〔摘要〕 把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的邏輯可以從治理腐敗的兩大要素——制度和人及其關(guān)系出發(fā)，主要結(jié)論有二：僅僅訴諸于人，權(quán)力壟斷就無法打破，只有依靠制度，才能管住權(quán)力;用制度管住權(quán)力的思路或方法分為兩種情況。第一種情況是用制度替代人，即人們常說的“把權(quán)力交給制度”，在存在好制度的情況下，這是優(yōu)先選項(xiàng);第二種是在制度不能完全替代人的情況下，就不得不在人和制度間進(jìn)行分權(quán)。人只能行使倡議權(quán)，而必須要把終裁權(quán)交給制度。三個(gè)不同領(lǐng)域的案例對(duì)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的邏輯進(jìn)行了解釋和驗(yàn)證。在傳統(tǒng)的中國(guó)權(quán)力體系中，普遍地存在著個(gè)人壟斷權(quán)力的現(xiàn)象，這可以解釋腐敗廣泛存在的現(xiàn)象。解決對(duì)策就是要在任務(wù)權(quán)的配置上，按照前述兩種情況實(shí)現(xiàn)革命性的變革;在任務(wù)權(quán)之外，還要設(shè)置監(jiān)督權(quán)，并通過創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的有效。

〔關(guān)鍵詞〕 權(quán)力，制度，腐敗，反腐敗，任務(wù)權(quán)，監(jiān)督權(quán)

〔中圖分類號(hào)〕D26 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）06-0043-05

在治理腐敗方面，人們已經(jīng)形成了一些重要的共識(shí)。第一個(gè)共識(shí)是：反腐敗的一個(gè)理想境界是實(shí)現(xiàn)“三不”，即做到讓人們“不敢腐、不能腐、不想腐”。雖然“三不”都很重要，缺一不可，但人們普遍認(rèn)為，可否實(shí)現(xiàn)“不能腐”是個(gè)關(guān)鍵。只有做到“不能”，才算是消除了制度上滋生腐敗的土壤，因此，可以說它是最終戰(zhàn)勝腐敗的關(guān)鍵措施。第二個(gè)共識(shí)是：實(shí)現(xiàn)“不能腐”的主導(dǎo)措施或出路是“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話中也明確講了這個(gè)觀點(diǎn)。

圍繞這些共識(shí)，將引申出一些重要的問題：1.為什么能夠管住權(quán)力的籠子是由制度而不是其他要素構(gòu)成？難道靠人不行嗎？2.構(gòu)成制度籠子的制度到底是什么樣的制度呢？3.這些制度又如何才能變成可以管住權(quán)力的籠子？如果回答不了第一個(gè)問題，人們就不大會(huì)接受制度重要性的觀點(diǎn)。如果回答不了后面兩個(gè)問題，人們就不知道如何編織可以管住權(quán)力的制度籠子，這意味著“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”將始終是一個(gè)墻上畫餅。

事實(shí)上，對(duì)于上述三個(gè)問題，在人們的認(rèn)識(shí)上或反腐敗制度實(shí)踐中，一直有很多質(zhì)疑。例如，不少人堅(jiān)持認(rèn)為人比制度更重要。典型的觀點(diǎn)如：制度是由人制定的，再好的制度也要由人來執(zhí)行，所以，還是人重要。如果不能推翻這類觀點(diǎn)，制度重要的觀點(diǎn)就不可能成立。我國(guó)在過去多年的反腐敗實(shí)踐中，已經(jīng)形成了大量的、越來越多的制度，不是說制度能管住權(quán)力嗎？為什么中國(guó)不能？難道是制度也不行？本文的主要目的就是要對(duì)上述問題予以理論或邏輯上的回答，之后再就如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子提出一些具體的思路和對(duì)策。

一、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的邏輯

治理腐敗的兩大基本要素不外乎是制度和人。下面關(guān)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的理論和邏輯分析主要就是圍繞制度和人這兩個(gè)基本要素及其配置關(guān)系而展開。

