綏化市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設中的耕地利用與保護研究

徐彬 楊飛 靳昕

【摘要】農(nóng)村城鎮(zhèn)化是衡量一個國家文明發(fā)達和社會進步程度的主要尺度之一，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設包括人口、經(jīng)濟活動和空間地域等方面的演變和轉換。其中耕地資源作為一切生產(chǎn)、生活的載體而扮演著重要角色，在推進城鎮(zhèn)化進程中，耕地利用與經(jīng)濟發(fā)展之間存在著非常突出的矛盾，若處理不好將制約綏化市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。本文針對綏化市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設中出現(xiàn)的耕地利用方面的問題進行分析，并就耕地保護提出相應的建議。

【關鍵詞】農(nóng)村城鎮(zhèn)化;耕地利用;綏化市

國務院總理李克強在2014政府工作報告中指出，今后一段時期內(nèi)，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題：促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。提高農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平是解決“三農(nóng)”問題的關鍵，對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。因此，本文分析綏化市農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種矛盾，特別是城鎮(zhèn)化對農(nóng)用地的占用等問題進行深入的研究，對于綏化市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展具有重要意義。

1 綏化市農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設的現(xiàn)狀

綏化市處于124°50′～128°30′E，45°21′～ 48°2′N，位于黑龍江省中南部，地處中國寒地黑土、松嫩平原的核心區(qū)，東接伊春市，北鄰黑河市，西北與齊齊哈爾是毗鄰，西靠大慶市，南與省會哈爾濱市接壤。綏化市被譽為“中國寒地黑土特色農(nóng)業(yè)物產(chǎn)之鄉(xiāng)”，持有寒地黑土品牌商標。這里是甜菜、亞麻、烤煙三大經(jīng)濟作物基地，是國家大型商品糧基地和農(nóng)副產(chǎn)品出口創(chuàng)匯基地。綏化市是個典型的農(nóng)業(yè)市，農(nóng)業(yè)人口眾多，2009年綏化市總人口580.2萬人，鄉(xiāng)村人口424.7萬人，即農(nóng)業(yè)人口占總人口的73.2%，嚴重制約了經(jīng)濟的發(fā)展，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程成為綏化市社會進步的重要保障。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸向非農(nóng)方向轉化已成為必然。自改革開放以來，一方面由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、機械化率大大提高，一部分農(nóng)業(yè)人口得以脫離土地遷往城市;另一方面，農(nóng)村人口為了追求更高的生活品質、享受更好的醫(yī)療設施和教育環(huán)境而主動遷出農(nóng)村，由此推進了城鎮(zhèn)化建設。但是綏化市城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模普遍偏小，全市176個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有集聚人口功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不多，沒有足夠的經(jīng)濟優(yōu)勢吸引周邊經(jīng)濟和人口向小城鎮(zhèn)聚集，帶動輻射功能不強。所以該地區(qū)主要以“就地城鎮(zhèn)化”為主，即農(nóng)村人口在原有的居住地，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，完善基礎設施，發(fā)展社會事業(yè)，提高自身素質，來改變原有生活方式的過程[1]。

2009年綏化市總人口580.2萬人，城鎮(zhèn)人口155.5萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口比例為26.8%，從2002年到2009年城鎮(zhèn)人口占總人口比例在27.7%左右。2009年綏化市地區(qū)生產(chǎn)總值為60.5億元，城鎮(zhèn)GDP為39.7億元（以上數(shù)據(jù)來源于《綏化市統(tǒng)計年鑒》），城鎮(zhèn)GDP占地區(qū)GDP比重為65.6%，市轄區(qū)1個，縣級市3個，6個縣，71個鎮(zhèn)，3個民族鎮(zhèn)，89個鄉(xiāng)，每百萬人口擁有城鎮(zhèn)14.2個，建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)47.2%，由此可見，綏化市城鎮(zhèn)化水平處于初期階段，并且發(fā)展緩慢。

2 綏化市耕地利用現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 土地集約化程度及土地利用效率較低

城鎮(zhèn)化過程中需要大量土地，應當充分地挖掘其潛力，但現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化進程中土地粗放利用，在城鎮(zhèn)外圍大搞開發(fā)區(qū)、新區(qū)建設，由于經(jīng)濟實力不足，許多開發(fā)項目得不到落實，致使土地閑置現(xiàn)象普遍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過于分散，普遍占地規(guī)模過大，浪費了土地資源，導致了土地利用效率低，不利于城鎮(zhèn)化水平的進一步提高。鄉(xiāng)村居民點建設占地過大且布局極為散亂，用地結構不合理。

