劉新學(xué) 董仁忠 陳壽根

一、引言

政策執(zhí)行是在政策制定完成之后，將政策所規(guī)定的內(nèi)容變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程[1]。一個政策過程是由政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策調(diào)整和政策終結(jié)等構(gòu)成的。而政策執(zhí)行則是政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本途徑。職業(yè)教育政策是發(fā)展職業(yè)教育的重要手段。職業(yè)教育政策執(zhí)行是指職業(yè)教育政策執(zhí)行主體通過特定的組織形式并采取相應(yīng)的舉措而實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育政策預(yù)期目標(biāo)的過程。研究職業(yè)教育政策執(zhí)行不僅具有深化職業(yè)教育政策問題研究的理論意義，而且有利于提高職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出到2020年，形成適應(yīng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求、體現(xiàn)終身教育理念、中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。從2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布到2014年 《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》出臺，以推動現(xiàn)代職業(yè)教育體系的形成為主線，一個具有中國特色的職業(yè)教育政策體系已經(jīng)初具雛形。伴隨著一系列職業(yè)教育政策的頒布實(shí)施，了解職業(yè)教育政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行職業(yè)教育政策中的問題，提高職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性，就成為一項(xiàng)緊迫課題。

然而，在理論層面，職業(yè)教育政策問題研究薄弱，未能深入探討職業(yè)教育政策執(zhí)行問題；在實(shí)踐層面，職業(yè)教育政策執(zhí)行沒有形成獨(dú)特的模式，未能體現(xiàn)職業(yè)教育的特殊性。這都使得職業(yè)教育政策過程重制定、輕執(zhí)行問題突出，未能有效發(fā)揮職業(yè)教育政策推動職業(yè)教育發(fā)展的作用。本文主要調(diào)查職業(yè)教育政策執(zhí)行的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)職業(yè)教育政策執(zhí)行中的問題，剖析職業(yè)教育政策執(zhí)行阻滯的成因。

二、研究方法

（一）被試

本調(diào)查采用隨機(jī)抽樣的方法，共選取河北、廣東、山東、山西、陜西、四川、浙江、甘肅、湖北、云南、河南、江蘇12省27所高職院校，對高職院校教師開展匿名調(diào)查。共發(fā)放問卷540份，回收問卷486份，剔除無效問卷26份，實(shí)際有效問卷460份。有效問卷中，男教師有254人，占55.2%；女教師為206人，占44.8%。從事教學(xué)工作的有323人，占70.2%；教育行政人員為137人，占29.8。從學(xué)歷上看，本科及其以下人員有173人，占37.6%，碩士及以上人員為287人，占62.4%。

（二）工具

采用自編的職業(yè)教育政策執(zhí)行調(diào)查問卷，問卷是在查閱文獻(xiàn)資料、訪談與專家咨詢的基礎(chǔ)上編制而成，共有35個題目，題目采用李克特量表（Likert scale），分為5級計分，從1到5，依次為完全不符合、基本不符合、不清楚、基本符合、完全符合。

（三）統(tǒng)計

主要采用SPSS19.0錄入并進(jìn)行統(tǒng)計處理。

三、結(jié)果分析

（一）對職業(yè)教育政策執(zhí)行的宣傳

職業(yè)教育政策宣傳是職業(yè)教育政策執(zhí)行的基本環(huán)節(jié)。如表1所示，對于“對職業(yè)教育政策執(zhí)行的宣傳比較到位”，整體均分為3.31，這說明處于不清楚的范圍內(nèi)，表明我國職業(yè)教育政策的執(zhí)行并沒有廣為人知，只有7.6%的人認(rèn)為完全符合，43%的人認(rèn)為基本符合?？傮w來說，對職業(yè)教育政策執(zhí)行的輿論宣傳不甚理想。

