督庭、執(zhí)行庭、法警中隊、研究辦公室、司法技術鑒定室、政工科。從此,法院內設機構趨于規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學化,結束了法院內設機構不統(tǒng)一,不規(guī)范的歷史。到這一階段,隨著立案法律規(guī)范的健全與完善,立案工作更加專業(yè)化、規(guī)范化與全面化。

(五)立案二庭階段(2013年至今)

2013年7月25日,W市法院成立立案二庭,且是云南省法院系統(tǒng)中首家成立立案二庭的基層人民法院。立案二庭成立的原因主要有:(1)受到國家司法改革和司法政策的推動。當前我國司法改革中一個重要的內容便是“訴訪分離”,按照改革精神,涉訴信訪制度改革要求將涉訴信訪化解在源頭,將此類問題的解決納入法制軌道。(2)社會需求。這個階段我國處于社會轉型期,社會結構的變化,社會發(fā)展導致很多新型的社會矛盾。上訪、鬧訪成為一些當事人反映情況的選擇,立案二庭成立的目的之一,也是其最重要的一個職責就是專門處理涉訴信訪的接待工作。至此階段,接待來信來訪、再審立案與分流判后釋明案件成為立案二庭專門的工作職責。

從立案二庭的發(fā)展歷史中可以看出,自1956年起,法院內部就有了對來信來訪的接待工作。W市人民法院對來信來訪的資料統(tǒng)計始于1959年,將其整理后得下表①受法院內不同年份的資料所限,有的年份沒有資料記載,因此無法進行統(tǒng)計。有的年份僅能統(tǒng)計出總數(shù),卻沒有具體案件類型的記載。有的年份關于來信來訪的統(tǒng)計并未分開,因此統(tǒng)一記為來信數(shù)據(jù),沒有來訪數(shù)據(jù)。:

W縣人民法院1959～1993年來信來訪處理統(tǒng)計表

結合立案二庭的發(fā)展歷史及上表中的數(shù)據(jù)可以看出:(1)在接待來信來訪的數(shù)量上,1980年和1981年收到的來信最多,這主要是由于“文革”后受撥亂反正的影響,法院成為當時平反冤假錯案的“公堂”。“文革”中冤案的增多導致來信來訪數(shù)量的增多。(2)在來信來訪的案件類型上,1963年與1987年的紀錄都表明民事案件的數(shù)量最多,而有關行政案件與執(zhí)行案件的來信來訪至1993年為止,均沒有資料記載。通過筆者對該法院來信來訪登記本的考察,登記本上涉及行政案件的統(tǒng)計都歸在民事案件一類,故不能單獨統(tǒng)計出行政案件的信訪數(shù)量。(3)在來信來訪的內容上,法律詢問是來信來訪的內容之一,調解糾紛也是來信來訪處理工作內容中的一部分。

四、清閑、模糊與咨詢:W市人民法院立案二庭試點現(xiàn)狀

(一)清閑

1.不可靠的數(shù)據(jù)

在本次實地調查前,筆者從W市人民法院的文件中看到其關于涉訴信訪的工作量統(tǒng)計情況:“2010年至今(2013年),我院共處理各類申訴信訪500余件,接待涉訴來訪群眾3000人次。”①數(shù)據(jù)來自W市人民法院文件法報[2013]28號。若按此數(shù)據(jù)計算,該法院平均每年處理申訴信訪166余件,接待涉訴來訪群眾1000人。平均每月處理申訴信訪13余件,接待涉訴來訪群眾83人。因此,在參與法院立案二庭的工作前,筆者認為,W市法院立案二庭與我國基層法院所處的“案多人少”的總體現(xiàn)狀一致,而解決這一問題也是立案二庭成立的重要原因。進入法院開展實地調查后,筆者了解到,立案二庭上報這些數(shù)據(jù)的依據(jù)主要來源于立案二庭《一般來訪登記本》,《再審立案登記本》與《群眾來信來訪登記本》,由于在《群眾來信來訪登記本》上,也對一般來訪(主要是咨詢)事項進行登記,故兩個登記本的登記事項存在交叉。筆者對登記本上2013年的數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計,結果是2013年度,處理涉訴信訪13件(其中來信7件,來訪5批),接待一般來訪群眾54批。其中,民事案件43件,刑事案件7件,執(zhí)行案件4件。在筆者調研的一個月里,立案二庭共處理了申訴信訪2件,其中1件是云南省高級人民法院轉發(fā)其代為送達的駁回申訴通知書,另一件是去年已經(jīng)處理完畢,當事人來詢問執(zhí)行時間。故這兩件均非嚴格意義上在當月立案,由其直接管轄的涉訴信訪案件。此外,共接待來訪群眾5人,均是前來咨詢立案程序或詢問其他有關訴訟的一般事項。