權(quán)力腐敗理論雖然帶有很強(qiáng)的政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科色彩①， 但其解釋力是十分廣泛的，因此，其影響力也是最大的。政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于權(quán)力腐敗的理論幾乎已經(jīng)成為公理了，這就是：權(quán)力容易腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐?、?。政治學(xué)中所講的絕對(duì)權(quán)力，在經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，就是壟斷，即個(gè)人對(duì)于權(quán)力的完全壟斷。美國(guó)蘭德研究生院前院長(zhǎng)克里特加爾德（Robert Klitgaard）曾提出一個(gè)著名的腐敗方程式：腐敗=壟斷-問責(zé)+自由裁量權(quán)③。該方程式也強(qiáng)調(diào)了壟斷是滋生腐敗的基本原因。壟斷（Monopoly，也譯作獨(dú)占）是一個(gè)廣泛存在的現(xiàn)象，不僅存在于政治或政府領(lǐng)域，例如政治權(quán)力或各種公共權(quán)力中的壟斷現(xiàn)象;也存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，例如一個(gè)寡頭企業(yè)或少數(shù)企業(yè)對(duì)特定市場(chǎng)的控制;甚至也存在于各種社會(huì)事務(wù)之中。

基于這些見解，假定全部依靠人來管住權(quán)力，那就難以跳出人對(duì)權(quán)力壟斷的窠臼，最終將難以管住權(quán)力。所以，剩下的唯一可能就是訴諸于制度?？墒?，制度就能包打天下嗎？也不行。原因有三：1.制度并非天然就有的，制度演進(jìn)也需要一個(gè)過程，人類的制度文明一定是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。這就好比工具、技術(shù)、機(jī)器的進(jìn)步過程一樣。在一定的時(shí)期，制度發(fā)展總是有局限性的。而現(xiàn)實(shí)的情況是：在全部的制度集合中，還有好的制度（能實(shí)現(xiàn)并高效地實(shí)現(xiàn)人類目的的制度）和不好的或蹩腳的制度。2.即使有很多好的制度，在人類文明的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，制度都很難完全替代人。這就好比用工具、技術(shù)、機(jī)器替代勞動(dòng)力一樣。人在人類文明的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，甚至在全部的人類文明史中，都有其獨(dú)特的作用，例如人的智慧、人的道德本性等，都很難由制度替代。3.在人的作用難以徹底被制度替代的很多情況下，為了激勵(lì)人以及為了讓人很好地發(fā)揮作用，還必須要授予人權(quán)力，甚至要較為充分地授權(quán)。例如，當(dāng)下我國(guó)不少領(lǐng)導(dǎo)干部普遍地存在著不敢擔(dān)當(dāng)?shù)膯栴}。習(xí)近平總書記給廣大干部所提的基本要求就是六個(gè)字：忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)。其中，就把敢于擔(dān)當(dāng)和敢于負(fù)責(zé)放在十分重要的位置。然而在革命時(shí)期，在革命黨內(nèi)卻不是這個(gè)情況，廣大干部普遍地勇于負(fù)責(zé)。當(dāng)然，在革命時(shí)期的國(guó)民黨集團(tuán)內(nèi)，同樣存在著不敢擔(dān)當(dāng)、推諉責(zé)任的嚴(yán)重問題。為什么是這樣的？原因可能比較復(fù)雜，但領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)理論中有一個(gè)解釋，那就是授權(quán)不足。理想的狀況是“向下授權(quán)、向上負(fù)責(zé)”，而對(duì)立的情況是“向上集權(quán)、向下負(fù)責(zé)”。人們對(duì)革命時(shí)期國(guó)民黨集團(tuán)內(nèi)的情況應(yīng)該是印象深刻的：就連一線軍事指揮權(quán)都集中在一個(gè)人手中，而一旦作戰(zhàn)不利、發(fā)生失敗，往往又會(huì)找下級(jí)將領(lǐng)承擔(dān)責(zé)任。在這種情況下，還有哪個(gè)將領(lǐng)敢擔(dān)當(dāng)呢？都聽上面的就成為下級(jí)的理性選擇。再比如，我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性不足，這是制約它們發(fā)揮作用的一個(gè)主要因素。為此，習(xí)近平總書記在中央紀(jì)委三次全會(huì)的講話中就明確指出，要“保證各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性”。

