和孟娟

摘 要：公共政策制定過(guò)程中公民參與在我國(guó)現(xiàn)代政府治理中起著十分重要的作用。我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的政治民主價(jià)值準(zhǔn)則是人民群眾有參與公共政策制定過(guò)程和了解相關(guān)政策信息的權(quán)利，而政府的義務(wù)就是積極引導(dǎo)公民廣泛參與政策制定。當(dāng)前隨著我國(guó)公民參與度的不斷提升，民主化進(jìn)程和法治社會(huì)也在迅速發(fā)展，規(guī)范和發(fā)展政策的制定，形成公平、公正的決策體系如下：增強(qiáng)公民參與意識(shí)，提高公民參與能力;提高政府官員民主意識(shí)，消除官本位思想;防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)公共政策過(guò)程的滲透;大力推行信息公開(kāi);促進(jìn)非政府組織的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共政策;公共政策的制定;公民參與

中圖分類(lèi)號(hào)：C91 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2015）17-0011-02

當(dāng)前，我國(guó)政府制定公共政策的方式已發(fā)生變化，正在逐步從拒絕公民參與到積極吸納公民參與，從由少數(shù)人制定到參與主體多元化，從利益主體的單一化到利益主體的多元化都發(fā)生了重要的變化。

一、相關(guān)概念的概述

界定公共政策制定過(guò)程中公民參與的相關(guān)概念是開(kāi)展本選題研究的重要前提。

（一）公民政策

公共政策是國(guó)家機(jī)關(guān)和政治團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)某種政治目的，運(yùn)用公共權(quán)力，管理公共事務(wù)，配置公共資源和分配公共利益，制定和實(shí)施公共行為準(zhǔn)則的過(guò)程和結(jié)果。其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為著一定目的而進(jìn)行的社會(huì)資源配置和社會(huì)價(jià)值的分配。公共政策的制定是指公共組織針對(duì)某一政策問(wèn)題，依照一定的程序和方法確定政策目標(biāo)，提出、評(píng)估和選擇各種政策方案并最終抉擇的過(guò)程。本文主要是在論述這個(gè)過(guò)程中的公民參與。

（二）公共政策制定過(guò)程中的公民參與

政府所進(jìn)行的公共行為活動(dòng)都是為了解決一定的社會(huì)公共問(wèn)題而進(jìn)行的，而社會(huì)公共問(wèn)題的認(rèn)定都是靠公共政策的制定來(lái)實(shí)現(xiàn)的。公共政策制定過(guò)程中的公民參與，是公民就與自身利益息息相關(guān)的公共政策的制定提出建議，并通過(guò)與政府互動(dòng)，形成合意，進(jìn)而對(duì)公共政策的出臺(tái)起到一定程度的影響。公民參與政策制定凝聚了民意，整合了公共利益，極大地提高了公共政策的可行性和有效性。

二、我國(guó)公民參與公共政策制定過(guò)程存在的問(wèn)題

（一）公眾參與意識(shí)弱，參與水平低

封建社會(huì)時(shí)期形成的“恪守庶民不預(yù)政務(wù)”的政治心理，現(xiàn)在仍然影響著人們的行為和價(jià)值取向。大部分公民參政議政意識(shí)薄弱，他們認(rèn)為公共政策的制定是公職人員的事情，公民只是一味地服從政策，缺乏主動(dòng)參與意識(shí)。當(dāng)下，我國(guó)的整體教育水平參差不齊，公民的受教育程度也高低不同。然而由于公民的自身知識(shí)水平的局限性，使得對(duì)公共政策的目標(biāo)的理解和信息的掌握有所欠缺，在具體的公共政策制定過(guò)程中所需要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能的掌握仍然相對(duì)薄弱。特別是語(yǔ)言表達(dá)、綜合理解和參與渠道方面欠佳，缺乏理論與實(shí)踐的鍛煉，導(dǎo)致公民參與積極性不高，政策的參與效率不高，民眾的意愿得不到體現(xiàn)，長(zhǎng)此以往政府成為政策的主導(dǎo)者。

（二）政府官員民主意識(shí)不強(qiáng)，“官本位”思想禁錮

受傳統(tǒng)的韋伯官僚制的影響，政府公務(wù)員的“官本位”思想嚴(yán)峻，認(rèn)為政府的主要職能是管理一切社會(huì)事務(wù)，而政府官員的角色是“掌舵者”，他們操控著一切的政治資源。公務(wù)員的職責(zé)不再是服務(wù)社會(huì)，而是由社會(huì)的公仆變?yōu)樯鐣?huì)的主人，公務(wù)員的地位和公民的地位產(chǎn)生了錯(cuò)位。由于受“官本位”思想的影響，公職人員在制定政策過(guò)程中忽視公民的政治參與的權(quán)利，許多政策的制定漠視公民的參與，將公民劃為邊緣人。公職人員依據(jù)自己的意愿制定政策，使政策不具代表性不能表達(dá)公民的訴求，出現(xiàn)政策的失效和公民參與意識(shí)受挫。