至此,官方文件中的數(shù)據(jù),登記本上的數(shù)據(jù)及筆者實地調查的數(shù)據(jù)均已陳述完畢?？梢缘贸龅慕Y論大致是:實地調查的數(shù)據(jù)與登記本上的數(shù)據(jù)基本吻合,然而登記本上的數(shù)據(jù)與官方文件中的數(shù)據(jù)卻有極大差異。登記本中一年的數(shù)據(jù)與官方文件中一月的數(shù)據(jù)大致相同。從這些數(shù)據(jù)中可知,立案二庭在實踐中并非“案多人少”,而是處在截然相反的“案少人多”狀況。在很多人看來的官方數(shù)據(jù)不可靠并非空穴來風,有學者認為其中原因是“案件數(shù)量直接同法院的工作績效和財政來源相關,許多法院都有夸大案件數(shù)量的傾向”。②賀欣.運作不良的基層法院[A].法律和社會科學[C].北京:法律出版社,2006:40.這不禁讓人反思立案二庭成立的目的究竟是為提高工作效率,快速解決申訴信訪案件,還是為滿足上級法院的要求,適應政策的需要。在這樣小的工作量下成立一個專門機構,從法律經(jīng)濟學的“成本—效益”進行分析,其投入和產出,成本與效益間存在極大的不平衡。

2.對清閑的“闡釋”

上述以數(shù)據(jù)的方式對立案二庭的工作現(xiàn)狀進行了一個整體上的描述。從解釋人類學的角度看,這種整體上的描述是不夠的,在格爾茲看來,應當對人類行為做出更深層次上,有關行為背后“意義”的“深描”性闡釋。③克利福德·格爾茲.文化的解釋[M].納日碧力戈等譯.上海:上海人民出版社,1999:5.若用深描的方法進行闡釋,造成立案二庭清閑的現(xiàn)狀,有更深層次的結構性原因。根據(jù)該法院的規(guī)定,立案二庭的工作職責主要有兩類:一類是再審立案,另一類是涉訴信訪。(1)再審立案。2013年民事訴訟法修改后,雖規(guī)定當事人一方人數(shù)眾多或者當事人雙方為公民的案件,可以向原審人民法院申請再審。④現(xiàn)行《民事訴訟法》第一百九十九條規(guī)定:“當事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,認為有錯誤的,可以向上一級人民法院申請再審;當事人一方人數(shù)眾多或者當事人雙方為公民的案件,也可以向原審人民法院申請再審”。然而在實踐中,歸屬于基層法院再審的案件很少,原因有:1)當事人在一審判決后對判決不服,通常都會上訴,經(jīng)過二審后的案件若再提出再審,則由二審法院管轄。2)法律規(guī)定當事人一方人數(shù)眾多的案件,可以向原審人民法院申請再審。然而由于法律未對此條中“人數(shù)眾多”做出解釋,實踐中對此類案件,基層法院往往與中級人民法院就案件的管轄相互推諉。(2)涉訴信訪。如果再審立案受理數(shù)量少更多的原因在于法官的行動空間小,那么對于涉訴信訪而言,其受理數(shù)量少除了結構本身的原因外,還有行動者自身在結構規(guī)制下產生的主觀因素。在對立案二庭兩位法官的訪談中,筆者了解到其不愿受理再審立案的原因主要有:1)對現(xiàn)有清閑工作的喜歡,故不愿改變現(xiàn)狀。2)受理涉訴信訪,尤其是進入糾錯程序后,會面臨與再審同樣的效果,即可能對原有裁判進行變更,這在某種程度上便是承認了法院的裁判行為存在瑕疵,因此除非案件存在特別重大的問題,否則法院通常不愿受理。3)涉訴信訪責任制下,法官的行動會更加謹慎。因此,雖然立案二庭在訴后糾紛化解方面能夠發(fā)揮極大的作用,然而其當前的結構卻使其主要功能由訴后糾紛化解轉為訴前咨詢,法官們在此種結構下也趨于習慣清閑。