這樣，在制度設(shè)計(jì)或權(quán)力運(yùn)行配置環(huán)節(jié)，就只有兩種選擇：1.在有好的制度的情況下，可以用制度完全替代人。這就是過去一些年間我國(guó)預(yù)防腐敗實(shí)踐中的主要經(jīng)驗(yàn)之一，即“把權(quán)力交給制度”。這類預(yù)防腐敗實(shí)踐主要運(yùn)用于：（1）公共工程建設(shè)領(lǐng)域，主要是推行工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)制度;（2）國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，主要是推行招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，控制劃撥用地和協(xié)議出讓土地的范圍;（3）國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域，主要是實(shí)行市場(chǎng)掛牌交易辦法;（4）政府采購領(lǐng)域，主要是實(shí)行政府采購制度。在工程建設(shè)領(lǐng)域和政府采購領(lǐng)域，國(guó)家還分別頒布了正式的法律以建立相關(guān)的制度。2.在制度不能完全替代人的情況下，就必須要處理好制度和人的配置關(guān)系。

在第二種選擇下，如何處理好人和制度的關(guān)系呢？由權(quán)力腐敗理論得出的一個(gè)基本原則就是：不能讓人對(duì)權(quán)力形成壟斷。因此，處理二者關(guān)系的一個(gè)基本思路就是：授予人倡議權(quán)，而一定要把終裁權(quán)交給制度。任何一項(xiàng)權(quán)力，此處指完成一項(xiàng)任務(wù)的所有權(quán)力（簡(jiǎn)稱任務(wù)權(quán)），可以劃分為前段和后段兩個(gè)部分：前段部分權(quán)力即為倡議權(quán)，而后段部分權(quán)力則被稱為終裁權(quán)。把倡議權(quán)交給人，可以充分發(fā)揮人的主動(dòng)性、智慧、經(jīng)驗(yàn)甚至道德人性的作用。只要不把終裁權(quán)交給人，人就不可能對(duì)一項(xiàng)權(quán)力形成壟斷。反之，一旦把終裁權(quán)交給人，不論前段權(quán)力如何設(shè)計(jì)，此人都可以通過各種辦法對(duì)該項(xiàng)權(quán)力形成壟斷。

其實(shí)，為了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，人類還在任務(wù)權(quán)之外，設(shè)計(jì)了額外的制度或權(quán)力，以用來監(jiān)督任務(wù)權(quán)。監(jiān)督任務(wù)權(quán)的權(quán)力可以稱為監(jiān)督權(quán)。人類的監(jiān)督權(quán)就是由各種的權(quán)力監(jiān)督制度以及透明公開制度所賦予相關(guān)主體的權(quán)力。本質(zhì)上，透明公開也是監(jiān)督類制度設(shè)計(jì)，只是監(jiān)督主體更多而已。〔1 〕164

二、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的案例說明

上一部分所得出的關(guān)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的邏輯還是有一些抽象。另外，這些邏輯結(jié)論是否能夠成立，也需要佐證。為此，下面用三個(gè)案例予以說明。這三個(gè)案例分別選自于政界、宗教界和學(xué)界。

案例一：官員任用。古今中外，都有官員任用的問題。腐敗也常常發(fā)生于其中。有各種描述用人腐敗的詞匯，例如任人唯親、裙帶關(guān)系、賣官鬻爵、一人得道雞犬升天、買官賣官等等。之所以會(huì)導(dǎo)致官員任用腐敗，主要是把選人用人權(quán)賦予了個(gè)人，致使個(gè)人壟斷了官員任用的權(quán)力。中國(guó)古代的門閥舉士、近代一些西方國(guó)家的政黨分肥等，都是以人選人，會(huì)導(dǎo)致大面積的用人腐敗。作者曾把典型的以人選人、少數(shù)人選人制度稱為“伯樂相馬”制度④，對(duì)應(yīng)地，則把依靠制度規(guī)則選人的制度稱為“規(guī)則賽馬”制度?！? 〕