2.2城鎮(zhèn)擴展占用耕地

改革開放以來，綏化市城鎮(zhèn)化速度加快，無論生產(chǎn)生活都要占用一定數(shù)量的土地。農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中需要獨立工礦企業(yè)提供經(jīng)濟動力，伴隨著人口的遷移和集聚，建設居民點、商業(yè)區(qū)是必然的結果，城鎮(zhèn)擴展勢必導致城鎮(zhèn)建成區(qū)面積的擴大和耕地的減少。

2.3城鎮(zhèn)化速度過快給土地、生態(tài)環(huán)境帶來沉重壓力

城鎮(zhèn)發(fā)展要求充裕的空間處理生活垃圾，無論堆放還是填埋都要占用土地并且造成污染，農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度過快會給土地帶來很大壓力。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一般規(guī)模較小，技術設施簡陋，工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理大量排放，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散而導致污染擴散程度和影響范圍極大。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力投入減少，普遍依賴于農(nóng)藥、化肥，而需要較多人力投入的有機肥施用量逐年減少，土壤養(yǎng)分不足造成耕地土壤退化，耕層變淺，耕性變差，保水肥能力下降[2]。這些都威脅綏化市綠色農(nóng)業(yè)的品牌信譽和持續(xù)發(fā)展。

2.4城鎮(zhèn)土地利用管理制度不健全

城鎮(zhèn)化進程離不開土地要素的流動和集聚，而土地要素的流動與集聚需要有健全的制度。健全城鎮(zhèn)土地利用制度可以加強土地管理、減少閑置宅基地、杜絕土地投機買賣，從而達到保護耕地的目的。土地供應政策滯后會使小城鎮(zhèn)旺盛的用地需求與土地資源之間矛盾突出。另外，一些基層政府急功近利或在集體利益的驅動下，忽視對存量土地的開發(fā)利用，開發(fā)獨立工礦企業(yè)、居民點、商業(yè)區(qū)等是不合理占用耕地，而對閑置宅基地的復墾卻遲遲不到位，導致小城鎮(zhèn)違法用地現(xiàn)象突出。

3 農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設中的耕地保護對策

3.1 統(tǒng)籌發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)布局

針對綏化市土地利用效率低、城鎮(zhèn)擴展占用耕地的問題，在制定土地利用規(guī)劃時，將下轄的各縣納入綏化市整體規(guī)劃中，明確各分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)、獨立工礦區(qū)、居民點、商服區(qū)、城鎮(zhèn)綠化帶，科學規(guī)劃交通運輸線路。

3.2 堅持節(jié)約用地、集約用地

針對綏化市土地集約化程度低的問題，可以通過挖掘土地潛力、積極開展土地整理、開發(fā)利用宜農(nóng)荒地等方式改變農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營模式。

3.3 加快村鎮(zhèn)合并，實現(xiàn)耕地規(guī)模經(jīng)營

城鎮(zhèn)化有利于人口集中、土地集約，之所以出現(xiàn)耕地面積急劇減少、耕地利用不合理的現(xiàn)象，主要由于城鎮(zhèn)化不完全。要解決這個問題，推進城鎮(zhèn)化建設，關鍵一點就是解放農(nóng)村剩余勞動力，不僅實現(xiàn)地域城鎮(zhèn)化，還要實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化。

3.4 完善土地產(chǎn)權制度，加大執(zhí)法力度

完善土地產(chǎn)權，制定一套科學合理的農(nóng)地價格核算體系和土地轉讓制度，對保證農(nóng)民利益、優(yōu)化配置城鄉(xiāng)土地資源、推進城鎮(zhèn)化建設是至關重要的。

參考文獻：

[1] 楊世松，農(nóng)村就地城市化——中國特色城鎮(zhèn)化道路的創(chuàng)新 [J]，經(jīng)濟師，2008，（5）：17-19

[2] 溫東亮，綏化市寒地黑土可持續(xù)開發(fā)利用研究 [D]，長春：吉林大學，2010