我國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新研究

楊凌霄　陳海燕　段麗瓊

摘 要：改革開放以來，我國開發(fā)區(qū)的飛速發(fā)展，創(chuàng)造了自由且開放的商業(yè)價值鏈，使其承擔了大多數(shù)城市發(fā)展的先行者角色。在開發(fā)區(qū)的體制改革過程中，行政管理體制仍然處于相對滯后的狀態(tài)，其管理創(chuàng)新與體制改革亟待從傳統(tǒng)管理體制中解放出來。本文梳理了國內(nèi)外學者對開發(fā)區(qū)行政管理體制創(chuàng)新的相關研究，從理論支撐到實踐現(xiàn)狀分析現(xiàn)階段我國開發(fā)區(qū)發(fā)展存在問題和影響因素，對我國目前新一輪經(jīng)開區(qū)改革提供對策探析及借鑒參考。

關鍵詞：經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)；行政管理；體制創(chuàng)新

一、相關概念界定

（一）開發(fā)區(qū)與經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)

“開發(fā)區(qū)”這一概念，從廣義的角度來說，是高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、科技創(chuàng)業(yè)園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)、國家及旅游度假區(qū)和邊境經(jīng)濟合作區(qū)等特定各級各類經(jīng)濟區(qū)域的總稱。

（二）經(jīng)開區(qū)行政管理體制

行政管理體制從本質(zhì)上說，是一個國家的政體及其管理制度的集中反映，它的運行著手于將各種形式的組織采用某種適當?shù)囊?guī)則組成一個完整且協(xié)調(diào)的有機系統(tǒng)，并通過協(xié)調(diào)內(nèi)部環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系和科學設置各自的職權來發(fā)揮整體作用。

（三）行政托管

所謂行政托管，是指在不改變行政區(qū)劃的前提下，由上一級政府委托開發(fā)區(qū)管委會履行對原屬不同行政區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或特定區(qū)域的經(jīng)濟社會管理權限，從而推動開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增長分配模式。簡言之，行政托管是一種介于法律授權和行政委托模式之間的一種特定行政權力配置方式，是探索政府治理市場化與社會服務相結合的過程中的一種新路徑。

二、國外相關理論研究

（一）經(jīng)濟“增長極”理論

發(fā)展經(jīng)濟學中的“增長極”理論是解釋開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增長和發(fā)展的重要理論。理論強調(diào)投資在推動性產(chǎn)業(yè)（極）中，通過與其有投入產(chǎn)業(yè)協(xié)作的相關經(jīng)濟項目而帶動全面的產(chǎn)業(yè)增長與發(fā)展，形成以該增長極為核心，周邊區(qū)域不均衡增長的經(jīng)濟綜合體。

（二）產(chǎn)業(yè)集群理論

產(chǎn)業(yè)集群理論是國外開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)組織研究中的一個重要理論。當產(chǎn)業(yè)的集聚在一定的范圍內(nèi)超過臨界數(shù)量時，由于馬太效應的產(chǎn)生，一定程度上會促進產(chǎn)業(yè)群呈現(xiàn)自組織運行狀態(tài)，形成一個良性的產(chǎn)業(yè)集聚循環(huán)。

（三）技術創(chuàng)新理論

技術創(chuàng)新作為經(jīng)濟發(fā)展的動力源泉已經(jīng)為當今觀點廣泛接受。產(chǎn)業(yè)通過引進技術、刺激創(chuàng)新，通過吸納科學和技術教育產(chǎn)業(yè)，增加高科技人才儲備，打造技術交流與科技創(chuàng)造的良好環(huán)境。

三、我國開發(fā)區(qū)存在問題及原因分析

（一）開發(fā)區(qū)管委會行政主體資格認定不明確

首先，從中央層面來看，缺乏一個明確的法制界定將開發(fā)區(qū)的行政管理職能賦予特定的行政主體，另外，我國目前并沒有出臺一部具有高度權威性的《開發(fā)區(qū)法》等類似相關法律法規(guī)，在對開發(fā)區(qū)本身及其管理機構的定位尚未明確立法。其次，從地方層面來看，地方政府的地位在《組織法》中具有明確規(guī)定，反觀開發(fā)區(qū)管委會的政府形式?jīng)]有法律依據(jù)。

（二）開發(fā)區(qū)管委會管理職能權限模糊

目前我國開發(fā)區(qū)的管理體制主要為“中央-地方政府-開發(fā)區(qū)”這樣一個自上而下的行政層級，尚未形成明晰準確地開發(fā)區(qū)管理權限，從而會在未來的運行中阻礙中央管理層宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮。另一方面，管委會的行政領導體制、人事機制、激勵機制及決策機制等規(guī)定有所欠缺，首長負責制還是集體負責制界限不明，行政決策的計劃程序、執(zhí)行細節(jié)等方面更是無章可循。