表1 輿論宣傳對政策執(zhí)行的影響

（二）職業(yè)教育政策本身及其制定

職業(yè)教育政策執(zhí)行首先要取決于職業(yè)教育政策本身完善程度及其配套條件。如表2所示，對于“政策本身完善與否對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，總計87.2%的人認(rèn)為基本符合或完全符合。這說明絕大多數(shù)人認(rèn)同政策本身完善與否是職業(yè)教育政策執(zhí)行的基本條件。對于“當(dāng)前我國職業(yè)教育政策法規(guī)體系很不完善”，46.1%的人認(rèn)為基本符合，7.2%的人認(rèn)為完全符合，只有29.5%的人認(rèn)為完全不符合或基本不符合。這說明我國職業(yè)教育政策法規(guī)體系很不完善已經(jīng)成為多數(shù)人的共識。對于“政策配套條件對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，總計80.2%的人認(rèn)為基本符合或完全符合。因此如果職業(yè)教育政策不完善，推行職業(yè)教育政策的配套條件不成熟，職業(yè)教育政策執(zhí)行就必然不會達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

作為職業(yè)教育政策執(zhí)行的重要主體，教師群體不僅直接影響到職業(yè)教育政策執(zhí)行，而且理應(yīng)參與職業(yè)教育政策制定。如表2所示，對于“教師群體對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，教師群體對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響為廣大教師所認(rèn)同，認(rèn)為基本符合或完全符合的人數(shù)為382人，占總數(shù)的83%。對于“執(zhí)行主體未能參與政策制定對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，總計79.4%的人認(rèn)為基本符合或完全符合。結(jié)合職業(yè)院校代表、行業(yè)企業(yè)代表幾乎未能深度參與制定職業(yè)教育政策來分析，這必將影響到職業(yè)教育政策執(zhí)行。

企業(yè)是職業(yè)教育的重要主體，同樣是執(zhí)行職業(yè)教育政策的重要主體。如表2所示，對于“現(xiàn)行職業(yè)教育政策往往對企業(yè)沒有強(qiáng)制約束力”，總計79.4%的人認(rèn)為基本符合或完全符合，認(rèn)為完全不符合或基本不符合的只有22人，占比4.8%。這說明廣大教師已經(jīng)強(qiáng)烈地認(rèn)識到現(xiàn)行職業(yè)教育政策對企業(yè)的約束力不強(qiáng)。這是一些職業(yè)教育政策執(zhí)行不力的重要原因。

（三）地方政府對政策執(zhí)行的財政支持

一些職業(yè)教育政策的執(zhí)行往往需要得到地方政府的財政支持。地方政府財政支持不力勢必會影響到職業(yè)教育政策執(zhí)行的效果。如表3所示，對于“地方政府財力不足對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，總計80.7%的人認(rèn)為基本符合或完全符合，選項(xiàng)的均分為4.14。對于“要求地方政府財政配套的職業(yè)教育政策往往較難執(zhí)行”，總計67.4%的人認(rèn)為基本符合或完全符合，選項(xiàng)的均分為3.83。由此可見，相關(guān)調(diào)查結(jié)論反映地方政府財政的支持力度已經(jīng)嚴(yán)重影響到職業(yè)教育政策的執(zhí)行。這種情況在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出。鑒于被調(diào)查者較難獲取相關(guān)訊息，因此也有為數(shù)不少的人選擇回答不清楚。

表2 政策制定對政策執(zhí)行的影響

表3 地方政府財政支持對政策執(zhí)行的影響

（四）職業(yè)教育政策執(zhí)行體制機(jī)制

主要考察領(lǐng)導(dǎo)重視程度、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行模式、不同類型組織、不同層級政府對職業(yè)教育政策執(zhí)行的影響。

各級政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度與職業(yè)教育政策執(zhí)行成效密切相關(guān)。如表4所示，對于“領(lǐng)導(dǎo)重視程度對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，87.6%的教師認(rèn)同領(lǐng)導(dǎo)重視程度對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響。正因?yàn)楦鞯卣I(lǐng)導(dǎo)重視程度不同，使得各地執(zhí)行職業(yè)教育政策的效果不一。這是導(dǎo)致各地職業(yè)教育發(fā)展水平不同的重要原因之一。