在美國(guó)，也存在官員任用的腐敗問題。2008年年底，美國(guó)就發(fā)生了一起震驚全美的州長(zhǎng)“賣出”該州聯(lián)邦參議員職位的賣官腐敗案件?，F(xiàn)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬原是代表伊利諾伊州的參議員，他當(dāng)選總統(tǒng)后，空缺的參議員職位就需要其他人填補(bǔ)。根據(jù)伊州法律，州長(zhǎng)有權(quán)在屬于本州的聯(lián)邦參議員席位出現(xiàn)空缺后指定補(bǔ)缺人選。時(shí)任州長(zhǎng)羅德·布拉戈耶維奇就充分利用了這項(xiàng)權(quán)力，于2008年12月30日宣布，指定該州前總檢察長(zhǎng)羅蘭·伯里斯為聯(lián)邦參議員。根據(jù)媒體披露的信息，伯里斯一直是布拉戈耶維奇的政治捐款者之一，近年來為后者的競(jìng)選工作提供過數(shù)萬美元政治資金。 〔3 〕實(shí)際上，州長(zhǎng)對(duì)于參議員的任命權(quán)力并非是壟斷性的，相當(dāng)于是推薦權(quán)或提名權(quán)。

古今中外治理官員任用腐敗的辦法就是全部或部分地用制度替代人。全部用制度替代人的制度實(shí)踐有很多，例如中國(guó)隋朝就發(fā)明并持續(xù)了約1300年的科舉制度，今日中國(guó)的初級(jí)公務(wù)員“凡進(jìn)必考”制度，當(dāng)今世界很多國(guó)家或地區(qū)都使用的通過人才市場(chǎng)公開招聘公務(wù)員的制度，以及通過民主選舉制度決定政務(wù)官和議員的選拔任用等。用制度部分替代人的辦法也有不少，很典型的就是不少國(guó)家或地區(qū)實(shí)行的政務(wù)官提名制度。以美國(guó)為例，聯(lián)邦總統(tǒng)經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生后，可以提名國(guó)務(wù)卿、各部部長(zhǎng)等，參議院批準(zhǔn)后再由總統(tǒng)任命。在這種制度安排中，總統(tǒng)只掌握提名權(quán)，也就是倡議權(quán)，其提名的官員能否獲得任命，批準(zhǔn)權(quán)或終裁權(quán)在參議院。總統(tǒng)不可能對(duì)其內(nèi)閣成員的任命權(quán)形成壟斷。在這種制度安排下，總統(tǒng)會(huì)不會(huì)選擇濫用其提名權(quán)，例如“賣官”呢？或許有這種可能，但可能性大大降低。如果總統(tǒng)想一人得道雞犬升天，提名了有問題的或不適當(dāng)?shù)娜?，媒體很可能挖掘出該人士的問題信息，最終很可能被參議院否決。一旦出現(xiàn)否決結(jié)果，總統(tǒng)的聲譽(yù)會(huì)嚴(yán)重受損，甚至?xí)皵偵洗笫隆薄Ｒ虼?，總統(tǒng)的理性選擇是提名既和自己有著共同理念的閣員，也符合“德才兼?zhèn)洹敝T條件的候選人。這就是為什么這么多年來多任美國(guó)總統(tǒng)都沒有發(fā)生過濫用政務(wù)官提名權(quán)的原因。不是說美國(guó)總統(tǒng)思想先進(jìn)、覺悟高，乃制度使然。