(二)模糊

除了“清閑”外,立案二庭帶給筆者的第二個印象是“模糊”,這種模糊包括對涉訴信訪本身這一概念的模糊,以及因此而來的法官在行動中對自身職能的模糊,這些都造成了立案二庭在實際工作中職能不清,偏離其應有定位,造成其行動與結構的疏離,立案二庭沒能發(fā)揮其應有的功能。

1.對涉訴信訪概念的模糊

涂爾干在其《原始分類》中指出:“所謂分類,是指人們把事物、事件以及有關世界的事實劃分成類和種,使之各有歸屬,并確定他們的包含關系或排斥關系的過程。”①愛彌兒·涂爾干,馬塞爾·莫斯.原始分類[M].北京:商務印書館,2009:2.立案二庭成立時最主要的初衷即是使其成為基層法院專門處理涉訴信訪的機構,因此對涉訴信訪這一概念的明晰,關系到立案二庭工作職能的劃分。然而,對“涉訴信訪是什么?”這一簡單命題的回答,不論在學界還是在實踐中都存在各不相同的答案。有學者認為,涉訴信訪包括對法院工作提出的各種意見和申訴,法院的受理范圍不僅包括已生效案件,還包括未生效案件。②沈嵐.近代中國警察治安處罰權力的規(guī)范化——以處罰法定原則的立法演進為視角[J].云南師范大學學報(哲學社會科學版),2012,(5).在訪談中,筆者對立案二庭的兩位法官都提出了這一問題,其回答也各有不同。與法官A(該庭庭長)關于此問題的對話如下:

筆者:“就你理解而言,什么是我們這里管的涉訴信訪?”

法官A:“就是對法院的生效裁判不服,然后來我們這里上訪?！?/p>

筆者:“那是不是包括再審和申訴?”

法官A:“是的,經(jīng)過法院審理再來找我們的就是涉訴信訪?！?/p>

與法官B的對話如下:

筆者:“就你理解而言,什么是我們這里管的涉訴信訪?”

法官B:“涉訴信訪就是經(jīng)過法院審理,仍然不服,來申訴的。”

通過對二位法官的訪談,可以得知,二者都認為涉訴信訪是經(jīng)過法院審理過的信訪,即在其認識中,已經(jīng)將涉訴信訪與未經(jīng)法院審理過的訴前咨詢區(qū)別開來。然而二者在涉訴信訪與再審,涉訴信訪與上訴這幾個概念上仍存在模糊。根據(jù)規(guī)定,涉訴信訪的本質是在法律程序上已經(jīng)窮盡所有的申訴救濟途徑,仍通過來信來訪方式表達意愿。因此,其與上訴、再審這些法律程序內應有的救濟途徑不同,其實質上是一種法律程序容量外的申訴形式。在這一定義下,立案二庭關于涉訴信訪的職責定位就應當是對這一類走完所有法律程序,仍有意見的糾紛進行調解、分流與處理。