職業(yè)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)是執(zhí)行職業(yè)教育政策的重要平臺，有利于落實(shí)教育公平與體現(xiàn)公共利益，是制約職業(yè)教育政策執(zhí)行效果的重要因素。如表4所示，對于“政府政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，82.1%的人認(rèn)為基本符合或完全符合。如表4所示，對于“我國職業(yè)教育政策執(zhí)行的行政組織不健全”，58.2%的人選擇基本符合或完全符合，認(rèn)為我國職業(yè)教育政策執(zhí)行的行政組織不健全。

采用什么樣的職業(yè)教育政策執(zhí)行模式與特定國情有關(guān)。如表4所示，對于“職業(yè)教育政策執(zhí)行的權(quán)利集中體制的效果更好”，鑒于被調(diào)查者的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)欠缺，43.5%表示不清楚，41.1%的人認(rèn)為集權(quán)制效果更好。這是與我國特定的國情相吻合的。

表4 執(zhí)行機(jī)構(gòu)或組織對政策執(zhí)行的影響

不僅各級政府和職業(yè)院校是職業(yè)教育政策執(zhí)行的重要主體，而且行業(yè)企業(yè)的作用同樣不可或缺。如表5所示，對于“不同類型組織對職業(yè)教育政策執(zhí)行的影響”，96.2%的人認(rèn)為政府的作用非常重要，認(rèn)為職業(yè)院校重要的達(dá)到92.6%，認(rèn)為行業(yè)企業(yè)重要的為82.9%。由此可見，各級政府、職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)在執(zhí)行職業(yè)教育政策過程中的地位與作用都不可或缺。這已經(jīng)成為被調(diào)查者們的共識。

表5 不同類型組織對政策執(zhí)行的影響

執(zhí)行職業(yè)教育政策不僅要發(fā)揮中央政府的作用，而且要發(fā)揮省級政府與市縣政府的作用。如表6所示，對于“不同層級政府對職業(yè)教育政策執(zhí)行的影響”，94.6%的人認(rèn)為中央政府非常重要或比較重要，這與我國現(xiàn)行的行政體制具有重要的關(guān)系，省級政府則出現(xiàn)一邊倒的回答，96.3%的人一致認(rèn)為省級政府比較重要或非常重要，市縣政府的作用也不容忽視，但與中央與省級政府相比，84.5%的人認(rèn)為非常重要或比較重要，市縣政府的作用相對要低一些。

表6 不同層級政府對政策執(zhí)行的影響

（五）職業(yè)教育政策執(zhí)行具體實(shí)施

就具體實(shí)施而言，職業(yè)教育觀念、執(zhí)行者的人格魅力、搞人際關(guān)系的能力、政策執(zhí)行的潛規(guī)則等，都與職業(yè)教育政策執(zhí)行的成效密切相關(guān)。

鄙薄職業(yè)教育的觀念在我國根深蒂固，而這嚴(yán)重影響到職業(yè)教育政策的執(zhí)行。如表7所示，對于“輕視職業(yè)教育的傳統(tǒng)觀念影響職業(yè)教育政策執(zhí)行”，總計82.9%的人認(rèn)為基本符合或完全符合。某種程度上說，不重視職業(yè)教育是職業(yè)教育政策執(zhí)行不力的重要原因之一。

職業(yè)教育政策執(zhí)行的成效還取決于執(zhí)行者的人格魅力。如表7所示，對于“執(zhí)行者的人格魅力對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，58.9%的人認(rèn)為基本符合或完全符合。