案例二：活佛轉(zhuǎn)世?；罘疝D(zhuǎn)世是藏傳佛教在演進(jìn)過程中逐漸形成的一個(gè)既十分獨(dú)特又普遍采用的傳承方式⑤?？墒菤v史上，圍繞活佛轉(zhuǎn)世就曾發(fā)生過嚴(yán)重的舞弊或腐敗問題。哪個(gè)人能成為轉(zhuǎn)世活佛，在舊西藏實(shí)行政教合一制度的條件下，背后的現(xiàn)實(shí)利益和利益群體是很大的，這就是一個(gè)很大的誘惑?；罘疝D(zhuǎn)世過程雖有其復(fù)雜的宗教儀軌和歷史定制，但可大致劃分為靈童尋訪和靈童認(rèn)定這兩個(gè)階段。早期，靈童認(rèn)定由一類叫作“吹忠”⑥的人通過傳達(dá)“神諭”來決定。結(jié)果一些有錢有勢(shì)的貴族家庭就通過賄賂“吹忠”來操縱靈童認(rèn)定的結(jié)果。在賄賂最嚴(yán)重的情況下，甚至出現(xiàn)過幾個(gè)大活佛都出自一個(gè)家庭的極端案例。

而由清朝乾隆皇帝所一手主導(dǎo)的制度創(chuàng)新就是用“金瓶掣簽”來取代“吹忠”的決定。按照“金瓶掣簽”制度，通常要尋訪三個(gè)靈童，將他們的姓名信息寫下來，放入皇帝御賜的金瓶之中，最后通過抽簽來決定。 這時(shí)，縱使皇帝本人也不能決定。靈童認(rèn)定環(huán)節(jié)由此交給了制度。在該制度下，即使還有人想操縱活佛轉(zhuǎn)世，難度會(huì)大大增加，可能性會(huì)大大降低，從而，想動(dòng)歪腦筋的人就會(huì)大大減少。

案例三：博士文憑獲取。在當(dāng)下中國(guó)大學(xué)，不時(shí)有買賣博士文憑的丑聞曝光。所涉及大學(xué)是賣“真的假文憑”，也有博導(dǎo)涉及其中。有人把這類腐敗歸于“雅賄”之列。2015年7月剛被查處的某省原省委書記，就曾在擔(dān)任中央政法委秘書長(zhǎng)期間，僅用一年時(shí)間就從某985大學(xué)的法學(xué)院獲得了一個(gè)法學(xué)博士學(xué)位。這種通?？磥斫醪豢赡艿摹捌孥E”的背后，恐怕在很大可能性上是那所大學(xué)和該高官之間在買賣博士文憑?；蛟S，該高官并沒有用錢買，只是稍微施加了一下他手中權(quán)力的影響力而已。

之所以會(huì)出現(xiàn)博士文憑腐敗，和國(guó)內(nèi)大學(xué)普遍采用的博士論文評(píng)審制度安排有關(guān)。一個(gè)博士研究生的論文是否達(dá)到博士論文水平，論文將送給哪些專家來評(píng)閱，答辯委員會(huì)由什么人組成，基本上都由人來決定，博導(dǎo)在其中又發(fā)揮著很大的作用。在這種權(quán)力由少數(shù)人主導(dǎo)的情況下，博士論文“放水”甚至完全賣文憑就都不難了。僅此一項(xiàng)權(quán)力設(shè)置，就不難理解為什么博導(dǎo)也容易腐敗。

近年來，國(guó)內(nèi)個(gè)別大學(xué)的個(gè)別學(xué)院開始實(shí)行新的制度，即博士論文匿名評(píng)審制度?？梢栽u(píng)閱博士論文的專家?guī)煊蛇@些院系的博導(dǎo)共同推薦形成。博士論文送審稿完成，經(jīng)匿名處理后，由教務(wù)部門工作人員從專家?guī)熘谐槿≡u(píng)閱專家。評(píng)閱結(jié)果將決定博士論文能否進(jìn)入答辯程序。變化之后，博導(dǎo)在博士研究生的招生、培養(yǎng)過程中，依然有重要的權(quán)力或責(zé)任，但是，博士學(xué)位最終能否獲得，決定權(quán)或終裁權(quán)卻交給了制度。在該制度下，相關(guān)人員的行為就會(huì)發(fā)生一些重要的改變：博導(dǎo)在博士研究生招生、培養(yǎng)環(huán)節(jié)，就會(huì)盡可能選好的、有潛力能拿到博士學(xué)位的人，認(rèn)真負(fù)責(zé)地指導(dǎo)博士研究生的學(xué)習(xí)和研究工作;有權(quán)有錢者很可能打消謀取博士學(xué)位的念頭。