2.行動中職責的模糊

通過上述關于涉訴信訪概念的訪談材料得知,立案二庭的法官對于何為涉訴信訪,何為訴前咨詢這兩個概念并不存在模糊和混淆,然而為何在行動中其會將訴前咨詢也納入自身的職責范圍,筆者認為,除了在觀念上對涉訴信訪概念的考察外,還應當回到其具體的行動中才能解答。人的行動往往是一個時間性問題,當時的行動包含的可能是過去、現(xiàn)在和未來行動的各種經(jīng)驗和考慮。立案二庭現(xiàn)有的兩名法官,之前都在現(xiàn)立案一庭工作,且其原有工作就主要是對來訪人員進行法律講解、提供立案咨詢。加上立案二庭現(xiàn)有工作量與工作時間的巨大差異,案少時間多,案少人多,使其對一般來訪人員的法律咨詢也習慣于接受,將此視為工作范圍之一。并且,其往往將此種咨詢登記在《一般來訪事項》本上,作為其上報工作業(yè)績的依據(jù)。對立案一庭的法官而言,立案二庭的清閑與立案一庭的繁忙之間的不對等是二庭法官為其分擔工作任務的原因之一,而二庭法官之前的咨詢工作也使一庭法官認為其不僅有時間,也有能力、有經(jīng)驗開展訴前咨詢工作。這就造成雖然法院對立案一庭與立案二庭的職責有明確而詳細的劃分①在立案二庭成立時,W市人民法院就為立案一庭與立案二庭劃定了明確的工作職責。根據(jù)W市人民法院文件《關于印發(fā)立案一庭、立案二庭工作職責的通知》,立案一庭的工作職責是:(1)依法開展訴訟指導、立案審查、訴前保全、立案調解、司法救助、案件查詢、法律文書送達、公告辦理、便民服務等工作。(2)依法負責民事、行政、刑事自訴案件的立案工作,對刑事公訴案件進行立案登記。(3)依法負責支付令、執(zhí)行等申請的立案工作。(4)依法辦理訴訟費用、執(zhí)行費用、執(zhí)行案數(shù)和罰沒收入的交納和退費工作。(5)負責對所立案件進行統(tǒng)一編制,并分流移交各審判業(yè)務庭。(6)負責辦理上、抗訴案件和發(fā)回重審案件的登記與移送工作。(7)向州中級人民法院匯報立案工作。(8)對法院的立案工作進行總結分析和研究。立案二庭工作職責是:(1)依法接待、分流和處理各類來信來訪事宜。(2)依法對刑事、民事再審案件進行受理和立案審查;依法對行政再審案件進行立案,并對申請不予受理的行政案件進行審查。(3)依法對同級人民檢察院提出檢察建議的案件進行立案審查。(4)依法辦理涉訴信訪案件的矛盾排查和化解工作。(5)就涉訴信訪和再審立案審查工作,向M州中級人民法院請示、匯報。(6)對法院的涉訴信訪、申訴及申請再審立案審查工作的相關問題進行分析研究等。,然而在實踐中,一庭和二庭法官的職責范圍出現(xiàn)相互混淆與交叉,而其自身卻并未注意該問題,并將此作為一種自然的行動方式。

3.咨詢

實踐中立案二庭的工作以訴前咨詢?yōu)橹?功能更多地體現(xiàn)在為當事人提供訴前指導。造成這一結果的原因除了前述的職能模糊外,還有其他的社會性需求因素。W市人民法院所在的W市不僅在地理上處于祖國邊疆,更是國家級重點貧困縣,經(jīng)濟發(fā)展與教育水平都很落后,提供訴前法律咨詢與幫助有很大的社會需求,若從知識類型學的角度進行分類,當叩開法律之門進入到立案程序時,當?shù)厝说闹R是地方性生活常識,而法院中法官們的知識卻是專業(yè)性法律知識,咨詢的意義便在于通過當?shù)厝藙傔M入法院時與法官的交談,啟動將地方性生活常識轉化為法律知識的訴訟過程,以此避免在之后的訴訟程序中,雙方各自用自己的想象去理解法律,認識訴訟。訴訟結果對于當事人的可接受性,雖然在于訴訟的程序公正與實體公正,但如何理解諸如何為程序公正,何為實體公正,程序和實體是否公正這樣的問題,卻需要從意識層面上讓當事人具有專業(yè)性法律知識。這種知識的傳遞,應當從立案開始。

五、定位、厘清與下放:基層人民法院立案庭制度未來發(fā)展改革方向

在上文中,我們看到立案二庭中法官的行動是如何脫離結構的預期目的,以及產生這一結果的結構與行動者本身的原因。因此,未來對立案二庭的發(fā)展建議也應當兼顧考慮結構的定位與行動的改變。在這二者間,結構的定位決定了結構的目的與功能,進而決定了結構中行動者的職責與行為選擇的種類。