（三）強(qiáng)勢(shì)的利益團(tuán)體影響政策制定

由于公共政策決策過(guò)程隨意性較大且缺乏相應(yīng)部門(mén)的監(jiān)督，這就為利益集團(tuán)提供參與政策制定的機(jī)會(huì)。一些利益集團(tuán)通過(guò)不正當(dāng)手段與官員進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，以此來(lái)左右政府制定有利于集團(tuán)利益的政策，有些政府部門(mén)由于考慮到自身的利益會(huì)和一些強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)形成天然的同盟，那么政策制定會(huì)體現(xiàn)雙方的意愿。在這個(gè)政策過(guò)程中嚴(yán)重?fù)p害了弱勢(shì)群體的利益，他們較弱的政治參與意識(shí)被扼殺在搖籃里，如被大眾所關(guān)注的房?jī)r(jià)和成品油價(jià)問(wèn)題。

（四）政府信息公開(kāi)不足

公民與政府之間存在信息的不對(duì)稱(chēng)，政府作為社會(huì)公共事務(wù)的組織者和管理者，自然會(huì)用行政手段封鎖有些對(duì)自己不利的負(fù)面信息，來(lái)鞏固自身在整個(gè)社會(huì)的權(quán)威性和合法性，這在很大程度上強(qiáng)化了政府行為的主觀性、隨意性，政府與公民之間的距離拉大。信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)導(dǎo)致政府與公民溝通渠道不暢，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)暗箱操作、信息尋租，致使腐敗滋生，公民對(duì)政府的信任程度降低。這是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府必須正視和解決的問(wèn)題。

（五）參與機(jī)制和非政府組織不完善

我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不成熟，民主發(fā)展的進(jìn)程也相對(duì)落后。我國(guó)的非政府組織力量還很薄弱，在公共治理中所起到的作用十分有限。另外，我國(guó)的非政府組織依附性較強(qiáng)，它與政府間存在一種附屬關(guān)系，是按照政府的意愿產(chǎn)生的。政府撥款是非政府組織的絕大多數(shù)收入來(lái)源，在處理組織事務(wù)的過(guò)程中受到較多的行政干預(yù)。因此，民眾通過(guò)非政府組織這個(gè)平臺(tái)來(lái)訴求自己利益與政府進(jìn)行協(xié)商時(shí)，它更多的是表達(dá)政府的意愿，不能有效整合公共利益參與政策的制定。

三、解決公共政策制定過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）增強(qiáng)公民參與意識(shí)，提高公民參與能力

公民民主參與意識(shí)的提高和參與能力的提升，主要是通過(guò)公民的政治實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)的，通過(guò)政治實(shí)踐來(lái)促進(jìn)了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有效的構(gòu)建濃郁的政治文化環(huán)境。因此，在我國(guó)的組織和宣傳工作中，要積極主張?zhí)嵘竦膮⑴c意識(shí)，激發(fā)公民的主人翁意識(shí)、維權(quán)意識(shí)以及法律意識(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)民主教育，積極運(yùn)用社區(qū)宣傳、網(wǎng)絡(luò)宣傳、新媒體宣傳等方式，豐富溝通的渠道，增強(qiáng)與人民的互動(dòng)交流，增強(qiáng)公民的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從政治的觀望者變?yōu)閰⑴c者，實(shí)現(xiàn)以人民為本的核心價(jià)值理念。進(jìn)而全面推進(jìn)工作政策的制定與實(shí)施，為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）提高政府官員民主意識(shí)，消除官本位思想

我國(guó)工作政策制定的主體是各級(jí)政府，是政府政策制定的核心，政策制定者的知識(shí)水平、實(shí)踐水平、業(yè)務(wù)水平以及決策水平與決策民主化原則有著密切的關(guān)系。然而官本位思想的存在，致使在公民參與公共政策制定的過(guò)程中未能真正維護(hù)自己的合法權(quán)益。首先，我們應(yīng)該完善我國(guó)干部考核與任用制度，逐步改變我國(guó)政策制定者的官本位思想，提高政策制定者的民主意識(shí)。其次，要大力宣傳和普及公民的民主意識(shí)，引導(dǎo)其逐步了解自己的權(quán)利以及履行自己的職責(zé)。再次，完善監(jiān)督制度，增強(qiáng)民主監(jiān)督，確保權(quán)力的正確使用。政治權(quán)力的配置必須是平衡配置，在設(shè)置一種權(quán)力的同時(shí)，就要考慮到這一權(quán)力被濫用的可能性，同時(shí)設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力。