像挑選博士研究生、博士研究生培養(yǎng)、博士論文評(píng)閱這樣的復(fù)雜工作，迄今為止，人們還找不到什么機(jī)器或人工智能的辦法來替代，還必須要由一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的大專家來承擔(dān)。但是，由于匿名評(píng)審制度的引入，雖然具體的論文評(píng)閱工作也都是由一個(gè)個(gè)具體的人來完成，但每個(gè)個(gè)體都不可能再支配博士學(xué)位的授予，而變成了制度機(jī)制的作用。

上述三個(gè)案例從不同方面論證了把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的邏輯。一些結(jié)論是肯定的：1.一旦形成權(quán)力壟斷，只要該權(quán)力背后的利益足夠大，不論涉及什么樣的權(quán)力，甚至包括神秘的宗教事務(wù)以及崇尚科學(xué)的博士學(xué)位獲取，都一樣會(huì)腐敗;2.要想實(shí)現(xiàn)不能腐，或要想把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，出路就只有一個(gè)：依靠制度。第一選擇是把權(quán)力徹底交給好的制度。在不能把權(quán)力全部交給制度的情況下，第二選擇就是在人和制度之間形成分權(quán)模式，人只能享有倡議權(quán)，而必須把終裁權(quán)交給制度。

三、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的建議

我國(guó)傳統(tǒng)權(quán)力體系的一個(gè)基本特征就是權(quán)力個(gè)人壟斷現(xiàn)象很普遍。權(quán)力個(gè)人壟斷現(xiàn)象被很多人稱為權(quán)力個(gè)人化。從頂層到中層甚至到執(zhí)行層，都存在這種現(xiàn)象。在頂層，正式制度安排是“實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”。從實(shí)際的權(quán)力分工制度安排來看，當(dāng)然是“一把手”權(quán)力很大，但副職和班子成員在其分工負(fù)責(zé)的范圍內(nèi)，也大致是一個(gè)人說了算。這就解釋了為什么不僅“一把手”容易腐敗，副職和班子成員也容易腐敗的現(xiàn)象。

個(gè)人壟斷權(quán)力的現(xiàn)象在政府各個(gè)部門也普遍存在。2013年廣東省科技系統(tǒng)揭發(fā)出了貪腐窩案，涉案的科技系統(tǒng)官員超過50人，包括廳長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)和一批處長(zhǎng)都在其中?？萍枷到y(tǒng)一向被人們看作是“清水衙門”，為什么會(huì)發(fā)生如此腐敗窩案呢？他們的腐敗主要圍繞科技扶持資金的審批而展開。對(duì)于企業(yè)來說，這些資金就像天上掉下來的餡餅一樣，不拿白不拿。而在科技系統(tǒng)，這些資金的審批權(quán)就分解在一個(gè)個(gè)官員的手中，官大分得多，官小分得少，于是乎，權(quán)力尋租就遍地開花。其實(shí)，廣東科技系統(tǒng)的這種權(quán)力配置現(xiàn)象并非特例，而是具有共性。權(quán)力個(gè)人化現(xiàn)象不僅在黨政機(jī)關(guān)存在，在國(guó)有企事業(yè)單位也是一個(gè)普遍現(xiàn)象。國(guó)企中的高管、中層經(jīng)理，大學(xué)中的校長(zhǎng)、處長(zhǎng)、院長(zhǎng)、博導(dǎo)等在權(quán)力體系中的位置都差不多。這就解釋了，為什么腐敗會(huì)在政府、企業(yè)和社會(huì)普遍發(fā)生。