表7 職業(yè)教育觀念與執(zhí)行者的人格魅力對政策執(zhí)行的影響

中國是人情社會，“潛規(guī)則”、“搞關(guān)系”稱得上是“國粹”，這同樣是影響到職業(yè)教育政策的執(zhí)行。任何職業(yè)教育政策的執(zhí)行都涉及到利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，這為特定部門或個人追逐部門或個人利益提供可能，使得職業(yè)教育政策執(zhí)行阻滯，不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如表8所示，對“善于搞人際關(guān)系有利于獲得更多的政策利益”，50.2%的人認(rèn)為基本符合或完全符合，對“職業(yè)教育政策執(zhí)行存在著潛規(guī)則”，47.4%的人認(rèn)為基本符合或完全符合，56.3%的人認(rèn)為職業(yè)教育政策存在著選擇性的執(zhí)行，58.1%的人認(rèn)為執(zhí)行者往往對較難執(zhí)行的職業(yè)教育政策消極應(yīng)對。鑒于執(zhí)行職業(yè)教育政策主要是領(lǐng)導(dǎo)的事情，因此為數(shù)不少的人選擇不清楚。

表8 人際關(guān)系對政策執(zhí)行的影響

（六）社會參與職業(yè)教育政策執(zhí)行

職業(yè)教育政策是公共政策，事關(guān)公眾利益。伴隨著人們公民意識的增強(qiáng)、社會的開放與民主化的推進(jìn)，執(zhí)行職業(yè)教育政策不只是教育部門和職業(yè)院校的事情，理應(yīng)積極鼓勵其他利益相關(guān)者共同參與到職業(yè)教育政策執(zhí)行中。其他利益相關(guān)者主要包括新聞媒體、權(quán)威專家、中介組織和行業(yè)企業(yè)等。

據(jù)調(diào)查，新聞媒體和權(quán)威專家對職業(yè)教育政策執(zhí)行的影響程度不同。如表9所示，對于“媒體意見對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，53.7%的人認(rèn)為完全符合或基本符合，46.3%的人選擇不清楚、基本不符合、完全不符合。這說明新聞媒體影響到職業(yè)教育政策的執(zhí)行，但是同樣看得出被調(diào)查者認(rèn)為新聞媒體的影響并不突出。對于“專家意見對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，74.1%的人認(rèn)為完全符合或基本符合。由此可見，被調(diào)查者們認(rèn)為專家意見對職業(yè)教育政策執(zhí)行更為明顯。

職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系非常密切，行業(yè)企業(yè)是重要的職業(yè)教育政策執(zhí)行主體。教育中介組織尤其是行業(yè)企業(yè)的參與，有利于提高職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性。如表9所示，對于“教育中介組織幾乎沒有參與職業(yè)教育政策執(zhí)行”，46.5%的人認(rèn)為完全符合或基本符合，42%的人認(rèn)為不清楚。這說明教育中介組織對職業(yè)教育政策執(zhí)行起到的作用不明顯。對于“企業(yè)參與程度對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，64.6%的人認(rèn)為完全符合或基本符合。這說明多數(shù)人已經(jīng)認(rèn)識到行業(yè)企業(yè)參與有利于推動職業(yè)教育政策執(zhí)行。對于“要求企業(yè)參與的職業(yè)教育政策往往較難執(zhí)行”，74.1%的人認(rèn)為完全符合或基本符合，16.7%的人選擇不清楚。由此可見，要求企業(yè)參與的職業(yè)教育政策往往較難執(zhí)行已經(jīng)成為大多數(shù)人的共識。

表9 社會參與對政策執(zhí)行的影響

表10 對職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督

（七）對職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督

強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制是提升職業(yè)教育政策執(zhí)行質(zhì)量的基本保障。如表10所示，對于“職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制對職業(yè)教育政策執(zhí)行有很大影響”，76.3%的人認(rèn)為完全符合或基本符合；對于“當(dāng)前職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制很不健全”，69.3%的人認(rèn)為完全符合或基本符合。由此可見，當(dāng)前職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重弱化，盡管被調(diào)查者普遍認(rèn)同監(jiān)督機(jī)制對執(zhí)行職業(yè)教育政策的作用，但是大多數(shù)人不滿意現(xiàn)行的職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。