(一)定位

筆者認為,對基層法院立案二庭的定位應當是:回應型司法理念下的訴后糾紛解決程序。

1.回應型司法理念是基層法院立案二庭制度改革與發(fā)展的指導理念。關于回應型司法的概念,學者們提出很多不同的觀點,美國學者達瑪什卡教授通過對英美法系與大陸法系中政治結構與司法制度關系的考察,提出“回應型國家—回應型司法”與“能動型國家—政策實施型司法”兩組概念。②米爾伊安·R.達瑪什卡.司法和國家權力的多種面孔——比較視野中的法律程序[M].鄭戈譯,北京:中國政法大學出版社,2007:32.回顧我國《民事訴訟法》與《刑事訴訟法》的發(fā)展歷程可知,若按達瑪什卡教授的觀點,我國的司法制度正逐漸從政策實施型司法向回應型司法轉變,③肖建國.回應型司法下的程序選擇與程序分類[J].中國人民大學學報,2012,(4).這不僅表現(xiàn)在訴訟構造上不斷吸收當事人主義訴訟模式的精華,也表現(xiàn)在司法實踐中以“司法為民”為司法活動的宗旨,強調司法的法律效果和社會效果的統(tǒng)一。在這種社會背景與司法背景下,結合立案二庭自身的功能與作用,筆者認為,其未來的發(fā)展應當以回應型司法理念為指導理念。

2.立案二庭的功能之一是訴后糾紛解決。從立案庭這一系統(tǒng)內部結構的功能劃分出發(fā),筆者認為,在糾紛化解這一作用上,立案一庭的作用是通過立案調解與訴前指導,將糾紛化解在訴訟的開始。相反,立案二庭面臨的糾紛類型則是經(jīng)過法院審理過的糾紛,糾紛主體的結構大多由當事人雙方擴大到當事人雙方與法院的三角結構。立案二庭的作用是通過判后釋明與申訴接待,將糾紛與矛盾化解在訴訟的結尾。不同的分工決定了其適用的知識、其工作的內容與方法都有不同。故必須改變現(xiàn)階段二者在糾紛化解這一職能上的交叉與模糊,厘清各自針對的糾紛種類?！皩Ｂ殞Ｈ恕辈拍芨玫靥岣呓鉀Q糾紛的效率與效果。對職責中糾紛類型的明確是二者職能從混沌走向秩序的重要因素。

3.立案二庭是整個訴訟中的一個重要“程序”。在調研中筆者發(fā)現(xiàn),立案二庭的工作在法院中不是特別受到重視。這一方面是由于現(xiàn)階段立案二庭的工作量小,另一方面的原因,也是筆者認為比較重要的一個原因在于,立案二庭沒有體現(xiàn)出其應當具有的“程序性意義”。哈貝馬斯認為:“法律的合法性最終就依賴于一種交往的安排:作為合理商談的參與者,法律同伴必須有可能考察一有爭議的規(guī)范是否得到、或有無可能得到所有可能相關者的同意。”①哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間——關于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿譯.北京:三聯(lián)書店,2003: 127.在其法律商談理論中,法律程序的意義是法律程序為案件的可能相關者提供了一個相互溝通的平臺,只有在這一平臺上,聽取了參與者們的意見,法律才具有合法性。作為司法程序中的一個環(huán)節(jié),立案二庭的程序性意義不僅在于依照法律的規(guī)定對當事人的各類申請做出“決定”,還在于:對經(jīng)過法院審理結束的案件,當事人不服或存疑,應當有一個聽取其意見,并對其意見進行解答的溝通平臺。因此,在立案二庭未來的發(fā)展及改革中,將其定位為司法程序中的重要一環(huán),明確其程序性意義,對基層糾紛與矛盾的終極化解,具有重要意義。

(二)厘清

關于事物的功能,涂爾干在其論述中認為,事物的功能也就是其效用,對其功能的考察要將其分工與社會整體的需求兩方面聯(lián)系起來進行研究。并且事物產生的原因與其之后存在的目的并不完全一致,二者可以相互獨立、分離。造成這一結果的原因主要是:“或者他們的存在從來就沒有什么活生生的目標,或者他們曾經(jīng)有過效用,現(xiàn)在效用失去了,事物本身卻由于依舊存在。在社會上有許多制度、條文雖然名義上還存在,但是他們的功能已經(jīng)消失或者改變?！雹诎Ｃ谞枴ね繝柛?社會學方法的規(guī)則[M].胡偉譯.北京:華夏出版社,1999:74.造成上述立案二庭職能模糊的一方面原因,正是對其功能,尤其是作為分工的一部分,其與“系統(tǒng)與環(huán)境”這些社會整體的關系沒有厘清。