（三）防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)公共政策過(guò)程的滲透

強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自我利益，往往會(huì)對(duì)公共政策的制定過(guò)程進(jìn)行操縱，使得消極作用大于積極作用，因此，在政策制定的過(guò)程，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的警惕和防備，因此，筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面防止?jié)B透。

第一，政策的制定者應(yīng)該堅(jiān)持正確的人民利益觀，在政策制定的過(guò)程中應(yīng)該始終堅(jiān)持將最廣大人民的利益放在首位，政策的落腳點(diǎn)也是體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，要體現(xiàn)公共政策的公共性和廣泛性，只有和廣大人民站在同一戰(zhàn)線，才能得到廣大人民的擁護(hù)，也是遏制強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的有力保障。第二，通過(guò)透明和公平公正的制度，來(lái)約束各利益集團(tuán)的行為和競(jìng)爭(zhēng)界限，協(xié)調(diào)利益集團(tuán)彼此之間的關(guān)系，從而，遏制利益集團(tuán)操縱公共政策的制定過(guò)程。第三，通過(guò)制定法律制度對(duì)強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)進(jìn)行約束，切實(shí)做到保障我國(guó)公共政策在正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的條件下制定和施行。

（四）大力推行信息公開(kāi)

相關(guān)調(diào)查結(jié)果顯示：公民信息資源匱乏是影響公民參與政治的一個(gè)重要原因。在當(dāng)今社會(huì)，公民對(duì)于信息的需求比以往任何一個(gè)時(shí)代都要強(qiáng)烈，而保障公民的知情權(quán)也是政府應(yīng)盡的責(zé)任。因此，政府應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求和公民的意愿，大力推行政務(wù)公開(kāi)，建立健全信息公開(kāi)制度。如與公民切身利益相關(guān)的信息資源;需要社會(huì)公眾廣泛知曉并積極參與的;反映政府行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的以及其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息。通過(guò)推行政府信息公開(kāi)制度，一方面可以保障公民的知情權(quán)，激發(fā)公民參與政治的積極性和主動(dòng)性。另一方面實(shí)行政府管理行為透明化，主動(dòng)公開(kāi)各種政務(wù)信息，有利于政府及其工作人員接受公民的監(jiān)督，促使政府辦事效率和作風(fēng)的改善，樹(shù)立政府的公信力。

（五）促進(jìn)非政府組織的發(fā)展

非政府組織作為非官方的組織，可以有力地補(bǔ)充政府的管理和服務(wù)職能。在當(dāng)今的國(guó)家和國(guó)際組織中發(fā)揮著重要作用，也為公民有效參與政治提供了一個(gè)重要途徑。促進(jìn)非政府組織的發(fā)展，可以從以下四點(diǎn)對(duì)策進(jìn)行改進(jìn)。一是制定相關(guān)法律法規(guī)，保障公民和非政府組織享有合法的地位。同時(shí)，在體制框架內(nèi)設(shè)計(jì)出合理的制度，明確規(guī)定其職能范圍、享有的權(quán)利和應(yīng)該履行的義務(wù)。二是改善非政府組織的內(nèi)部管理機(jī)制以強(qiáng)化其自治地位。形成非政府組織自我管理和組織構(gòu)建，以此增強(qiáng)社會(huì)合法性和募集資金的能力。三是創(chuàng)新非政府組織政策參與方式，如采用社會(huì)問(wèn)卷調(diào)查、輿論宣傳、民意測(cè)驗(yàn)、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等方式，創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓公民參與政治并表達(dá)自己的觀點(diǎn)。四是轉(zhuǎn)變政府管理職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。政府適當(dāng)放權(quán)，將一部分公共權(quán)力讓渡給非政府組織，使其發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。

四、總結(jié)

“民主既不是多數(shù)人的統(tǒng)治，也不是代表的統(tǒng)治;它是公民的自治。如果沒(méi)有公民，那么就只會(huì)有精英政治或者大眾政治?！彪S著新時(shí)代的到來(lái)與高新科技的發(fā)展，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注自己在政治社會(huì)中地位和權(quán)利，不斷地要求在公共政策制定過(guò)程中獲得發(fā)言的機(jī)會(huì)。因此，增強(qiáng)公參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)以及主人翁意識(shí)，對(duì)政策的有效性起著至關(guān)重要的作用。

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