針對(duì)我國(guó)權(quán)力體系的普遍特點(diǎn)，要想實(shí)現(xiàn)不能腐，一個(gè)總的建議就是要進(jìn)行一場(chǎng)權(quán)力體系的革命。從任務(wù)權(quán)配置或權(quán)力運(yùn)行維度來看，第一選擇就是要盡可能多地把權(quán)力交給制度;在制度無法全部替代人的情況下，第二選擇就是要實(shí)現(xiàn)制度和人的分權(quán)，且必須把終裁權(quán)交給制度。在實(shí)現(xiàn)了任務(wù)權(quán)配置上的革命性變革之后，所有任務(wù)權(quán)在運(yùn)行過程中都天然地具備了內(nèi)在的制約，人們要么沒有權(quán)力，要么即使有一定的權(quán)力也不可能壟斷或支配權(quán)力，腐敗的發(fā)生率就會(huì)大為下降。

但是，僅有任務(wù)權(quán)配置上的革命性變革還不完全保險(xiǎn)，還有必要另外配置監(jiān)督權(quán)，包括專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、人民大眾、媒體以及透明公開機(jī)制安排。顯然，我國(guó)也早有監(jiān)督權(quán)的設(shè)置，只是由于普遍缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，也缺乏對(duì)監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督設(shè)計(jì)，專業(yè)性不足，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)要么不能有效發(fā)揮監(jiān)督作用，要么存在亂作為、亂監(jiān)督現(xiàn)象。因此，監(jiān)督權(quán)也需要切實(shí)得到改革。改革的目的是使監(jiān)督權(quán)同時(shí)具備獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)這四大特征。

為推動(dòng)權(quán)力體系的革命性變革，有必要先解決認(rèn)識(shí)上的問題。在認(rèn)識(shí)問題解決之后，還要找到克服變革阻力的辦法，否則變革將難以實(shí)現(xiàn)。認(rèn)識(shí)問題的一個(gè)重點(diǎn)就是透徹分析權(quán)力個(gè)人化的弊端。從國(guó)家和社會(huì)的層面講，權(quán)力個(gè)人化導(dǎo)致腐敗叢生，腐蝕國(guó)家和社會(huì)，這里就不重復(fù)了。從個(gè)人層面講，在權(quán)力個(gè)人化的情況下，權(quán)力就真變成了一把雙刃劍。從一個(gè)方面看，有權(quán)力的人表面上很風(fēng)光，神通廣大、呼風(fēng)喚雨;但從另一個(gè)方面看，掌握權(quán)力的人其實(shí)內(nèi)心很糾結(jié)，很難做人，以至于不得不走上腐敗犯罪的不歸路，最終害人害己。比如，在伯樂相馬的情形下，潛在的競(jìng)爭(zhēng)者會(huì)使出渾身解數(shù)，各種“糖衣炮彈”或“圍獵”手段也都是常用選項(xiàng)，很多中間人會(huì)打招呼。對(duì)于掌控用人權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)來說，恐怕最難辦、最棘手的是其上司甚至多個(gè)上司打招呼，且目標(biāo)人選還不一致。為了“擺平”如此復(fù)雜、棘手的關(guān)系，不少領(lǐng)導(dǎo)甚至發(fā)現(xiàn)公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗其實(shí)可以作為一個(gè)不錯(cuò)的“擋箭牌”。同樣，在少數(shù)人可以支配博士學(xué)位授予的情況下，有權(quán)有錢者紛至沓來，各色人等充當(dāng)中介，甚至包括校長(zhǎng)和院長(zhǎng)，博導(dǎo)一定不好當(dāng)。當(dāng)然，也會(huì)有博導(dǎo)樂此不疲，整天忙于關(guān)系，孜孜以求的不是攀附權(quán)貴，就是傍上大款。原本博導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把心思都用在科學(xué)探索和傳道授業(yè)上的。如果個(gè)人沒有了這些決定力，就變得輕松自在了，可以把聰明才智都用于干好工作，而不是浪費(fèi)于毫無意義的關(guān)系之中，自己最后也因?yàn)楦瘮《頂∶选?/p>