政府及其相關(guān)部門和職業(yè)院校都理應(yīng)是職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督主體。如表10所示，對于“政府部門已對職業(yè)教育政策執(zhí)行嚴(yán)格監(jiān)督”，43.4%的人認(rèn)為完全符合或基本符合；對于“財政審計部門已經(jīng)對職業(yè)教育政策執(zhí)行嚴(yán)格監(jiān)督”，47.4%的人認(rèn)為完全符合或基本符合；對于“職業(yè)院校自身已經(jīng)對職業(yè)教育政策執(zhí)行嚴(yán)格監(jiān)督”，58.2%的人認(rèn)為完全符合或基本符合；對于“現(xiàn)有獎懲制度已經(jīng)對職業(yè)教育政策執(zhí)行產(chǎn)生影響”，56.3%的人認(rèn)為完全符合或基本符合。由此可見，各項(xiàng)比例都不高，政府及其財政審計部門、職業(yè)院校未能充分對職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督作用，相關(guān)獎懲制度無力。

（八）職業(yè)教育政策執(zhí)行總體成效

職業(yè)教育政策執(zhí)行成效是衡量職業(yè)教育政策執(zhí)行水平的根本標(biāo)準(zhǔn)。如表11示，對于“我國頒布的職業(yè)教育政策得到很好地執(zhí)行”，整體均分為3.27，這說明處于不清楚的范圍內(nèi)，只有5%的人認(rèn)為完全符合，48.7%的人認(rèn)為基本符合，多數(shù)人并沒有深切感知到職業(yè)教育政策得到很好地執(zhí)行。這反映出職業(yè)教育政策執(zhí)行的總體成效欠佳，未能較好地達(dá)成職業(yè)教育政策的目標(biāo)。

表11 職業(yè)教育政策執(zhí)行總體效果

四、結(jié)語

總體來說，已經(jīng)頒布的職業(yè)教育政策并沒有得到很好地執(zhí)行，職業(yè)教育政策執(zhí)行存在諸多問題，引起職業(yè)教育政策執(zhí)行阻滯，未能較好地達(dá)成職業(yè)教育政策的預(yù)期目標(biāo)。主要體現(xiàn)在：其一，對職業(yè)教育政策執(zhí)行的宣傳不到位，廣大教師未能廣泛了解與把握職業(yè)教育政策的意義、內(nèi)容和目標(biāo)；其二，職業(yè)教育政策本身很不完善，執(zhí)行職業(yè)教育政策的配套條件不成熟，行業(yè)企業(yè)和職業(yè)院校等利益相關(guān)者未能參與到制定職業(yè)教育政策過程中；其三，職業(yè)教育政策執(zhí)行的物質(zhì)準(zhǔn)備不充分，地方政府財政對執(zhí)行職業(yè)教育政策的財政支持力度不夠；其四，我國職業(yè)教育政策執(zhí)行的行政組織不健全，行業(yè)企業(yè)未能有效參與到執(zhí)行職業(yè)教育政策過程中；其五，職業(yè)教育政策選擇性執(zhí)行、“潛規(guī)則”與“搞關(guān)系”等問題突出；其六，當(dāng)前職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)重弱化，政府及其財政審計部門、職業(yè)院校未能充分履行其監(jiān)督作用，相關(guān)獎懲制度無力。如上突出問題對有效執(zhí)行職業(yè)教育政策構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。很顯然，造成職業(yè)教育政策執(zhí)行阻滯的原因非常復(fù)雜。要提高職業(yè)教育政策執(zhí)行的有效性，就必須視職業(yè)教育政策執(zhí)行為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要求完善職業(yè)教育政策決策，調(diào)動職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)等利益相關(guān)者深度參與職業(yè)教育政策制定，創(chuàng)造貫徹落實(shí)職業(yè)教育政策的配套條件，又要求加大執(zhí)行職業(yè)教育政策的宣傳力度，營造重視職業(yè)教育的社會氛圍，完善職業(yè)教育政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)或組織，推動行業(yè)企業(yè)參與到職業(yè)教育政策執(zhí)行中，規(guī)范職業(yè)教育政策執(zhí)行流程，建立健全職業(yè)教育政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。

[1]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第二版）[M].中國人民大學(xué)出版社，2003:259.