（三）管理機構內(nèi)部創(chuàng)新機制尚待完善

目前我國開發(fā)區(qū)大部分管理機構內(nèi)部運行機制存在一定的弊端，具體體現(xiàn)在：一是管理理念的落后與停滯不前，這是導致其內(nèi)部行政管理體制創(chuàng)新難以跟上時代的主要原因。以“官本位”思想為驅(qū)動而忽略社會公眾的利益訴求，給開發(fā)區(qū)綜合建設帶來損失。許多管理政策往往只追求短期效應而忽視長遠制度發(fā)展，對技術性較強的領域較少投入，導致創(chuàng)新力度遠遠無法與國際化水平相比較。

（四）開發(fā)區(qū)擴張趨勢與其管理體制不協(xié)調(diào)

縱觀我國現(xiàn)階段，在行政體制沒有健全、行政技術、管理理念、行政規(guī)劃等沒有足夠完善的情況下，必然要求管理主體的綜合職能及其管理機構即軟性環(huán)境與硬性環(huán)境的全面擴展。一些新興的派出機構擔負了安全、質(zhì)檢、社保、人文、基建等擴充行政事項，但是由于這些機構不具備足夠的主體資格，缺乏相應制度權限，導致行政機構運行呈現(xiàn)不規(guī)范狀態(tài)。

四、對策探析與研究展望

（一）推進法律制度創(chuàng)新，為開發(fā)區(qū)法制建設提供有效保障

必須在中央制度上明確開發(fā)區(qū)管理主體的法律地位。出臺一部《開發(fā)區(qū)法》以憲法層面上規(guī)定其開發(fā)區(qū)管理主體的法律地位和執(zhí)法資格，明確其管理職權及身份，使其不再處于管理法制的邊緣，相應的地方政府也必須依照依法行政的原則對相關地方法律法規(guī)進行貫徹和落到實處，從中央到地方都建立起開發(fā)區(qū)法制化、科學化、精簡高效的行政管理體制。

（二）推進行政管理體制創(chuàng)新，充分發(fā)揮行政效能

一方面，健全開發(fā)區(qū)行政管理體制。借鑒目前世界廣泛采取的體制模式，在開發(fā)區(qū)運行的外部打造統(tǒng)一而權威的核心管理機構。發(fā)揮好宏觀上的綜合調(diào)控職能，使園區(qū)在持續(xù)完善的制度體系中健康發(fā)展，規(guī)避由于之前制度不完善和體制不健全造成的一些負面效應。另一方面，合理優(yōu)化機構設置。在各職能機構能夠自由行使好范圍內(nèi)職權的前提下，按照當前行政體制改革的要求合理精簡、壓縮管理層級，減少行政審批項目，縮短行政辦公流程，打造合理優(yōu)化的科學管理模式。

（三）推進產(chǎn)業(yè)規(guī)劃創(chuàng)新，打造未來經(jīng)濟制高點

堅持走新型工業(yè)化道路，增強產(chǎn)業(yè)綜合創(chuàng)新力。培育壯大主導產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快培植新興產(chǎn)業(yè)，推動制造業(yè)向高端化發(fā)展，努力形成一批優(yōu)勢明顯、特色突出、支撐有力的產(chǎn)業(yè)集群。以未來經(jīng)濟態(tài)勢為發(fā)展導向，培育產(chǎn)業(yè)轉型創(chuàng)新點。

（四）推進人才激勵機制創(chuàng)新，構建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才高地

秉承人才意識，完善激勵機制。從根本上樹立人才戰(zhàn)略意識，進一步深化人事制度改革，從教育著手真正落實培養(yǎng)各個領域的專業(yè)人員，在用人環(huán)節(jié)完善人才激勵機制，建立科學合理的人員配置方案，制定“統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、靈活高效”的人事編制制度，在目前普遍運用的聘任聘用制基礎之上，適當探索推行績效評估制、末尾淘汰制、目標管理制和轉崗交流制等。

（五）推進公共服務職能創(chuàng)新，促進管理民主化

向公共服務型政府轉型。在政治層面上，政府應充分提供給公眾廣泛而有效的政治參與權利，職能和政策的制定要確保為全社會提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品與服務，推進政府與社會、市場個體的互動，實現(xiàn)良好的聯(lián)動機制；在經(jīng)濟層面上，在確保市場基礎性作用的前提下調(diào)整政策導向，制定公平的市場規(guī)則，消除惡性競爭，打造健康的市場體系；在社會層面上，維持市場秩序和提供充分就業(yè)的大環(huán)境，做好義務教育、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療、社會安全等公共服務工作。（作者單位：云南大學）

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