當(dāng)然，由于權(quán)力的巨大誘惑，靠自覺、靠覺悟，人們往往是不愿意失去對(duì)權(quán)力的支配力的，不情愿把權(quán)力交給制度。一些可以完全交給制度的權(quán)力，往往都留下了“機(jī)關(guān)”或漏洞，結(jié)果權(quán)力依然操控在個(gè)人手中。例如，我國(guó)的工程招投標(biāo)制度、政府采購制度、領(lǐng)導(dǎo)干部的公開選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗，都有類似的缺陷。個(gè)別高校的博士論文匿名評(píng)審制度推行伊始就留下“機(jī)關(guān)”。筆者就有一個(gè)親身經(jīng)歷。剛收到一本要求匿名評(píng)審的博士論文，論文作者就掛電話過來確認(rèn)并打招呼。一旦制度因操縱被架空，不僅徹底喪失打破絕對(duì)權(quán)力的功能，還會(huì)為腐敗行為背書。這類制度表面上有很大的不同，其實(shí)質(zhì)都一樣，都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，或者更一般地說都屬于競(jìng)爭(zhēng)性制度。競(jìng)爭(zhēng)性制度可以說是人類最大的制度發(fā)明，也是使用最為廣泛的制度。競(jìng)爭(zhēng)性制度在良好運(yùn)行的情況下，可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，可以使資源配置有效率，被無數(shù)的實(shí)踐證明是好的制度。

即使實(shí)現(xiàn)了權(quán)力配置體系的革命性變革，且清除了制度上的大部分明顯存在的“機(jī)關(guān)”和漏洞，破壞制度的情況也難以徹底避免。最常見的就是用腐敗手段破壞制度。典型的如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的商業(yè)賄賂，民主選舉中的賄選舞弊等。也有個(gè)別情況是利用殘存的漏洞操縱制度。例如，在初級(jí)公務(wù)員“凡進(jìn)必考”上，就有人利用體檢上的壟斷性安排，通過篡改體檢結(jié)果造成了不少的“宋江明們”⑦。所以，設(shè)計(jì)監(jiān)督制度是必須的。在監(jiān)督制度的職能中，有一項(xiàng)很重要，就是對(duì)腐敗行為實(shí)施嚴(yán)懲，對(duì)機(jī)會(huì)主義者形成震懾。也就是說，“不能腐”還需要“不敢腐”提供可靠的、持續(xù)的支撐。從這個(gè)意義上說，我國(guó)正在實(shí)施的“高壓反腐”不僅不能一陣風(fēng)，還要長(zhǎng)期保持，甚至永遠(yuǎn)都不能放松。

注釋：

①尤其以政治學(xué)的公共權(quán)力腐敗理論影響最為廣泛。之所以說在權(quán)力腐敗理論上，經(jīng)濟(jì)學(xué)也有重要的影響，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)主張以委托權(quán)力（基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托-代理理論框架）替代公共權(quán)力。

②原話是由英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵（Lord Acton）于1887年在其著作《自由與權(quán)力》中說的：Power tends to corruption and absolute power corrupts absolutely.

③原方程式為：Corruption = monopoly - accountability + discretion

④嚴(yán)格地說，“伯樂相馬”的基本特征是以人選人，不應(yīng)該稱作制度。

⑤一開始，藏傳佛教各教派主要使用師徒傳承或家族傳承等方式，后來均被活佛轉(zhuǎn)世（或轉(zhuǎn)世傳承）方式所取代。

⑥在藏語中，“吹忠”的原意是護(hù)法神，實(shí)際上相當(dāng)于巫師。

⑦宋江明是山西長(zhǎng)治的一個(gè)年輕人，在報(bào)考公務(wù)員過程中，本來合格的體檢結(jié)果被人篡改而遭淘汰。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕任建明.腐敗與反腐?。豪碚?、模型和方法〔M〕.北京：清華大學(xué)出版社，2009.

〔2〕任建明.領(lǐng)導(dǎo)干部選拔制度模式比較研究〔J〕.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003（1）.

〔3〕“賣官”州長(zhǎng)任命參議員 全美震驚稱“不能接受”〔N〕.深圳晚報(bào)，2008-12-31.

責(zé)任編輯 陳 鵑