因此,對于立案二庭功能的考察,我們應當從立案二庭這一分工與其他整體的關系出發(fā)進行研究。首先,在立案庭內部,除了都是訴訟程序中的一個環(huán)節(jié)外,立案二庭與立案一庭的主要功能之一都在于糾紛化解。然而,立案一庭的糾紛化解作用是訴前糾紛化解,將糾紛止于審判前。而立案二庭的糾紛化解功能是訴后糾紛化解。其次,在基層法院系統(tǒng)內部,立案二庭的功能是再審立案、判后釋明與涉訴信訪的分流機構。在這層關系中,其存在的主要功能是發(fā)揮程序性效用。再次,在上下級法院系統(tǒng)之間,立案二庭的功能是對法律規(guī)定屬于其級別管轄范圍內的再審與涉訴信訪案件進行受理與審查。最后,在其與社會,也就是法院系統(tǒng)外環(huán)境的關系上,其功能是再審立案與化解涉訴信訪糾紛。

(三)下放

立案二庭的職責之一是再審立案。關于基層法院民事案件再審立案的受案范圍,2013年《民事訴訟法》恢復了1991年《民事訴訟法》第178條的內容,即將2007年《民事訴訟法》中刪去的“當事人可以向原審法院申請再審”這一內容予以恢復。這一調整和變化的主要原因是近年來高層級法院申訴案件大量增加,涉訴信訪與再審申請案件集中于上級法院。為提高訴訟效率,減少當事人訴訟成本,緩解上級法院受案壓力,將矛盾化解在基層,2013年《民事訴訟法》重新增加了基層法院的再審立案權。筆者認為,在再審立案方面,基層法院的確能夠起到上述作用,尤其是通過對當事人申請再審時的疏導與解釋,能夠起到訴后糾紛化解的作用。但正如在上文中指出的那樣,該條規(guī)定由于對“當事人人數(shù)眾多”沒有明確的立法解釋與司法解釋,實踐中對再審立案案件基層法院往往會與中級人民法院相互推諉①這一現(xiàn)象具有普遍性,并非W市人民法院特有,參見王化霞.關于新民事訴訟法中民事再審程序的幾點思考[EB/OL].安徽法院網(wǎng),2012年11月24日,http://www.ahcourt.gov.cn/sitecn/ms/51799.html.,再加上對基層法院的再審立案范圍僅有“當事人雙方為公民”和“當事人一方人數(shù)眾多”這兩種情況,大大壓縮了基層法院的再審立案權,是造成立案二庭“清閑”現(xiàn)狀的原因之一。筆者認為,在法律規(guī)范層面,不僅應當對現(xiàn)有法律規(guī)定的范圍做出明確的解釋,而且可以適當擴大基層法院的再審立案范圍,受本文內容所限,對如何擴大,擴大哪些問題,不在此進行詳述?？傊?未來立案二庭的改革,需要在立案制度上給予其更大的空間。

Reform of the register court of grassroots courts in minority borderlands: An empirical analysis of the second register court of W-City People's Court

XU Qing
(School of Law,Yunnan University,Kunming 650091,China)

Since 2009 when the second register court was established in the Supreme People's Court of China,a similar court has been successively established from the grassroots courts to the provincial people's courts.This paper gives a case study of the second register court of W-City grassroots court in Yunnan province,and concludes that its practice has failed to meet its expectation since its establishment.Its expected functions include the handling of the judicial petition letters,retrial procedures and the post-trial explanations.But in practice,due to the ambiguity of legal norms and the enormous needs of the pre-litigation consultancy in the minority borderlands,its duties become vague.Its functions have gradually changed into pre-litigation guidance and consultancy.The key reform in its further development relies on the classification of its position and functions as well as more flexible retrial jurisdiction.

register;register court;judicial petition letters;case of retrial

D926.22

A

1000-5110(2015)01-0091-10

[責任編輯: 喬小洺]

徐 清,女,云南昆明人,云南大學在讀博士研究生,研究方向為刑事訴訟法學、司法制度。